Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Криминологические проблемы миграции в России и ее региональные составляющие 15
1.1. Криминологическая оценка миграционной политики современной России 15
1.2. Состояние и перспективы миграционных процессов на Дальнем Востоке как составляющие криминологической ситуации в регионе 36
Глава 2. Региональные компоненты криминологического обеспечения миграционной политики России 51
2.1. Криминологическое исследование преступности мигрантов 51
2.2. Механизм криминологического обеспечения миграционной политики 77
Глава 3. Прикладные аспекты криминологического обеспечения миграционной политики в ДВФО 98
3.1. Совершенствование деятельности органов внутренних дел по реализации основных направлений миграционной политики 98
3.2. Современные формы международного сотрудничества по предупреждению миграционной преступности 116
Заключение 137
Список литературы 145
Приложения 165
- Криминологическая оценка миграционной политики современной России
- Криминологическое исследование преступности мигрантов
- Механизм криминологического обеспечения миграционной политики
- Современные формы международного сотрудничества по предупреждению миграционной преступности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. С 1990 по 2005 г. численность международных мигрантов в мире в целом возросла на 36 млн человек. К концу 2005 г. число международных мигрантов в мире достигло 191 млн человек. Шестеро из десяти мигрантов проживают сегодня в индустриально развитых странах. В 2005г. наибольшее число международных мигрантов приняли: США (38,4 млн, или 20,2% от общего числа международных переселенцев в масштабах планеты), Россия (12 млн или 6,4%), Германия (10,1 млн или 5,3%) и Франция (6,5 млн и 3,4%). По сведениям ООН, Россия, в которой сейчас проживает 12,1 млн иммигрантов, находится по этому показателю на втором месте после США. Такая ситуация сложилась потому, что Россия находится на перекрестке миграционных потоков и к тому же активно поощряет приезд мигрантов1.
Одна из характерных черт занятости в современной российской экономике - расширение использования иностранной рабочей силы. Российский рынок труда структурируется так же, как рынки труда большинства принимающих стран. Россия уверенно включается в современный глобальный экономический режим, неотъемлемую часть которого составляет использование труда мигрантов.
Наличие масштабного контингента нелегальных мигрантов содействует расширению и процветанию теневого бизнеса, предоставляя недобросовестным работодателям непрерывно пополняемый резервуар дешевой рабочей силы2. В складывающихся условиях нестабильности
1 Доклад Генерального Секретаря ООН 39-й сессии комиссии ООН по
народонаселению и развитию «Мониторинг населения мира» (World
population monitoring, focusing on international migration and development) 4
апреля 2006г. II Официальный сайт Организации Объединенных Наций //
.
2 Интервью заместителя директора Федеральной миграционной службы
Российской Федерации В. Поставнина журналу «Профессионал»
.
4 мировой экономики, учащения региональных финансовых кризисов, ускорения процессов глобализации и усиления конкуренции на мировых рынках, перерастающей порой в «торговые войны», защита национальных интересов и обеспечение национальной .безопасности России в сфере экономики приобретают важнейшее значение. Для этого требуются системные и скоординированные действия всех ветвей власти, предпринимательского сообщества и широких слоев общественности.
Одобрение Правительством Российской Федерации в марте 2003 г. Концепции регулирования миграционных процессов стало первым реальным шагом на пути осмысления проблем миграции, раскрытия содержания понятия «миграционная политика», введения процессов миграции в современное цивилизованное русло, создания необходимой организационной, финансовой и правовой базы миграции, преодоления несовершенства миграционного законодательства России, использование опыта создания международного миграционного законодательства. В концепции миграционной политики даны рекомендации по правилам приема и оформления заявлений на получение мигрантами российского гражданства, определены механизмы регистрации и трудоустройства мигрантов, достаточно долго проживающих в стране. Сокращение масштабов нелегальной иммиграции, создание развитой системы организованного набора и использования иностранной рабочей силы является одним из приоритетных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации. От принятия своевременных и правильных решений в этой области во многом зависит позитивное влияние иммиграционных потоков на развитие экономики, демографическую ситуацию и обеспечение безопасности страны.
Географическая и ресурсная характеристика Дальневосточного региона России привлекает мигрантов, которые занимаются трудовой, предпринимательской деятельностью. В 2005г. в Дальневосточный федеральный округ (ДВФО) въехало 632,9 тыс. иностранных граждан и лиц
5 без гражданства (+27,5%). Граждане КНР составляют 70,4% от общего количества въехавших. Наиболее активно миграционные процессы протекают в приграничных с КНР регионах - Приморском (408,5 тыс. чел., или 64,5% от общего количества въехавших в ДВФО) и Хабаровском краях (35,4 тыс. чел., или 5,6%), Амурской (103,3 тыс. чел., или 16,3%) и Сахалинской (35,4 тыс. чел., или 5,6%) областях.
Сахалинская область расположена в особой природной зоне и является единственной островной областью в Российской Федерации. Богатые природные ресурсы и полезные ископаемые формируют промышленность по добыче нефти и газа, морских биоресурсов, заготовке и переработке древесины и другим видам. Международные нефтегазовые проекты освоения Сахалинского шельфа укрепляют контакты со странами Азиатско-Тихоокеанского региона, с участием зарубежных стран осваиваются морские биоресурсы Сахалина и Курильских островов. Однако территориальное положение края привлекает не только иностранных инвесторов, но и криминальные структуры из стран Азиатско-Тихоокеанского региона.
На фоне преступности иностранных граждан, в том числе и этнической организованной преступности, в крае наиболее распространенными видами правонарушений являются ввоз наркосодержащих препаратов, контрабанда, незаконная добыча и переработка биоресурсов, незаконная предпринимательская деятельность, нелегальная миграция (нелегальный транзит).
Проблематика обеспечения миграционной политики междисциплинарна. Она подлежит изучению с точки зрения демографии, истории, социологии, политологии, социальной психологии, криминологии, административного и уголовного права. Различные исторические, этнические, социальные аспекты миграционных потоков на Дальнем Востоке России и деятельности государственных служб по их регулированию представлены в трудах таких отечественных специалистов, как B.C. Айрапетов, О.Г. Бурсова, В.И. Бушков, Г.С. Витковская, Г.Г. Гольдин, М.А. Дурдыев, Ж.А. Зайончковская, Е.М. Кожокин, Н.М. Лебедева, Д.В.
Микульский, СВ. Михайлов, Е.А. Назарова, А.С. Панарин, В.И. Переведенцев, Г.А. Пядухов, Л.Л. Рыбаковский, В.А. Тишков, Т.В. Шлычкова, Т.Н. Юдина, и целого ряда других ученых.
Проблемам противодействия организованной преступности в Дальневосточном регионе, в том числе связанной с криминальными аспектами миграции, формирования региональной криминологической политики посвящены работы И.Н. Баранника, М.Ю. Буряк, Л.Д. Ерохиной, Н.Н. Ныровой, B.C. Овчинского, С.Н. Ляпустина, P.P. Гусейнова, Е.В. Тюрюкановой, В.И. Шульги, В.А. Шабалина и других ученых. Социо-криминологический анализ отдельных форм преступности приграничных регионов дальневосточной части России проведен такими зарубежными специалистами, как Ио-Чул Шин, Луиз И. Шелли, Синь Янь, Хао Цзянь, Хэ Бинсун, и др.
Однако до настоящего времени малоисследованными остаются проблемы криминологического обеспечения миграционной политики в Дальневосточном регионе. Наиболее актуальным предметом научного исследования представляется содержание регионального компонента миграционной политики. Дальневосточный регион, в том числе Сахалинская область, будучи приграничной территорией, относятся к числу критически важных для Российской Федерации зон безопасности. Дестабилизация здесь по любому из социально и экономически значимых параметров создает угрозу для единства и стабильности Российской Федерации. В связи с этим механизм формирования и реализации миграционной политики предполагает региональную специфику приоритетных задач государственного управления, связанную в том числе с криминологической безопасностью.
Цель диссертационного исследования состоит в формулировании и обосновании методологических основ криминологического обеспечения миграционной политики в Дальневосточном федеральном округе (в том числе на примере Сахалинской области) с учетом регионального компонента; в разработке приоритетных криминологически значимых и обоснованных
7 направлений государственного миграционного управления в регионе, нацеленных на предупреждение преступлений, связанных с миграционными процессами в регионе.
Достижение указанных целей обеспечивается решением следующих задач:
- определением криминологического содержания государственной
миграционной политики, включая ее региональную составляющую;
характеристикой состояния и определением перспектив миграционных процессов на Дальнем Востоке и в Сахалинской области как составляющих криминологической ситуации в регионе;
- анализом основных свойств преступности на Дальнем Востоке и
Сахалинской области в связи с особенностями миграционных процессов;
определением механизма криминологического обеспечения миграционной политики в регионе;
- формулированием оптимальных направлений деятельности органов
внутренних дел по реализации миграционной политики и развитием форм
международного сотрудничества в предупреждении миграционной
преступности на Дальнем Востоке и в Сахалинской области.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие по поводу криминологического обеспечения миграционной политики и криминологической безопасности Дальневосточного региона в связи с проблемами миграции.
Предметом исследования являются закономерности и тенденции преступности в Дальневосточном федеральном округе (в том числе в Сахалинской области) в контексте происходящих в нем миграционных процессов, криминологически значимые миграционные (в том числе иммиграционные) стратегии населения, а также основные элементы механизма криминологического обеспечения миграционной политики. Кроме того, предметом исследования являются проблемы применения норм
8 российского законодательства, устанавливающих основания и порядок миграции, ответственность за нарушение специальных правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Методология н методика исследования. Методологической основой исследования является общенаучный метод всеобщего познания, системный анализ, логико-правовой, социологический, системно-структурный метод, анкетирование, интервьюирование и ряд других методов исследования. Основу исследования составили также разработки отечественных ученых-юристов, демографов, социологов, психологов, касающиеся проблем миграции и преступности мигрантов, механизмов социальной адаптации мигрантов в принимающий социум.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», ряд других нормативных актов, регулирующих общественные отношения в сфере миграции. Нормативная база исследования представлена также Всеобщей декларацией прав человека от 10 декабря 1948 г., Конвенцией ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, Итоговым документом Венской встречи 1986 г. представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе; двусторонними соглашениями между странами, принимающими и направляющими рабочую силу: законодательными актами, иными официальными документами.
Эмпирическую базу исследования составила административная, следственная и судебная практика по делам о преступлениях и правонарушениях, совершенных иностранными гражданами и лицами без
9 гражданства на территории ДВФО, в том числе Сахалинской области, а также против данной категории граждан. При подготовке диссертации изучению подвергнуты материалы 75 уголовных дел, возбужденных правоохранительными органами Сахалинской области и других территорий ДВФО и рассмотренных судами региона. Проведен опрос, анкетирование и интервьюирование 110 сотрудников правоохранительных органов, служебная деятельность которых непосредственно связана с предупреждением, пресечением правонарушений в сфере миграционных правил, депортацией правонарушителей, раскрытием и расследованием преступлений, совершенных как мигрантами, так и в отношении самих мигрантов. Кроме того, в анкетировании приняли участие 60 граждан по вопросам, относящимся к проблемам криминологически значимых миграционных стратегий.
Научная новизна исследования определяется недостаточно изученными и обеспеченными криминологической наукой механизмами реализации миграционной политики с учетом криминологически значимого регионального компонента. Диссертантом определены наиболее распространенные миграционные стратегии, на основе которых сформулированы не нашедшие до настоящего времени в юридической науке криминологические формы адаптации мигрантов и повышения продуктивности кросскультурного взаимодействия. Предложены новые направления предупреждения криминальных последствий этнических конфликтов, укрепления общественного порядка, обеспечения контроля над преступностью мигрантов. Выявлены и криминологически оценены факторы, предопределяющие формирование и развитие криминологической иммиграционной обстановки в Дальневосточном федеральном округе, в том числе в Сахалинской области. Выделены качественные характеристики незаконной миграции в приграничные регионы Дальневосточного федерального округа, позволившие обозначить новые варианты прогноза развития криминологической ситуации. Раскрыто содержание оптимальной
10 системы иммиграционного контроля, сформулированы приоритетные задачи государственного миграционного управления в регионе, имеющего криминологическое значение. В работе представлена новая криминологическая информация о преступлениях, совершаемых как иммигрантами, так и в отношении них самих. Автором обоснованы и сформулированы не используемые ранее меры оптимального для исследуемого региона противодействия нелегальной миграции и преступности мигрантов на территории ДВФО и Сахалинской области. Сущность авторской концепции заключается в том, что сочетание правовой поддержки миграционной политики с программами адаптации мигрантов и повышения продуктивности кросскультурного взаимодействия помогут решить криминологические проблемы иммиграции, окажут положительное воздействие на внутриэкономическое и демографическое развитие региона, его криминологическую безопасность. Новизной отличаются также положения, выносимые на защиту.
Положения, выносимые на защиту:
1. Современное состояние миграционных процессов на Дальнем
Востоке России существенно отличается от специфики первоначального
заселения региона, но сохраняет предметно-инструментальное сходство с
периодом его промышленного развития. При этом качество миграционных
процессов претерпело существенные изменения - демографический кризис и
отток российского населения компенсируются иммиграцией граждан из
сопредельных государств - Китая, КНДР, Республики Корея и Вьетнама, что
объективно создает напряженность в региональных социальных отношениях,
обостряет проблему социального неравенства, усиливая тем самым общую
детерминацию преступности в регионе.
2. Криминологическая иммиграционная обстановка в Дальневосточном
федеральном округе определяется следующими факторами: транзитным
положением на путях миграций иностранных граждан из Азиатско-
Тихоокеанского региона мира в центральные регионы Российской Федерации
и далее в страны Европы; достаточно развитой, с учетом природных условий и рельефа местности, приграничной транспортной инфраструктуры, прежде всего авиационной; многонациональностью и многоконфессиональностью коренного населения; большой емкостью рынка труда и сбыта при высокой степени коммуникационной и административной контактности, проходящих по его территории участков государственной границы; стабильным ростом числа иммигрантов и устойчивым коэффициентом их криминальной зараженности.
3. Незаконная миграция в условиях Дальневосточного региона
проявляется в трех формах: незаконном пересечении государственной
границы, незаконном пребывании на территории России и нелегальной
трудовой деятельности. Российская правоохранительная практика
показывает, что в основе данного явления лежит стремление к получению
экономической выгоды. И в этом плане нелегальные трудовые мигранты
представляют определенную угрозу национальной безопасности России. Все
перечисленные формы имеют самостоятельное криминологическое значение.
В структуре преступности среди иностранцев и в отношении них в течение последних пяти лет в основном доминируют традиционные имущественные преступления, преступления против личности, связанные с незаконным оборотом наркотических средств. Наряду с этим в структуре преступности среди иностранных граждан появились не свойственные им ранее преступления, а именно: незаконное лишение свободы, нарушение правил охраны труда, организация притона, неисполнение приговора суда.
Анализ основных стратегий аккультурации иммигрантов в новой культурной среде (ассимиляция, интеграция, сепарация, маргинализация) показывает, что в Сахалинской области среди этнических групп нелегальных мигрантов хуже всех интегрируются в российское общество выходцы из Китая. Исторически сложившиеся и вновь образуемые китайские диаспоры на территории приграничных регионов Дальневосточного федерального округа отличаются социально-культурной обособленностью при наличии
12 устойчивых связей с этнической родиной, высоким уровнем воспроизводства, организованностью и взаимосвязью. Увеличение их численности за счет иммиграции населения Китая на российскую территорию, в том числе незаконной, уже сегодня осложняет социально-экономическую, демографическую и криминальную ситуацию в приграничных районах округа. Однако в условиях дефицита рабочей силы, который пока не может быть ликвидирован в регионе ни за счет внутренней миграции, ни за счет миграции из стран СНГ, привлечение определенного количества рабочих рук из Китая способно смягчить ситуацию на рынке труда. Таким образом, один и тот же миграционный фактор одновременно обладает как криминогенным, так и антикриминогенным потенциалом. Предупредительная задача региональных государственных органов в этом случае состоит в подавлении первого и развитии второго.
Этнические стереотипы и ксенофобии, сложившиеся в российском обществе, оказывают существенное криминогенное влияние на механизмы реализации миграционной политики. Российское общество выражает вполне консервативную позицию к содержанию миграционной политики, предпочтения отдаются русскоязычным мигрантам, имеющим достаточно высокую профессиональную квалификацию, что нередко выступает самостоятельным криминогенным фактором, «оправдывает» в общественном сознании традиционно негативную, имеющую подчас криминальные последствия, реакцию населения на «инородцев».
Предупреждению преступлений, прямо или косвенно связанных с процессами миграции, призвана способствовать оптимальная единая система иммиграционного контроля. Она включает в себя иммиграционный контроль за рубежом, иммиграционный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, иммиграционный контроль на территории Российской Федерации. Мобильный характер перемещения мигрантов по территории нашего государства требует перехода
13 от стационарного к мобильному характеру контроля за их пребыванием, т.е. осуществляемому по всей территории.
Региональные особенности Дальневосточного федерального округа, в том числе Сахалинской области, позволяют отнести их к группе критически важных для России территорий и сформулировать приоритетные задачи государственного управления в регионе, имеющие криминологическое значение: формирование модели эффективного трансграничного сотрудничества за счет выделения узлов нового типа безопасности: транспортно-логистических, торговых и культурных; привлечение трудовых ресурсов и закрепление населения; устойчивость функционирования инфраструктур; обеспечение социальной защиты населения; пересмотр основ правового регулирования в отношении некоторых территорий (введение ограничений на отдельные виды хозяйственной деятельности, установление особого режима для нерезидентов и т.д.); создание программ по предупреждению этно-конфессиональных конфликтов, укреплению общественного порядка; по адаптации мигрантов и повышению продуктивности кросскультурного взаимодействия; программы обеспечения безопасности жизнедеятельности населения.
В противодействии нелегальной миграции и преступности мигрантов на территории ДВФО и Сахалинской области приоритет должен быть отдан наиболее эффективным приемам: непосредственному сотрудничеству полицейских структур сопредельных государств, заключению и реализации договоров о взаимной юридической помощи, заключению и реализации межгосударственных соглашений о реадмиссии, прежде всего с такими государствами, как Китай, Япония, Республика Корея.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно вносит определенный вклад в теорию криминологии по проблеме криминологического обеспечения миграционной политики в Дальневосточном федеральном округе с учетом регионального компонента. Практическая значимость исследования заключается в том, что
14 сформулированные выводы и предложения могут быть востребованы в практике деятельности органов внутренних дел в процессе формирования и реализации мер профилактики преступлений, совершаемых иммигрантами и в отношении самих иммигрантов. Кроме того, основные положения работы могут быть использованы в учебном процессе при подготовке юристов по специальности «Юриспруденция» и «Правоохранительная деятельность» как в вузах системы МВД России, так и в иных юридических учебных заведениях. Основные положения диссертации докладывались автором на совещаниях в ГУВД Сахалинской области.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования докладывались автором на трех научных конференциях, проводимых Московским университетом МВД России (г. Москва) в 2004-2006 гг. Апробация результатов исследования осуществлена также в четырех научных публикациях автора общим объемом 2 п.л.
Структура работы определена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии. Объем и оформление диссертационного исследования отвечает требованиям, предъявляемым ВАК России.
Криминологическая оценка миграционной политики современной России
Кризисный период в России завершен, страна находится на экономическом подъеме и, следовательно, становится привлекательной для мигрантов, особенно из тех государств, где уровень жизни уступает российскому. Совершенно ясно, что миграционные процессы не должны пускаться на самотек, ведь они сказываются на состоянии национальной безопасности, на состоянии и насыщенности рынка труда, на демографической ситуации и т.д.3.
Однако формирование миграционной политики России нельзя считать завершенным. При определении предмета демографии до сих пор продолжаются споры по поводу границ этой системы научных знаний. Различия подходов связаны с отнесением к предмету демографии различных видов движения населения, в том числе и миграционного. Отметим, что единодушия в понимании числа и сущности разных видов движения населения среди ученых как не было, так и нет4.
Большинство социологов и демографов выделяют три вида движения населения: социальное, естественное и миграционное. Исходя из определения основных направлений миграционных потоков, миграция может различаться по причинам (добровольная, вынужденная и принудительная), по типу (внешняя и внутренняя), по временным критериям (возвратная или безвозвратная). Принято различать также индивидуальную, семейную (перемещение группы родственников для восстановления или сохранения семейных связей) и коллективную (организованное переселение группы лиц) миграцию. Л.Л. Рыбаковский пишет: «Любой человек обладает тремя видами свойств: тем, что дано ему с рождения и либо остается неизменным, либо со временем меняется (пол, раса, возраст и т.д.), тем, что приобретается по мере социализации (образование, язык и пр.), и, наконец, тем, что может быть изменено достаточно быстро (например, профессия, социальный статус и др.). Любая совокупность людей, а тем более такая, как народонаселение, подвержена и количественным, и качественным изменениям. Количественные изменения происходят в результате как «внутреннего» движения, т.е. воспроизводственного процесса, так и «внешнего» - миграции населения. Причем то и другое ведет к качественным изменениям, но первое лишь по одному (возрасту), а второе по многим параметрам. В свою очередь, социальное движение изменяет лишь качественные характеристики населения. В этом оно сходно с миграционным движением. Но в отличие от миграции, оно охватывает социальным развитием не только части совокупности, но и совокупность в целом. Миграция же, хотя и способствует социальному развитию, но не всей совокупности, а лишь ее частей» 5.
Миграционный процесс во многом связан не только с социальным развитием, но и с естественным движением. Он обусловлен и социальным движением. Миграция отличается от других социальных процессов, и в первую очередь от воспроизводства населения, своей значительно большей зависимостью от объективных факторов6. Миграция более «жестко» связана с различными параметрами социально-экономического развития размещением производительных сил, интенсивностью урбанизации, институтом гражданства и степенью его защищенности, качественным состоянием защиты прав и свобод человека и гражданина и т.д.
Конституция Российской Федерации в части первой ст. 17 провозгласила, что «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным нормам международного права...». Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Из данной статьи в ее взаимосвязи с ч. 2 ст. 17 и другими статьями Конституции Российской Федерации, касающимися прав и свобод человека и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, то есть возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами. Реализация людьми некоторых из этих прав и свобод непосредственно образует миграционные процессы. К ним следует отнести права и свободы, установленные нормами ч. 1, 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации. Они закрепляют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также право на свободный выезд за пределы Российской Федерации и для граждан России - право на беспрепятственное возвращение на ее территорию.
Принятие федеральных законов, регламентирующих как деятельность государства, так и должностных лиц, также можно отнести к основаниям, на которых осуществляется государственно-правовое регулирование миграционных процессов. К таким конституционным нормам, прежде всего, следует отнести те, которые регламентируют вопросы гражданства, порядок его приобретения и прекращения (ч. 1 ст. 6), поскольку институт гражданства имеет исключительное значение для регулирования миграции.
В группу конституционных положений, образующих правовую основу государственного регулирования миграции, можно включить нормы, определяющие порядок ведения Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления в части установления правомочий по обеспечению прав, регламентации тех или иных вопросов и вытекающих из такой регламентации обязанностей. В ведении Российской Федерации находятся такие важные для регулирования миграционные вопросы, как принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также контроль за их соблюдением (п. «а» ст. 71), регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации (п. «в»), установление порядка деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти (п. «г»), установление основ федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. «е»), финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежная эмиссия и основы ценовой политики (п. «ж»), федеральные налоги и сборы (п. «з»).
Криминологическое исследование преступности мигрантов
Основным направлением криминологического обеспечения деятельности государственных органов было и остается систематическое получение и анализ показателей преступности в той или иной сфере. Незаконная миграция - это питательная среда для противоправных деяний. Поэтому изучение преступности мигрантов, равно как и их виктимности, представляется неотъемлемой частью криминологического обеспечения миграционной политики России.
По данным Главного информационно-аналитического центра МВД России, в 2006 г. удельный вес преступлений, совершенных на территории Российской Федерации иностранными гражданами, составил 6,5%, что на 3,5% больше, нежели в 2005 г., причем такой прирост происходит ежегодно. Наиболее часто иностранцы совершают кражи, мошенничества, грабежи, разбои. Нередко правонарушения совершают граждане Грузии, Азербайджана и Молдовы - соответственно каждый 100, 140 и 230 из числа приехавших в Россию представителей этих государств. Для сравнения: среди граждан Казахстана - только каждый тысячный. Среди незаконных мигрантов на территории Российской Федерации выходцы из стран СНГ составляют наибольший удельный вес, пропорциональный количеству административных правонарушений, совершенный гражданами государств Содружества.
Согласно данным Федеральной пограничной службы России, за последние пять лет число задержанных на границе Российской Федерации незаконных мигрантов увеличилось почти в десять раз и составило более 200 тыс. человек. Среди них оказались граждане из более тридцати стран, как правило, из дальнего зарубежья. Основные потоки иностранных граждан и лиц без гражданства, пытающихся нелегально проникнуть в Россию, идут из Афганистана, Турции, Китая, Пакистана и Шри-Ланки, многие нелегально попадают в нашу страну со стороны Сибирского федерального округа. Официально задержанные на границе иностранные граждане и лица без гражданства составляют, по мнению экспертов, лишь малую часть от реального числа нелегальных мигрантов. Так, по данным МВД РФ, на территории Российской Федерации в настоящее время находятся до 10 млн мигрантов, большинство которых проживают в России незаконно.
В качестве каналов незаконной миграции для въезда используются российско-китайский, российско-монгольский и российско-казахстанский участки государственной границы.
Незаконная миграция имеет три составляющих элемента: незаконное пересечение государственной границы, незаконное пребывание на территории России и нелегальная трудовая деятельность. Российская правоохранительная практика показывает, что в основе данного явления лежит стремление к получению экономической выгоды. И в этом плане нелегальные трудовые мигранты представляют определенную угрозу национальной безопасности России.
По экспертным оценкам, на территории Российской Федерации насчитывается около 10 млн нелегальных трудовых мигрантов. Ущерб от неуплаты налогов, причиняемый нелегальной миграцией, оценивается более чем в 250 млрд рублей в год. Объем ежегодного вывоза денежных средств из России, минуя систему государственного контроля, составляет порядка 260 млрд рублей. Актуальность данной проблемы подтверждается специалистами международной группы по борьбе с финансовыми злоупотреблениями, полагающими, что так называемая неформальная система перевода денег часто используется в целях отмывания денежных средств и финансирования терроризма. Незаконная миграция не поддается государственному учету, она исключена из системы официального трудоустройства и налогообложения, лишена социальной защиты государства. А значит, нередко мигранты находят средства к жизни в теневом секторе экономики или путем совершения правонарушений и превращаются в маргиналов. Однако государству в борьбе с незаконной миграцией противостоят не сами мигранты, а глобальные структурные сети, в которые входят и работодатели, и криминальные группировки.
Совокупная оценка различных факторов, влияющих на миграционные процессы и обусловливающих причины противоправных действий иностранных граждан, в том числе в экономической сфере, показывает, что в основе их лежит следующее. Первое - сложный процедурный механизм получения иностранными гражданами и лицами без гражданства разрешительных документов о регистрации и документов, подтверждающих их право на осуществление трудовой деятельности. Второе - отсутствие внутренней мотивации мигранта на установление долговременных отношений с государством пребывания, с соответствующими поведенческими внутренними установками. Так, по данным ученых Института социологии Российской академии наук, опубликованным в августе 2006 г., среди граждан Азербайджана, проживающих в Москве, но не связывающих свои жизненные перспективы с Россией, более 50 % не видят необходимости придерживаться правил, характерных для мест проживания. Третье - стремление скрыть получаемую прибыль от налогообложения и тем самым отчасти возместить недополученную от предпринимателей часть заработной платы. Четвертое - позиция недобросовестных работодателей, их заинтересованность в использовании дешевой бесправной рабочей силы.
Катализатором развития этих процессов, несомненно, является наличие в Российской Федерации так называемого теневого сектора экономики. Российское законодательство позволяет использовать как наказание административное выдворение иностранного гражданина с территории страны. Однако если ФМС вместе с МВД в своей работе будут использовать только этот метод административного воздействия, то на эти цели из государственного бюджета необходимо выделить около 260 млрд рублей. Конечно, это нереально. Значит, необходима совокупность различных организационных и правовых инструментов, соответствующих общественной угрозе, - эффективное сотрудничество всех ветвей государственной власти43.
Механизм криминологического обеспечения миграционной политики
Проблемы создания механизма криминологического обеспечения миграционной политики стали предметом обсуждения Государственной Думы Российской Федерации. Так, 15 марта 2006 г. Дума провела обсуждение вопроса «Об основных приоритетах миграционной политики Российской Федерации и о мерах, принимаемых Правительством Российской Федерации, по совершенствованию действующего законодательства в этой сфере». В результате были дифференцированы ключевые блоки проблем.
Первое. Отсутствие экономического планирования оптимального распределения трудовых миграционных ресурсов. Такое планирование предполагает:
- во-первых, хозяйственно-экономическую стратификацию регионов, выделение регионов, испытывающих общий дефицит и нехватку рабочей силы;
- во-вторых, отраслевую стратификацию, выделение приоритетных отраслей, в которых труд иностранных рабочих мог бы дать максимальный экономический эффект;
- в-третьих, профессиональную стратификацию, т.е. систематизацию наиболее востребованных и незаполненных по отраслям вакансий;
- в-четвертых, стратегическую стратификацию регионов, выделение регионов, которым будет отдаваться экономический приоритет в связи с развертыванием в них в будущем глобальных общегосударственных макроэкономических программ. Это касается, в первую очередь, малоосвоенных районов Сибири и Дальнего Востока, располагающих огромными неразработанными залежами полезных ископаемых, районов, которые должны играть ведущую роль не только в отечественном народном хозяйстве, но и во всей мировой экономической системе.
Второе. Отсутствие демографического планирования, предполагающего, во-первых, улучшение общей демографической ситуации в Российской Федерации, естественная убыль населения которой колеблется от 700 до 900 тыс. человек в год. Число въезжающих мигрантов должно, как минимум, соответствовать этой цифре, а в идеале - обеспечивать нормальный демографический прирост населения в пределах 5-10 человек в год на каждую тысячу жителей. Во-вторых, это планирование предполагает поэтапное исправление демографического дисбаланса и внутренней асимметрии развития, когда 78,5% населения проживает в европейской части страны, составляющей лишь четверть ее территории. Средняя плотность населения в европейской части России составляет примерно 26,4 человека на каждый квадратный километр, за Уралом - 2,4 человека.
Третье. Неэффективное геополитическое планирование и регулирование. Это направление относится к сфере обеспечения интересов национальной безопасности и поддержания геополитических позиций России на международной арене. Геополитическое планирование предполагает учет географической удаленности расселения мигрантов от территории своей исторической родины и учет всех возможных аспектов межгосударственных отношений между Россией и соседними странами. Эта проблема в последнее время достаточно остро обсуждалась в прессе, на телевидении, в Государственной Думе, на уровне местных администраций и т.д. Речь идет, в первую очередь, о китайской миграции в районы Южной Сибири и Дальнего Востока, которая представляет потенциальную угрозу национальной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации в случае обострения отношений с Китайской Народной Республикой. Компактное расселение мигрантов вблизи государственной границы, в непосредственной близости от страны этнического происхождения при относительно низкой плотности местного российского населения действительно недопустимо, и понимание этой проблемы на государственном уровне существует, однако ее практическое эффективное разрешение пока не найдено.
Четвертое. Отсутствие этнокультурного планирования. Миграция в Российскую Федерацию должна соответствовать определенным этническим, психологическим и культурным параметрам. Эти параметры являются определяющими при выведении квот и пропорций представительства различных этнокультурных типов в общей структуре устанавливаемого годового объема миграции. Дисбаланс в этих пропорциях может привести к серьезному нарушению этнического равновесия и даже к непредсказуемым конфликтным ситуациям. Поэтому при установлении пропорций этнического представительства необходимо учитывать следующие параметры:
- социально-психологические особенности различных этнокультурных типов, их способность адаптироваться к российской среде;
- способность к ассимиляции либо, наоборот, ее принципиальная невозможность, как, например, у китайской диаспоры;
- особенности религиозного мировоззрения и уровень его лояльности по отношению к другим конфессиям;
- языковые и культурные особенности, способность к освоению русского языка и восприятию российской духовной культуры;
- способность к обучению и профессиональной переподготовке;
- адаптируемость к тяжелым климатическим и бытовым условиям;
- культуру труда и традиции национальной трудовой специализации, способность заниматься необходимыми государству видами деятельности;
- уровень лояльности по отношению к государству, уровень внутренней самодисциплины, тип социального поведения;
- уровень деторождения (демографический потенциал), характерный для различных этнических типов;
- уровень этнической пассионарности и социальной активности, а также некоторые другие параметры. Пятое. Отсутствие инвестиционного планирования. Во-первых, не используется инвестиционный ресурс миграции, связанный с возможностью привлечения иностранных капиталов под проекты с привлечением рабочей силы из стран-инвесторов. Во-вторых, практически отсутствуют серьезные внутренние инвестиционные проекты, рассчитанные на оптимальное использование потенциала уже сложившейся миграционной среды. В-третьих, и это, наверное, самое главное, отсутствуют нормативная база и благоприятный инвестиционный климат, которые могли бы обеспечить эффективные гарантии вкладываемому капиталу.
Шестое. Отсутствие планирования в системе международного разделения труда. Наибольший эффект от использования иностранной рабочей силы может быть достигнут при интеграции в международные производственные, финансовые и транспортные схемы. В этом случае ответственность за эффективное использование миграционных ресурсов будет ложиться не только на плечи России, имеющей в настоящее время ограниченные финансовые возможности, а равномерно распределяться между всеми участниками цепи.
Современные формы международного сотрудничества по предупреждению миграционной преступности
В настоящее время существует более трехсот международных конвенций, нормы которых так или иначе устанавливают признаки преступлений, признаваемых международным сообществом наиболее опасными, угрожающими международному правопорядку. Как мы уже отмечали ранее, особенностью международных конвенций о преступлениях и преступности является обязывание стран-участниц реформировать внутригосударственное уголовное законодательство с целью приведения его в соответствие с международными нормами, ввести в круг наказуемых деяний те преступления, которые стали предметом конвенции. В рамках настоящего диссертационного исследования рассматриваются вопросы обновления российского уголовного законодательства, связанные с конвенционными обязательствами Российской Федерации последних лет.
Если рассматривать вопрос о приведении Уголовного кодекса Российской Федерации в соответствие с положениями Конвенции против транснациональной организованной преступности, принятой Резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи от 15 ноября 2000 г. (подписана Российской Федерацией 12 декабря 2000г. и ратифицирована 14 апреля 2004г.)83, то следует обратить внимание на необходимость системного анализа положений Конвенции для правильного их понимания об организованной преступной группе и организованной преступной деятельности. Дело в том, что в соответствии со ст. 3 Конвенции ее положения применяются к предупреждению, расследованию и уголовному преследованию преступлений двух видов:
а) преступлений, признанных таковыми в соответствии со ст. 5, 6, 8 и настоящей Конвенции;
б) серьезных преступлений, как они определены в ст. 2 настоящей Конвенции.
Анализ положений Конвенции показывает, что фактически речь идет о следующих направлениях криминализации:
1) криминализация участия в организованной преступной группе:
а) сговор с одним или несколькими лицами относительно совершения серьезного преступления, преследующего цель, прямо или косвенно связанную с получением финансовой или иной материальной выгоды, причем, если это предусмотрено внутренним законодательством, также предполагается фактическое совершение одним из участников сговора какого-либо действия для реализации этого сговора или причастность организованной преступной группы (п. 1 «a»i» ст. 5 Конвенции);
б) деяния какого-либо лица, которое с осознанием либо цели и общей преступной деятельности организованной преступной группы, либо ее намерения совершить соответствующие преступления принимает активное участие в преступной деятельности организованной преступной группы либо других видах деятельности организованной преступной группы с осознанием того, что его участие будет содействовать достижению вышеуказанной преступной цели (п. 1 «a»ii« ст. 5 Конвенции);
в) организацию, руководство, пособничество, подстрекательство, содействие или дачу советов в отношении серьезного преступления, совершенного при участии организованной преступной группы (п. 1 «Ь» ст. 5 Конвенции); 2) криминализация отмывания доходов от преступлений:
а) конверсия или перевод имущества, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений, в целях сокрытия или утаивания преступного источника этого имущества или в целях оказания помощи любому лицу, участвующему в совершении основного правонарушения, с тем чтобы оно могло уклониться от ответственности за свои деяния (п. 1 a»i» ст. 6 Конвенции);
б) умышленное сокрытие или утаивание подлинного характера, источника, местонахождения, способа распоряжения, перемещения, прав на имущество или его принадлежность, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений (п. 1 «a»ii « ст. 6 Конвенции);
в) приобретение, владение или использование имущества, если в момент его получения известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений (п. 1 «b»i» ст. 6 Конвенции);
г) участие, причастность или вступление в сговор с целью совершения любого из преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей статьей, покушение на его совершение, а также пособничество, подстрекательство, содействие или дача советов при его совершении (п. 1 «b» ii» ст. 6 Конвенции).
