Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственный авторитет и неподкупность должностных лиц как объекты коррупционной деятельности 12
1.1. Понятие и сущность коррупции как негативного явления общественной жизни 12
1.2. Коррупционная деятельность как составной элемент коррупции 37
1.3. Виды коррупционной деятельности 64
1.4. Детерминация коррупционной деятельности в современных условиях и антикоррупционная правовая политика в России 84
Глава 2. Криминологическая и уголовно-правовая характеристика коррупционной деятельности в сфере отдельных полномочий (компетенций) должностного лица 120
2.1. Особенности коррупционной деятельности должностных лиц -представителей власти 120
2.2. Особенности коррупционной деятельности должностных лиц, выполняющих организационно-распорядительные функции 143
2.3. Особенности коррупционной деятельности должностных лиц, выполняющих административно-хозяйственные функции 158
Заключение 175
Список использованных источников 186
- Понятие и сущность коррупции как негативного явления общественной жизни
- Детерминация коррупционной деятельности в современных условиях и антикоррупционная правовая политика в России
- Особенности коррупционной деятельности должностных лиц, выполняющих организационно-распорядительные функции
- Особенности коррупционной деятельности должностных лиц, выполняющих административно-хозяйственные функции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Последние десятилетия XX и начало XXI в. отмечены повышением интереса к проблеме коррупции. В 1982-1987 гг. слово «коррупция» встречалось в среднем 229 раз в год на страницах таких изданий, как The Economist и Financial Times. В 1989-1992 гг. этот показатель поднялся до 502 раз в год. В 1993 г. слово «коррупция» 1076 раз упоминалось в этих двух влиятельнейших европейских финансово-политических изданиях. В 1994 г. коррупция упоминалось 1099 раз, в 1995-1246 раз. Эта тенденция налицо и в настоящее время1. Коррупция как социальное явление существует практически во всех странах мира. Однако для стран с переходной социально-экономической системой, к которым относится и Россия, она является настоящим бедствием. В нашей стране коррупция в сочетании с непрофессионализмом чиновников является одной из причин политических и социально-экономических кризисов. Проникая в культуру общества, становясь традицией, коррупция тем самым снижает общую эффективность государственного управления и становится социальной проблемой. Вопрос борьбы с коррупцией во всех ее проявлениях неоднократно поднимался на самом высоком уровне и не случайно был отнесен Президентом РФ В.В. Путиным к числу принципиальных идеологических и политических вопросов. В частности, в 2005 г. в выступлении с Посланием Федеральному Собранию Российской Федерации им было отмечено, что наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и, подчас, просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса . Кроме того, из Послания Президента Российской Федерации в 2006г., констатируется тот факт, что, «...несмотря на предпринимаемые усилия, нам
1 Крастев, И. «К»: история одного табу / И. Карастев // Политический журнал. 2006.,
№ 43/44. С. 59.
2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской
Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней
политики государства). М, 2005. С. 12.
до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития - коррупцию»1.
В мае прошлого года в ходе очередного всероссийского опроса по репрезентативной выборке (N=1500, 40 субъектов РФ, 160 точек опроса) независимый исследовательский центр РОМИР продолжил изучение ситуации с коррупцией в России.
Как показал опрос, 20,4% россиян сталкивались с различными проявлениями коррупции многократно. Несколько раз в жизни сталкивались с коррупцией 21,3% граждан. Редко, один-два раза в жизни встречались с проявлениями коррупции 17,8% опрошенных. Никогда не сталкивались с коррупцией 38,6% опрошенных. Затруднившихся с ответом практически не было .
Переживаемый Россией переходный период породил не только
позитивные, но и негативные последствия. Последние проявились, прежде
всего, в усилении криминальной напряженности, ухудшении состояния и
структуры преступности, особенно ее организованных форм, обострении
проблем обеспечения личной и общественной безопасности, прав и законных
интересов каждого гражданина, общественных формирований, юридических
лиц, независимо от форм собственности и подведомственности . Все это
отрицательно влияет на ход и итоги проводимых в стране реформ, требует от
государства, в первую очередь, его правоохранительной системы,
существенного повышения эффективности деятельности в
правоохранительной сфере.
Таким образом, изучение коррупции как социокультурной проблемы, воздействия ее на сферы жизнедеятельности общества и разработка
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М, 2006. С. 7.
2 По данным Независимого Исследовательского Центра Ромир //
.
3 См.: Преступность в России начала XXI века и реагирование на нес / Под ред. А.И.
Долговой. М: Российская криминологическая ассоциация, 2004. С. 6-9; 37-81.
4 эффективных антикоррупционных мер является в настоящее время насущной необходимостью.
Степень научной разработанности проблемы. Нельзя сказать, что в России проблеме коррупции не уделяли серьезного внимания. В частности, вопросы обоснования понятия коррупции, ее видов, а также вопросы реализации элементов механизма уголовно-правового воздействия (уголовной ответственности, наказания, иных мер уголовно-правового характера) на субъектов коррупционной деятельности, проблемы формирования и совершенствования антикоррупционной политики затрагивались в работах Г.З. Анашкина, Л.В. Багрий-Шахматова, Н.А. Беляева, СВ. Бородина, ЯМ. Брайнина, Г.Б. Виттенберга, В.В. Волженкина, И.М. Гальперина, Л.В. Дементьева, Н.Д. Дурманова, Н.И. Загородникова, В.Е. Квашиса, С.Г. Келиной, Н.А. Лопашенко, СВ. Максимова, В.П. Малкова, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, А.В. Наумова, Б.С Никифорова, И.С Ноя, Н.А. Огурцова, П.П. Осипова, В.В. Похмелкина, Н.Д. Сергеевского, Н.А. Стручкова, Ф.Р. Сундукова, Ю.К. Толстого, П.А. Фефелова, И.Я. Фойницкого, А.Л. Цветиновича, М.Д. Шаргородского и других ученых-юристов.
Труды перечисленных авторов внесли весомый вклад в разработку проблем борьбы с коррупцией и четко определили отношение ученых к этой проблеме: коррупция представляет собой серьёзную угрозу для государства и общества и выступает труднопреодолимым препятствием в социальном прогрессе. Вместе с тем, проведенные исследования в своем большинстве направлены на изучение отдельных проявлений коррупционной деятельности, минимальное совершенствование средств уголовно-правового воздействия на преступления коррупционной направленности или описывают коррупцию как социальное явление.
Коррупционная деятельность как объект уголовно-правового воздействия и механизм его реализации до настоящего времени специально не исследовались. Сказанного достаточно для констатации факта отсутствия
5 достаточной научной разработки поставленной проблемы, и как следствия существенных изъянов в соответствующей государственной политике. Существующие подходы в противодействии коррупционным проявлениям носят консервативный, дискретный характер, не соответствуют социальной реальности, не оправдывают ресурсных затрат на свою реализацию и, соответственно, имеют малый позитивный эффект.
На теоретическом уровне отсутствуют достаточно четкие представления о понятии, сущности, содержании коррупции и коррупционной деятельности. Нет четкого законодательно закрепленного определения коррупция и форм ее проявления. Отсутствие теоретического осмысления ряда аспектов проблемы антикоррупционной политики приводит к рассогласованиям в правовом регулировании соответствующих вопросов, порождает ошибки в правоприменении.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения в сфере осуществления властных полномочий различными субъектами, их правовая регламентация и потенциальные возможности коррупционных проявлений в соответствующей деятельности. Предмет исследования составляет современное уголовное законодательство -российское и зарубежное, устанавливающее преступность коррупционной деятельности, практика его применения.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является комплексное криминологическое и уголовно-правовое изучение теоретических положений, касающихся особенностей преступлений коррупционной направленности, выявление существенных, юридически значимых черт коррупционной деятельности и отражение их в действующем уголовном законодательстве в виде самостоятельного уголовно-правового института, решение практических проблем реализации научных выводов в противодействии коррупционной деятельности.
Для достижения указанной цели автором были поставлены следующие задачи:
провести историко-правовой, уголовно-правовой и
криминологический анализ коррупции как социального и уголовно-правового феномена;
- исследовать современные подходы в изучении коррупционной
деятельности как составного элемента коррупции;
- определить формы и виды коррупционной деятельности, выработать
критерии ее классификации;
- разработать и внести предложения по совершенствованию
законодательных механизмов противодействия коррупции;
проанализировать особенности коррупционной деятельности в сфере реализации полномочий должностного лица;
выявить условия и факторы, детерминирующие рост коррупции;
- изучить практику применения уголовного закона в сфере
коррупционной деятельности, сложные вопросы уголовно-правовой
квалификации;
- на основе полученных результатов разработать уголовно-правовой
институт коррупции, внести предложения по совершенствованию
антикоррупционного законодательства.
Теоретико-нормативная основа исследования. Теоретическую базу исследования составили научные работы ученых прошлого и современности посвященные проблемам борьбы с коррупцией, осуществления государственно-властных полномочий в деятельности различных субъектов, уголовно-правового реагирования на коррупционные правонарушения.
Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс РФ, Федеральные законы РФ, иные нормативно-правовые акты. Кроме того, в работе использованы памятники права Российского государства, РСФСР и СССР, проекты нормативных актов, нормы международного права, уголовное законодательство ряда зарубежных стран.
7 Эмпирическую основу диссертации составила практика Европейского суда по правам человека, практика Конституционного Суда РФ, арбитражных судов Российской Федерации, опубликованная практика Верховных Судов РФ (РСФСР), Союза СССР, данные социологических опросов, статистика Саратовского центра по борьбе с коррупцией, фонда ИНДЕМ.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу
исследования составляет комплексное применение общенаучных и
частнонаучных методов познания: диалектического, формально-логического,
сравнительно-правового, системного, историко-сравнительного,
философского, логико-юридического, статистического абстрагирования, экспертных оценок, социологического. При написании работы использовались общелогические методы научного познания: анализ, индукция, аналогия.
Теоретическую основу диссертации составили анализ и обобщение научной литературы, систематизация и дополнение имеющегося материала по проблемам, составляющим предмет исследования.
В качестве приоритетного способа познания объекта исследования в ходе работы была использована материалистическая диалектика, раскрывающая закономерности статического и динамического бытия явлений, их взаимосвязи. Исследование процессов развития (смены исторических состояний объекта) сопровождалось построением структурных (синхронических) и генетических (полихронических) рядов внешних и внутренних составляющих объекта. Выявление сходства и различия, генетически данных состояний объекта достигалось посредством процессов сведения между собой состояния-результата и исходного состояния, а также выведения состояния-результата из исходного состояния объекта.
Широко и в тесном сочетании, опираясь на исторический и логический методы, автор, сообразно характеру исследования, использовал преимущественно абстрактно-теоретические формы рассмотрения и
8 изложения материала, открывающие простор для широких научных обобщений. Соответственно, анализ объекта проводился на основе логической последовательности: от логически предыдущего к логически последующему. В этом смысле логический метод доминировал над историческим.
Научная новизна исследования предопределяется выбором темы исследования, а также намеченными целями и задачами и заключается в том, что впервые на монографическом уровне предпринято комплексное криминологическое, сравнительно-правовое и уголовно-правовое исследование коррупционной деятельности. Ранее в науке рассматривались лишь отдельные из названных аспектов. Сформулирован также ряд предложений по совершенствованию действующего законодательства и антикоррупционной политики России.
Исследование носит комплексный и системный характер, потому как охватывает практически весь спектр проблем, связанных с коррупцией и коррупционной деятельностью, как уже в той или иной мере подвергавшихся научному анализу, так и не исследованных вовсе. Кроме того, научная новизна нашла свое выражение в положениях, выносимых на защиту.
Положения, выносимые на защиту.
1. Основываясь на аргументированной критике существующих
подходов к изучению коррупции (экономического, социологического и
политологического), автор обосновывает необходимость рассмотрения
коррупции как специфического виновно-совершенного общественно-
опасного деяния, нуждающегося в криминализации.
2. Коррумпированность системы управления снижает эффективность
экономики, институциональный контроль государства, делает
малорезультативной его деятельность по реализации экономических и
социальных программ, подрывает доверие населения к легитимности
публичной власти.
Условиями существования коррупции и факторами ее роста являются чрезмерный государственный бюрократический аппарат, монополизм в экономике, контроль власти над крупным бизнесом или фактическое сращивание властных структур и бизнеса.
Одной из основных причин распространенности исследуемого явления выступает специфика его восприятия обществом в качестве удобного средства преодоления «бюрократических препятствий», что определяет необходимость целенаправленного воздействия на общественное сознание с целью изменения представлений о «полезности» коррупции для общества.
5. В определении коррупции необходимо учесть два
основополагающих момента: лицо должно быть должностным и
использовать либо свой статус должностного лица, либо вытекающие из него
возможности для придания приоритетного характера отношениям с
отдельным лицом или лицами в противовес другим лицам с целью получения
личной выгоды.
Автор, отмечая недостатки существующих определений коррупции, на основе проведенного научного исследования предлагает под коррупцией понимать умышленное деяние лица, действующего в официальном качестве, при реализации им государственно-властных полномочий или полномочий муниципальной службы в экономической, политической, военной и других сферах деятельности с целью личного незаконного обогащения, либо получения иного встречного обязательства, либо обязательства второй стороны освободить его от имущественной обязанности перед собой или перед третьими лицами.
Коррупционная деятельность может быть классифицирована по ряду оснований: бюрократическая и политическая коррупция (коррупция чиновников и политического руководства), принудительная и согласованная коррупция, централизованная и децентрализованная. В зависимости от сферы деятельности различают следующие виды коррупции: коррупция в сфере
10 государственного либо муниципального управления; парламентская коррупция; коррупция на предприятиях. В зависимости от иерархического положения должностных лиц коррупция подразделяется на верхушечную и низовую.
Достоверность полученных результатов обусловлена
использованием разнообразных источников и методов исследования, а также анализом судебной и иной правоприменительной практики по рассматриваемым вопросам.
Теоретическая и практическая значимость исследования
определяются его актуальностью, научной новизной, выводами и предложениями и имеют несколько аспектов: научный, правотворческий, правоприменительный и учебный.
В теоретическом плане основные положения работы позволяют определить теоретические проблемы коррупции, ее роль как особого негативного регулятора общественных отношений. Рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут найти применение при совершенствовании нормативных правовых актов, а также непосредственно в самом процессе правотворчества и правоохранительной деятельности.
Практическая значимость работы состоит в том, что сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть применены в правоприменительной деятельности различных органов. Материалы диссертации являются важной базой повышения уровня профессиональной грамотности юристов.
Дидактическое значение данного исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при подготовке учебников, учебно-методических пособий, проведении учебных занятий по теории государства и права, криминологии, уголовного права, при написании рефератов, докладов, курсовых и дипломных работ, диссертаций и монографий.
Апробация результатов исследования была осуществлена в различных формах. Отдельные его положения обсуждались на научных конференциях Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина (г. Тамбов, 2003-2006 гг.), на научно-практической конференции в Московском государственном университете им. М.Ю. Ломоносова, международной научно-практической конференции «Уголовная политика РФ в сфере противодействия наркотизации общества» (2006 г.), на заседаниях кафедры уголовного права и процесса Института права ТГУ им. P.P. Державина и др.
Итоговые выводы работы используются на занятиях со студентами Института права Тамбовского Государственного Университета им. Г.Р. Державина.
Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка литературы.
Понятие и сущность коррупции как негативного явления общественной жизни
Как известно, коррупция стоит сегодня в ряду самых острых и серьезных проблем российского государства и общества. Неслучайно в числе ключевых эта проблема была названа в ежегодном выступлении Президента Российской Федерации с посланием Федеральному Собранию Российской Федерации на 2006 г1. По свидетельству Е.М. Примакова, «коррупция стала проблемой национальной безопасности, от решения которой зависит не только будущее страны, но и сам факт ее существования» . Однако, до сих пор коррупция не встречала со стороны государства адекватного противодействия. Вследствие этого в противозаконную деятельность вовлекается все большее количество людей. Так, в 1997 г. в организованных группах участвовало около 300 тыс. человек3, в связи с чем Государственная Дума определила российскую законность как «коррупционную»4. По данным председателя комиссии Государственной Думы РФ по борьбе с коррупцией Н.Д. Ковалева, ежегодные потери российской экономики от коррупции составляют около 15 млрд. долларов... Коррупция в нашей стране, как и во всем мире, неразрывно связана с организованной преступностью, международным терроризмом5. Она служит
13 мощным рычагом влияния на органы государственной власти, политику и институты гражданского общества1.
Актуальность борьбы с этим социально опасным явлением обусловлена рядом обстоятельств:
коррупция ведет к серьезным нарушениям конституционных прав и свобод граждан;
субъекты коррупционных преступлений, как правило, занимают высокое общественное положение;
изощренно-интеллектуальные способы совершения: это явление приспосабливается к различным условиям, непрерывно видоизменяясь и совершенствуясь;
огромный материальный и моральный ущерб, причиняемый этим деянием;
исключительная латентность (коррупция имеет не только скрытый, но и согласительный характер совершения, она, как правило, не влечет за собой жалоб, так как виновные стороны получают взаимную выгоду от незаконной сделки);
коррупционные действия обычно совершаются в сложных специфических и конфиденциальных видах государственной деятельности, где разобраться непрофессионалу трудно;
коррупция серьезно дискредитирует государственный аппарат, подрывает его авторитет;
указанное явление быстро распространяется в государственно-властных структурах;
по существу, все охраняемые законом общественные отношения могут стать объектом преступной деятельности коррумпированных должностных лиц.
Вышеизложенный перечень не является исчерпывающим, но даже он свидетельствует о том, что именно сейчас назрела острая необходимость как в разработке теоретических положений, так и в повседневной, практической работе по борьбе с коррупцией. Но прежде чем призывать к противостоянию какому-либо негативному явлению, последнее необходимо четко и конкретно определить, разобраться в его причинах и механизме.
Коррупция - сложная, комплексная социально-правовая проблема, требующая к себе комплексного подхода, сочетающего различные меры и средства. Нужны целенаправленные усилия со стороны государства и гражданского общества, нужна соответствующая антикоррупционная политика, «Коррупция всеядна, всепроникающа и исключительно приспособительна. Она использует любые ниши, не контролируемые или слабо контролируемые государством. Поэтому для предупреждения ее и контроля за ней необходим взаимосвязанный комплекс норм гражданского, трудового, семейного, финансового, налогового, бюджетного и т.д. права. Только потом права административного, оперативно-розыскного, уголовно-процессуального, уголовного» .
Справедливой представляется позиция А.В Малько, высказывающего мнение, согласно которому на первое место необходимо ставить научные меры, ибо проблема коррупции исследована явно недостаточно. А если это так, то и политику можно выстроить ущербную и не соответствующую действительности. Продолжая свою мысль, А.В, Малько говорит о том, что миром, как известно, управляют идеи. Поэтому именно в рамках данного направления должна разрабатываться идеология противодействия коррупции, предлагаться цели и принципы такого противодействия, конкретные проекты нормативных актов, прогрессивные юридические технологии решения проблем коррупции. Теоретические исследования проблем коррупции помогут обобщить и систематизировать накопленные о ней знания, более эффективно использовать имеющийся опыт, сложившуюся социальную практику, сформировать понятийный аппарат, позволяющий рассматривать ее с научной точки зрения. В большей степени именно наука дает возможности прогнозирования коррупционных ситуаций и принятия опережающих мер, связанных с предупреждением коррупционных отношений2. Между тем, как отмечают ученые-правоведы (с мнением которых мы полностью солидарны), в современной России нет полноценной правовой политики, она диктуется лишь текущими потребностями, она бессильна и хаотична3.
Сейчас много говорится об общественной опасности коррупции, обсуждается вопрос о том, что в первую очередь страдает от нее, говорят о подрыве доверия народа к власти и т.п. Представляется, что коррупция, прежде всего, разрушает принцип законности4. Еще Томас Гоббс писал: «коррупция есть корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам.5. Однако в настоящий момент сложилась парадоксальная ситуация, когда, постоянно говоря об увеличении уровня коррупции в нашей стране, о необходимости борьбы с ней, проводится множество научных и научно-практических конференций, посвященных вопросу борьбы с коррупцией, но при этом до сих пор ни в науке уголовное право, ни в общей теории права не выработано четкого понятия, что же все-таки такое - коррупция.
Коррупция, являясь, по выражению Ю.В. Голина, «патологией права», тем самым представляет собой альтернативу законности, однако она, безусловно, требует выработки четкого единообразного, законодательно закрепленного понятия.
Детерминация коррупционной деятельности в современных условиях и антикоррупционная правовая политика в России
Как нам известно из курса криминологии, между этапом познания, оценки преступности и этапом организации борьбы с ней обязателен этап выявления детерминации и причинности преступности. Воздействовать необходимо, в первую очередь, на то, что порождает, обусловливает преступность и ее развитие, и в данном контексте исследование причин коррупции является наиболее актуальным среди иных видов преступности, так как данная деятельность подрывает весь нормальный уклад государства, нарушает нормальное выполнение им своих основных внешних и внутренних функций и т.д.
Детерминация - понятие, производное от слов «детерминировать» (определять, обусловливать), «детерминант» (определитель). Детерминация -процесс обусловливания, определения.
В учебниках говорится, что криминология изучает причины преступности и условия, ей способствующие. Условие - это то, что само по себе не порождает преступность или преступление, но влияет на процессы порождения, участвует в детерминации преступности.
Процесс детерминации преступности представляет собой сложное взаимодействие различных форм связей: не только причинных, но и функциональных, статистических, связей состояния и иных.
Функциональная зависимость отражает объективное соответствие, параллелизм в сосуществовании и изменчивости двух факторов. Например, расширение безработицы в регионе одновременно порождает и рост числа краж во имя удовлетворения необходимых потребностей, и снижение покупательского спроса.
Статистическая связь заключается в изменении характера распределения одного фактора в зависимости от изменения другого. Например, увеличение числа преступлений с увеличением численности населения. Частный случай статистической связи - корреляционная зависимость. Здесь за основу берется среднее значение фактора, явления.
Связь состояний характеризуется тем, что одно состояние какого-то явления в данный момент при конкретных условиях необходимо определяет состояние этого явления в другой момент. Например, преступность, в которой высок удельный вес несовершеннолетних, при условии низкой эффективности борьбы с ней способна в дальнейшем определять такое состояние преступности, в которой через 4-Ю лет будет высок удельный вес рецидивной, а в последней - значителен удельный вес неоднократно судимых лиц молодого возраста.
Причинность рассматривается как одна из форм универсального взаимодействия, как один из видов детерминации, означающий только генетическую, производящую связь. Здесь раскрывается то, из чего произошло данное явление, как протекал процесс его порождения, устанавливается факт связи между породившим и порожденным. В данном случае причинность - это один из видов связей вещей и явлений, это - связь производящая, т.е. определяющая именно факт порождения какого-то явления, процесса.
Область действия причин - это, прежде всего, стадии мотивации и принятия решения, когда речь идет о формировании мотива, цели, определении средств ее достижения именно как преступных.
Особенности причинных связей заключаются в следующем:
- причина, производя действие, порождает следствие. Для действия причины необходимы определенные условия, но эти условия сами по себе не способны породить следствие;
- существует последовательность во времени причины и следствия. Причина всегда во времени предшествует следствию;
- следствие не может быть причиной этой же самой причины;
- действие одной и той же причины в одних и тех же условиях всегда порождает одно и то же следствие; - причина не сводима к следствию. Следствие не порождает причину. Коррупция - одна из основных проблем переходного периода в современной России. Ее отрицательное влияние универсально. Прямые экономические потери от коррупции по разным оценкам составляют от 20 до 40 миллиардов долларов в год. Косвенные экономические потери не поддаются точным оценкам, но масштаб их огромен. Коррупция угнетает бизнес, препятствуя его развитию. Коррупция усугубляет социальное неравенство, затрудняет неимущим слоям населения доступ к формально бесплатным государственным услугам (образование, медицина и т.п.). Коррупция разлагает политическую систему, смещая цели общественного развития, и способствует политической нестабильности. Будучи порождением неэффективности управления, коррупция делает это управление еще более неэффективным1. По справедливому утверждению Л.И. Романовой, «коррупция - основа преступности» .
По индексу восприятия коррупции в 2001 г. Россия занимала 79 место, в 2002 - она переместилась на 71 место из 102 стран. По уровню коррумпированности Россия находится на одной ступени с Гондурасом, Индией, Танзанией и Зимбабве. Последнее место в этом списке принадлежит Бангладеш. Зато по готовности платить взятки Россия опередила всех - даже самые недоразвитые страны. Главный вывод исследования состоит в том, что «коррумпированные политические элиты и нечистоплотные инвесторы губят устойчивое поступательное развитие» и «загоняют целые нации в ловушку нищеты»3.
Особенности коррупционной деятельности должностных лиц, выполняющих организационно-распорядительные функции
Как нами было отмечено ранее, под организационно-распорядительными обязанностями должностных лиц-представителей власти, понимаются функции по осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы, производственной деятельностью отдельных работников. Суть этих функций сводится к организации работы учреждения (его отдельных подразделений), подбору и расстановке кадров, приему и увольнению, планированию работы, контролю и проверке исполнения, организации труда подчиненных, поддержанию трудовой дисциплины и т.п.
Данные социологических опросов, проводимых в нашей стране, достаточно красочно иллюстрируют современные реалии, в частности, приводятся следующие данные, общественного мнения связанного с коррупцией .
Данные диаграммы, достаточно наглядно, на наш взгляд показывают, что границы между теми, кто гордиться нынешней Россией, и теми, кто испытывает противоположные чувства, едва различимы. Одним из безусловных факторов столь тонкой грани выступает увеличение числа коррупционных действий представителей власти, с которыми и ассоциируют государство наши граждане.
Как нами отмечалось выше, коррупция - преступная деятельность в сфере политики или государственного управления, заключающаяся в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения. Наиболее типичными проявлениями коррупции, как было установлено в ходе нашего диссертационного исследования, являются: подкуп чиновников и общественно-политических деятелей, взяточничество за законное и незаконное предоставление благ и преимуществ, протекционизм -выдвижение работников по признакам родства, землячества, личной преданности и приятельских отношений. Коррупция получает широкое распространение в условиях разрастания бюрократии и превращения ее в особый социальный слой, обладающий властными привилегиями.
Коррумпирование работников государственных органов создает парадоксальную ситуацию, когда при резком росте экономической и прочей преступности правоохранительные органы не в состоянии обеспечить неотвратимость юридической ответственности за совершенные преступления1. В связи с этим в правоохранительных органах стали появляться формы коррупционной деятельности, ранее неизвестные в нашей стране, в частности, такие, как, «крышевание» предпринимателей, получение встречного исполнения не только в денежной форме, но и путем, якобы, спонсорской помощи, оплаты отдыха сотрудника и членов его семьи, устройство членов семьи работника правоохранительных органов на фиктивные рабочие места с большой заработной платой и т.д. Наибольшую общественную опасность вызывает коррупционная деятельность сотрудников правоохранительных органов по возбуждению «заказных» уголовных дел с целью экономического «устранения» конкурентов.
Данные действия, в первую очередь, подрывают рейтинги инвестиционного климата в нашей стране, что, соответственно, мешает выйти нам из сложившегося экономического кризиса и развивать производство. По справедливому утверждению В. Гурвича, «Коррупция в России самым непосредственным образом не только подрывает авторитет государства и отечественного бизнеса за рубежом, но и сильно замедляет наше экономическое развитие» . Наиболее ярко сложившуюся ситуацию иллюстрирует опубликованная Всемирным банком 13 октября 2006 г. аналитическая записка «Административная реформа и реформа государственного регулирования в России: Устранение потенциальных источников коррупции». Согласно ей, недавно опубликованные рейтинги инвестиционного климата (Бизнес в 2007 г.,) предпринимательского климата (Борьба с коррупцией в странах с переходной экономикой), а также показатели качества государственного управления указывают на ухудшение позиции России, рейтинги которой варьируются между 97 из 175 стран в докладе «Бизнес в 2007 г.» и 16 из 26 стран с переходной экономикой в докладе Борьба с коррупцией в странах с переходной экономикой. Таким образом, Россия достаточно сильно отстает от стран ОЭСР по показателям экономической конкурентоспособности1.
Данная аналитическая записка посвящена обзору отдельных аспектов данных исследований и рейтингов, а также предлагает рекомендации по возможному улучшению ситуации правительственным структурам РФ. Таким образом, данная аналитическая записка вносит свой вклад в актуальную сейчас тему борьбы с коррупцией, затронутую Президентом РФ в его послании Федеральному Собранию в мае 2006 г.
В данном случае Всемирный банк рассматривает коррупцию через призму управления регулированием и реформы регулирования, и тому есть несколько причин. Во-первых, вопросы регулирования являются ключевыми для развития бизнеса и создания здорового инвестиционного климата, как подчеркивается в исследованиях «Бизнес в 2007 г.», «Опрос руководящих работников» (EOS), а также в Исследовании деловой среды и деятельности предприятий (BEEPS). Во-вторых, недавно Россия приступила к осуществлению масштабной Концепции и Плана мероприятий по административной реформе на 2006-2008 гг., что при условии успешной реализации способно привести к значительным улучшениям в данной области. Таким образом, предлагая рекомендации именно по данным аспектам антикоррупционной стратегии, аналитическая записка отвечает приоритетам борьбы с коррупцией, а также предоставляет поддержку процессу реформ1. По оценкам Всемирного банка, ежегодный коррупционный рынок на планете равняется 1 трлн. долларов2.
Надо сказать, что проблема коррупции является актуальной не только в нашей стране, данной «беды» к сожалению, не смогли избежать и все страны бывшего Советского Союза. Так, еще в мае 2006 г. на заседании Комиссии по борьбе с коррупцией советник президента Республики Казахстан Георгий Ким говорил об отсутствии постоянства и прогресса в борьбе с коррупцией. «По статистике, коррупционные правонарушения растут: к примеру, если в 2005 г. против сотрудников органов юстиции было возбуждено 23 уголовных дела за коррупционные правонарушения, то в первом полугодии 2006 г. уже 88. Напомним еще один факт: за первое полугодие 2006 г. из 163 уголовных дел, завершенных КНБ, 40% относятся к коррупционным. В этой связи, произведенные в законодательстве изменения представляются вполне закономерным шагом».3.
Особенности коррупционной деятельности должностных лиц, выполняющих административно-хозяйственные функции
Как нами было отмечено ранее, под административно-хозяйственными обязанностями понимаются полномочия по управлению или распоряжению имуществом. Административно-хозяйственные функции сводятся к управлению и распоряжению государственным и муниципальным имуществом. Один и тот же субъект может иметь как один признак должностного лица, так и несколько. Привлекая лицо к уголовной ответственности за должностное преступление, суд должен указывать тот признак, который был использован при совершении преступного деяния1.
Коррупция в нашей стране становится все более массовой и, самое страшное, привычной, от бытового уровня до политического. Она (в отличие от самой борьбы с коррупцией) приобрела системный характер. В таких условиях недостаточно традиционных мер борьбы с этим явлением, а вернее, с последствиями уже совершенных деяний . С точки зрения уголовной ответственности коррупционные нарушения относятся к плохо раскрываемым и труднодоказуемым преступлениям.
Одним из направлений превентивной борьбы с коррупцией является создание законодательства, препятствующего совершению государственными служащими коррупционных сделок. В данном случае мы имеем в виду не только нормы-запреты государственным служащим заниматься предпринимательской деятельностью или получать за свои действия вознаграждение. Речь, в первую очередь, должна идти о таких формулировках полномочий служащих, которые не оставляют «щелей» для их произвольных действий и лоббирования чьих-либо интересов.
В данном случае необходимо акцентировать внимание на такой наиболее распространенной форме коррупционной деятельности должностных лиц - представителей власти как нецелевое использование бюджетных средств. Как показывают данные, большинство национальных проектов в России терпят провал только из-за растраты выделяемых на их проведение денежных средств. По данным опроса 43% россиян опасаются, что средства, выделяемые в рамках проектов, будут использованы неэффективно, 13 %россиян таких опасений не испытывают, а 13% - не исключают, что деньги будут просто разворованы1. Не случайно Президент РФ В.В. Путин заявил, что «Важнейший вопрос - это контроль за целевым расходованием, за, прямо скажу, коммерческой эффективностью потраченного рубля» . Продолжая данную тему, Д. Медведев заявил о том, что «мы должны быть уверены в том, что деньги гарантированно дойдут до адресатов» .
Одним из первых кандидатов на антикоррупционную профилактику является закон о федеральном бюджете . Важно не допустить простую раздачу средств на реализацию национальных проектов из бюджета, такая опасность, к сожалению, существует5. Деньги, выделяемые в федеральном бюджете..., поступают с многомесячным опозданием и в немыслимо малых объемах .
Реализация главной цели общественного развития - создание условий для обеспечения безопасности и достойной жизни граждан России -предполагает в области бюджетной политики достижение сбалансированности между социальными обязательствами власти и ее возможностями мобилизации финансовых ресурсов как на федеральном, так и на региональном уровне1.
Государство руководит и направляет бюджетную деятельность через свои органы, которые наделены для этого специальной компетенцией.
К участникам бюджетного процесса, обладающим бюджетными полномочиями на федеральном уровне, в соответствии со ст. 164 БК РФ относятся: Президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, органы, осуществляющие сбор доходов бюджета, Банк России, Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств.
Вместе с тем, термин «бюджетные права» для характеристики компетенции государства, его территориальных подразделений и соответствующих органов власти (или самоуправления) в области бюджета следует понимать условно, поскольку в данном случае речь идет о правах особого содержания: бюджетные права по своим юридическим свойствам во многих случаях сливаются с обязанностями в едином полномочии (например, право утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и т.д.). Но существуют и "раздельные" их права и обязанности (например, право направлять субсидию или кредит в бюджет другого уровня, право дополнительных расходов на социальные мероприятия)2.
Один из исследователей данной проблемы В.В. Бесчеревных, анализируя работы ряда авторов, предпринявших попытку раскрыть понятие бюджетных прав, заключил, что термин «бюджетная компетенция» более точен, так как в понятие компетенции входят как права, так и обязанности.
Однако в процессе исследования он утвердился во мнении, что «бюджетная компетенция» и «бюджетные права» равнозначные понятия. Тем не менее, согласимся с мнением Е.Б. Чернобровкиной в том, что понятие «бюджетная компетенция» шире понятия «бюджетные права», так как включает предметы ведения, полномочия, территориальные пределы, ответственность1.
