Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальная обусловленность уголовной ответственности работников местного самоуправления 19-73
1.1. Эволюция института местного самоуправления в России 19-48
1.2. Интересы местного самоуправления как объект уголовно-правовой охраны 49-73
Глава 2. Уголовно-правовая характеристика преступлений против службы в органах местного самоуправления 74-181
2.1. Должностное лицо органа местного самоуправления как субъект преступления 74-132
2.2. Квалификация преступлений против службы в органах местного самоуправления по объективной стороне 133-145
2.3. Субъективная сторона преступлений против службы в органах местного самоуправления 145-152
2.4. Квалифицирующие и особо квалифицирующие признаки преступлений совершаемых должностными лицами органов местного самоуправления .152-170
2.5. Разграничение преступлений против службы в органах местного самоуправления 170-181
Заключение 182-196
Библиографический список 197-217
- Эволюция института местного самоуправления в России
- Должностное лицо органа местного самоуправления как субъект преступления
- Субъективная сторона преступлений против службы в органах местного самоуправления
- Разграничение преступлений против службы в органах местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Формирование правового государства в России происходит в сложных условиях, связанных с радикальными изменениями экономических, политических и социальных основ жизни общества. Становление институтов гражданского общества возлагает особую ответственность на органы местного самоуправления, призванные обеспечить стабильность общественного развития и способствовать становлению нового типа отношений между государством и личностью. В указанных условиях профессионализм, качество работы, законность действий работников органов местного самоуправления становится одним из условий эффективности проводимых в стране реформ.
Общепризнано, что серьезным препятствием на пути становления российского общества, реальной угрозы национальной безопасности стала коррупция. При этом преступность в органах власти и управления -является одним из основных преступных проявлений в российском обществе. Это связано с тем, что из 5447 преступлений экономической направленности, отнесенных к компетенции криминальной милиции, совершенных в 2007 году на территории Ставропольского края, 829 совершены работниками органов власти и управления, что составляет 15,2%. Одним из опасных посягательств среди данного вида преступлений является совершение должностных преступлений работниками органов местного самоуправления. Так как противоправные деяния должностных лиц органов местного самоуправления подрывают доверие населения к местной власти, и как следствие к государственной власти Российской Федерации и установленному конституционному строю.
По оценкам международных экспертов Transparency International в рейтинге коррумпированности Россия занимает 126 место из 159 возможных. Нас ставят в один ряд с такими странами как Албания, Нигерия и Сьерра-
Леоне.1
Вопрос об уголовной ответственности работников органов местного
самоуправления за должностные преступления приобретает особую
актуальность в настоящее время в связи с существенными изменениями,
происходящими в деятельности аппарата государственной власти и местного
самоуправления. В соответствии с действующей редакцией Федерального
закона Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» , с 1 января 2006 года произошли изменения в организации местного самоуправления России, появились новые органы местного самоуправления, в частности такие представительные органы, как Думы. Соответственно, появились новые должности, изменился правовой статус действовавших должностных лиц, произошли изменения компетенции в области управления различными сферами жизнедеятельности населения на местном уровне.
Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно
Шаров А. Ни дать ни взять // Российская газета. - 2006. — 7 ноября. - С. 1. 2 Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями, внесенными Федеральными законами от 19 июня 2004 года №53-Ф3, от 12 августа 2004 года №99-ФЗ, от 28 декабря 2004 года №183-Ф3, от 28 декабря 2004 года №186-ФЗ, от 29 декабря 2004 года №191-ФЗ, от 29 декабря 2004 года №199-ФЗ, от 30 декабря 2004 года №211-ФЗ, от 18 апреля 2005 года №34-Ф3, от 29 июня 2005 года №69-ФЗ, от 21 июля 2005 года №93-Ф3, от 21 июля 2005 года №97-ФЗ, от 12 октября 2005 года №129-ФЗ, от 27 декабря 2005 года №198-ФЗ, от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ от 31 декабря 2005 года №206-ФЗ, от 2 февраля 2006 года №19-ФЗ, от 15 февраля 2006 года №24-ФЗ, от 3 июня 2006 года №73-Ф3, от 18 июля 2006 года №120-ФЗ, от 25 июля 2006 года №128-ФЗ, от 16 октября 2006 года №160-ФЗ, от 1 декабря 2006 года №198-ФЗ, от 4 декабря 2006 года №201-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. №258-ФЗ, от 2 марта 2007 г. №24-ФЗ, от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, от 15 июня 2007 г. № 100-ФЗ, от 18 июня 2007 г. № 101-ФЗ, от 21 июля 2007 г. № 187-ФЗ, от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ). - Российская газета. - №202. - 2003. - 8 октября; №131. - 2004. - 23 июня; №173.- 2004. - 14 августа; №290.- 2004. - 30 декабря; №82.- 2005. - 21 апреля; №142.- 2005. - 2 июля; №161.- 2005. - 26 июля; №233- 2005. -18 октября; №296. - 2005. - 30 декабря; №297. - 2005. - 31 декабря; №25. - 2006. - 8 февраля; №35. - 2006. - 18 февраля; №121. - 2006. - 8 июня; №156. - 2006. - 20 июля; №162. - 2006. - 27 июля; №233- 2006. - 18 октября; №274. - 2006. - 6 декабря; №277. -2006. - 8 декабря; №297. - 2006. - 31 декабря; №46. - 2007. - 6 марта; № 9. - 2007. - 28 апреля; № 132. - 2007. - 22 июня; № 159. - 2007. - 25 июля; № 237. - 2007. - 24 октября.
действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Как отметил Президент Российской Федерации, одной из существенных причин неразвитости местного самоуправления в Российской Федерации является «нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределенность за что именно должны отвечать государственные
органы, а за что - органы местного самоуправления»3. Президент России Д.А. Медведев в своем обращении к Государственной Думе Российской Федерации указал, что в построении инновационной экономики России «Правительство РФ будет ориентироваться на самое тесное партнерство с органами государственной власти и местного самоуправления...»4. Кроме этого, Д.А. Медведевым уделяется особое внимание борьбе с коррупцией, на совещании о мерах по противодействию коррупции он заявил, что «Коррупция превратилась в системную проблему. Этой системной проблеме мы обязаны противопоставить системный ответ»5, и предприняты соответствующие меры, в частности, 19 мая 2008 года издан Указ Президента РФ «О мерах по противодействию коррупции».
С 1 января 2006 года осуществляется перераспределение полномочий органов местного самоуправления по вопросам управления и распределения муниципальной и федеральной собственностью. При проведении реформирования органов государственной власти и местного самоуправления, возникает ряд проблемных вопросов, связанных с компетенцией тех или иных государственных и местных органов власти, а также назначением, избранием отдельных должностных лиц на руководящие посты. В указанных условиях происходит активизация представителей криминальной среды, крупных предпринимателей, высокопоставленных
3 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г.
// Российская газета. - 2003. - №93.
4 Стенографический отчет о заседании Государственной Думы Федерального Собрания
РФ. Москва, 8 мая 2008 года//.
5 Вступительное слово на совещании по проблемам противодействия коррупции. Москва,
Кремль, 19 мая 2008 года// .
должностных лиц по назначению и избранию их представителей в органы местного самоуправления в целях последующего получения максимальных личных выгод и лоббирования их интересов. Кроме этого, в период реформирования отдельные категории должностных лиц остаются без надлежащего контроля со стороны вышестоящих руководителей и контролирующих органов, что позволяет им, осознавая возможность сокрытия фактов преступной деятельности, совершать различные должностные преступления.
Согласно официальной статистике в 2002 году в России зарегистрировано 24669 преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, в 2003 году - 25570, в 2004 году - 30603, в 2005 году -34498, в 2006 году - 36777,в 2007 году - 357146. В Ставропольском крае в 2002 году зарегистрировано 422 преступления против интересов государственной власти и интересов службы в органах местного самоуправления, в 2003 году - 402, в 2004 году - 617, в 2005 году - 546, в 2006 году - 828, в 2007 году - 829 . Таким образом, за указанный период на территории Ставропольского края в два раза возросло количество должностных преступлений, при этом в 2007 году количество совершенных преступлений резко возросло, по сравнению с 2005 годом на 34%. Сходная динамика характерна и для зарегистрированных фактов должностных преступлений работников органов местного самоуправления.
Несмотря на постоянный рост выявленных преступлений, указанной категории, как на территории Российской Федерации, так и на территории Ставропольского края, государственно-правовую реакцию на факты совершения должностных преступлений работниками органов местного самоуправления, нельзя признать адекватной. Это обусловлено тем, что высокопоставленные должностные лица органов местного самоуправления
6 По данным ГИАЦ МВД России.
7 По данным ИЦ ГУВД по Ставропольскому краю.
привлекаются к уголовной ответственности лишь в единичных случаях.
На территории Ставропольского края к уголовной ответственности в период с 2003 года по первое полугодие 2007 года к уголовной ответственности привлечено всего три руководителя органов местного самоуправления, при этом, только один руководитель, занимающий должность главы муниципального образования в форме города. Таким образом, наиболее опасные по своим последствиям, обусловленным высоким социальным статусом должностных лиц органов местного самоуправления, фактически избегают уголовной ответственности, то есть высокий уровень должностного положения служит фактической защитой данных лиц от уголовного преследования. Однако, в 2006 - 2007 годах на территории России участились случаи привлечения к уголовной ответственности глав органов местного самоуправления. В частности: в декабре 2006 года за незаконное выделение коммерческим структурам земельных участков привлечен к уголовной ответственности мэр города Томска А.С. Макаров; в феврале 2007 года за незаконное участие в предпринимательской деятельности возбуждено уголовное дело в отношении мэра города Архангельска А.В. Донского; в марте 2007 года за незаконное предоставление земельных участков возбуждено уголовное дело в отношении мэра города Тольятти Н.Д. Уткина. При этом в четвертом квартале 2007 года в Ставропольском крае возбуждено уголовное дело в отношении мэра города Ставрополя Д.С. Кузьмина, бывшего вице-мэра города Ставрополя А.В. Уткина. А в первом квартале 2008 года возбуждено уголовное дело в отношении главы города Кисловодска В.В. Бирюкова.
Таким образом, в подтверждение актуальности исследования, в 2006 — 2007 годах и первом квартале 2008 года должностные лица органов местного самоуправления стали чаще совершать противоправные действия и соответственно попадать в сферу деятельности правоохранительных органов. К тому же должностные преступления, совершаемые работниками органов местного самоуправления, обладают высокой латентностью, сложны в сборе
соответствующих доказательств о наличии признаков составов преступлений, в выявлении причин и условий, их порождающих. Как следствие, в целях снижения уровня преступности среди должностных лиц органов местного самоуправления, возникает необходимость продолжения научных исследований, направленных на повышение эффективности мер (в их числе — и уголовно-правовых) противодействия преступлениям, совершаемым должностными лицами органов местного самоуправления.
Борьба с должностными преступлениями работников органов местного самоуправления должна быть системной и последовательной, так как любые, предпринимаемые государством меры, направленные на борьбу с должностными преступлениями работников органов местного самоуправления, будут носить декларативный характер без действенного механизма реализации. В этом механизме значимым является правильная квалификация совершенных преступлений, что является одним из основных условий эффективной работы правоохранительных и судебных органов. В целях правильной квалификации преступлений, совершенных работниками органов местного самоуправления, 8 марта 2006 года Россией ратифицирована «Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 года», в связи с чем принят Федеральный закон РФ от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.»8. Согласно положений Конвенции, существенно расширено понятие должностного лица местного самоуправления, которое не в полном объеме учтено в положениях действующего уголовного кодекса (далее — УК, УК РФ) и соответственно порождает проблемы правоприменения.
С учетом масштабного мирового распространения коррупции, в России, в целях исследования проблем организованной преступности и коррупции, выработке мер по их искоренению, действуют три специализированных центра. Саратовский Центр по исследованию проблем
8 Федеральный закон РФ от 08 мая 2006 года № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.» // СЗ РФ. - 2006. - № 26. - Ст. 2780.
организованной преступности и коррупции образован по договоренности между Американским университетом (г. Вашингтон, США) и Саратовской государственной академией права под руководством д.ю.н., проф. Н.А. Лопашенко. Владивостокский Центр по изучению организованной преступности, образован в июле 1997 года на грант Департамента Юстиции правительства США в рамках проекта Объединенных Центров исследования организованной преступности в Евразии, по изучению транснациональной преступности и коррупции при Американском Университете США под руководством д.ю.н., проф. В.А. Номоконова. Челябинский Центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции, создан в сентябре 2006 года на базе Юридического факультета Южно-Уральского государственного университета (г. Челябинск) под руководством Р.А. Хашимова при финансовой и организационной поддержке Американского университета (г. Вашингтон, США).
Перечисленные обстоятельства в своей совокупности определили актуальность работы и обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Криминологические и уголовно-правовые исследования вопросов противодействия коррупционной преступности должностных лиц проводятся не с той интенсивностью, с какой они ведутся в сфере борьбы с преступлениями обще-уголовной и экономической направленности. Однако, исследования преступлений, совершаемых работниками органов власти и местного самоуправления, не относятся к числу забытых российской наукой уголовного права.
Изучая диссертации, защищенные по тематике борьбы с коррупцией и должностными преступлениями, Н.А. Егорова «Теоретические проблемы уголовной ответственности за преступления лиц, выполняющих управленческие функции»: диссертация доктора юр. наук (Саратов, 2006 г.); А.В. Шнитенков «Ответственность за преступления против службы»: диссертация доктора юр. наук (Омск, 2006 г.); Н.В. Бугаевская «Должностное
лицо как субъект преступления»: диссертация канд. юр. наук (Рязань, 2003 г.); Е.В. Яковенко «Уголовно-правовая борьба со взяточничеством»: диссертация канд. юр. наук (Владивосток, 2004 г.); Р.А. Гребенюк «Уголовно-правовая и криминологическая характеристика взяточничества»: диссертация канд. юр. наук (Ставрополь, 2004 г.); Е.А. Нестеров «Злоупотребление должностными полномочиями по уголовному законодательству России»: диссертация канд. юр. наук (Москва, 2005 г.); А.Б. Осипов «Коррупционная преступность в органах внутренних дел»: диссертация канд. юр. наук (Санкт-Петербург, 2005 г.); СВ. Авдеев «Злоупотребление должностными полномочиями: уголовно-правовой и криминологический аспекты»: диссертация канд. юр. наук (Москва, 2006 г.); А.В. Путилин «Уголовная ответственность за регистрацию незаконных сделок с землей»: диссертация канд. юр. наук (Краснодар, 2006 г.); О.А. Плехова «Уголовная ответственность за злоупотребление и превышение должностных полномочий»: диссертация канд. юр. наук (Ростов-на-Дону, 2006 г.); К.А. Греков «Квалификация преступлений, совершаемых путем превышения должностных полномочий»: диссертация канд. юр. наук (Ростов-на-Дону, 2007г.), можно сделать вывод о том, что уголовная ответственность работников местного самоуправления до настоящего времени мало исследована.
В сравнении с указанными работами в настоящем диссертационном исследовании затрагиваются проблемы, ранее практически не выступавшие объектом пристального научного внимания: о специальных вопросах уголовной ответственности работников института местного самоуправления за должностные преступления.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются охраняемые Уголовным законом общественные отношения в сфере местного самоуправления, нарушаемые в результате преступлений, и, совершенные их должностными лицами.
Предметом выступают объективные и субъективные признаки
должностных преступлений, совершаемых работниками местного самоуправления.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное рассмотрение и изучение проблем уголовной ответственности за должностные преступления, совершенные работниками местного самоуправления. Разработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию уголовного законодательства России и правоприменительной практики, а так же выработка практических рекомендаций по квалификации указанной группы преступлений в форме действующего законодательства.
Для достижения указанных целей по ходу исследования последовательно решаются следующие задачи:
исследовать становление института местного самоуправления в
России;
обосновать социальную значимость института местного
самоуправления, нуждающегося в уголовно-правовой охране;
дать понятие объекта преступления против службы в органах местного
самоуправления;
установить признаки, характеризующие объективную сторону
преступлений против службы в органах местного самоуправления;
формализовать последствия «существенное нарушение прав и
законных интересов граждан или организаций либо охраняемых
законом интересов общества или государства»;
определить признаки должностных лиц органов местного
самоуправления как специальных субъектов преступления;
дать понятие служащего органа местного самоуправления;
установить функциональные обязанности должностных лиц органов
местного самоуправления;
установить квалифицирующие и особо квалифицирующие признаки
преступлений против службы в органах местного самоуправления,
установить количественные и качественные критерии тяжких
последствий;
разработать правила разграничения преступлений против службы в
органах местного самоуправления со смежными преступлениями;
обосновать и сформулировать конкретные предложения по
совершенствованию уголовного законодательства.
Теоретическую основу исследования составили труды специалистов в области уголовного, гражданского, административного права, а так же общей теории права: С.С. Алексеева, А.А. Аслаханова, С.А. Алтухова, А.Я. Асниса, Д.Н. Бахраха, Г.Н. Борзенкова, В.Н. Боркова, B.C. Бурова, Б.В. Волженкина, А.В. Галаховой, P.P. Галиакбарова, Ю.П. Гармаева, Л.Д. Гаухман, П.С. Дагеля, В.И. Динеки, А.А. Жижиленко, Б.В. Здравомыслова, А.Ф. Зелинского, Г.А. Злобина, В.Н. Зырянова, А.К. Квициния, В.Ф. Кириченко, Н.И. Коржанского, Н.Ф. Кузнецовой, В.Н. Кудрявцева, Б.А. Куринова, В.М. Лебедева, Г.Ю. Лесникова, Н.А. Лопашенко, М.Д. Лысова, Ю.И. Ляпунова, СВ. Максимова, В.Е. Мельниковой, А.С. Михлина, А.В. Наумова, В.А. Нерсесяна, Б.С. Никифорова, В.Т. Павлова, А.А. Пионтковского, А.И. Рарога, А.В. Сахарова, А.Я. Светлова, Ю.И. Скуратова, В.И. Соловьёва, Н.С. Таганцева, А.Н. Трайнина, Б.С. Утевского, В.А. Якушина, П.С. Яни и др.
Нормативной основой исследования стали международно-правовые документы, Конституция Российской Федерации, действующее уголовное законодательство России, Федеральные законы и подзаконные акты о местном самоуправлении (Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон Российской Федерации от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.», Федеральный закон РФ от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»9), иные
9 Федеральный закон РФ от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в
законы и подзаконные акты различных отраслей права.
Эмпирическую базу диссертации составили официальные статистические данные о состоянии и динамике преступлений против службы в органах местного самоуправления с 2002 года по 2007 год включительно; результаты обобщения правоприменительной практики Верховных Судов СССР, РСФСР и Российской Федерации; данные, полученные в результате изучения архивных уголовных дел о должностных преступлениях, совершаемых работниками органов местного самоуправления, рассмотренных судами Ставропольского края в 2002 - 2007 годах. Кроме этого, произведен анализ материалов по постановлениям об отказе в возбуждении уголовных дел, указанной категории. Всего исследовано свыше 250 дел и материалов. Автором опрошено 150 сотрудников правоохранительных органов: следователей органов внутренних дел и прокуратуры, оперативных сотрудников органов по борьбе с организованной преступностью, органов по борьбе с экономической преступностью, органов по борьбе с налоговыми преступлениями Главного управления внутренних дел по Ставропольскому краю, сотрудников департамента по борьбе с организованной преступностью МВД России, сотрудников Управления федеральной службы безопасности Российской Федерации по Ставропольскому краю, судей.
Методология и методика исследования. Методологической основой диссертационной работы явились общенаучные методы познания: материалистическая диалектика, формально-логический, системно-структурный метод. При проведении исследования использовались также частно-научные методы: статистический - при анализе и обобщении следственно-судебной практики, социологические методы опроса и интервью — при проведении выборочного опроса специалистов.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна исследования состоит в том, что автором проведено одно из первых
Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2007. - №10. - Ст. 1152.
исследований должностных преступлений, совершенных работниками местного самоуправления на основе изменившегося законодательства о государственной службе и федеральных законов о местном самоуправлении.
В работе предлагается авторское определение объекта должностного преступления против службы в органах местного самоуправления; раскрывается система органов местного самоуправления и входящих в них должностных лиц; даются авторские рекомендации по разграничению преступлений против службы в органах местного самоуправления. На основе анализа правоприменительной практики выявлены недостатки законодательной регламентации уголовной ответственности за должностные преступления работников органов местного самоуправления, которые предполагается преодолеть в процессе совершенствования уголовного закона.
Новизна работы заключается и в выносимых на защиту положениях, являющихся результатом решения выраженных выше задач исследования. Проведенное исследование позволило сформулировать ряд новых положений и обосновать теоретические выводы, придать им большую практическую направленность, изложить новые подходы и привести дополнительные аргументы в защиту выводов по ряду дискуссионных вопросов.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
Местное самоуправление на современном этапе — это модернизирующийся институт российского общества, закрепленный Конституцией Российской Федерации, и наиболее полно отраженный в Федеральном законе РФ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основные положения которого вступили в законную силу с 1 января 2006 года. Социальная обусловленность уголовной ответственности работников органов местного самоуправления основана на необходимости уголовно-правовой защиты публичных интересов местного самоуправления.
Система должностных преступлений, которые совершаются
должностными лицами органов местного самоуправления, соответствует общей системе должностных преступлений. Непосредственным объектом преступлений против службы в органах местного самоуправления является совокупность охраняемых уголовным правом общественных отношений, обеспечивающих деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляемую в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами и законами субъектов Федерации.
При квалификации преступлений против службы в органах местного самоуправления, специальные признаки субъекта, указанного преступления, необходимо дифференцировать на две группы. К первой группе надо отнести признаки, присущие субъекту любого должностного преступления, а также исполнение гражданами предписанных уголовным законом функций: представители власти, организационно-распорядительных в органах местного самоуправления и муниципальных учреждениях, административно-хозяйственных в муниципальных органах и учреждениях, а ко второй -характеризующие ограничение возраста, закрепленные в Федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.
Посредством разграничения признаков должностного лица органа местного самоуправления и служащего местного самоуправления, дано уголовно-правовое определение муниципального служащего, как лица, имеющего статус служащего в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, осуществляющее на постоянной основе профессиональную деятельность на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта), но не являющегося должностным лицом, то есть представителем власти, либо лицом, выполняющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в названных органах, учреждениях.
Определение структуры и полномочий должностных лиц различных
муниципальных органов необходимо для правильной квалификации должностных преступлений, работников органов местного самоуправления, в частности злоупотребления должностными полномочиями и превышение должностных полномочий (ст.ст. 285, 286 УК РФ) и вменения квалифицирующих признаков — совершение преступления главой органа местного самоуправления.
Последствия, предусмотренные в нормах УК РФ об ответственности за преступления против службы в органах местного самоуправления, весьма многообразны. В связи с законодательным отсутствием четких критериев существенного вреда, предусмотренного в качестве обязательного признака по статьям 285 и 286 УК РФ, правоприменитель вынужден прибегать к использованию ранее рассмотренных аналогичных случаев. Необходимо формализовать указанные последствия, признав в их качестве: нарушение закрепленных в Конституции РФ конституционных прав и свобод граждан, за исключением их нарушений, предусмотренных главой 19 УК РФ, причинение гражданину легкого вреда здоровью, а так же причинение фиксированного материального вреда гражданину и государству. Учитывая, что большинство должностных преступлений работников органов местного самоуправления совершается из корыстной заинтересованности, то размер материального вреда необходимо исчислять из установленных главой 21 УК РФ. В примечании к ст. 158 УК РФ закреплена минимальная сумма значительного ущерба - две тысячи пятьсот рублей. Исходя из правил унификации уголовного законодательства, целесообразно установить материальную составляющую «существенного нарушения» в размере не менее двух тысяч пятисот рублей.
Необходимо установить количественные и качественные критерии тяжких последствий преступлений против службы в органах местного самоуправления, предусмотренных ч. 3 ст. 285 УК РФ и п. «в» ч. 3 ст. 286 УК РФ. Тяжкие последствия в виде причинения физического вреда определить как неосторожное причинение смерти или тяжкого вреда здоровью,
имущественный ущерб в сумме, превышающей сто пятьдесят тысяч рублей.
Квалифицирующим признаком должностных преступлений против службы в органах местного самоуправления предусмотренных ч.2 ст.285, ч.2 ст.286, ч.З ст.290 УК РФ, выступает совершение преступлений главой органа местного самоуправления. На основе анализа действующего федерального законодательства обусловлено внесение законодательных изменения в приложение к ст. 285 УК РФ, дополнение ее частью: «Под лицами, занимающими должности глав органов местного самоуправления, в статьях настоящей главы и других статьях настоящего Кодекса понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые уставами муниципальных образований для непосредственного исполнения полномочий руководителей муниципальных образований, руководителей исполнительно-распорядительных, представительных органов муниципальных образований» существенно облегчит процесс квалификации преступлений и исключит юридические ошибки.
В работе сформулированы правила разграничения преступлений против службы в органах местного самоуправления, ответственность за которые установлена нормами, содержащимися в ст. 285, 285 , 285 , 286-290, 292 и 293, объединенными в главе 30 УК РФ (по общим и специальным нормам, только по общими нормам и по нормам, находящимися в ином соотношении), которые дают готовые правоприменительные рецепты.
Теоретическая и практическая значимость данного диссертационного исследования определяется вкладом автора в развитие теоретических основ уголовно-правовой борьбы с должностными преступлениями работников органов местного самоуправления, в совершенствование практики применения уголовного закона. Практическая значимость выводов и положений работы определяется: возможностью их использования в правотворческой деятельности по совершенствованию конструкции уголовно-правовых норм об ответственности за должностные преступления работников местного самоуправления; при подготовке методических
материалов для органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, прокуратуры; в учебном процессе при преподавании ряда правовых дисциплин и учтены при проведении научных исследований по данной проблеме.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре уголовного права Ставропольского государственного университета, где проводилось ее рецензирование и обсуждение. Основные положения и выводы настоящего исследования нашли отражение: в видеоконференции «Вопросы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Актуальные вопросы реформы местного самоуправления» (Современная гуманитарная академия, октябрь 2005 г.), в научно-практической конференции «Университетская наука - региону» (Ставропольский государственный университет, апрель 2007 г.), в научно-практическом семинаре под руководством А.В. Наумова «Источники уголовного права» (Ставропольский государственный университет, март 2008 г.). По теме диссертации опубликовано пять работ, включая статью в периодическом издании, рекомендуемым ВАК, общим объемом 1 п.л. Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе Ставропольского государственного университета и внедрены в деятельность подразделений по борьбе с организованной преступностью и следственной части главного следственного управления Главного управления внутренних дел по Ставропольскому краю.
Объем и структура диссертации. Работа выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК Минобразования и науки России. Структура работы определяется целью и задачами настоящего исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения и списка литературы.
Эволюция института местного самоуправления в России
Становление института местного самоуправления в России имеет давнюю историю. На каждом этапе развития особенности городского и общинного самоуправления зависели от социально-экономической и классовой структуры общества, конкретных исторических условий. В то же время сохранялась и определенная преемственность традиций и форм самоуправления.
Местное управление с элементами самоуправления в том или ином виде существовало на всех этапах развития человеческого общества. Его становление, как самостоятельного правового института и системы органов власти, пришлось на период средневековья, когда в крупных европейских городах происходит формирование муниципального управления (термин municipium в переводе с латинского означает «самоуправляющаяся община»). Так в Древнем Риме называли города с правом самоуправления. Создание собственной системы управления, независимой от центральной «коронной» власти явилось естественной реакцией городского населения - купцов, ремесленников, городских обывателей - на усиление власти монарха в период формирования централизованных государств. В сельской местности этот процесс шел значительно медленней по причине сохранявшегося в большинстве государств Европы крепостного права и мелкособственнической психологии крестьянства.
Множество моделей местного самоуправления апробировано человечеством, особенно в XIX и XX вв., в поиске наилучших форм государственного управления, сочетающего принципы централизма и местного самоуправления. Местное самоуправление складывалось на различных исторических этапах и в разных странах по-разному, имея при этом общие черты: в нем проявилось осознанное стремление граждан самостоятельно решать свои местные вопросы, к обузданию государства и децентрализации государственной власти, к примату права над государством, к обеспечению через правовое государство своих прав и свобод.
В современном виде местное самоуправление сложилось в XIX в. как результат победы либерально-демократических реформ, выразившихся в признании правовыми системами большинства государств теории естественного права, свободы как высшей ценности, автономии человека, его прав и свобод от государства и в ряде случаев — от общества. Все эти принципы получили закрепление в конституциях европейских государств и вызвали серию муниципальных реформ в Англии, Франции, Германии и других европейских государствах. Не случайно английский исследователь Д.Е. Эшфорд называет концепцию местного самоуправления данного периода продуктом либерально-демократического государства XIX века10.
В этот период, как отмечает Г.В. Барабашев, местные представительные органы считались «как бы четвертой властью, связанной законами и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах»11.
Вместе с тем, либеральная модель общественного устройства является переходной к более высокому уровню общественного развития — демократическому государству. И в силу своего переходного характера данная модель редко бывает устойчивой. Переход от нее возможен как в прогрессивном направлении к более стабильным формам демократий, так и в сторону регресса — установлению авторитарного, недемократического политического режима. В качестве характерного примера можно привести Россию, где на смену либеральным реформам середины XIX в. (в том числе и муниципальной) пришел более жесткий политический режим конца XIX -начала XX веков.
К тому же либеральная модель общественного устройства имеет и ряд недостатков по существу: эгоистическое, ограниченное понимание свободы; отсутствие механизмов, препятствующих росту социального неравенства, и, как следствие, нарастание социальных конфликтов. Все эти факторы усиливают неустойчивость либерально-демократического режима. Как отмечает В.Г. Игнатов, «по мере экономического и социального развития чрезмерный акцент на личности, ее свободе не позволяет быстро реагировать на политические изменения в обществе, направленные на расширение государственного регулирования, проведение активной инвестиционной, налоговой или любой другой хозяйственной политики»12.
В таких условиях органы местного самоуправления либо сливаются с системой органов государственной власти, становясь «агентами» центра на местах, решающими наряду с общими - вопросы местного значения, либо приобретают внешние черты государственных органов, в действительности имея иную правовую природу, но отвечающую общим принципам публичного управления.
Характерными особенностями современного этапа развития местного самоуправления за рубежом являются децентрализация и деконцентрация власти, автаркия органов местного самоуправления.
В основном различают две системы местного самоуправления, действующие в развитых странах: англосаксонская или англо-американская, и континентальная или германо-французская модели. Некоторые авторы выделяют еще советскую модель организации местного самоуправления, но данная модель имела весьма отдаленное сходство с реальным местным самоуправлением.
Для англосаксонской модели характерна значительная автономия органов местного самоуправления от государства, выборный характер органов представительной и исполнительной власти на местах. Различаются две формы соотношения между этими органами: «слабый мэр - сильный совет» и «слабый совет - сильный мэр». В первом случае мэр избирается муниципальным советом, ему подотчетен и может быть в любой момент смещен со своей должности. Во втором случае он избирается населением, ему подотчетен и обладает высокой степенью самостоятельности по отношению к муниципальному совету.
Должностное лицо органа местного самоуправления как субъект преступления
Основываясь на работе В.В. Устименко, отметим, что субъект преступления - это лицо, совершившее общественно опасное деяние и способное в соответствии с законом понести за него уголовную ответственность.
В соответствии с принципом вины (ст. 5 УК РФ) к уголовной ответственности не могут быть привлечены неодушевлённые предметы, животные, юридические лица. Уголовный закон связывает ответственность со способностью лица, совершившего преступление, отдавать отчёт в своих действиях и руководить ими, а такой способностью обладают только люди. При привлечении к уголовной ответственности юридических лиц цели наказания (исправление осуждённого и предупреждение совершения им новых преступлений) оказались бы недостижимыми, поскольку уголовное наказание призвано воздействовать лишь на людей.85
Признаки, характеризующие субъект любого должностного преступления, подразделяются на: общие и специальные. К общим относятся признаки названного субъекта, присущие субъекту как должностного, так и всякого другого преступления, а к специальным - только должностного преступления.
Субъектом преступления могут быть только люди, обладающие способностью осознавать фактический характер своих действий (бездействия) и руководить ими, то есть только вменяемые лица. Вина, как в форме умысла, так и в форме неосторожности исключается во всех случаях, когда лицо в момент совершения общественно опасного деяния в силу своего психического состояния не осознавало характера своих действий (бездействия) или не могло ими осмысленно руководить.86
Способность осознавать свои действия и руководить ими возникает у психически здоровых людей не с момента рождения, а по достижении определённого возраста, оптимальной величиной которого является 16 лет. К этому возрасту у человека накапливается определенный жизненный опыт, определяются критерии восприятия окружающего мира, появляется способность осознавать характер своего поведения с точки зрения полезности для окружающих.
К основным признакам субъекта преступления относятся: физическое лицо, вменяемость и достижение определённого возраста (ст. 19 УК РФ). Эти наиболее существенные признаки всех субъектов преступлений составляют научное понятие общего субъекта преступления. Факультативными признаками субъекта преступления являются признаки специального субъекта.
Понести уголовную ответственность за совершённое общественно опасное деяние могут лишь вменяемые лица.
Вменяемость — это такое состояние психики человека, при котором он, в момент совершения общественно опасного деяния, был способен осознать характер своего поведения и руководить им.88 Имеется в виду не только понимание фактической значимости своих поступков, но и их социальную значимость и при этом сознательно руководить своими действиями, что свойственно только психически здоровым и умственно полноценным людям.
Ст. 21 УК РФ содержит законодательное определение понятия невменяемости «не подлежит уголовной ответственности лицо, которое во время совершения общественно опасного деяния находилось в состоянии невменяемости, то есть, не могло осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства или иного болезненного состояния психики».
Раскрывая понятие невменяемости, наука уголовного права пользуется двумя критериями: медицинским (биологическим) и юридическим (психологическим).
Юридический критерий определяет суд, когда даёт оценку лицу, совершившему общественно опасное деяние, как не способному осознавать характер своих действий и руководить ими.
Медицинский критерий раскрывает причины этой неспособности: болезненное состояние психики человека или отставание в психическом развитии лица, совершившего общественно опасное деяние.89 При этом не всякое болезненное состояние психики позволяет признать его невменяемым, а только то, которое мешало ему правильно оценивать свои поступки.90 Вменяемость может присутствовать при наличии любого их психических расстройств, перечисленных в законе.91
Современная формула невменяемости предусматривает согласованного применения юридического и медицинского критериев при решении вопроса о невменяемости.
Невменяемость устанавливается ретроспективно и соотносится со временем совершения общественно опасного деяния. Последующее выздоровление лица не является основанием для привлечения его к уголовной ответственности.
Должностные лица органов местного самоуправления при совершении преступления, выступают в качестве специального субъекта, то есть лица, обладающего наряду с вменяемостью и возрастом уголовной ответственности также иными дополнительными признаками, указанными в законе или прямо вытекают из него, ограничивающими круг лиц, которые могут нести ответственность за данное общественно опасное деяние.
Субъективная сторона преступлений против службы в органах местного самоуправления
Субъективная сторона является внутренней (по отношению к объективной стороне) характеристикой преступления. То есть психическое отношение преступника к совершенному им преступлению132. В этом определении выражается суть названного элемента состава преступления, содержание которого раскрывается в уголовно-правовых нормах и в трудах по теории отечественного уголовного права.
К признакам образующим субъективную сторону преступления относятся: вина, мотив, цель преступления, а так же эмоциональное состояние лица в момент совершения преступления.
В соответствии со сформулированным в УК РФ принципом вины, лицо подлежит уголовной ответственности только за совершение тех общественно опасных действий и их вредные последствия, в отношении которых установлена его личная вина.
Вина - это психическое отношение лица к совершенному им общественно опасному деянию и его последствиям. Вина - необходимый признак состава преступления и в этом отношении входит в основание уголовной ответственности133.
Б.С. Утевский считал, что «наряду с более узким пониманием вины как элемента состава преступления, как субъективной стороны состава преступления, то есть умысла или неосторожности... уголовное право знает более широкое понимание вины как основания уголовной ответственности»134.
Согласно ст. 24 УК РФ виновным в преступлении признается лицо, совершившее деяние умышлено или неосторожно. Таким образом, предусматривается две формы вины: умысел и неосторожность.
Каждая форма вины имеет определенное значение для квалификации деяний, индивидуализации наказания виновных, освобождения от уголовной ответственности и т. д. Поэтому они четко разграничены между собой, прежде всего, нормативно.
В соответствии со ст. 25 УК РФ преступлением, совершенным умышленно, признается деяние, совершенное с прямым или косвенным умыслом.
Прямой умысел включает в себя три взаимосвязанных признака: 1) осознание лицом общественной опасности своих действий (бездействий); 2) предвидение возможности или неизбежности наступления общественно опасных последствий; 3) желание их наступления.
Косвенный умысел тоже предполагает три признака: 1) осознание лицом общественной опасности своих действий (бездействий); 2) предвидение возможности наступления общественно опасных последствий; 3) нежелание, но сознательное допущение последствий, либо безразличное к ним отношение135.
Деление умысла на прямой и косвенный имеет важное значение для квалификации преступления и индивидуализации уголовной ответственности и наказания. Так преступления с формальным составом, то есть те, в состав которых определенное преступное последствие, могут быть совершены только с прямым умыслом.
Согласно с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным Законом РФ от 20 мая 1998 г. № 92-ФЗ в ст. 24 УК РФ, деяние совершенное только по неосторожности, признается преступлением лишь в случае, когда это специально предусмотрено соответствующей статьей Особенной части Уголовного Кодекса.
Неосторожность — вторая форма вины, она имеет свои признаки.
Ненаступление последствий, как правило, исключает ответственность за неосторожное создание опасности причинения вреда. Это вытекает из действующего законодательства, в ст. 26 УК РФ говорится, что преступление признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления общественно опасных последствий своих действий (бездействий), либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя при необходимой внимательности и предусмотрительности должно было и могло их предвидеть. Такое понимание неосторожной формы вины обусловило построение видов преступлений как материальных, а не формальных, допускающих ответственность за неосторожное причинение вреда136.
Преступлением, совершенным по неосторожности, признается деяние, совершенное по легкомыслию или небрежности.
Причем, преступление признается совершенным по легкомыслию, если лицо предвидело возможность наступления общественно опасных последствий своих действий (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение этих последствий.
Преступление признается совершенным по небрежности, если лицо не предвидело возможности наступления общественно опасных последствий своих действий (бездействия) хотя при необходимой внимательности и предусмотрительности должно было и могло предвидеть эти последствия.
Мотив преступления - это побуждение лица, совершающего преступление.
Цель преступления это результат, к которому стремится лицо, совершающее преступление. Именно цель превращает таящиеся внутри психики влечения, чувства — в мотивы. От цели зависим и вид деятельности, ее способ средства. Мотив и цель являются самостоятельными понятиями, необходимо их различать, мотив — это побуждение, а цель — это желаемый конечный результат преступной деятельности.
Разграничение преступлений против службы в органах местного самоуправления
Предметом разграничения преступлений против службы в органах местного самоуправления, то есть преступлений, ответственность за которые установлена нормами, содержащимися в ст.ст. 285, 285\ 2852, 286-290, 292 и 293, объединенными в главе 30 УК РФ под названием «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», являются квалификация и разграничение данных преступлений, предусмотренных: общими и специальными нормами, только общими нормами и нормами, находящимися в ином соотношении.
Общими из перечисленных являются нормы, содержащиеся в ч. 1 ст. 285, 286 и 293 УК РФ, а специальными - предусмотренные частями второй и третьей этих статей, и по отношению к закрепленным в частях первых ст.ст. 285, 286 УК РФ, установленные ст. 2851, 2852, 287, 289, 290 и 292 УК РФ. Кроме того, соотносятся как общая и специальная нормы, помещенные в ст.ст. 288, 292 УК РФ, и по отношению к специальным нормам, определенным в частях первых ст.ст. 287, 290 УК РФ, узкоспециальными являются нормы, содержащиеся соответственно в ч. 2 и 3 ст. 287 УК РФ и ч. 2, 3 и 4 ст. 290 УК РФ.
В случае установления в содеянном одновременно общей и специальной, либо специальной и узкоспециальной норм - оно квалифицируется по правилу конкуренции общей и специальной норм лишь по одной соответственно специальной либо узкоспециальной норме, за исключением случаев, когда содеянное в целом, исходя из обрисованного в соотношения общей и специальной норм, не охватывается только одной специальной нормой. Если содеянное не охватывается только одной специальной нормой, то оно квалифицируется по совокупности преступлений по обеим нормам, когда не охватывается еще и предположительно общей нормой, либо когда оно целиком охватывается последней, - то только по этой норме по правилу конкуренции части и целого. Например, если злоупотребление должностным лицом должностными полномочиями выражается исключительно в служебном подлоге, то содеянное квалифицируется по правилу конкуренции общей и специальной норм лишь по ст. 292 УК РФ, а если оно последней не охватывается, но полностью охватывается ст. 285 УК РФ, то содеянное квалифицируется по правилу конкуренции части и целого — только по ст. 285 УК РФ.
В связи с тем, что если по преступлению, ответственность за которое установлена одновременно общей и специальной нормами, квалифицируется только по одной - специальной норме, то крайне необходимо и актуально высветить нашу позицию относительно соотношения норм, предусмотренных ст. 285 и 290 УК РФ. В частности, необходимо определить при каких условиях они соотносятся как общая и специальная, а при каких нет, то есть содеянное должно быть квалифицировано по совокупности преступлений. Это обусловлено тем, что применительно как к УК РСФСР 1960 г., так и к УК РФ 1996 г. был и остается дискуссионным вопрос о квалификации преступных деяний, совершенных должностным лицом за взятку, только соответственно по ст. 173 УК РСФСР 1960 г. или ст. 290 УК РФ 1996 г. либо еще и по ст. 170 УК РСФСР 1960 года или ст. 285 УК РФ 1996 года.
В теории отечественного уголовного права по данному вопросу высказаны две противоположные точки зрения, причем применительно не только к названным УК, но и еще к УК РСФСР 1926 г., в котором указанные преступления предусматривались соответственно ст. 117 и 109. Согласно одной из них, такие деяния полностью охватывались ст. 173 УК РСФСР 1960 г.161 и охватываются ч. 2 ст. 290 УК РФ 1996 г.162, ввиду признания соотношения этих норм, а так же норм, предусмотренных ст. 170 УК РСФСР 1960 г. и ст. 285 УК РФ 1996 г., как специальных и общих. Противоположной, разделявшейся и разделяющейся большинством ученых, таких как: А.Б. Сахаров, Н.П. Кучерявый, Б.В. Здравомыслов, В.И. Соловьев163, Б.В. Волженкин164, Г.Н. Борзенков, B.C. Комиссаров, подлежали и подлежат квалификации по совокупности преступлений по ст. 117 и 109 УК РСФСР 1926 г., 173 и 170 УК РСФСР 1960 г., ч. 2 ст. 290 и ст. 285 УК РФ 1996 г.
Правоприменительной практикой воспринята последняя из очерченных точек зрения, что полностью соответствовало и соответствует ранее действовавшим УК РСФСР 1926 г., УК РСФСР 1960 г. и действующему УК РФ 1996 г. Так, в период действия УК РСФСР 1960 г. Пленум Верховного Суда СССР в п. 9 своего постановления от 23 сентября 1977 г. № 16 с изменениями, внесенными 26 апреля 1984 г., «О судебной практике по делам о взяточничестве» разъяснил, что «ответственность за дачу и получение взятки не исключает одновременного привлечения к уголовной ответственности за действия, хотя и связанные со взяточничеством, но образующие самостоятельный состав преступления: хищение государственного или общественного имущества, злоупотребление служебным положением, должностной подлог, подделка документов и т. д. В этих случаях содеянное подлежит квалификации по совокупности совершенных преступлений»165.
