Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основные этапы развития отечественного уголовного законодательства об ответственности за превышение должностных полномочий 13
1.1. Ответственность за превышение должностных полномочий по дореволюционному уголовному законодательству России 13
1.2. Ответственность за превышение должностных полномочий по советскому уголовному законодательству 26
Глава 2. Состав превышения должностных полномочий как юридическая модель квалификации преступления 40
2.1. Объект и объективная сторона превышения должностных полномочий: проблемы их установления 40
2.2. Субъективная сторона и субъект превышения должностных полномочий: проблемы их установления 89
2.3. Квалифицирующий и особо квалифицирующие признаки превышения должностных полномочий: проблемы их установления 114
Глава 3. Законотворческий опыт зарубежных стран при описании состава превышения должностных полномочий и перспективы его использования в Уголовном кодексе РФ 135
3.1. Законодательное описание превышения должностных полномочий в УК стран дальнего зарубежья 135
3.2. Законодательное описание состава превышения должностных полномочий в УК стран СНГ и Балтии 147
Заключение 166
Список использованной литературы
- Ответственность за превышение должностных полномочий по дореволюционному уголовному законодательству России
- Ответственность за превышение должностных полномочий по советскому уголовному законодательству
- Объект и объективная сторона превышения должностных полномочий: проблемы их установления
- Законодательное описание превышения должностных полномочий в УК стран дальнего зарубежья
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Эффективно действующее государство немыслимо без прочной системы органов государственной и муниципальной власти. Должностные лица любого ранга обязаны соблюдать законы (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ), честно выполнять свой служебный долг.
К сожалению, в настоящий период это происходит далеко не всегда. Так, в Послании Президента России Федеральному Собранию РФ за 2003 г. подчеркивается: «Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти»1.
Одним из наиболее распространенных и опасных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления является превышение должностных полномочий. Согласно опубликованным данным, его динамика за годы после вступления в силу УК РФ в целом характеризуется постепенным ростом: в 1997 г. зарегистрировано 2 153 таких преступления (1 437 лиц привлечено к ответственности), в 1998 г. — соответственно 2 639 (1 646 лиц), в 1999 г. — 3 001 (1 786 лиц), в 2000 г. — 3 384 (1 766 лиц), в 2001 г. — 3 695 (2 061 лиц), в 2002 г. — 5 404 (3 388 лиц), в 2003 г. — 6 189 (3 837 лиц) . Вызывает серьезную озабоченность также то, что при оценке латентности должностных преступлений в целом и превышения должностных полномочий в частности эксперты обычно признают ее крайне высокой.
При совершении указанного преступления виновный открыто игнорирует требования, предъявляемые государством и служебным долгом, и демонст-
1 Российская газета. 2003. 17 мая.
2 Власть: криминологические и правовые проблемы / Под ред. А. И. Долговой, С. В.
Ванюшкина, Н. Н. Даниленко. М, 2000. С. 278; Закономерности преступности, стратегии
борьбы и закон / Под ред. А. И. Долговой. М, 2001. С. 542; Проблемы преступности: тради
ционные и нетрадиционные подходы / Под ред. А. И. Долговой и др. М., 2003. С. 266; Пре
ступность в России начала XXI века и реагирование на нее / Под ред. А. И. Долговой. М,
2004. С. 105.
ративно посягает не только на установленный порядок несения государственной службы, но и на многие гарантированные Конституцией права личности, общества и государства. Общественная опасность превышения должностных полномочий особо возрастает в тех случаях, когда они совершаются коррумпированными чиновниками либо сопряжены с насильственными посягательствами на жизнь и здоровье человека. В Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом 17 декабря 1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН, указывается, что «должностные лица по поддержанию правопорядка могут применять силу только в случае крайней необходимости и в той мере, в какой это требуется для выполнения их обязанностей» (ст. 3), «должностные лица по поддержанию правопорядка не совершают какие-либо акты коррупции. Они также всемерно препятствуют любым таким актам и борются с ними» (ст. 7).
Изучение практики применения ст. 286 УК РФ показывает, что судебные и прокурорские работники нередко испытывают затруднения и даже допускают ошибки при квалификации превышения должностных полномочий. В контексте изложенного обращает на себя внимание то обстоятельство, что в доктрине уголовного права до сих пор отсутствует единство мнений в трактовке отдельных элементов и признаков данного состава преступления, предлагаются подчас диаметрально противоположные рекомендации по целому ряду аспектов квалификации содеянного. Кроме того, большинство монографических исследований по данной проблематике проводилось в период действия УК РСФСР 1960 г. В силу этого, несмотря на всю их значимость, они не отражают всех реалий современной судебно-следственной практики, не учитывают международно-правовых актов и современного опыта зарубежных государств в борьбе с данным преступлением.
По известным причинам не успел еще стать предметом глубокого и детального исследования Федеральный закон от 21 ноября (8 декабря) 2003 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс России-
ской Федерации»1. Между тем названный закон не только внес коррективы в санкции ч. 1 и 2 ст. 286 УК РФ, но и криминализировал два новых деяния — «Нецелевое расходование бюджетных средств» (ст. 2851) и «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов» (ст. 2852), что, помимо всего прочего, требует их тщательного анализа в плане соотношения с превышением должностных полномочий. Наконец, за последние годы появилось немало новелл в смежных отраслях законодательства (в частности, в конституционном, административном и муниципальном), наполняющих своим содержанием бланкетные диспозиции ст. 286 УК РФ.
Изложенное свидетельствует о своевременности и целесообразности дальнейшего изучения всего комплекса вопросов, связанных с законодательным описанием и проблемами квалификации превышения должностных полномочий.
Цели и задачи исследования. В своем исследовании диссертант стремился разработать предложения по дальнейшему совершенствованию уголовно-правового механизма борьбы с превышениями должностных полномочий.
Для достижения этой цели были поставлены следующие научно-прикладные задачи:
проанализировать основные этапы развития отечественного уголовного законодательства об ответственности за превышение должностных полномочий;
дать уголовно-правовую характеристику превышения должностных полномочий по УК РФ 1996 г., включая его квалифицированную и особо квалифицированные разновидности;
обобщить опубликованную и местную судебную практику применения ст. 286 УК РФ и выявить типичные ошибки, возникающие при квалификации превышения должностных полномочий;
— показать соотношение превышения должностных полномочий со
смежными составами преступлений, в том числе с предусмотренными ст. 285! и
2852 УК РФ;
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 50. Ст. 4848.
выявить позитивный опыт зарубежного уголовного законодательства об ответственности за превышение должностных полномочий;
наметить ориентиры для улучшения законодательного описания состава превышения должностных полномочий в УК РФ и облегчения его установления в процессе квалификации содеянного.
Учитывая обширность темы исследования и дискуссионный характер целого ряда ее аспектов, диссертант не претендует на исчерпывающее освещение всех поставленных вопросов и рассчитывает продолжить изыскания в этой области в ходе своей дальнейшей научной и практической деятельности.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта настоящего исследования выступают система общественных отношений, складывающихся по поводу совершения превышения должностных полномочий, и правосознание должностных лиц судебных и правоохранительных органов, уполномоченных на применение уголовно-правовых норм об ответственности за превышение должностных полномочий.
Предмет исследования составляют:
совокупность нормативных правовых актов, связанных с установлением уголовной ответственности за превышение должностных полномочий;
разъяснения высших судебных инстанций РФ, РСФСР и СССР, а также практика судов Краснодарского края по вопросам квалификации превышения должностных полномочий и смежных преступлений;
тенденции развития и особенности легального описания превышения должностных полномочий в российском и зарубежном уголовном законодательстве;
— проблемы квалификации должностного превышения и пути их
разрешения;
— юридико-технические условия эффективности применения норм об
уголовной ответственности за превышение должностных полномочий.
Методологическая и информационная базы исследования. Методологической основой диссертационного исследования служит диалектический
метод познания объективной действительности, предполагающий изучение правовых явлений и понятий в их развитии и взаимообусловленности. Автор применял также общенаучные (анализ, синтез, системный и структурный подходы) и частнонаучные методы исследования: сравнительно-исторический, сравнительно-правовой, логико-юридический (догматический), конкретно-социологический и др.
Теоретической базой исследования стали работы многих видных ученых-юристов, посвященные квалификации превышения должностных полномочий и смежных преступлений. В числе их авторов В. А. Владимиров, Б. В. Волженкин,
A. А. Габузян, А. В. Галахова, Ю. П. Гармаев, Л. Д. Гаухман, В. Н. Григорьев,
B. И. Динека, А. Жижиленко, Б. В. Здравомыслов, А. К. Квициния, В. Ф. Кири
ченко, Н. И. Коржанский, А. Н. Ларьков, М. Д. Лысов, В. Е. Мельникова, Ш. Г.
Палиашвили, А. А. Пионтковский, А. Б. Сахаров, А. Я. Светлов, А. Н. Трайнин,
Б. С. Утевский, А. В. Шнитенков, А. И. Щербак, А. Эстрин, П. С. Яни и др. Были
использованы труды русских дореволюционных правоведов: В. Л. Есипова, Н. М.
Коркунова, Я. Г. Северского, Н. С. Таганцева, В. Н. Ширяева. С учетом профиля
диссертации в ней нашли отражение публикации известных ученых в области
конституционного, административного, муниципального, гражданского права:
П..Т. Васькова, Б. Н. Габричидзе, Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, Ю. Н. Стари-
лова, Л. А. Стешенко, Ю. А. Тихомирова, М. К. Треушникова, А. Г. Чернявско
го, Т. М. Шамба и др.
Нормативная база исследования включает: а) современное (УК РФ 1996 г. по его состоянию на 1 сентября 2004 г.) и ранее действовавшее отечественное уголовное законодательство (Судебники 1497 и 1550 гг., Соборное уложение 1649 г., Воинский артикул 1715 г., Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., Уголовное уложение 1903 г., Уголовные кодексы РСФСР 1922, 1926, 1960 гг.); б) отдельные источники международного уголовного права (в частности, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка 1979 г., Модельный уголовный кодекс государств — участников СНГ 1996 г.); в) национальное уголовное законодательство 12 стран ближнего и
13 стран дальнего зарубежья (Австралии, Австрии, Азербайджанской Республики, Грузии, Дании, Испании, Кыргызской Республики, Латвийской Республики, Литовской Республики, Республики Беларусь, Республики Болгария, Республики Казахстан, Республики Молдова, Республики Польша, Республики Сан-Марино, Республики Таджикистан, Республики Узбекистан, Турции, Украины, ФРГ, Франции, Швейцарии, Швеции, Эстонской Республики, Японии); г) новейшие источники в сфере конституционного, административного, муниципального и уголовно-исполнительного права (в том числе федеральные законы от 7 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 16 сентября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 25 апреля 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и др.).
Эмпирической базой исследования стали официальные статистические данные и материалы обобщения опубликованной судебной практики: разъяснения Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и СССР, обзоры кассационной и надзорной практики Верховного Суда РФ, постановления Президиумов и определения Судебных коллегий по уголовным делам Верховных Судов РФ, РСФСР и СССР; материалы 82 уголовных дел о превышении и злоупотреблении должностными полномочиями, самоуправстве и преступлениях против жизни и здоровья, рассмотренных Краснодарским краевым судом, районными судами г. Краснодара, судами Северского, Динского, Ейского, Ла-бинского, Славянского и Темрюкского районов за 2001—2004 гг.; результаты экспертного опроса 42 судей и 58 работников прокуратуры Краснодарского края. Наряду с этим соискатель широко использовал данные эмпирических исследований, проведенных в разные годы другими авторами в различных регионах РФ.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые после принятия УК РФ 1996 г. и последующего его реформирования (1998—2004 гг.), а также кардинального пересмотра смежного (бланкетного) законодательства РФ (1995—2004 гг.) предпринята попытка системного анализа превыше-
ния должностных полномочий через призму последних достижений юридической науки, новейшего законотворческого опыта зарубежных государств и современных потребностей отечественной судебно-следственной практики. Разработанная в ходе исследования авторская концепция состава превышения должностных полномочий позволила сформулировать ряд предложений по совершенствованию действующего уголовного законодательства РФ и практики его применения. Из общего комплекса выводов, которые обосновываются в диссертации и отражают ее новизну, на защиту выносятся следующие положения:
Развитие отечественного уголовного законодательства об ответственности за превышение должностных полномочий в целом носило эволюционный характер. Впервые специальная норма, устанавливающая запрет на совершение указанного деяния, была выделена в период некодифицированного уголовного законодательства России — в Соборном уложении 1649 г. Впоследствии законодательное описание данного преступления варьировалось от чрезмерно казуистического, стремящегося охватить все возможные случаи должностного превышения (например, ст. 367 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.) до умеренно абстрактного (к примеру, ст. 171 УК РСФСР 1960 г.). Наблюдается тенденция постепенной дифференциации уголовной ответственности за превышение должностных полномочий посредством выделения законодателем новых квалифицирующих признаков этого преступления (например, «тяжкие последствия», «применение специальных средств», «угроза применения насилия»).
Чаще всего ошибки в судебно-следственной практике допускаются при установлении оценочных признаков объективной стороны состава превышения должностных полномочий («явно выходящие за пределы полномочий», «существенное нарушение прав и интересов», «тяжкие последствия»). В целях предупреждения подобных ошибок обосновывается целесообразность законодательной расшифровки двух последних за счет дополнения примечания к ст. 285 УК новыми (5 и 6) пунктами:
«5. Если существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, предусмотренное статьями настоящей главы, выражается лишь в причинении имущественного ущерба гражданам, организациям или государству, им признается ущерб, превышающий 100 тысяч рублей.
Если тяжкие последствия, предусмотренные статьями настоящей главы, выражаются лишь в причинении имущественного ущерба гражданам, организациям или государству, ими признается ущерб, превышающий 250 тысяч рублей.
6. Должностное лицо, которое использовало свои служебные полномочия для совершения преступления, не названного в настоящей главе, несет ответственность по совокупности преступлений. При этом совершение такого преступления признается существенным нарушением прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, предусмотренным статьями настоящей главы. Правило о совокупности преступлений не применяется, если совершение должностным лицом преступления предусмотрено в качестве признака иного преступления.»
Таким образом, содержание экономического ущерба при существенном нарушении по ч. 1 ст. 286 УК предлагается унифицировать с крупным ущербом в другом должностном преступлении — халатности (примечание к ст. 293 УК), а тяжкие последствия — с крупным размером в хищениях и экономических преступлениях (примечание 4 к ст. 158, примечание к ст. 169 УК РФ). При оценке ущерба следует принимать во внимание вред, причиненный любым хозяйствующим субъектам, а не только государственным учреждениям и организациям. 3. В связи с особенностями бланкетного законодательства нуждается в расширении перечень субъектов основного и квалифицированного составов превышения должностных полномочий. В связи с этим примечание 1 к ст. 285 УК РФ следует дополнить указанием на нотариусов, а также лиц, выполняющих соответствующие функции в коммерческих и иных организациях от имени государства или муниципального органа.
С учетом неопределенности законодательства о государственной службе предлагается дополнить примечание 2 к ст. 285 УК РФ словами: «Перечень таких должностей определяется указом Президента Российской Федерации». Примечание 3 к ст. 285 УК РФ предложено дополнить словами: «Перечень таких должностей определяется законодательством субъектов Федерации». До внесения этих изменений при квалификации по ч. 2 ст. 286 УК РФ необходимо напрямую указывать соответствующие законы, в которых установлена эта должность.
Нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 2851 УК РФ) и нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 2852 УК РФ) являются специальными видами превышения должностных полномочий: поскольку круг целей, на которые направляются соответствующие средства, прямо обозначен в бюджетных документах, должностное лицо получателя объективно обязано расходовать средства именно на эти цели и не может свободно ими распоряжаться (ст. 225, 227 Бюджетного кодекса РФ). Закон однозначно запрещает распорядителю бюджетных средств как принятие, так и исполнение за счет бюджетных средств обязательств сверх заранее установленных лимитов и смет. Поэтому расходование денежных средств в пределах сметы является обязанностью, а не правом распорядителя бюджетных средств. Нарушение этой обязанности нельзя расценить иначе, как превышение должностных полномочий (совершение действий, прямо запрещенных законом). При этом само появление в Уголовном кодексе этих статей выглядит необоснованным, искусственно увеличивая количество специальных норм.
При законодательном описании превышения должностных полномочий УК РФ и УК стран СНГ сходство явно превалирует над различиями. В целом совпадает объем криминализации и место данного деяния в системе иных должностных (служебных) преступлений, используется единый концептуальный подход и тождественная либо синонимичная терминология при легальной обрисовке его элементов и признаков. Вместе с тем наблюдаются различия в объеме и характере описания квалифицирующих признаков, что свидетельству-
ет о более дифференцированном подходе законодателей некоторых стран СНГ. В этой связи формулируются предложения по дополнению ч. 2 и 3 ст. 286 УК РФ новыми квалифицирующим и особо квалифицирующими признаками посредством отнесения к ним таких, как «совершение мучительных или оскорбляющих личное достоинство потерпевшего действий», «корыстные побуждения», «группа должностных лиц», «в интересах организованной группы или преступного сообщества».
Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации предложения и выводы могут быть использованы в качестве теоретической основы при дальнейшем совершенствовании российского уголовного законодательства, а также при подготовке разъяснений Пленума Верховного Суда РФ. Кроме того, результаты исследования могут быть востребованы при преподавании Особенной части уголовного права и специального курса «Экономические и служебные преступления» в юридических вузах страны, а также в ходе дальнейших научных изысканий по данной проблематике. Практическая значимость работы обусловлена ее направленностью на обеспечение точного и единообразного применения уголовно-правовых норм, устанавливающих ответственность за превышение должностных полномочий, исключение из су-дебно-следственной практики ошибок, связанных с неверным толкованием юридически значимых признаков этого и смежных с ним преступлений.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре уголовного права и криминологии Кубанского государственного университета, где проводилось ее рецензирование и обсуждение. Основные положения диссертации нашли отражение в материалах одной всероссийской и двух региональных научно-практических конференций (в 2002—2004 гг.), в 7 опубликованных работах автора, а также в процессе его многолетней профессиональной деятельности.
Структура диссертации предопределяется целями и задачами исследования и включает: введение; три главы, объединяющие семь параграфов; заключение и библиографический список из 286 наименований.
Ответственность за превышение должностных полномочий по дореволюционному уголовному законодательству России
Превышение должностных полномочий в отечественном уголовном праве всегда считалось одним из самых опасных должностных преступлений, требующих немедленной и суровой реакции. Анализ отечественных правовых памятников свидетельствует о том, что уголовное законодательство об ответственности за превышение должностных полномочий сформировалось далеко не сразу и уходит своими генетическими корнями к концу XV — началу XVI веков. Общие составы должностных преступлений в допетровском законодательстве не выделялись, а специальные посвящались, главным образом, охране правосудия. Так, в Судебнике 1550 г. наказанию подлежало вынесение неправосудного решения, причем не только неосторожное, как в ст. 19 Судебника 1497 г., но и умышленное.
Наказание за неосторожное должностное преступление было предусмотрено в ст. 2 Судебника 1550 г.: «А которой боярин, или дворецкой, или казначей, или дьяк просудитца, а обвинит кого не по суду без хитрости, или список подпишет и правую грамоту даст, а обыщетца то в правду, и боярину, и околничему, и дворецкому, и казначею, и дьяку в том [пени] нет; а исцом суд з головы, а взятое отдати назад». Напротив, в ст. 3—5 Судебника речь шла уже о корыстном преступлении — взяточничестве. Так, в ст. 3 устанавливалось: «А которой боярин, или дворецкой, или казначей, или дьяк в суде посул возмет и обвинит не по суду, а обыщетца то в правду и на том боярине, или на дворецком, или на казначеи, или на дьяке взята исцев иск, а пошлины на царя и великого князя, и езд, и правда, и пересуд, и хоженое, и правой десяток, и пожелез-ное взяти втрое, а в пене что государь укажет»1. Интерес для нас здесь представляет система должностных лиц — субъектов соответствующих преступлений. Все они — государевы служилые люди, причем имеющие непосредственное отношение к процессу судопроизводства: боярин, окольничий, дворецкий, казначей, дьяк; в ст. 5 называется также подьячий. Как видно, перечень субъектов построен без единого основания — в основном присутствуют должности (дьяк, дворецкий и др.), однако боярин — представитель дворянства, попавший в перечень по праву рождения. По нашему мнению, в необходимых случаях возможно было и расширительное толкование данной группы субъектов.
Впервые нормы, непосредственно устанавливающие запрет на превышение должностных полномочий, были закреплены только в Соборном уложении 1649 г., которое предусматривало общий состав должностного преступления. В ст. 150 главы 10 Соборного уложения указывалось: «А которые Воеводы и Дьяки и всякие приказные люди, будучи у Государевых дел в городех, учнут городским и уездным всяких чинов людем чинити продажи и убытки, и в том на них будут челобитчики, и сыщется про их продажи и про насильство допря-ма: и на тех Воеводах по сыску всятое правити тем людем, кого они чего изобидят, да на них же имати на Государя пеню, что Государь укажет, смотря по делу». По конструкции состав материальный, что вытекает из положения об убытках и продажах1, возникших у челобитчиков. Последствия конкретизированы с учетом требований времени и законодательной техники. В то же время альтернативным признаком данного состава выступает насилие, которое в УК РФ имеет статус квалифицирующего признака.
Нельзя согласиться с мнением, что указанный состав представляет собой скорее разновидность злоупотребления полномочиями, чем их превышения . В самом деле, опасность злоупотребления вытекает не только из объективно противоправного поведения должностного лица, но и из обязательного субъективного признака — корыстной или иной личной заинтересованности. В случае если соответствующие нарушения совершены, например, из ложно понятых интересов службы, они не образуют уголовного преступления. В то же время отличие превышения полномочий от злоупотребления уже не количественное, а качественное, что находит свое отражение в факультативном характере мотива при превышении должностных полномочий. Эти рассуждения в полной мере относятся и к анализируемому памятнику уголовного права.
Вряд ли можно согласиться с мнением Г. П. Новоселова, связывающего в Судебнике 1589 г.1 и Соборном Уложении 1649 г. статью о наказуемости лихоимства с делами о превышении власти со стороны воевод, дьяков и приказных людей . В самом деле, лихоимство в дореволюционном законодательстве понималось вполне конкретно: например, по ст. 402 Уложения о наказаниях 1845 г. к лихоимству относилось принятие в дар денег, вещей или чего иного «для учинення или допущения чего-либо противного обязанностям службы». С этих позиций ближе к лихоимству ст. 5 главы X Уложения 1649 г.: «А будет которой Боярин, или Окольничий, или Думной человек, или Дьяк, или иной какой судья, истца или ответчика по посулом, или по дружбе, или по недружбе правого обвинит, а виноватого оправит, а сыщется про то допряма: и на тех судьях взяти истцов иск втрое, и отдать истцу, да и пошлины и пересуд и правой десяток взяти на Государя на них же да за ту же вину у Боярина, и у Окольничаго, и у Думного человека отнята честь. А будет которой судья такую неправду учинит не из Думных людей: и тем учинити торговая казнь, и вперед им у дела не быта»3. Фактически здесь идет речь лишь о специальном случае превышения власти — вынесении заведомо неправосудного решения.
Ответственность за превышение должностных полномочий по советскому уголовному законодательству
В первые годы Советской власти широко использовались неказуистически сформулированные уголовно-правовые нормы, применялась аналогия уголовного закона. Поэтому в нормативных актах содержались общие ориентиры для правоприменителя, в том числе и определение должностных преступлений. Согласно Циркуляру Кассационного отдела ВЦИК от 6 октября 1918 г. преступлениями по должности признавалось использование своего общественного или административного положения путем злоупотребления властью, предоставленной революционным народом . Эта формулировка означает, что все общие составы должностных преступлений считались законодателем разновидностью одного состава — злоупотребления властью. Безусловно, такой подход не позволял в необходимой мере дифференцировать ответственность чиновника, что и не требовалось в силу размытости санкций и неопределенности основания уголовной ответственности.
Законодательному описанию именно превышения власти в период действия некодифицированного уголовного законодательства уделялось сравнительно мало внимания. В качестве исключения можно назвать постановление Наркомата юстиции РСФСР от 26 февраля 1921 г. «Об усилении ответственности должностных лиц за преступления, совершаемые при продовольственной работе». В этом документе, в частности, предусматривалось обязательное направление в революционные трибуналы дел о превышении власти продагента-ми с явно корыстной целью или хотя и без корыстной цели, но сопровождавшемся дискредитированием Советской власти и имевшем важные последствия1.
В УК РСФСР 1922 г. законодатель уже четко разграничивал такие смежные преступления, как злоупотребление властью (ст. 105 УК 1922 г.) и превышение власти (ст. 106). Также очевидным достоинством кодекса являлось законодательное определение должностного лица (примечание к ст. 105). Превышение власти по УК 1922 г. считалось формальным составом, единственным условием криминализации действий должностного лица считалось то, что они явно выходят за пределы предоставленных ему законом прав и полномочий.
Тем не менее, несмотря на то, что злоупотребление и превышение разграничивались законодателем, это различие фактически не нашло своего отражения в санкции. Санкция ч. 1 ст. 106 УК 1922 г. была ссылочной к санкциям первых двух частей статьи о злоупотреблении властью, а особо квалифицированный состав ст. ПО УК 1922 г. считал злоупотребление и превышение власти, так же как и бездействие власти и халатность, альтернативно обязательными деяниями. Это означает, что четкой границы в степени общественной опасности этих преступлений законодатель еще не видел. Думается, это положение вряд ли можно отнести к достоинствам отечественного уголовного законодательства. О значении, придаваемом законодателем данному преступлению, можно судить исходя из того, что превышение власти «при особо отягчающих обстоятельствах», каралось смертной казнью. Описания таких обстоятельств кодекс не содержал, но очевидно, что они должны быть более серьезными, чем названные в ч. 2 ст. 106 УК 1922 г. насилие, применение оружия или «особо мучительские или оскорбляющие личное достоинство потерпевших действия».
В УК 1922 г. содержался специальный состав о превышении должностных полномочий военными должностными лицами. Ч. 1 ст. 209 УК РСФСР 1922 г. предусматривала наказание за «превышение военным начальником пределов своей власти или бездействие его, совершенное без злостного умысла, не повлекшее за собой дезорганизации вверенных ему вооруженных сил и материальных средств или других особо важных последствий». В качестве квалифицирующих признаков указывались такие последствия, как «общая дезорганизация вверенных начальнику вооруженных сил и материальных средств или военный бунт, или отсутствие надлежащего снабжения, или гибель этих сил и средств, или разглашение тайн, стратегических планов, или другие особо важные последствия» (ч. 2 ст. 209). Наличие «злого умысла, корыстных или иных целей» выступало особо квалифицирующим признаком, причем независимо от последствий (ч. 3 ст. 209). Если сопоставить данную статью со ст. 106 того же кодекса, станет очевидной разница в санкциях (до трех лет лишения свободы против лишения свободы или принудительных работ на срок до года либо увольнения). Следовательно, в данном кодексе введение ст. 209 можно считать оправданным.
В УК 1926 г. специфика превышения власти (ст. 110) состояла в том, что кроме явного характера превышения, как и при описании злоупотребления властью, законодатель назвал альтернативно обязательными и другие обстоятельства: «такие действия должностного лица, которые оно могло совершить единственно благодаря своему служебному положению и которые, не вызываясь соображениями служебной необходимости, имели своим последствием явное нарушение правильной работы учреждения или предприятия или причинили ему имущественный ущерб, или повлекли за собой нарушения общественного порядка или охраняемых законами прав и интересов отдельных граждан, если эти действия совершались должностным лицом систематически или из соображений корыстных, или иной личной заинтересованности, или хотя бы и не повлекли, но заведомо для должностного лица могли повлечь за собой тяжелые последствия». А. Эстрин отмечал, что такие альтернативно обязательные признаки, как систематичность, корыстность и др., «были проведены для того, чтобы провести разграничительную грань, так как без таковой суды были засорены мелкими делами»1. Иными словами, законодатель более взвешенно подошел к вопросу об отграничении уголовного преступления от должностного проступка. Представляется, что такое решение было необходимо, другое дело, что не все введенные признаки объективно повышали опасность совершенного деяния (например, систематичность).
В качестве примера превышения власти можно привести определение Уголовно-кассационной коллегии Верховного Суда РСФСР: «Обвинение, предъявленное Г. и С. (лесничему и леснику), выразившееся в том, что, несмотря на запрещение выдавать задатки лесорубщикам, они для успешности лесозаготовок выдавали таковые... должно квалифицироваться как превышение власти без корыстной цели и без тяжелых последствий»2.
Перечень отягчающих обстоятельств превышения власти по УК 1926 г. (ч. 2 ст. ПО) не отличался от ч. 2 ст. 106 УК 1922 г. Особо квалифицированным видом превышения власти считалось такое, в результате которого «последовало расстройство центральных или местных хозяйственных аппаратов производства, распределения или снабжения, или расстройство транспорта, заключение явно невыгодных для государства договоров или сделок, или всякий иной подрыв и расточение государственного достояния в ущерб интересам трудящихся» (ст. ПО УК 1922 г., ст. 112 УК 1926 г.).
Объект и объективная сторона превышения должностных полномочий: проблемы их установления
Вопрос об объекте должностных преступлений в целом и превышения должностных полномочий в частности относится к числу дискуссионных. Особенность указанных преступлений заключается в том, что их непосредственный объект совпадает с видовым. Что же понимается в науке уголовного права под непосредственным (видовым) объектом должностных преступлений1?
По мнению Б.В. Здравомыслова, родовым (видовым в современной интерпретации) объектом должна признаваться «правильная работа (или функ-ционирование) советского государственного аппарата» . Сходной точки зрения в настоящее время придерживается большинство российских ученых-юристов .
Тем не менее, встречается более широкое понимание объекта превышения должностных преступлений (в том .числе превышения должностных полномочий), за счет включения в него в него авторитета соответствующих органов1. По нашему мнению, эта позиция точнее отражает суть данного преступления, позволяя максимально широко защищать интересы государственной и муниципальной службы. Так, М, будучи начальником Калининского отдела милиции УВД Прикубанского округа г. Краснодара, с целью помочь своему знакомому О. в возврате оставшейся части долга с Ш., неоднократно звонил Ш. и требовал возврата денег, угрожая в противном случае привлечь Ш. к уголовной ответственности за хранение наркотических средств и мошенничество. Под воздействием угроз Ш. передал О. деньги в сумме 100 долларов США. Действия М. были справедливо квалифицированы по ч. 1 ст. 286 УК РФ, хотя нормальный порядок деятельности правоохранительных органов непосредственно не пострадал. В первую очередь ущерб был причинен, как справедливо указано в приговоре, «интересам государства, поскольку действия подсудимого принизили авторитет органов милиции» .
Существуют и противники отнесения авторитета занимаемой должности к объекту должностных преступлений. С. П. Слав полагает, что «авторитет или престиж государственной власти в целом и ее органов является элементом правосознания, не порождает общественных отношений и ими не является. Поэтому авторитет... относится к правосознанию и выступает в виде проявления преступных последствий в форме морального вреда, который причиняется совершенным уголовно-наказуемым должностным злоупотреблением»3. Хотя С. П. Слав справедливо относит авторитет к элементу правосознания, он неоправданно исключает правосознание из механизма уголовно-правовой охраны4.
Поскольку нарушение авторитета органа государственной власти порождает преступные последствия (с этим С. П. Слав согласен), тем самым оно нарушает и охраняемый уголовным правом объект.
Отдельные авторы к объекту должностных преступлений относят государственную дисциплину , под которой в административном праве понимается точное и сознательное выполнение всеми работниками и гражданами обязанностей, установленных законами и иными правовыми актами . Если исходить из этого определения, любое нарушение закона само по себе должно считаться посягательством на объект должностных преступлений, что вряд ли правильно.
Была высказана точка зрения, что непосредственным объектом исследуемого преступления являются также охраняемые законом права и интересы граждан3. Однако с ней в полной мере согласиться нельзя, поскольку нарушение прав и интересов граждан является лишь способом нарушения нормальной деятельности публичного аппарата службы. Проанализировав соотношение объекта и последствий, А. В. Галахова справедливо указывает, что объект превышения, то есть деятельность соответствующего учреждения или органа, может быть нарушен «путем причинения существенного вреда, во-первых, государственным или общественным интересам, во-вторых, охраняемым законом правам и интересам граждан или, в-третьих, и тем и другим интересам одновременно»4. Поэтому права и интересы граждан можно считать лишь дополнительным объектом указанного преступления.
Явно ограничительно толкует объект последнего В. И. Динека, который пишет, что «объектом состава превышения власти или служебных полномочий могут быть следующие его элементы: правопорядок как состояние, уровень урегулированности общественных отношений, основанный на правовых принципах законности, гуманизма, гласности, уважении интересов и прав человека, реализуемых органами внутренних дел; непосредственно праворегулирующая деятельность органов внутренних дел; конкретная правоприменительная деятельность представителей власти, основанная на строгом соблюдении прав и интересов граждан»1. Совершенно непонятно, почему обширнейшие пласты в деятельности публичных органов власти (например, любая деятельность министерств и ведомств, не относящихся к системе охраны правопорядка) оказались им не затронуты, что неоправданно сузило объект преступления.
Представляется, что государственная власть не может существовать без своего функционального, предметного оформления, в качестве которого выступает государственная служба. Действительно, функции государства реализуются посредством деятельности государственных органов, которая осуществляется в рамках государственной службы. Наряду с государственной службой объектом должностных преступлений выступает служба в органах местного самоуправления (муниципальная служба). В совокупности оба эти вида службы называются «публичная служба». Понятие государственной службы Российской Федерации определено в ст. 1 Федерального закона от 25 апреля 2003 г. «О сие-теме государственной службы Российской Федерации» . Существует три вида государственной службы: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба (ст. 2 данного Закона).
Законодательное описание превышения должностных полномочий в УК стран дальнего зарубежья
Характеризуя законодательное описание должностных преступлений в зарубежном уголовном законодательстве в целом, следует отметить, что здесь можно говорить лишь о некоторых общих тенденциях, а не о строгих неизменных правилах, реализующихся во всех странах. В то же время заметно стремление законодателя не подходить к решению вопроса о преступлении и наказании формально. Так, в УК Дании содержится специальное положение о непреступном должностном проступке: «Если ввиду должностных полномочий лица, совершившего преступление, или ввиду характера его должности в связи с осуществлением им публичной власти в других отношениях, или ввиду других обстоятельств деяние может рассматриваться как малозначительное, то не должно назначаться никакого наказания» (ст. 1 главы 20 УК Дании).
Оценивая в целом исследуемое преступление, заметим, что в УК большинства стран дальнего зарубежья, в отличие от УК РФ, превышение должностных полномочий, как правило, поглощается более общим понятием злоупотребления должностными полномочиями. Такой подход сложился исторически. Например, еще в 471 венгерского Уголовного уложения XIX века устанавливалось: «Публичный чиновник, который, для того, чтобы противозаконно доставить другому выгоду или причинить ущерб, или какой-либо вред, нарушить своими поступками или распоряжениями обязанность службы, совершает проступок злоупотребления власти»1. В то же время в XIX веке понятие превышения власти активно использовалось в уголовно-правовой теории. Например, известный немецкий криминалист Лист к превышению власти относил следующие деяния: 1) злоупотребление властью для притеснения частных лиц; 2) злоупотребление властью при уголовном производстве; 3) нарушение служебной тайны дипломатическими, почтовыми и телеграфными чиновниками. Другой ученый, Гефтер, к нарушению служебных обязанностей относил несоблюдение общих обязанностей, несоблюдение специальных обязанностей, превышение границ служебного правомочия и выбор и применение не подходящих и не допускаемых средств при отправлении должности1.
Обратимся к действующему зарубежному законодательству. Объектом должностных преступлений вообще и злоупотребления (превышения) должностными полномочиями в том числе выступают интересы службы, нормальная деятельность соответствующих публичных органов власти. В этом можно отметить сходство подходов с УК РФ.
По объективной стороне немалую специфику можно найти в законодательстве различных стран. Пожалуй, лишь в УК Польши 1997 г. прямо формулируется состав превышения должностных полномочий. Согласно 1 ст. 231 УК Республики Польша «публичное должностное лицо, которое, превышая свои полномочия или не выполняя своих обязанностей, действует во вред публичным или частным интересам, подлежит наказанию лишением свободы на срок от 1 года до 10 лет». Самостоятельного состава злоупотребления в УК Республики Польша не содержится. Не говорится в параграфе первом ст. 231 и о каких-либо обязательных признаках субъективной стороны. Они называются лишь в параграфе втором: отягчающим обстоятельством признается цель получения имущественной или личной выгоды, однако это не увеличивает наказания. Кроме того, в ст. 231 УК Республики Польша объединены два относительно самостоятельных состава — превышение полномочий и бездействие власти. Все это свидетельствует о стремлении законодателя максимально кратко и абстрактно сформулировать норму о должностных нарушениях. Думается, что такой подход не дает возможности справедливо дифференцировать ответственность публичного должностного лица в рамках одной статьи. В УК Болгарии аналогичная норма формулируется более абстрактно: «Должностное лицо, нарушившее или не исполнившее своих служебных обязанностей, или превысившее власть или права с целью приобрести для себя или других лиц имущественные блага или причинить другому лицу вред, если этими действиями создана возможность наступления немаловажных вредных последствий» (ч. 1 ст. 282). С учетом отсутствия общей статьи о должностном злоупотреблении, следует понимать приведенную норму так же, как и в УК Польши, то есть одновременно как злоупотребление и превышение, а также и бездействие власти.
В кодексах других стран превышение прямо не называется, но входит составной частью в состав злоупотребления должностными полномочиями. При этом самостоятельный состав превышения должностных полномочий не формулируется либо описан казуистически. Так, в УК Швейцарии 1937 г. имеется общая норма ст. 312 «Злоупотребление служебным положением», которая сформулирована следующим образом: «Члены выборного органа или чиновники, которые злоупотребляют служебной властью, чтобы получить для себя или другого незаконную выгоду или причинить другому ущерб, наказываются каторжной тюрьмой на срок до пяти лет или тюремным заключением». Обращает на себя внимание, что состав сконструирован как формальный, наступления конкретных негативных последствий не требуется. Из всех возможных видов превышения полномочий УК Швейцарии называет лишь один — ст. 319 «Допущение побега». Тем не менее, этот состав больше похож на преступление против правосудия, выразившееся в соучастии (пособничестве) в побеге. Поэтому правильным будет вывод, что данный кодекс не содержит специальной нормы о превышении должностных полномочий.
