Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основы организации и деятельности органов прокуратуры по борьбе с преступностью
I. Организация и деятельность прокуратуры: правовой аспект 14
2. Функциональные особенности деятельности органов прокуратуры по борьбе с преступностью 26
Глава II. Некоторые направления деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью
1. Обеспечение законности при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях как первооснова организации борьбы с преступностью
2. Законность осуществления дознания и предварительного следствия - важная составляющая организации борьбы с преступностью
3. Сущность и значение координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью 99
ГЛАВА III. Проблемы повышения эффективности деятельности органов прокуратуры по борьбе с преступностью
Заключение 147
Библиография
- Организация и деятельность прокуратуры: правовой аспект
- Функциональные особенности деятельности органов прокуратуры по борьбе с преступностью
- Обеспечение законности при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях как первооснова организации борьбы с преступностью
- Проблемы повышения эффективности деятельности органов прокуратуры по борьбе с преступностью
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из негативных последствий либеральных преобразований в стране, произошедших за последние два десятка лет, является заметный количественный рост преступности с одновременным качественным изменением ее структуры, в которой удельный вес тяжких и особо тяжких преступлений до последнего времени преобладал над остальными категориями преступлений. Подобные процессы наблюдаются во многих государствах бывшего СССР, где также происходят демократические преобразования и предпринимаются попытки перевода экономики на рельсы цивилизованных рыночных отношений. Признавая переходные (перестроечные) этапы в развитии государства в качестве весомого криминогенного фактора, непосредственно воздействующего на преступность, тем не менее, полагаем, некорректно и в известной мерс ошибочно напрямую увязывать процессы либерализации общественной жизни с увеличением масштабов и ухудшением структуры преступности. Очевидно, что эти изменения преступности объясняются не только указанными факторами, но и непродуманной, а порой и порочной с точки зрения утраты сложившегося ранее механизма социального и государственного контроля над преступностью, системой мер по переустройству общества, которая не только не позволила минимизировать криминальные издержки переходного периода, но, напротив, привела к существенному росту количественных показателей преступности и ухудшению ее качества. Особенно это касается таких ее опасных форм, как организованная преступность, рецидивная и профессиональная преступность, наркопрестушюсть, преступность террористической направленности и некоторых других.
Говоря об издержках механизма осуществления государственного контроля за состоянием преступности, нельзя не вспомнить об острой
дискуссии, разгоревшейся на страницах юридических изданий и в соответствующих государственно-властных структурах в последние 10-15 лет, относительно роли, места и функций российской прокуратуры в системе органов государственной власти. Доходило до радикальных призывов упразднить органы прокуратуры, поскольку они, якобы, не вписываются в систему разделения властен и представляют собой государственно-правовой анахронизм '. Правда, чаще были слышны предложения о сужении функций органов прокуратуры и, соответственно, круга их полномочий с
одновременным расширением полномочий судебных органов . Например, по мнению В.Н. Точнловского, уголовное преследование и поддержание государственного обвинения - это все, чем должна заниматься прокуратура3. Отрадно отмстить, что сегодня острота этих дискуссий, доходивших до ожесточения, заметно ослабла. Однако из этого не следует, что вопросы правового статуса органов прокуратуры, их предназначения и места в системе органов отечественной уголовной юстиции утратили свою актуальность. Сказанное относится и к проблемам, связанным с определением роли органов прокуратуры, осуществления ее надзорных функций в борьбе с преступностью, включая и региональный аспект этих вопросов. Полагаем, что снижение накала остроты дискуссии относительно места органов
В частности, по мнению И. Пструхина, которое, на наш взгляд, ошибочно и совершенно непродуктивно, «наша прокуратура е ее функцией надзора - рудимент средневековья, оживший в странах с тоталитарным режимом». (Петрухин И. Обший надзор прокуратуры и судебная власть // Уголовное право. 2000. № 4. С. 17).
" Об этом, в частности, см.: Гусев С.II. Некоторые вопросы будущей концепции прокурорского надзора в стране // Сов. гос. и право. 1990. № 9. С. 47; Даев В.Г. Концепция прокурорского надзора в свете правовой реформы // Вестник МГУ, серия «Право». 1990, № 4. С. 38-40; Демин В.Г. О концепции прокурорского надзора // Вестник МГУ, серия «Право». 1990. № 4. С. 28-33; Костенко II.И. Место прокуратуры в государственном механизме//Гос. и право. 1995, № 11. С. 12-21, и др.
3 См.: Точидовскии В.Н. О концепции прокурорской власти // Сов. гос. и право. 1990. № 9. С. 47; Известный процессуалист профессор В,М. Савицкий, ссылаясь на зарубежный опыт, также полагал, что в современных условиях стержневым направлением в деятельности прокуратуры должна стать борьба с преступностью. (См. его: Стержневая функция прокуратуры - осуществление уголовного преследования // Росс, юстиция, 1994, № 10. С. 24).
прокуратуры в пореформенной системе органов государственной власти Российской Федерации, позволяет более трезво и взвешенно изложить свои взгляды относительно статуса этих органов и что более для нас важно - роли прокуратуры в борьбе с преступностью на современном этапе развития российского государства. Именно эти вопросы, а также вопросы, касающиеся отдельных направлений деятельности органов прокуратуры по борьбе с преступностью, повышения эффективности этой деятельности, находились в центре нашего внимания при выполнении настоящего диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности темы. Необходимо отметить, что вопросы организации и деятельности органов прокуратуры по борьбе с преступностью еще не становились предметом системного (комплексного) научного анализа. Отдельные исследования подобного рода в значительной своей части устарели и не соответствуют современным требованиям законодательства, судебной и следственной практики. В связи с этим, на наш взгляд, исследование указанной проблематики в современных условиях, с учетом требований значительно обновленного российского законодательства и, соответственно, практики правоприменительной деятельности, приобрело исключительную актуальность.
Вместе с тем, как в общетеоретическом, так и в конкретно-прикладном плане значительный вклад в развитие современных представлений об органах прокуратуры, роли и значения их многоплановой надзорной деятельности, в том числе и деятельности, направленной иа борьбу с преступностью, внесли такие ученые, как А.И. Алексеев, А.Д. Бойков, СИ. Герасимов, И.Ф. Демидов, А.И. Долгова, М.П. Журавлев, К.А. Скворцов, Ю.И. Скуратов, А.Я. Сухарев, В.П. Рябцев, В.Б. Ястребов и др.
Объектом настоящего диссертационного исследования являются актуальные проблемы борьбы с преступностью в деятельности органов прокуратуры, определение роли этих органов в деле противодействия
преступности; анализ комплекса общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением указанной деятельности органов прокуратуры.
Предметом исследования являются законодательные акты, определяющие правовой статус органов прокуратуры, их функции и полномочия; материалы, свидетельствующие о деятельности органов прокуратуры по борьбе с преступностью, статистические данные, информация, полученная путем проведения контент-анализа материалов прессы, интервью и доверительных бесед с работниками прокуратуры.
Цель исследования состоит в изучении теоретико-прикладных проблем осуществления борьбы с преступностью в деятельности прокуратуры, а также разработка мер по повышению эффективности этого направления их деятельности.
В соответствии с целью исследования были поставлены следующие основные задачи:
определить правовые основы, принципы организации деятельности и полномочия органов прокуратуры;
показать значение обеспечения законности при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в деле борьбы с преступностью;
обосновать необходимость обеспечения законности производства дознания и предварительного следствия в качестве важной составляющей борьбы с преступностью органов прокуратуры;
проанализировать иные направления деятельности органов прокуратуры по борьбе с преступность, включая и исследование координирующей се функции;
сформулировать выводы и предложения, направленные на совершенствование борьбы с преступностью в деятельности органов прокуратуры.
Методология, методика и эмпирическая основа исследования.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания социально-правовых явлений. В ходе диссертационного исследования были использованы формально-логический, статистический, системно-структурный, исторический, социологический, сравнительно-правовой н иные методы исследования, практикуемые в отечественной криминологической науке и правоведении в целом. В соответствии с методологической позицией, занятой диссертантом, проблемы борьбы с преступностью, осуществляемой в процессе прокурорской деятельности, анализируются на основе междисциплинарного исследования актуальных проблем.
Диссертационное исследование основано на изучении широкого круга нормативных источников, ряда решений Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации. В процессе исследования автором были использованы работы ученых по криминологии, прокурорскому надзору, уголовному нраву, достижения социологической науки.
Эмпирическую основу диссертации составили конкретные материалы уголовных дел, в том числе прекращенные производством и приостановленные, отказные материалы, данные статистики, доверительные беседы и интервью с работниками органов прокуратуры, материалы прокурорских проверок, решения координационных совещаний и др.
В ходе выполнения диссертационной работы автор использовал и собственный опыт работы в органах прокуратуры.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой одну из первых попыток специального рассмотрения на диссертационном уровне комплекса региональных проблем, касающихся деятельности органов прокуратуры по борьбе с преступностью, применительно к условиям одного из субъектов Российской Федерации - Республики Дагестан. В диссертационном исследовании содержатся конкретные рекомендации,
направленные на совершенствование деятельности органов прокуратуры в этом направлении, а также предложения по совершенствованию российского законодательства, в том числе и Конституции Российской Федерации. Основные положения, выносимые на защиту:
Считаем целесообразным в Конституции Российской Федерации выделить самостоятельную главу о прокуратуре с описанием задач, функций, объектов надзора, а также порядком назначения ее высших должностных лиц. Пртг этом здесь же необходимо закрепить за Генеральным прокурором РФ право законодательной инициативы и право па обращение в Конституционный Суд Российской Федерации.
Следует наделить Генерального прокурора РФ правом обращения в Конституционный Суд РФ с запросом, касающимся осуществления Судом полномочий по общему пормокоптролю. Это предложение логически согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, которая, к сожалению, до настоящего времени осталась законодателем не исполненной. Она изложена Конституционным Судом в Постановлении от 18 июля 2003 г. по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан '. На наш взгляд, полномочия Генерального прокурора РФ в части обращения в Конституционный Суд РФ по вопросу о проверке конституционности нормативных правовых актов не должны быть урезаны и искусственно ограничены лишь узкой сферой законодательных актов, указанных в приведенном Постановлении. Их следует унифицировать
См.: Росс, газета. 2003. 29 мюля. Правда, изложенная правовая позиция относится лишь к тон категории дел, которые касаются проверки соответствия Конституции Российской Федерации оспариваемых положений конституций (уставов) субъектов Российской
Федерации.
и привести в соответствие с полномочиями тех высших должностных лиц, которые наделены правом обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам общего норхмокоитроля.
Часть 2 ст. 21 Закона о прокуратуры предусматривает, что «проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором». Тем самым Закон исключает возможность осуществления прокурорского надзора по личному усмотрению прокурора, что на практике приводит к ситуациям, когда при отсутствии формального повода - нет поступившего заявления или сообщения о незаконности правового акта - прокурор не может должным образом отреагировать на вполне очевидный незаконный нормативный акт. В этой связи мы считаем необходимым внести соответствующие изменения в законодательство, с тем чтобы закрепить за прокурором право осуществлять надзор за законностью правовых актов и но собственной инициативе, независимо от поступившей информации о нарушении закона.
Для совершенствования работы по раскрытию и расследованию, прежде всего, тяжких и особо тяжких преступлений, особенно в регионах, прилегающих к «горячим точкам», необходимо организовать надлежащее взаимодействие территориальных и военных прокуратур, а также межрегиональное взаимодействие правоохранительных органов, обеспечить качественное проведение всего комплекса следственно-оперативных мероприятий, надлежащим образом проводить мероприятия по делам оперативного учета. Кроме того, практика координационной деятельности прокуратур различных уровней свидетельствует о необходимости межрегиональной координации деятельности по борьбе с преступностью . Особенно это необходимо между правоохранительными органами Дагестана
1 См.: Настольная книга прокурора. Коллектив авторов. - М.: НИИ проблем укрепления законности н правопорядка, изд. «Экслнт», 2002. С. 799.
и Чеченской Республики. На наш взгляд, в современных условиях еще не в полной мере задействован и используется потенциал взаимопомощи и координации совместных усилий по противодействию преступности между соответствующими ведомствами Дагестана и Чеченской Республики.
5. Вполне резонное предложение о целесообразности выделения
функции регистрации сообщений о преступлении в самостоятельную форму
деятельности какого-либо органа, не ответственного ни за его возбуждение,
ни за его расследование *, приобретают еще большую актуальность в наши
дни, когда в силу вступления в действие новых правил регистрации
сообщений о преступлениях, эта функция рассредоточена по множеству
ведомств, большинство из которых одновременно занимается производством
дознания или проводит предварительное расследование уголовных дел. Это
касается и прокуратуры, где под одной крышей оказывается совмещенной
функция регистрации сообщений о преступлениях, руководителя следствия и
надзирающего прокурора. В связи с этим в плане совершенствования
организации и деятельности следственного аппарата прокуратуры, создания
дополнительных гарантий объективности принимаемых им решений и его
независимости от ведомственного влияния, полагаем, заслуживает
поддержки предложение о создании «Следственного комитета прокуратуры
Российской Федерации с входящими в него межрегиональными
управлениями (отделами, частями)» '. При этом надзор за законностью в
деятельности этих следственных органов должны осуществлять не входящие
в состав Следственного комитета подразделения прокуратуры.
6. Новое Положение о едином порядке регистрации уголовных дел и
учета преступлений (и. 2.11), кроме термина «нераскрытое преступление» не
содержит иных терминов, касающихся процесса изобличения виновных в
См.: Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология. М., 1982. С. 24. 2 Бойков Л., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. 1999. № 2. С. 27.
совершении преступления лиц. Мы считаем целесообразным наряду с использованием такой терминологии, как раскрытое и не раскрытое преступление, применять в научном и официальном обороте и использовать в соответствующих документах в качестве самостоятельного понятия термин «неполно раскрытое преступление». В какой-то мере это послужило бы стимулом для дальнейшего совершенствования деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и осуществления прокурорского надзора за этой категорией дел в плане побуждения к обеспечению полноты их раскрытия.
7. В современных условиях необходимо существенно повысить роль прокурорского надзора за обеспечением законности и обоснованности приостановления производства по уголовным делам. В республике эта проблема приобрела особую остроту. Она непосредственно связана с проблемой сокрытия преступлений, так как приостановленные дела по истечении сроков давности привлечения лица к ответственности прекращаются производством, даже без установления лица, совершившего преступление. По существу практика приостановления производства по уголовному делу с последующим его прекращением в связи с истечением срока давности превратилась в одну из «законных» лазеек увода виновных лиц от ответственности.
В свое время Указанием Генерального прокурора СССР от 22 июля 1983 г. была приостановлена практика прекращения уголовных дел за истечением срока давности привлечения к уголовной ответственности без установления лица, совершившего преступление. Однако и связи с принятием нового уголовного и уголовно-процессуального законодательства приведенное указание как бы не действует, о нем почему-то «забыли». На наш взгляд, необходимо реанимировать запрет на практику прекращения за истечением сроков давности приостановленных производством уголовных дел, если по ним не установлено лицо, совершившее преступление. Прежде
всего, это относится к прекращению производством тяжких и особо тяжких преступлений, удельный вес которых в структуре всей преступности с каждым годом возрастает.
8. Проведенный анализ оперативной обстановки в республике дает основание для вывода о том, что сложившиеся негативные тенденции развития преступности, касающиеся как количественной, так и качественной ее сторон, во многом связаны с издержками в организации и проведении оперативно-розыскной деятельности и ее взаимодействием со следствием, Кроме того, надзор прокуроров за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» пока остается малоэффективным. В связи с этим серьезные коррективы должны быть внесены в организацию работы прокуроров по надзору за законностью при производстве оперативно-розыскных мероприятий. Основное внимание в надзорной деятельности необходимо сосредоточить на законности и полноте проведения оперативно-розыскных мероприятий, улучшении взаимодействия правоохранительных органов, их подразделений и служб при раскрытии и расследовании преступлений, повышении эффективности использования результатов оперативно-розыскной деятельности в уголовном процессе.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что положения диссертации восполняют определенный пробел в познании роли и значения региональных подразделений единой системы органов прокуратуры в борьбе с преступностью, конкретных форм, методов н направлений этой деятельности. Результаты исследования могут быть положены в основу совершенствования региональных и местных программ борьбы с преступностью, а также использованы в деятельности аналитических подразделений правоохранительных органов республики для решения стоящих перед ними задач, в частности, для принятия руководством Прокуратуры Республик]] Дагестан необходимых мер по повышению
эффективности деятельности органов прокуратуры по борьбе с преступностью.
Проблемы, поднятые в диссертации, определяют теоретически и практически важный аспект в кругу фундаментальных проблем современной криминологической науки и реальной практики борьбы с преступностью. Новое теоретическое осмысление исследуемых в диссертации проблем обусловливает значимость проведенного исследования, дополняя и развивая разделы общей теории криминологии, профилактики преступности.
Полученный научный материал и содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе преподавания криминологии, уголовного права, прокурорского надзора, а также -специальных курсов.
Апробация результатов исследовании. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре уголовного права и криминологии Дагестанского государственного университета. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных автором научных статьях, тезисах докладов на научно-практических конференциях. Отдельные положения диссертации внедрены в учебный процесс юридического факультета Дагестанского государственного университета, результаты исследования учитываются в тематике научно-исследовательских работ студентов, а также при чтении курсов по криминологии и уголовному праву и специальных курсов по проблемам борьбы с преступностью.
Структура диссертации. Поставленная проблема, предмет и цели диссертации определили внутреннюю логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографии.
Организация и деятельность прокуратуры: правовой аспект
Согласно ст. 129 Конституции Российской Федерации прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (ч. 1); Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации (ч. 2); прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами (ч. 3); иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации (ч. 4); полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом (4. 5).
Приведенная конституционная норма содержится в главе седьмой Основного закона - «Судебная власть», что нам представляется совершенно алогичным и с юридической точки зрения некорректным, поскольку, исходя из конституционного принципа разделения властей, органы прокуратуры не относятся и не могут относиться к системе органов судебной власти. По всей видимости, разработчики Основного закона, находясь под впечатлением разгоревшейся в конце 80-х - начале 90-х годов прошлого века острой дискуссии относительно роли и места органов прокуратуры в механизме государственной власти, не могли решиться на радикальный и единственно верный, па наш взгляд, шаг - выделить в Конституции Российской Федерации самостоятельную главу о прокуратуре с описанием задач, функций, объектов надзора, а также порядком назначения ее высших должностных лиц. Мы не видим препятствий и, более того, считаем целесообразным заняться этим уже сегодня. Как справедливо подчеркивает в этой связи А.Я. Сухарев, «бесфункциональность» прокуратуры по Конституции Российской Федерации 1993 г. ... не соответствует не только реальной роли прокуратуры в укреплении российской государственности, но и не помогает адекватному восприятию этого государственного института в общественном сознании» \ Мы также убеждены в разумности и целесообразности того, чтобы в этой же главе Основного закона предусмотреть за Генеральным прокурором РФ право законодательной инициативы и право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации".
В настоящее время согласно ч. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд РФ но вопросу нарушения конституционных нрав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Однако это положение не закреплено в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации». Учитывая разную юридическую силу приведенных законодательных актов, то обстоятельство, что Конституционный Суд РФ в своей деятельности по отправлению правосудия прежде всего руководствуется названным Федеральным конституционным законом, а также в целях усиления правовых гарантии практической реализации важного положения, предусмотренного ч. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре, и, кроме того, устранения правовой коллизии между приведенными законодательными актами, па наш взгляд, представляется целесообразным дополнить диспозицию п. 3 ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», сформулировав ее следующим образом: «По жалобам па нарушение конституционных прав и свобод граждан, по запросам судов и Генерального прокурора Российской Федерации проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деде». Аналогичной корректировке следует подвергнуть и положение ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации, предусматривающей идентичное полномочие Конституционного Суда.
Мы считаем, что расширение полномочий Генерального прокурора РФ, не следует ограничивать лишь указанной областью отношений, а должно распространяться и на полномочия по обращению в Конституционный Суд по вопросам, связанным с осуществлением им общего конституционного нормоконтроля. Это предложение является логическим следствием правовой позиции самого Конституционного Суда РФ, которая, к сожалению, до настоящего времени осталась законодателем не исполненной. Она изложена Конституционным Судом в Постановлении от 18 июля 2003 г. по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» н связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного
Суда Республики Татарстан . Формулируя правовую позицию, Конституционный Суд РФ исходил из того, что «закрепленные федеральными законами полномочия органов прокуратуры, осуществляя обеспечение исполнения Конституции Российской Федерации, соответствия ей конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации, обращаться в суд с заявлениями о проверке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и исключительные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в области судебного конституционного контроля - с другой, предопределяют для Генерального прокурора Российской Федерации возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле» .
Функциональные особенности деятельности органов прокуратуры по борьбе с преступностью
Функции органов прокуратуры - это одна из ключевых правовых категорий, позволяющих понять и раскрыть основные направления, содержание и пределы деятельности органов прокуратуры. В Законе о прокуратуре не даегся определение искомого понятия, оно содержится в правовой литературе. Так, например, рассматриваемая категория определяется как вид деятельности прокуратуры, который предопределяется социальным ее предназначением, «выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств» \
В законе о прокуратуре (п. 2 ст. 1) содержится перечень основных ее функций. Из системного анализа положений, содержащихся в этой норме, во взаимосвязи с другими институтами и нормами рассматриваемого Закона можно сделать вывод, что ключевой функцией прокуратуры является надзор за исполнением законов. Специфика и особенности сфер правовых отношений, в которых осуществляется надзорная функция органов прокуратуры, позволяет выделить ряд подфункций прокуратуры. Ими являются: надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами воєнного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
По своей целевой установке суть прокурорского надзора заключается в деятельности по проверке соблюдения законов, установлению правонарушений и их юридической оценке. При этом прокурор вправе потребовать (предложить) от компетентных органов и должностных лиц принять безотлагательные меры к устранению выявленных нарушений. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме (п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре) . В ряде случаев в силу специфики правовых отношений и принципа иерархичности деятельности органов прокуратуры (п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре) прокурор сам вправе принять меры к устранению нарушений законности, например, отменить постановление следователя о прекращении или приостановлении производства по уголовному делу либо освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию па основании решений несудебных органов.
Как уже было отмечено выше, после принятия Закона о прокуратуре в исго были внесены значительные изменения и дополнения, которые коснулись функций прокуратуры, их полномочий, а также правовых средств их реализации. Большинство из этих изменений и дополнений в значительной степени вызваны проводимой судебной реформой. Очевидно, сыграли свою роль и ряд решений Конституционного Суда РФ, непосредственно затрагивающие вопросы построения системы органов прокуратуры, их полномочия, функциональное содержание деятельности и другие. В своем большинстве они были приняты в конце 90-х годов XX века и в первые годы текущего столетня ,
Полагаем, ни у кого не вызывает сомнений тот факт, что судебно-правовая реформа направлена па усиление влияния судебной власти по отношению к прокуратуре . Это однозначно вытекает из толкования ряда положений «Концепции судебной реформы в Российской Федерации» % которые затем получили свое конституционное подтверждение и закрепление. Так, статьи 22, 23 и 25 Конституции установили судебный порядок применения мер процессуального принуждения па предварительном следствии. В последующем все эти положения были закреплены и В ИОВОМ Уголовно-процессуальном кодексе РФ.
Статья 46 Конституции РФ 1993 г. гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе и защиту от незаконных денствиії органов расследования и прокуратуры. Развивая данное конституционное положение, Конституционный Суд РФ обосновал необходимость обжалований действий прокурора в судебном порядке, а не вышестоящему прокурору, в частности, тем, что судебный контроль представляет собой дополнительную гарантию проверки законности и обоснованности вынесенного прокурором постановления. «Исключение же возможности судебной проверки административных решении представляет собой существенное ограничение прав граждан, что недопустимо в демократическом обществе...»J.
Аналогичная возможность судебной защиты гражданских прав и свобод, нарушенных кем-либо, распространяется и на самих работников прокуратуры, поскольку Конституция не предусматривает никаких ограничений на этот счет. Этот вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной им в одном из своих решений, согласно которому «сложившаяся практика отказа в судебном рассмотрении трудовых споров работников прокуратуры противоречит конституционному праву на судебную защиту» .
Укреплению роли суда, его независимости в ходе рассмотрении и разрешении дел при одновременном сужении сферы осуществления прокурорского надзора способствовала замена старой формулы Закона о прокуратуре - «надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в суде» на новую - «участие прокурора в рассмотрении дел судами» (п.З ст. 1 Закона о прокуратуре в ред. Федерального закона от 10 февраля 1999 г.). Причем такое участие прокурора в суде первой инстанции при осуществлении уголовного судопроизводства возможно только на началах состязательности для поддержания государственного обвинения (ст.ст. 246, 273 УПК РФ). В целом же участие прокурора во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях имеет своей целью опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений ІІ постановлений судов.
Обеспечение законности при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях как первооснова организации борьбы с преступностью
Серьезной организационно-управленческой проблемой борьбы с преступностью, от решения которой в значительной степени зависит незыблемость таких принципов ответственности, как законность, равенство граждан перед законом, неотвратимость и справедливость уголовной ответственности, является исполнение соответствующих нормативных предписаний, касающихся приема, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, обеспечение законности в этой области реализации гражданских прав . Правильної! постановке приема и регистрации преступлений отводится решающая роль в обеспечении объективности и полноты показателей, характеризующих состояние преступности, в обеспечении реального контроля над ней. Однако проблема достоверности этих показателей для многих стран мира, включая и Россию, по-прежнему остается сложной и неразрешенной.
В связи с изложенным, а также, учитывая то, что регистрация преступлений с последующей аккумуляцией сведений о них в сводных данных уголовной статистики, но существу, является первым шагом на пути борьбы с преступностью, изобличения виновных лиц, деятельность органов прокуратуры, связанная с обеспечением надзора за законностью осуществления приема и регистрации преступлений, по праву можно отнести к важной слагаемой противодействия преступности. К тому же следует учесть и непрекращающийся па протяжении последних лет рост нарушений закона, а также учетно-регистрациоииой дисциплины при осуществлении указанной деятельности. Среди них: нарушение правил приема и регистрации сигналов о преступлении, укрытие преступлений от учета, незаконные и необоснованные возбуждения и отказы в возбуждении уголовных дел, а также ряд иных нарушений, негативно сказывающиеся на состоянии борьбы с преступностью, защите законных прав и свобод граждан при отправлении уголовного судопроизводства.
Как правило, именно на этом этане организационно-управленческой деятельности соответствующих подразделений органов внутренних дел, когда гражданин не виртуально, по телевизионным передачам или сообщениям печатных изданий, а в реальной действительности сталкивается с сотрудниками правоохранительных органов, у него складывается первое впечатление о них и милиции в целом. Более того, он начинает судить о деятельности не только конкретного правоохранительного органа, но зачастую и всех органов власти в целом.
Недооценка рассматриваемого направления деятельности правоохранительных органов чревата и рядом иных весьма негативных последствий. В частности, практика так называемой «усеченной» регистрации преступлений (регистрируются не все, а лишь наиболее тяжкие преступления из числа совершенных) способствует формированию подобных же, далеко неполных, показателей уголовной статистики. В свою очередь искаженное представление о реальных масштабах преступности способствует выбору неадекватных средств и сосредоточению недостаточных сил в борьбе с преступностью, что, как бы, изначально создаст для официальной власти дискомфортные, если не сказать, проигрышные стартовые условия противодействия преступности. Полагаем, в этой связи нельзя не согласиться с высказыванием В.В. Орехова, который справедливо считает, что успех борьбы с преступностью во многом зависит «от надежности, объективности информации, исключающей какие-либо искажения статистических данных о преступности и мерах борьбы с нею» .
Многочисленные факты необоснованных отказов зарегистрировать поступившие материалы о совершенных преступлениях либо «футболивание» их из одного органа в другие, в которых материалы также не находят своего разрешения, порождают искусственно-латентную или сокрытую преступность 2, на борьбу с чем в последние годы обращается внимание как со стороны руководства страны, так и руководства правоохранительных оріанов. Так, выступая на коллегии Генпрокуратуры РФ, Генеральный прокурор России отметил, что «уголовная статистика, к сожалению, отражает не истинное количество совершенных преступлений, а негодную практику их регистрации. Сегодня милиция выполняет много функций, но главная функция - это защита людей от преступных посягательств. А в сложившейся ситуации с регистрацией получается, что она объективно покрывает преступников, помогает им избежать заслуженного наказания, потому что часть преступлений вообще не регистрируется. Нет регистрации, значит, нет преступления. Следовательно, нет и правосудия, А что есть? Есть весьма лукавые цифры» .
С подобной оценкой сложившегося положения дел согласен и министр внутренних дел РФ Р.Г. Нургалиев. По его словам, работа по реагированию на сообщения граждан о правонарушениях ведется крайне плохо. «Для многих руководителей на местах погоня за показателями раскрываемости остается главным направлением их деятельности, - считает министр Повсеместно фальсифицируются данные по раскрытию преступлений, и такая картина наблюдается по всей стране» .
Целенаправленная и наступательная борьба с указанной выше разновидностью латентной преступности имеет принципиальное значение для восстановления пошатнувшегося авторитета правоохранительных органов, призванных с ней бороться, поскольку масштабы безнаказанной преступности для подавляющего большинства граждан выступают наиболее зримыми и самыми надежными индикаторами, характеризующїши профессиональный уровень и возможности этих органов обеспечить правопорядок в стране. Очевидно и то, что неэффективность этой борьбы во многом способствует росту в обществе нигилистических настроений по отношению к деятельности самих правоохранительных органов.
Проблемы повышения эффективности деятельности органов прокуратуры по борьбе с преступностью
В криминологической литературе можно встретить разные подходы и научные концепции воздействия на преступность, существо которых порой накладывает специфичный отпечаток на термины, которые используют эти авторы при изложении своих взглядов.
Ряд ученых-криминологов являются сторонниками термина «борьба с преступностью» \ Они исходят из того, что содержание этого понятия охватывает комплекс общегосударственных, законодательных мероприятий, деятельность государственных органов, общественных организаций и органов уголовной юстиции по выявлению причин и условий совершения конкретных преступлений и принятие соответствующих мер по их устранению; работу органов уголовной юстиции по раскрытию преступлении, расследованию и рассмотрению уголовных дел, исправлению и перевоспитанию преступников, надзору за ними после освобождения из мест лишения свободы; проведению розыскных и оперативно-розыскных мероприятий, диктуемых складывающейся обстановкой. Обычно принято эту систему мер дифференцировать на три самостоятельные группы: общие меры социального предупреждения; специально-криминологические меры социального предупреждения преступности и индивидуальные меры предупреждения преступно сти.
Их оппоненты, критически оценивая словосочетание «борьба с преступностью», вводят в научный оборот такие термины, как «социальный контроль над преступностью», «противодействие преступности»", «реагирование на преступность»3, «воздействие на преступность»4. Все они вошли в понятийный аппарат криминологии и применяются наряду с традиционно сложившейся терминологией - «предупреждение преступности»5 и «профилактика преступности»6.
Представляется целесообразным поддержать точку зрения тех ученых-криминологов , которые, прежде всего, выделяют теоретическую концепцию стратегии борьбы с преступностью и дифференцируют это понятие на определеппые виды. При этом они считают, что главное различие стратегии борьбы с преступностью в их направленности, в практическом приложении в отношении личности преступника, самого преступления, причин, порождающих преступность, условий, ей способствующих, коренящихся в социальной системе, в ее различных сферах и институтах.
Разделяя данную точку зрения, следует признать, что для пас принципиальное значение имеет практическое приложение стратегии борьбы с преступностью в отношении факторов, способствующих совершению преступлений. Здесь объектом воздействия выступают основные звенья преступности, т.е. совокупность однородных явлений, порождающих, в том числе и па уровне отдельного региона, преступность, благоприятствующих ее сохранению и росту. В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть ту систему мер борьбы с преступностью, которая может устранить или ослабить действие факторов, способствующих совершению преступлений на определенной территории и которая непосредственно связана с совершенствованием деятельности прокурорско-надзорньтх функций.
Полагаем, изложенным выше нам удалось аргументировать важное, на наш взгляд, положение, согласно которому одним из важных направлении надзорной деятельности органов прокуратуры является осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности правоохранительных органов, в частности, за соблюдением законности при регистрации заявлений и сообщений о преступлениях. Достаточно в этой связи сказать, что в 2005 году наведение элементарного порядка в деле регистрации и учета преступлений, в том числе и с помощью усиления прокурорского надзора за этой областью деятельности органов внутренних дел, привело к тому, что количество зарегистрированных преступлений возросло почти на четверть и достигло 3,5 миллионов. Отмстим, что пока это рекордный за всю историю развития уголовно-правовой статистики показатель состояния российской преступности. Разумеется, речь идет только о зарегистрированной ее части, без учета латентной составляющей.
В современных условиях вопросы полноты и объективности регистрации и учета преступлений приобретают все более актуальное значение, поскольку с января 2006 года введены в действие новые правила регистрации и учета преступлений. Бесспорное преимущество этих правил по сравнению с ранее применявшейся методикой регистрации и учета преступлений состоит в том, что они предусматривают сосредоточение всей криминальной информации, независимо от подведомственности расследования дел, включая и данные Федеральной службы безопасности, военной прокуратуры, которые ранее осуществляли свой, ведомственный учет преступлении, в одном государственном органе - Главном информационно-аналитическом центре МВД РФ. В этом плане мы считаем, что новые правила учета преступлений, безусловно, будут способствовать обеспечению полноты статистических данных о преступности.
Немаловажное значение имеет и установление для всех без исключения субъектов учета преступлений единого порядка обработки и представления статистических данных, которые будут отнесены к государственной статистике о преступлениях. Этот перечень должен включать данные, количественно характеризующие преступления (по составам), лиц, их совершивших, потерпевших от преступления и некоторые другие связанные с ними показатели.
