Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы административно-правового предупреждения отдельных видов преступлений С. 12-86
1. Общность социально-правовой природы преступления и административного правонарушения С. 12-34
2. Влияние административных правонарушений на криминогенную обстановку С. 35-62
3. Правовое и общественное противодействие преступлениям по законодательству зарубежных стран С. 62-86
Глава 2. Административно-правовая политика государства в сфере предупреждения отдельных видов преступлений С. 87-126
1. Понятие, содержание, принципы и формы административно-правовой политики в сфере предупреждения отдельных видов преступлений С. 87-109
2. Система административно-правового предупреждения отдельных видов преступлений С. 110-126
Глава 3. Административно-правовое принуждение, применяемое милицией в целях противодействия отдельным видам преступлений С. 127-174
1. Административно-правовые меры милиции по предупреждению отдельных видов преступлений С. 132-153
2. Административно-правовые меры милиции по пресечению отдельных видов преступлений С. 153-174
Заключение с. 175-181
Приложения с. 182-191
Список использованных источников с. 192-208
- Общность социально-правовой природы преступления и административного правонарушения
- Влияние административных правонарушений на криминогенную обстановку
- Понятие, содержание, принципы и формы административно-правовой политики в сфере предупреждения отдельных видов преступлений
- Административно-правовые меры милиции по предупреждению отдельных видов преступлений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Преобразования, осуществляемые в России в последнее десятилетие, настолько глубоки и масштабны, что при всей их непоследовательности и противоречивости нетрудно заметить происходящий процесс коренного обновления российской государственности. Изменяются роль государства в жизни общества и личности, взаимовлияние экономики и политики, провозглашаемые и защищаемые государством ценности. Формируется принципиально новая политико-правовая система и нравственно-культурная среда Российского государства.
Вместе с тем приходится констатировать, что цели и принципы правового государства пока не стали реальностью. Более того, в настоящее время государство не в состоянии обеспечить надежную охрану жизни, здоровья, чести и достоинства личности, организовать и повести решительную борьбу с правонарушениями и преступлениями. В связи с чем охрана и обеспечение общественного порядка, предупреждение преступлений были и остаются наиважнейшими задачами государственных органов, общественности.
В условиях нестабильности современного общества, характеризующейся, в первую очередь, ослаблением правопорядка, известным противостоянием центра и регионов, возникновением иных негативных социальных процессов, вопросы предупреждения преступлений выдвигаются в число приоритетных объектов внимания органов государственной власти. При этом следует отметить факторы, придающие проблеме предупреждения преступлений административно-правовыми методами и средствами чрезвычайную актуальность.
Во-первых, значительная часть преступлений и иных правонарушений прямо или косвенно посягают на общественный порядок и безопасность, личную безопасность граждан. Так, в 2001 г. в Российской Федерации в общественных местах было
совершено 243146 тыс, преступлений, что на 3,3 % больше чем в 2000 г. В 2002 г. было зарегистрировано 279,8 тыс. преступлений (на 3,1% больше, чем в 2001 г.)1.
Во-вторых, статистика свидетельствует, что в настоящее время ежегодно в Российской Федерации к административной ответственности привлекаются десятки миллионов граждан. Только по линии МВД России - свыше 20 млн. человек, в том числе в сфере охраны общественного порядка - 10 млн., с составлением более 2 млн. протоколов об административных правонарушениях2.
В-третьих, правовая, экономическая и социальная реформы 1990-х годов привели к возникновению в стране ситуации, при которой резко возросло количество лиц без определенного места жительства и рода занятия. Лицами указанной категории совершается более половины всех уголовно наказуемых деяний. Лица без определенного места жительства не только стали элементом привычного социального ландшафта, но также усилили угрозу общественному порядку, общественной безопасности и личной безопасности граждан.
Наконец, в четвертых, глобальный и системный характер приобрела коррумпированность аппарата государственного управления, о чем, в частности, говорил Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации (2003 г.): "Нынешняя организация работы государственного аппарата, к сожалению, способствует коррупции. Коррупция - это не результат отсутствия репрессий, а прямое следствие ограничения экономических свобод. Любые административные барьеры преодолеваются взятками".
Соглашаясь в целом с утверждением Президента Российской Федерации относительно общих причин коррупционности чиновничества, следует отметить бездействие на протяжении 90-х годов прошлого столетия принципа неотвратимости наказания в отношении "нуворишей" от политики и экономики, что способствовало
1 См.: Материалы оперативного совещания с участием заместителя Министра внутренних дел
Российской Федерации "Об итогах оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и
служебно-боевой деятельности внутренних войск Сибирского федерального округа за 2001 г. - М.,
2001. - С. 21, 25; Состояние преступности в России за январь-декабрь 2002 г. - М., 2003. - С. 35.
2 См.: Лозбяков В.П., Эриашвили Н.Д. Криминология и административная юрисдикция мили
ции: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. В.П. Лозбякова. - М., 1998. - С. 82.
масштабности и системности проявления коррупции именно в данный период времени.
Необходимо иметь в виду, что это далеко не полная картина, характеризующая положение дел в данной сфере, поскольку не учтена латентная преступность значительно большая по объему, чем зарегистрированная. Поэтому имеющиеся статистические данные в значительной степени свидетельствуют лишь об объемах выполняемой правоохранительными органами работы, а не о фактическом состоянии криминологической обстановки в стране.
Изучение преступности и особенностей борьбы с ней представляет комплексную проблему. Несмотря на то что вопросы противодействия преступности исследовались в работах криминологов разных лет (P.M. Абызов, Г.А. Аванесов, А.И. Алексеев, Ю.М. Антонян, М.И. Арсеньева, М.М. Бабаев, Р.А. Базаров, К.М. Бейсебаев, К.К. Горяинов, А.И. Долгова, А.В. Иващенко, К.Е. Игошев, С.Я. Лебедев, В.П. Лоз-бяков, А.И. Марцев, Г.М. Миньковский, И.И. Карпец, М.П. Клейменов, В.Н. Кудрявцев, Н.Ф. Кузнецова, А.Н. Харитонов и др.), следует констатировать их недостаточную изученность как с точки зрения анализа современных тенденций и полноты обсуждения дискуссионных вопросов, так и в плане более эффективного использования потенциала организационных и административно-правовых мер предупреждения преступлений.
Административно-правовая политика и ее основная стратегия - предупреждение преступлений призваны обеспечить максимально возможное их ограничение, сведение к такому состоянию, при котором преступления перестали бы быть угрозой национальной безопасности.
Цели и задачи исследования. Научная цель исследования заключается в изучении роли, значения и возможностей административно-правового предупреждения отдельных, наиболее распространенных в обществе, видов преступлений. Прикладная цель состоит в выработке предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства и практики его применения, определении админист-
ративно-правовых и организационных мер по предупреждению отдельных видов преступлений.
Данные цели конкретизируются в постановке и решении следующих основных задач:
уточнить понятийный аппарат, выступающий в качестве интеллектуального инструментария административно-правового предупреждения преступлений;
определить общность социально-правовой природы преступления и административного правонарушения, выявить специфику влияния административных правонарушений на однородные виды преступлений, криминогенную обстановку в целом и их взаимосвязь между собой;
разработать понятие и систему административно-правового предупреждения отдельных видов преступлений;
установить содержание, принципы, формы и методы административно-правовой политики в сфере предупреждения преступлений;
обосновать положение о стратегической направленности предупреждения преступлений в сфере реализации административно-правовой политики государства;
изучить опыт зарубежных стран в сфере административно-правового противодействия преступности;
разработать и сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов, практики применения административно-правового принуждения милиции по предупреждению и пресечению отдельных видов преступлений.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между государством, юридическими лицами и гражданами в процессе административно-правового предупреждения отдельных видов преступлений. Предметом исследования выступают административно-правовые меры, методы и средства, их содержание и виды; принципы, формы и методы реализации административно-правовой политики в деятельности различных субъектов
правоприменительной деятельности, в том числе милиции, по предупреждению отдельных видов преступлений.
Методологическую основу исследования составляет материалистическая диалектика о противоречивости развития общества, неизбежной детерминированности преступлений и правонарушений данными противоречиями; статистические данные о социально-экономических, демографических, политико-правовых процессах, происходящих в стране.
Наряду с общефилософскими методами исследования рассматриваемых явлений в диссертации была использована совокупность различных методов познания, в том числе системного подхода, сравнительно-правового и корреляционного анализа, логического метода, моделирования, экспертных оценок, анкетирования и интервьюирования.
Основной информационной базой исследования являются действующее международное и российское законодательство, научные труды отечественных и зарубежных авторов, материалы периодической печати, относящиеся к проблеме исследования, личные наблюдения и опыт работы соискателя в подразделениях МВД России.
Автором использованы данные, полученные в результате проведенных интервью и экспертного опроса соответственно 56 и 120 сотрудников органов внутренних дел и 20 и 36 судей; результаты изучения и обобщения 224 уголовных дел и 283 дел об административных правонарушениях, совершенных в сферах потребительского рынка и предпринимательской деятельности, хулиганства и в общественных местах, незаконного оборота наркотиков, оружия, безопасности дорожного движения в Алтайском крае, в Новосибирской области и в Республике Алтай. При подготовке диссертации использовались статистические и иные материалы МВД России, относящиеся к периоду 1991-2003 гг., результаты эмпирических исследований, проведенных другими учеными, публикации средств массовой информации.
Теоретической основой исследования явились научные труды по философии, социологии, уголовному праву, криминологии, административному праву, со-
циальной психологии, затрагивающие и анализирующие как общность причин пра-вонарушающего поведения в целом, так и возможности предупреждения отдельных видов преступлений административно-правовыми методами и средствами.
Научная новизна исследования состоит в углубленном изучении теоретико-прикладных проблем административно-правового предупреждения отдельных видов преступлений, которые не получили достаточного освещения в специальной литературе, обсуждении дискуссионных вопросов, и выработке рекомендаций, предопределяющих выбор стратегии административно-правовой политики в области их предупреждения.
Новизна работы определяется результатами решения сформулированных задач и заключается в следующих положениях» выносимых на защиту:
Неизбежное расширение предмета криминологии с выходом за пределы преступного связано с тем, что предупреждение уголовно наказуемых деяний естественно и органически связано с воздействием на так называемые фоновые явления преступности, служащие питательной средой для последней и генетически связанные с ней. Эти явления внешне выражаются как в виде административных правонарушений (занятие проституцией, азартными играми, распитие спиртных напитков в общественных местах и т.п.), так и в качестве антиобщественных и аморальных проявлений. Для эффективного предупреждения такого рода явлений требуется соответствующий понятийный аппарат и административно-правовой инструментарий.
Единую направленность имеют практически все виды противоправного поведения насильственного характера, а также значительная часть корыстных правонарушений и преступлений. Общность социально-правовой природы преступлений и административных правонарушений обусловлена тем, что значительная их часть посягает на одни и те же общественные отношения, образуя тем самым общее "поле" их правовой защиты; а также однотипной внутренней мотивацией и наличием единых детерминант. Составы определенных групп административных правонарушений
являются детерминантами однородных преступлений и способствуют развитию преступности.
Выявленные корреляционные связи и зависимости между показателями различных видов преступлений и административных правонарушений позволили установить единство причин и условий, способствующих совершению преступлений и правонарушений, их криминологические взаимосвязи и зависимости, недостатки юридической ответственности за преступления и правонарушения, тенденции "скатывания" субъектов от менее общественно вредных правонарушений к более опасным.
В условиях гуманизации ответственности представляется целесообразным возрождение существовавшего ранее института административной преюдиции как результата смешанной - административно-уголовной - противоправности. Предлагаемая конструкция состава преступления может служить эффективным механизмом поэтапной декриминализации преступлений, не представляющих большой общественной опасности на момент установления административно-уголовной противоправности. В связи с этим уместно будет поднять вопрос о восстановлении понятия и термина "уголовный проступок" в отношении преступлений небольшой тяжести.
Для эффективного прогнозирования состояния криминогенной обстановки в регионе важно учитывать не только интегрированные банки данных информационного поля ГУВД - ГРОВД, но и обусловленность самодетерминации правонарушений и преступлений, а также взаимное влияние их параметров и результатов деятельности правоохранительных органов. С совершенствованием компьютерных технологий появится возможность включения в информационные банки ГУВД -ГРОВД данных моральной статистики, что в конечном итоге повысит достоверность и качество прогнозов региональной преступности.
6. При квалификации ряда составов административных правонарушений и
преступлений возникает коллизия норм об ответственности физических и юридиче
ских лиц. Устранение подобного разночтения возможно при установлении уголов-
ной ответственности юридических лиц. Подобная новация возможна путем разграничения понятий субъекта преступления и субъекта уголовной ответственности.
Анализ совершаемых нарушений правил оборота наркотических средств показывает, что они имеют различную степень общественной вредности и опасности. Предлагается дифференцировать ответственность за подобного рода нарушения на уголовную, административную и дисциплинарную в зависимости от наступления либо возможности наступления вредоносных либо общественно опасных последствий. Аналогичный подход рекомендуется использовать и при установлении ответственности за другие однородные правонарушения и преступления.
Учитывая утраченную былую эффективность института административного надзора за ранее судимыми лицами и устаревшую юридическую конструкцию нормативного правового акта, регламентирующего порядок, правила, основание, сроки установления и осуществления надзора, представляется своевременным и целесообразным разработать и принять соответствующий федеральный закон.
Среди мер административно-правового принуждения, применяемых милицией в целях предупреждения преступлений, наиболее распространенными являются меры административно-правового предупреждения и пресечения, классификация которых была осуществлена по степени соподчиненности, а также по методам, объектам и характеру воздействия.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования определяется, в первую очередь, тем, что оно может способствовать эффективному научному поиску правовых решений, адекватных происходящим в обществе социально-экономическим и политико-правовым процессам.
Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в деятельности по совершенствованию системы, структуры и содержания административно-правового законодательства по предупреждению отдельных видов преступлений; научной разработке проблем по их предупреждению; преподавании курсов "Криминология и профилактика преступлений", "Административная юрисдикция", "Административная деятельность органов внутренних дел" в образо-
вательных учреждениях юридического профиля, а также на курсах повышения квалификации практических работников; при подготовке лекций и учебных пособий по соответствующей проблематике.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения исследования нашли отражение в шести публикациях автора, доложены на научных конференциях и научно-практических семинарах (Алтайский государственный университет - Барнаул; Барнаульский юридический институт МВД России; Алтайская академия экономики и права - Барнаул). Результаты проведенного исследования используются в учебном процессе и научно-исследовательской работе Барнаульского юридического института МВД России. Ряд положений исследования внедрен в практическую деятельность подразделений милиции общественной безопасности ГУВД Алтайского края. Кроме того, соискатель является одним из разработчиков законов Алтайского края "Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края" и "Об участковом уполномоченном милиции в Алтайском крае".
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, приложений и списка использованных источников.
Общность социально-правовой природы преступления и административного правонарушения
Комплексный и междисциплинарный подходы являются неотъемлемыми элементами научного познания социальных явлений и процессов, в том числе связанных с правоохранительной сферой деятельности. На их основе обеспечиваются системность анализа, выявление и объективная оценка чрезвычайно сложных взаимосвязей и взаимозависимостей многочисленных разнородных факторов, порождающих противоправное поведение либо способствующих его проявлениям.
Предупредительная функция административно-правового реагирования базируется на общности социально-правовой природы преступлений и административных правонарушений, характеризующейся единством системы объективных и субъективных факторов, обусловливающих однородность преступления и правонарушения, сходство составов некоторых из них1.
В целях наиболее полного понимания общности преступлений и административных правонарушений следует обратиться, во-первых, к их сравнительному анализу, во-вторых, к социальному механизму взаимообусловленности данных форм противоправного поведения, особенно к первопричинам возникновения и последующего перерастания административных правонарушений в преступления.
Как нам представляется, единую направленность имеют, практически все виды противоправного поведения насильственного характера, а также значительная часть корыстных правонарушений и преступлений. Практика свидетельствует, что разнообразие форм такого поведения достаточно велико, а его социальная и юридическая оценка зачастую зависит от конкретной экономической и общественно-политической ситуации, сложившейся в обществе, состояния массового правосознания, нравственных и иных ценностей.
Отнесение деяния к преступлению или административному правонарушению, прежде всего, зависит от установления конкретными нормами (административно-правовыми или уголовно-правовыми) признаков содеянного. Поэтому правильное разграничение преступлений и административных правонарушений следует проводить на основании сопоставления уголовного и административного законов, с учетом постоянно изменяющейся политической, социальной, экономической, правовой обстановки в стране.
Согласно основным положениям теории уголовного и административного права главным признаком любого правонарушения является общественная опасность содеянного1. Не затрагивая характеристики всех признаков этих деяний, укажем лишь на то, что ст. 14 действующего Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) однозначно связывает понятие преступления с его общественной опасностью, не раскрывая, однако, содержания последней2.
По этому же признаку, а точнее по показателю интенсивности его проявления («степень общественной опасности»), в законе проводится дифференциация различных форм противоправного поведения, т.е. отнесение их либо к преступлениям, либо к правонарушениям. Однако если рассмотреть конкретное преступление и конкретное правонарушение, то грань между ними зачастую выявить не представляется возможным3.
Некоторые правоведы считают, что именно повышенная степень общественной опасности является главным материальным признаком, позволяющим признать противоправное деяние преступлением. Другие же полагают, что признак общественной опасности присутствует лишь в преступлениях, что же касается административных правонарушений, то они, будучи вредными и антиобщественными, лишены общественно опасного характера и качественно отличаются от преступного поведения1.
Приведенная выше полемика в значительной степени вызвана неоднозначным пониманием различными авторами соответствующих понятий. При этом в зависимости от того, какой смысл вкладывается ими в термины «общественная опасность» и «вред» («вредность»), одни и те же признаки зачастую обнаруживаются то в преступлении, то в административном правонарушении.
Ряд авторов, разграничивая понятия «общественная вредность» и «общественная опасность», полагают, что общественная опасность как признак характерен лишь для такого вида правонарушений, как преступление, на что указывает ст. 14 УК РФ. Они полагают, что коль скоро закон не дает прямого указания на этот признак, то административное правонарушение не характеризуется общественной опасностью2. Наряду с этой точкой зрения, исключающей общественную опасность из числа признаков административного правонарушения, имеют место концепции, согласно которым административные правонарушения только вредны, но не опасны. Так, Д.Н. Бахрах считает, что общественно опасны лишь деяния, причиняющие или способные причинить существенный вред, а посему большинство административных правонарушений нельзя признать общественно опасными3. Несколько иной позиции придерживается В.Е. Севрюгин, полагающий, что общественная опасность - качественная особенность преступления, а общественная вредность - качественная особенность административного правонарушения. Однако данная теоретическая конструкция оказывается весьма непрочной, ибо это различие сводится на нет утверждением автора о том, что «содержание общественной опасности и общественной вредности правонарушений (преступлений и правонарушений) в конечном итоге выражается в причинении или угрозе причинения реального вреда, ущерба общественным отношениям»1.
Действительно, иной вывод противоречил бы имеющему, в нашем правоведении пониманию категории общественной опасности как деяния, вредоносного для общества, т.е. причиняющего или создающего угрозу причинения вреда общественным отношениям2. Отсюда можно предположить, что если административное правонарушение не является общественно опасным, значит, оно не является и общественно вредным, но если оно общественно вредно, значит ему присуща та или иная степень общественной опасности.
Некоторые ученые ставят знак равенства между общественной вредностью и общественной опасностью преступления. Так, Н.Ф. Кузнецова пишет, что «общественная опасность, вредность деяния выражается в причинении либо создании угрозы причинения ущерба охраняемым УК интересам»3, чему возражает А.И. Марцев - «объединять две совершенно различные категории в одну абсолютно не оправдано»4.
Общественная опасность - категория объективная, существующая вне желания или нежелания законодателя и ученых признавать ее. Несмотря на, казалось бы, очевидно объективный характер общественной опасности, в последнее время на общем фоне отказа от всего советского и его критики, предпринимаются попытки отказа от признания преступления общественно опасным явлением. В одних случаях ссылку на общественную опасность в законодательном определении понятия преступления называют «идеологическим штампом»5, в других - конъюнктурой, вытекающей якобы из потребностей усиления уголовной репрессии6.
Влияние административных правонарушений на криминогенную обстановку
В последние годы в отечественной криминологии весьма успешно исследуется такое явление, как криминогенная обстановка, которая рассматривается в качестве системы факторов различной природы и направленности, детерминирующих преступность, без самостоятельной оценки ее состояния и тенденций развития. Она отражает совокупность свойств и отношений, воздействующих на преступность, а также сущность определенного круга антиобщественных явлений и процессов в их развитии1. При подобном подходе криминогенная обстановка становится элементом криминологической ситуации. Другими словами, о криминогенной обстановке речь может идти лишь тогда, когда возникает задача изучения и оценки криминогенных и антикриминогенных факторов. В настоящем исследовании административные правонарушения как раз и рассматриваются нами в роли криминогенных факторов, детерминирующих, как правило, однородные преступления.
Подтверждением данному выводу служат статистические данные о количестве зарегистрированных преступлений и административных правонарушений в Алтайском крае за последние четыре года, а также весьма высокий коэффициент корреляции (0,98) между ними2. Графики изменения преступлений и правонарушений за указанный период времени практически совпадают.
Институты различных отраслей российского права могут быть использованы для регулирования общественных отношений, с помощью которых можно устранять или нейтрализовать явления, непосредственно детерминирующие (вызывающие) преступления, а также в большей или меньшей степени влияющие на их совершение. Эти средства с успехом могут и должны применяться для решения практических задач, в том числе для прогнозирования криминогенной обстановки. При этом пределы ее изучения должны быть расширены, включая в себя общестатистический анализ административных правонарушений, углубленное исследование психологических механизмов воздействия административных мер на индивидуальное сознание граждан. Например, статистическая информация о негативных тенденциях административных правонарушений (мелкое хулиганство, занятие проституцией, азартные игры, незаконный оборот наркотиков, оружия и т.п.) отражает глубинные процессы возможного совершения тех или иных преступлений и должна служить надежным инструментом научного предвидения, как состояния правонарушений, так и преступности.
В этих условиях особую значимость приобретают правильная оценка криминогенной обстановки и прогнозирование тенденций ее развития в будущем. Безусловно это будет способствовать пониманию истинного положения дел в сфере предупреждения преступлений и обеспечения общественной безопасности, а криминологическое прогнозирование даст необходимую информацию о закономерностях изменения криминогенной обстановки. Вероятность прогностических выводов тем выше, чем больше они опираются на познание закономерностей существования и изменения количества и качества преступлений.
Основная проблема достоверности криминологического прогнозирования связана с информационным обеспечением. Недостатка в информации о преступлениях и лицах, их совершивших, как бы и нет, однако криминологически значимые сведения об административных правонарушениях выявить значительно сложнее.
В соответствии со ст. 1.3 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и законов субъектов Российской Федерации в указанной сфере. Принятие субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов с административной санкцией привело к противоречивости действующего административно-деликтного законодательства, что существенно сказалось на работе соответствующих правоохранительных органов и их должностных лиц. Например, при принятии соответствующего нормативно-правового акта органы внутренних дел (милиция) обязаны активно включаться в работу при нарушении требований правовых предписаний, установленных в нем. А как быть, если такой нормативный акт является противозаконным?
Как показывают результаты проведенного нами опроса сотрудников милиции общественной безопасности, являющихся основными субъектами применения «местного» законодательства, большинство из них испытывают значительные за труднения при применении законодательства об административных правонарушениях, на что указали 15% участковых уполномоченных милиции1 и 48% милиционеров патрульно-постовой службы. Во многом это связанно с состоянием действующего административно-деликтного законодательства, которое настолько многоаспектно, несовершенно и противоречиво, что заведомо усложняет эффективную работу правоприменителя.
Более того, значительная часть сотрудников милиции общественной безопасности (37% из числа опрошенных) оценивают свои знания законодательства об административных правонарушениях, как неудовлетворительные. В числе причин были названы недостаточная правовая подготовка по применению данного законодательства, отсутствие информации о принятых и действующих в регионе нормативных правовых актах, а также необеспеченность сотрудников правовой и специальной литературой.
Считаем, что органы внутренних дел имеют реальные возможности влиять на состояние борьбы с административными правонарушениями. Службе участковых уполномоченных милиции принадлежит основная роль в выявлении и пресечении административных правонарушений, особенно в сфере охраны общественного порядка. Ими ежегодно выявляется и документируется около 80% лиц, совершивших мелкое хулиганство, и 60% нарушителей антиалкогольного законодательства, значительное количество мелких хищений, других противоправных проступков. До 76% опрошенных участковых уполномоченных милиции указали на то, что следует расширить их компетенцию по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях, предусмотренных как федеральными, так и региональными нормативными актами.
Понятие, содержание, принципы и формы административно-правовой политики в сфере предупреждения отдельных видов преступлений
По своей природе правовая политика представляет собой комплекс целей, принципов, мер, методов, форм и программ, реализуемых в сфере действия права и с помощью права. С позиции деятельностного подхода суть такой политики заключается в выработке и реализации юридических целей стратегического характера, то есть таких идей, которые: во-первых, связаны со сферой правового регулирования; во-вторых, призваны определять перспективные направления развития общества и государства на определенном этапе их становления.1
Важнейшим средством правовой политики является ее государственно-волевой характер, властно-императивное содержание. Она называется правовой, потому что: основана на праве, осуществляется правовыми методами и средствами, охватывает правовую сферу жизнедеятельности граждан и организаций, опирается на принуждение, является публичной.
Сердцевиной правовой политики является ее содержание, которое должно быть ориентированно на создание, изменение либо отмену законов: в первом случае необходимых для общества; во втором - требующих корректив в связи с возникновением новых социально-экономических и политических реалий; в третьем -отслуживших свое народу и утративших актуальность на сегодняшний день.
Следует различать основные приоритеты и формы реализации правовой политики, которые тесно взаимосвязаны между собой, но не совпадают друг с другом. Приоритетом правовой политики следует считать главное направление ее осуществления, это то, без чего обществу сегодня невозможно обойтись. Правовой приоритет в политике может иметь несколько сторон проявления: во-первых, он свидетельствует, что личность, общество, государство предполагают осуществить ряд мер правового характера для удовлетворения потребностей, интересов определенного этапа своего развития; во-вторых, напоминает о нерешенных задачах в области создания и претворения в жизнь права; в-третьих, позволяет увидеть как ближайшие, так и перспективные цели и тем самым выстроить стратегические линии правовой политики1.
Наиболее отчетливо смена приоритетов наблюдается в переходные периоды развития общества и государства. Революции и реформы зачастую прерывают преемственные начала в правовой политике, иногда в деятельности государства вообще.
Область действия правовой политики также различается, например, это может быть политика в сфере предупреждения преступности уголовно- и административно-правовыми средствами.
Правовая политика вбирает в себя различные стороны и направления деятельности определенных субъектов в области права, его создания, толкования, применения. Поэтому с точки зрения теории необходимо четко представлять, что содержание, принципы, виды и формы выражения правовой политики взаимосвязаны между собой, опосредуют и обеспечивают в целом реализацию правовой политики, в том числе в сфере предупреждения преступлений.
Содержанием правовой политики в указанной области является теория криминализации и декриминализации. Вновь проектируемое уголовное и административное законодательство можно признать научно обоснованным, если оно: во-первых, беспробельно охватывает круг деяний, уголовно-правовая борьба с которыми допустима, возможна и целесообразна; во-вторых, своевременно исключает уголовную наказуемость тех деяний, основания для криминализации которых уже отпали; в-третьих, адекватно отражает в характере применяемых уголовно-правовых мер характер и степень общественной опасности деяний, с которыми призвано бороться.
Поскольку в содержании административно-правовой политики в сфере предупреждения преступлений проблема криминализации деяний не входит, то далее речь будет идти относительно лишь декриминализации.
Оригинальную идею о нецелесообразности криминализации некоторых деяний высказал Хульсман (известный криминалист Роттердамского университета). С его точки зрения, деяние не следует криминализировать, если оно: а) совершается главным образом в группах населения, подвергающихся ущемлению или дискриминации; б) по своему характеру таково, что может стать явным не на основе простого заявления или жалобы, а лишь в результате активного расследования по инициативе полиции; в) является в глазах населения слишком обычным; г) встречается, как правило, только в связи с социальными потрясениями; д) совершается слишком большим числом людей; е) не поддается точному определению; ж) совершается преимущественно в частной жизни; з) искренне расценивается значительной частью населения как дозволенное1. Данный перечень принципов уникален потому, что он является, пожалуй, единственным, по которому деяние не следует относить к преступным.
Декриминализация может осуществляться в двух формах: исключения уголовной наказуемости деяния и признания такового поведения правомерным; исключения уголовной наказуемости деяния и перевод его в разряд административного, дисциплинарного или гражданско-правового деликта.
Рассматриваемая процедура направлена на устранение перенасыщенности законодательства уголовно-правовыми запретами, необходимость в которых уже отпала или даже не существовала вовсе, что подрывает такие принципы уголовной политики, как экономия уголовной репрессии и социальная обусловленность уголовных норм.
Обращает на себя внимание значительное различие между отмеченными вариантами декриминализации. Первый, естественно, носит наиболее радикальный характер. Такого рода декриминализация, которая не просто устраняет уголовную наказуемость, противоправность, но одновременно переводит такого рода акты в разряд законных, встречается не часто. Примером может служить декриминализация коммерческого посредничества и спекуляции. Эти деяния не просто декрими-нализированы, но переведены в разряд законных действий.
Административно-правовые меры милиции по предупреждению отдельных видов преступлений
Административно-правовая мера представляет собой конкретный акт (действие) уполномоченного государственного органа, должностного лица, направленный на реализацию административно-правовой нормы. Последняя указывает государственному органу (его должностному лицу), какие действия он должен совершить для выполнения ее требований. Применение административно-правовой меры есть одновременно применение, реализация административно-правовой нормы. Следовательно, административно-правовые меры закреплены в административно-правовых нормах как конкретные действия уполномоченных субъектов, направленные на реализацию, выполнение требований указанных норм.
В деятельности милиции меры административного предупреждения отличает четкая профилактическая направленность. Они преследуют цель недопущения правонарушений и преступлений, а также предотвращения возможности наступления каких-либо вредных, опасных для общества последствий. В этой связи указанные меры могут затрагивать различные права и интересы лиц, вовлеченных в орбиту их применения.
Упреждающий характер мер административного предупреждения позволяет им быть важнейшим средством превенции как административных правонарушений, так и преступлений. Практика борьбы с правонарушениями свидетельствует, что задача мер административного предупреждения состоит и в том, чтобы не допустить нарушения и уголовно-правовых норм, например в сфере оборота оружия, наркотических средств, психотропных веществ и т.п.
Меры административного предупреждения преступлений, применяемые милицией, имеют ряд особенностей.
Во-первых, эти меры закреплены диспозициями (а не санкциями) правовых норм как превенция потенциальной возможности осуществления принудительной акции, влекущей для субъекта неблагоприятные последствия при наступлении определенных условий1. Следовательно, они могут применяться, когда правонарушение или преступление не совершено, и применяются не с целью наказания, а с целью предупреждения правонарушений или преступлений, а также обеспечения общественной безопасности при наступлении исключительных обстоятельств, требующих использования соответствующих мер.
Во-вторых, предупредительные меры входят в систему мер административного принуждения. Анализ всей совокупности административно-предупредительных мер показывает, что "они (особенно в контексте настоящей работы) применяются не в связи с правонарушениями, а в связи с определенными ситуациями, содержащими потенциальную угрозу обществу или отдельным гражданам"2. Нельзя согласиться с точкой зрения ряда авторов, которые считают, что не может быть принуждения при отсутствии правонарушения, что различные предупредительные меры, не связанные с конкретными правонарушениями, не должны рассматриваться как меры принуждения, что механизм принуждения "...вступает в действие лишь тогда, когда обязанность добровольно не выполняется, когда нарушаются нормы права"1. Отрицание принудительного характера мер административного предупреждения обосновываются ссылками на опасность узаконения возможности превентивного принуждения. "Допускать применение принуждения, основываясь только на одном предположении о будущем возможном нарушении, - указывает М.С. Студени-кина, - значит открывать свободу субъективного усмотрения при осуществлении принудительных мер, значит действовать в противоречии с интересами укрепления законности"2. Высказанные опасения можно было бы принять, если бы превентивное принуждение не регламентировалось правом. Применение таких мер, как административный надзор, досмотр граждан, наглядно свидетельствует о существовании мер административного предупреждения принудительного характера, используемых в целях недопущения преступлений.
По нашему мнению, принудительный характер мер административного предупреждения состоит в реализации властных и односторонних действий, которые не согласовываются с противоположной стороной, обязанной, тем не менее, исполнить предписание со стороны уполномоченных органов (должностных лиц), выполнить необходимые в данной ситуации действия либо воздержаться от их совершения.
В-третьих, особенность мер административного предупреждения заключается во временном характере их применения. Данная особенность предопределяется принудительным свойством указанных мер, исключительностью применения административного принуждения без факта совершения правонарушения или преступления.
Меры административного предупреждения, будучи относительно самостоятельным институтом, представляют собой сложное образование, слагающееся из совокупности различных принудительных мер разнопланового характера, что и обусловливает необходимость их научно-обоснованной классификации.
В интересах настоящей работы наиболее полезной представляется классификация мер административного предупреждения, применяемых милицией, в зависимости от круга лиц, в отношении которых они реализуются. В этой связи рассматриваемые меры могут быть разделены на две основные группы: а) административно-правовые меры предупреждения, применяемые к физическим лицам; б) административно-правовые меры предупреждения, применяемые к юридическим лицам.
Указанная классификация, на наш взгляд, дает возможность более системно провести анализ отдельно взятых мер предупреждения, применяемых милицией, способствует более тщательному выявлению присущих ей специфических особенностей и изучению практики ее осуществления.
Административно-правовые меры предупреждения, применяемые к физическим лицам. Закон Российской Федерации "О милиции" для выполнения возложенных на милицию обязанностей наделяет ее правом «... проверять документы, удостоверяющие личность, у граждан если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо имеется повод к возбуждению в отношении их дела об административном правонарушении...» (п. 2 ст. 11).
Для производства проверки документов не требуется составления специального документа или получения санкции. Право проверять документы - это прерогатива всех сотрудников милиции безотносительно к занимаемой должности. Применение данной меры становится особенно актуальной и необходимой при проведении контртеррористических операций. Однако возникает вопрос: что следует понимать под достаточными основаниями? Если в отношении подозреваемого в совершении преступления существует более или менее определенная ясность, то в отношении лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения, такая определенность не всегда просматривается.
