Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовые основы защиты политических прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации 10
1. Политические права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: понятие и общая характеристика 10
2. Понятие и принципы защиты политических прав и свобод в Российской Федерации 34
3. Система защиты политических прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации 57
Глава II. Особенности защиты отдельных видов политических прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации 85
1. Специфика защиты политических прав, обеспечивающих участие граждан в управлении делами государства 85
2. Защита политических прав, позволяющих воздействовать на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих 129
Заключение 168
Список нормативных источников и научной литературы 176
- Политические права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: понятие и общая характеристика
- Понятие и принципы защиты политических прав и свобод в Российской Федерации
- Специфика защиты политических прав, обеспечивающих участие граждан в управлении делами государства
- Защита политических прав, позволяющих воздействовать на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., определяет Россию как демократическое правовое государство, носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в котором является многонациональный народ. Политические права и свободы являются одной из важнейших форм воплощения в жизнь принципа народного суверенитета. Уровень их реализованности может, на наш взгляд, служить индикатором демократизма политического режима государства.
За годы социально-экономических и политических реформ в Российской Федерации созданы условия для формирования гражданского общества и демократического правового государства, признающего человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Вместе с тем, политические права и свободы в современном российском обществе еще не стали полноценной политико-правовой реальностью. Государство не всегда надежно гарантирует эти права и свободы; а граждане в силу различных причин не используют политические права и свободы для воздействия на органы государственной власти.
Анализ современных государственных и политических процессов свидетельствует о несовершенстве конституционно-правового регулирования политических прав и свобод граждан. Следует отметить, что в последнее время прослеживается тенденция роста количества жалоб на нарушение данной группы основных прав и свобод в органы государственной власти, уполномоченные их защищать. Так, к примеру, количество жалоб граждан на нарушение политических права, адресованных Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации в 2004 г. выросло в 2,5 раза по сравнению с 2003 г.1, а в 2005 г. - на 15 % по сравнению с 2004 г.2 Данная тенденция, исходя из места института омбудсмана в системе государственной защиты прав и свобод граждан, свидетельствует о несовершенстве обеспечения и реализации политических прав и свобод в Российской Федерации.
Вместе с тем, в условиях возрастающей сложности политических процессов и увеличивающейся потребности граждан активно участвовать в управлении делами государства и общества, необходимость создания эффективных форм и методов защиты политических прав приобретает особую актуальность. В этой связи, важное значение имеет проведение исследования по данной проблеме с целью вы-
См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2004 г. // Российская газета. - 2005. - 31 марта.
2 См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2005 г. // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, http: // ombudsman, gov. ru / doc / a-eg_doc!ad.shtml.
явления позитивных сторон и недостатков действующей конституционной системы защиты политических прав и свобод и выработке предложений по ее совершенствованию. Формирование действенного механизма защиты политических прав не только положительно скажется на их реализации, но и будет способствовать формированию ответственного отношения граждан к участию в решении важнейших вопросов государственной и общественной жизни, становлению гражданского общества, укреплению демократии.
Степень научной разработанности темы. Проблему защиты политических прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации нельзя отнести к числу недостаточно изученных в российской науке конституционного права. Однако российские ученые - специалисты в области теории права и государства и конституционного права либо рассматривали защиту политических прав и свобод как составную часть более широкой проблемы - обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина, либо изучали вопросы реализации и охраны отдельных политических прав и свобод.
Так, проблемы обеспечения и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина раскрываются в научных трудах С.С. Алексеева, В.В. Бойцовой, Н.С. Бондаря, В.Н. Бутылина, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Т.Д. Матвеевой, О.О. Миронова, И.В. Ростовщикова, Ф.М. Рудинского, М.Б. Смоленского, О.А. Снежко, Н.Ю. Хаманевой, Б.С. Эбзеева и других.
Вопросы реализации, пресечения нарушений и восстановления нарушенных избирательных прав, пожалуй, наиболее изучены в российской юридической науке. Этим проблемам посвящены работы С.А. Авакъяна, А.С. Автономова, Л.Г. Алехичевой, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, А.В. Иванченко, А.И. Ковле-ра, С.Д. Князева, М.С. Матейковича, Ю.А. Поповой, А.Е. Постникова, М.К. Тре-ушникова, Л.В. Тумановой. Отдельные аспекты охраны свободы печати и массовой информации содержатся в научных трудах И.Л. Бачило, А.Б. Венгерова, М.М. Рассолова, М.А. Федотова, В.Л. Энтина. Обеспечение и реализация конституционного права на объединение было предметом рассмотрения А.А. Алиева, Д.А. Алимова, Т.К. Байковой, В.З. Гущина, СЕ. Заславского, В.В. Лапаевой, С.С. Юрьева. Вопросам осуществления права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления посвящены работы Ю.Н. Али-стратова, А.А. Дворака, М.В. Карасевой, М.А. Миронова, И.Н. Струцкой.
Вместе с тем существует необходимость проведения комплексного исследования конституционной системы защиты всех фундаментальных политических прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, ее принципов и форм, а также особенностей ее функционирования применительно к различным видам политических прав и свобод.
Теоретической основой диссертационного исследования являются труды отечественных ученых, специалистов в области теории права и государства, таких как А.В. Васильев, Л.Н. Завадская, А.Д. Керимов, В.В. Лазарев, Е.А. Лукашева, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Н.С. Матузов, А.С. Мордовец, В.А. Патюлин, А.В. Стремоухов, Д.М. Чечот, В.М. Чхиквадзе, Т.М. Шамба, А.А. Югов, а также видных конституционалистов - М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Т.Д. Матвеевой, В.А. Ржевского, В.Н. Руденко, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина.
Нормативно-правовую базу исследования составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация (в первую очередь, Пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.); конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации); федеральные конституционные законы (в частности, Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О правительстве Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»); федеральные законы (в частности, Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (в ред. от 21 июля 2005 г.) «О средствах массовой информации», Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ, Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании»); указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации.
Важное значение имели обобщение и анализ судебной практики (в том числе Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, федеральных судов общей юрисдикции) и информационных материалов Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по вопросам защиты основных политических прав и свобод.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы анализа и обобщения нормативных правовых и эмпирических материалов, с помощью которых диссертант рассматривает современное состояние основных политических прав и свобод, систему и принципы их защиты. В таком контексте конституционно-правовая практика деятельности государственных и негосударственных институтов по предупреждению и пресечению нарушения политических прав, а также их восстановлению в случае нарушения предстает как одно из условий реализации принципа народного суверенитета, показатель демократизма государственно-политического режима Российской Федерации.
В ходе исследования использовались также такие методы научного познания, как конкретно-исторический, формально-юридический, статистический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. В частности, конкретно-исторический метод использован при рассмотрении развития институтов государственной защиты политических прав и свобод; статистический - при сравнительном анализе эффективности использования отдельных механизмов для восстановления конкретных политических прав. Теоретико-прогностический метод проявился при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основании исследования действующих механизмов защиты конституционных политических прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации выработать предложения по их совершенствованию.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
-рассмотреть теоретические аспекты политических прав граждан, проанализировать систему их правового регулирования, подразделить их на различные виды с тем, чтобы выбрать оптимальные механизмы защиты для каждого из них;
-исследовать понятие и основные принципы защиты основных политических прав человека и гражданина в Российской Федерации;
-проанализировать структуру и функционирование конституционной системы защиты политических прав и свобод человека и гражданина и механизма их государственной защиты;
-выявить и изучить элементы конституционной системы защиты политических прав и свобод человека и гражданина, а также основные черты правозащитной деятельности каждого из них;
-определить специфику государственной защиты различных видов политических прав и свобод;
-выявить недостатки государственной защиты политических прав и свобод, а также предложить пути их устранения.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся между различными субъектами в сфере защиты основных политических прав и свобод человека.
Предметом диссертационного исследования выступают нормы конституционного права, регулирующие порядок защиты основных политических прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и сложившаяся в данной сфере правоприменительная практика.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно содержит комплексное исследование системы защиты конституционных политических прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
В работе дана характеристика системы закрепленных в Конституции Российской Федерации политических прав и свобод человека и гражданина, представлена их классификация, дана характеристика правового регулирования, в том числе выделены его недостатки, препятствующие полной реализации данной группы конституционных прав и свобод. Рассмотрена система защиты политических прав с точки зрения эффективности отдельных ее элементов, выявлены преимущества и недостатки различных механизмов государственной защиты основных политических прав и свобод.
В диссертации исследованы общие принципы конституционной защиты политических прав и свобод граждан, проанализированы особенности судебной и несудебной защиты каждого из видов политических прав, сформулированы предложения по совершенствованию механизмов государственной защиты политических прав и свобод.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
диссертантом уточнено определение понятия «защита политических прав и свобод» как одного из уровней конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина, функционирование которого направлено не только на предупреждение нарушений политических прав и свобод, устранение препятствий в их реализации и восстановление нарушенных прав, но и способствует укреплению принципов народного суверенитета и народовластия как конституционных основ Российского государства, выступает необходимым условием формирования активной политической культуры граждан. Выделение защиты основных политических прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации в относительно самостоятельный элемент конституционной системы защиты прав человека и его основных свобод обусловлено юридической природой политических прав, имеющих целью обеспечение индивидам возможности участвовать в формировании органов государственной власти и в их работе;
исследование правовой природы основных политических прав и свобод человека и гражданина позволяет диссертанту сделать вывод о приоритете государственных механизмов их защиты, тогда как негосударственная защита - через общественные объединения, неправительственные правозащитные организации, а также самозащита - выполняют вспомогательную функцию (в, основном, осуществляя правовое просвещение граждан относительно их политических прав и свобод, форм и методов восстановления нарушенных прав), непосредственно не обеспечивая восстановления нарушенных прав;
на основании изучения федерального законодательства, а также обобщения и анализа практики защиты политических прав органами исполнительной и судебной власти (в том числе, Конституционным Судом Российской Федерации), диссертант делает вывод об отсутствии единых подходов к содержанию закрепленных в Конституции Российской Федерации 1997 г. политических прав и свобод, что обусловлено воздействием политической целесообразности на правозащитную деятельность. Диссертант полагает, что повышению эффективности защиты политических прав и свобод будет способствовать последовательная реализация в деятельности государственных органов ряда конституционно-правовых принципов: конституционной законности, гуманизма, справедливости, равенства перед законом и судом (в т.ч. лиц, обладающих различными политическими и идейными убеждениями), общеобязательности и гарантированное государственной защиты, разделения властей, неотвратимости юридической ответственности (конституционной, уголовной, административной, дисциплинарной) за нарушение политических прав и свобод, уважения достоинства человека и гражданина как участника политических отношений;
анализируя динамику функционирования государственных механизмов защиты политических прав и свобод в Российской Федерации, диссертант делает вывод о том, что в условиях стабилизации политической системы общества, повышается влияние специализированных государственных органов. Так, осуществление Президентом Российской Федерации его функций гаранта прав и свобод человека и гражданина, а также парламентского контроля переходит из сферы защиты в сферу охраны политических прав и свобод (создания условий, способствующих их наиболее полной реализации), в то же время, активизируется защита политических прав Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и органами исполнительной власти специальной компетенции (к примеру, избирательными комиссиями и комиссиями референдума);
диссертант полагает необходимым законодательно уточнить статус, порядок формирования, структуру и полномочия систем органов исполнительной власти специальной компетенции, уполномоченных защищать отдельные виды поли-
тических прав и свобод граждан, в первую очередь, избирательных комиссий и комиссий референдума, а также государственных органов по контролю за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе;
на основании обобщения практики защиты политических прав и свобод органами исполнительной власти, диссертант делает вывод о том, что она имеет ряд преимуществ по сравнению с судебной защитой: оперативность рассмотрения жалобы на нарушение политических прав, а также автоматическое исполнение подчиненными государственными органами решения по ней. В тоже время, отсутствие законодательно закрепленных процедур применения норм права о политических правах существенно снижает эффективность такой защиты. В этой связи необходимостью является разработка и принятие федерального законодательства об основах административного производства, основанного на принципах законности, гласности, равенства граждан перед законом, гарантирующего заявителю возможность участия в рассмотрении его жалобы компетентным органом исполнительной власти и восстановления нарушенного права в соответствии с законом;
рассмотрев существующий в Российской Федерации механизм судебной защиты политических прав и свобод, диссертант полагает, что повышению эффективности судебной защиты политических прав будет способствовать его реформирование с учетом особенностей их правовой природы. Поскольку предметом судебного разбирательства являются споры, вытекающие из публичных правоотношений, связанные с необходимостью защиты не только частных, но и публичных интересов, требуется передача дел о защите политических прав из ведения судов общей юрисдикции в компетенцию специализированных административных судов. В этой связи в законах, определяющих компетенцию данных судебных органов и порядок административного судопроизводства, следует прямо закрепить подведомственность им данной категории дел, установить сокращенные процессуальные особенности рассмотрения споров о защите отдельных политических прав, а также предусмотреть рассмотрение этих дел с участием прокурора;
исследовав федеральное законодательство, устанавливающее меры юридической ответственности за нарушение политических прав и свобод, а также практику его применения, диссертант выявляет ряд пробелов - законодательно не закреплена юридическая ответственность за нарушение права граждан на объединение, нуждаются в уточнении основания, санкции и порядок привлечения к юридической ответственности за нарушение конституционного права на обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы правотворческими и пра-
воприменительными органами государственной власти при совершенствовании форм и способов защиты политических прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
Материалы, выводы и положения диссертационной работы могут быть также использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Избирательное право Российской Федерации», а также «Права человека и международном и внутригосударственном праве».
Апробация результатов диссертационного исследования. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Основные результаты диссертационного исследования отражены в 3-х научных публикациях диссертанта.
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, 2-х глав, включающих 5 параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Политические права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: понятие и общая характеристика
Традиционно конституционные права и свободы определяются через категорию возможности и понимаются как установленные Конституцией Российской Федерации и законами возможности личности избирать вид и меру своего поведения в различных сферах. При этом различные ученые-правоведы используют различные подходы к пониманию их юридической природы. К примеру, Е.А. Лука-шева определяет права человека как «определенные требования (притязания), направленные на создание минимума необходимых жизненных условий человеческого существования»1.
Следует согласиться с представителями «узкого» подхода к исследованию данной проблемы, при котором права человека рассматриваются как категория сугубо юридическая. Права человека являются субъективными правами, выражающими не потенциальные, а реальные возможности индивида, закрепленные в конституциях и законах. В отечественной юридической науке нередко встречается такой подход к пониманию субъективного права, когда его рассматривают лишь как элемент относительного правоотношения, возникающего при наличии определенного юридического факта или состава. Справедливо отмечалось, что способ возникновения, форма проявления и реализации тех или иных прав не имеют принципиального значения для их характеристики как субъективных2. Это положение, которое в ходе исторического развития неоднократно оспаривалось, сегодня рассматривается как очевидное.
Как отмечал В.М. Чхиквадзе, «субъективное право можно определить через категорию возможности, которая, будучи обеспечена необходимыми средствами, в любое время может быть реализована»3. Под возможностью понимается то, что при наличии определенных условий может стать реальностью, превратиться в действительность. Это свойство юридической возможности в полной мере присуще всем правам человека и гражданина, закрепленным в Конституции Российской Федерации. При таком интерпретировании возможности подчеркивается ее способность, обеспеченная наличными условиями, стать действительностью. Фактическая ценность субъективных прав граждан как раз в этом и состоит (может превратиться из возможности в наличное притязание).
Именно с таких позиций определяет понятие субъективного права И. Сабо, утверждая, что субъективное право есть такая «...гарантированная правовая возможность, превращение которой в общественную реальность обеспечивается материальными, политическими, социальными, культурными и иными отношениями общества»1. Схожую позицию занимает Б.Л. Назаров. Несколько расширив определение, он определяет фундаментальные права человека «не только как определенные социальные возможности, но и определенные социальные необходимости, не свобода вообще, но мера свободы, которая в значительной степени регулируется посредством обязанностей и ответственности перед другими и обществом в целом».
Н.В. Витрук полагает, что, «конституционные права, свободы и обязанности служат основой (базой), являются определяющими, решающими для всех отраслевых прав, обязанностей; дают основные направления их развития на определенный исторический период... обладают социальными и правовыми особенностями, которые обусловлены, прежде всего, характером и значимостью соответствующих общественных отношений, социальным содержанием и формой их правового закрепления, а также местом конституционных прав, свобод и обязанностей, их ролью по отношению к иным правам и обязанностям граждан»3.
Понимание под «основными» фундаментальными правами конституционных прав получило достаточно широкое распространение с середины XIX в. Тезис о том, что субъективные отраслевые права граждан имеют своим основанием конституционные права, и что первые органически вытекают из вторых, являются их необходимым продолжением и развитием, стал рассматриваться как неоспоримый.
Если говорить о системе прав и свобод российских граждан, то определяющее место среди них, занимают основные (ведущие) конституционные права и свободы, которые закреплены в гл. 2 Конституции Российской Федерации. Данная трактовка также подтверждается и нормой ее ст. 55, закрепляющей, что перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
Иными словами, Конституция РФ закрепляет наиболее важные как с точки зрения общества, так и с точки зрения индивида, права и свободы и определяет их как основные, фундаментальные, которые являются правовой базой для производ ных, но не менее важных, его прав. Например, ст. 32 Конституции РФ предусматривает, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это основное право порождает иные права: на участие в самоуправлении, право выдвигать своего кандидата во время избирательной кампании, право обращаться с запросом к депутату по какому-либо вопросу, связанному с деятельностью последнего, и т. д.
Как подчеркивает Л.Д. Воеводин, конституционные права, «в отличие от всех других прав и обязанностей фиксируют наиболее существенные, коренные, принципиальные связи и отношения между обществом и личностыо, государством и гражданами»1. Именно особая значимость ряда прав и свобод человека и гражданина влечет их формулирование в Конституции Российского государства. Е.И. Козлова среди факторов, обусловивших конституционное закрепление ряда прав и свобод, называет их особые юридические свойства (всеобщность, особый механизм реализации и др.)2. Таким образом, конституционные права составляют основу прав и свобод, закрепляемых нормативными правовыми актами других отраслей права. Права, которые закрепляются за каждым человеком и гражданином актом высшей юридической силы - Конституцией РФ и обеспечены повышенной защитой посредством запрета пересмотра прав и свобод без принятия новой Конституции Российской Федерации, универсальны и носят всеобщий характер,
Таким образом, все конституционные права и свободы характеризуются рядом признаков: во-первых, все эти права и свободы составляют предмет регулирования конституционного права; во-вторых, конституционные права и свободы являются неотчуждаемыми; в-третьих, они признаются, гарантируются и защищаются согласно общепринятым принципам и нормам международного права; в-четвертых, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием; в-пятых, характеризуются особым механизмом реализации, имеют непосредственно действующий характер, то есть даже при отсутствии конкретизирующих конституционные права и свободы законов и иных нормативных актов, суды, иные государственные органы обязаны принимать решение в защиту таких прав и свобод; в-шестых, ограничение конституционных прав и свобод допускается лишь в случаях, определенных федеральным законом.
Понятие и принципы защиты политических прав и свобод в Российской Федерации
Свободное и полное осуществление политических прав и свобод человека и гражданина, происходящее без вмешательства государственных органов, является идеалом, к достижению которого должно стремиться каждое демократическое государство. Поэтому, в целях обеспечения подлинного участия индивидов в политическом процессе, в том числе, в осуществлении функций политической системы в составе отдельных групп, объединений, движений и единолично (в особенности, в управлении делами общества и государства) необходима эффективная защита политических прав и свобод.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства (ст. 2); права человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18); государственная защита прав и свобод человека и гражданина гарантируется; каждый вправе защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом (ч.ч. 1 и 2 ст. 45); каждому гарантируется судебная защита их прав и свобод (ч. 1 ст. 46); государство обязано возместить вред, причиненный незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53). Приведенные и другие конституционные нормы в полной мере относятся и к защите политических прав граждан Российской Федерации.
Прежде чем дать характеристику системы защиты политических прав граждан необходимо остановиться на терминологии. В правовой науке термин «защита прав и свобод» трактуется неоднозначно. Поэтому, весьма актуальной теоретической задачей является разграничение понятий - «реализация», «обеспечение реализации», «гарантии», «охрана» и «защита» политических прав, нередко исполь зуемых в законодательстве и литературе несколько бессистемно.
В науке термин «реализация права» раскрывается как «поведение субъектов права, в котором воплощаются предписания правовых норм (правомерное поведение), практическая деятельность людей по осуществлению юридических прав и выполнению юридических обязанностей»1. В зависимости от характера деятельности субъектов права в науке выделяют четыре основные формы реализации пра-ва: осуществление (использование), исполнение, соблюдение, применение .
Анализ литературы по проблеме реализации управомочивающих правовых норм позволил сделать вывод о том, что реализация конституционных прав человека - это процесс их материализации, в ходе которого происходит получение субъектом права того блага, которое составляет содержание субъективного права3.
Реализация субъективных прав выражается в конкретном поведении упра-вомоченных и обязанных лиц, направленном на претворение норм права в жизнь4. Реализация субъективного права - реальный выбор субъектом права варианта, вида и меры поведения, превращение возможного поведения в реальность и достижение соответствующего результата, осуществление (использование) предоставленных возможностей. Однако ряд ученых, в частности М.С. Матейкович, подчеркивают, что реализацию субъективных прав (в частности, избирательных) можно понимать не только как процесс или внешнее проявление процесса правового регулирования, но и как достижение полного соответствия между требованиями норм совершить определенные поступки или воздержаться от их совершения и суммой фактически последовавших действий5.
Таким образом, реализация политических прав есть коллективное, либо единоличное использование индивидами имеющихся у них правомочий участвовать в формировании и осуществлении государственной власти, а также выражать свои политические взгляды, оказывать воздействие на решения, принимаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Юридической наукой достаточно четко определены формы реализации основных политических прав и свобод индивида юридическими средствами: а) применение при осуществлении основных прав юридических норм органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественными объединениями, б) исполнение и соблюдение норм права, в) использование лицами по сво ей воле тех субъективных прав, которые юридическая норма им предоставляет . При этом реализация политических прав имеет важнейшую особенность. Используя закрепленные в Конституции политические права, индивид, во-первых, участвует в управлении делами государства и общества, обеспечивает сохранение сущности государства как социального института, решающего основополагающие задачи, вытекающие из природы общества; а с другой - содействует реализации политического права другого индивида (например, права быть избранным, участвовать в общественном объединении, публичном массовом мероприятии и т.п.).
Правообладание, пользование, распоряжение - составляющие так называемой «правомерной реализации» прав. Необходимость в защите права наступает тогда, когда и имеется неисполнение корреспондирующей праву обязанности, злоупотребление правом, препятствие к их осуществлению или спор о наличии самого права2.
Задача государства и его органов, должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, иных уполномоченных организации и физических лиц - обеспечить, то есть создать условия для такой реализации.
Определяя понятие «обеспечение прав человека», правоведы-конституционалисты исходят из толкования термина - «обеспечить» в русском языке. Он имеет несколько однопорядковых значений: 1) предоставить достаточные материальные средства к жизни; 2) снабдить чем-нибудь в нужном количестве; 3) сделать вполне возможным» действительным, реально выполнимым; 4) оградить, охранить3.
Поэтому обеспечение реализации политических прав следует рассматривать как деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, иных уполномоченных законом либо международным договором организаций и физических лиц по созданию условий для использования индивидами имеющихся у них юридических возможностей участвовать в политическом процессе, а также для достижения соответствующего результата.
Специфика защиты политических прав, обеспечивающих участие граждан в управлении делами государства
В системе политических прав граждан, обеспечивающих участие граждан в управлении делами государства, особое место занимают право избирать и быть избранным в органы государственной власти, а также право на участие в референдуме. Данная группа прав обеспечивает непосредственный доступ гражданина к формированию основных направлений государственной политики (право на участие в референдуме и пассивное избирательное право), либо к формированию представительных органов государственной власти (активное избирательное право). Таким образом, процедура реализации гражданами данной группы политических прав должна быть максимально формализована, при этом процедурные правила должны быть установлены таким образом, чтобы обеспечить выражение в результатах выборов или референдума действительного волеизъявления граждан Российской Федерации.
Избирательные права граждан Российской Федерации, а также право на участие в референдуме нуждаются в повышенной государственной защите. Негосударственные правозащитные механизмы (самозащита и общественная защита в данном случае играют вспомогательный характер). Эти обстоятельства, в значительной степени, обусловливают высокий уровень развития федерального законодательства, регламентирующего деятельность государственных органов по защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, а также высокую активность государственных органов по защите данной группы политических прав.
Защита конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, а также права на участие в референдуме в той или иной степени осуществляется: Президентом Российской Федерации как гарантом прав и свобод человека и гражданина, законодательными органами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также специализированными органами по защите прав человека - федеральным и региональными омбуд см єнами.
Следует заметить, что Президент Российской Федерации осуществляет свои полномочия гаранта прав человека в сфере избирательных прав и права на участие в референдуме лишь в исключительных случаях массовых и грубых нарушений этих прав. Как было указано в 3 главы 1 на сегодняшний день известно 6 случаев использования Президентом Российской Федерации полномочия приостанавливать действие нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Наибольшая «активность» Президента в этой сфере выпала на 1994 г. - им было приостановлено действие Постановления главы администрации Ненецкого автономного округа от 15 февраля 1994 г. № 69 «О проведении всенародного голосования по вопросу о непосредственном вхождении Ненецкого автономного округа в состав Российской Федерации»1; Постановления правительства Ленинградской области от 7 февраля 1994 г. № 5 «О мерах по подготовке и проведению выборов в законодательное собрание Ленинградской области, органы местного самоуправления и областного референдума по проекту устава Ленинградской области» в части проведения областного референдума по проекту устава Ленинградской об-ласти ; Постановления администрации Красноярского края от 22 февраля 1994 г. № 107-п «О референдуме по проекту Закона Красноярского края «Об основах непосредственного народовластия и организации государственной власти в Красноярском крае»3, о назначении референдумов субъектов Российской Федерации по вопросам, не входящим в компетенцию субъектов РФ. Целью издания данных указов Президента было как предотвращение нарушения прав граждан на участие в референдуме, так и предотвращение нарушения порядка принятия учредительных актов субъектов Российской Федерации и обеспечение сохранения единого правового пространства.
В связи с тем, что Постановлением главы администрации Московской области от 6 мая 1994 г. № 102 «О кадрах» депутат Государственной Думы Федерального Собрания, член Правительства Российской Федерации Травкин Н.И. был назначен исполняющим обязанности главы администрации Шаховского района, что является нарушением ... права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления путем прямого волеизъявления действие данного постановления также было приостановлено Указом Президента Российской Федерации от 9 сентября 1994 г. № 18444.
Второй пик активного использования Президентом Российской Федерации своих полномочий гаранта прав и свобод в сфере защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации приходится на 1997-2000 гг. Так, в 1997 г. Президент Российской Федерации направил в Конституционный Суд запрос о проверке конституционности ст. 74 (ч. 1) Конституции Республики Хакасия, согласно которым депутатом Верховного Совета Республики Хакасия может быть избран гражданин Республики Хакасия, постоянно проживающий в Республике Хакасия не менее пяти лет (с. 74, ч.І), и ст. 90, в соответствии с которой Председателем Правительства Республики Хакасия может быть избран гражданин Республики Хакасия, проживающий в Республике Хакасия не менее 7-ми лет до выборов
Периодичность использования Президентом Российской Федерации своих полномочий гаранта прав и свобод в сфере защиты избирательных прав и права на участие в референдуме объясняется тем, что, как правило, данные полномочия используются им в периоды нестабильности политической система государства, когда иные меры обеспечения конституционных прав оказываются недостаточно действенными.
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в 1994-2001 гг. неоднократно направляла группы депутатов для наблюдения за ходом подготовки и проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также отдельных представительных органов местного самоуправления2, создавала комиссии по расследованию фактов нарушения избирательных прав граждан3, а в случаях грубых нарушений избирательных прав -обращалась к Президенту Российской Федерации и в иные органы государственной власти, обладающие правом принимать решения по заявлениям на нарушение законодательства о выборах . Однако после принятия Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Государственная Дума, также как и иные законодательные органы лишились таких полномочий2, что соответствует конституционному принципу разделения властей.
Таким образом, в настоящее время парламентский контроль, как форма защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации может осуществляться только парламентским омбудсманом - Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации. Однако, как уже было указано ранее, защита политических прав не является приоритетным направлением деятельности российского омбудсмана. Эта правозащитная деятельность Уполномоченного активизируется в период проведения избирательных кампаний в федеральные органы государственной власти и «затухает» в межвыборный период. Так, в 1999 г. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации на основании жалоб граждан, а также по собственной инициативе анализировал практику реализации гражданами конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти. В результате им было установлено, что избирательные права граждан Российской Федерации нарушаются практически на всех стадиях избирательного процессе, начиная со стадии назначения выборов и заканчивая стадией голосования.
Защита политических прав, позволяющих воздействовать на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
Кроме прав, обеспечивающих непосредственное «включение» гражданина в государственный механизм Конституция Российской Федерации закрепляет также ряд политических прав, которые способствуют выражению индивидами своих политических взглядов, убеждений, позволяют оказывать воздействие на деятельность органов публичной власти, принятие и выработку ими тех или иных решений. К ним относятся: -свобода мысли и слова (ст. 29 Конституции РФ), включающая в себя кроме права, свободно выражать свою позицию по тому или иному вопросу общественной жизни, право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции), а также свободу средств массовой информации (ч. 5 ст. 29); -право на объединение, в том числе объединение в профессиональные союзы, (ст. 30 Конституции РФ); -свобода собраний, в том числе право проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ); -право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции).
Отличительной чертой механизмов защиты данных конституционных политических прав является отсутствие специализированных государственных органов, учрежденных с целью их обеспечения и охраны. Исключением, пожалуй, была только Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ, учрежденная в декабре 1993 г. как государственный орган при Президенте РФ, с целью содействия Главе государства в эффективной реализации им конституционных полномочий гаранта закрепленных Конституцией РФ прав, свобод и законных интересов в сфере массовой информации1. К ведению данного органа относилось разрешение споров и иных дел, возникавших в сфере деятельности средств массовой информации, кроме тех, которые отнесены законом к юрисдикции судов Российской Федерации.
Судебная палата рассматривала споры и иные дела, вытекающие из требований общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, а также из требований норм журналистской этики, в части, касающейся средств массовой информации. Предметом разбирательства были споры, вытекавшие из ущемления свободы массовой информации, в том числе нарушения права редакции средства массовой информации, журналиста на запрос и получение общественно значимой информации, установления ограничений на контакты с журналистами и передачу им информации, за исключением сведений, составляющих государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну.
Однако в связи с изданием Указа Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1606 «Об изменении и о признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации в связи с формированием Администрации Президента Российской Федерации»2 нормативные правовые акты, определяющие статус и полномочия Судебной палаты были признаны утратившими силу, а сам квазисудебный орган - расформирован. Причиной послужило не столько изменение структуры администрации Главы государства, сколько то обстоятельство, что полномочия Судебной палаты фактически дублировали полномочия судебных органов, что являлось грубым нарушением конституционного принципа разделения властей.
В некоторых случаях отсутствуют даже федеральные законы, регулирующие порядок реализации политических прав, обеспечивающих возможность выражения индивидами своих политических взглядов, убеждений и оказания воздействие на деятельность органов публичной власти, принятие и выработку ими тех или иных решений. Так, до настоящего времени порядок реализации конституци онного права на обращение в государственные органы регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII (в ред. от 2 февраля 1988 г.) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»1, который во многом, искажает само содержание данного политического права. До недавнего времени (2004 г.) отсутствовало законодательное регулирование на федеральном уровне порядка реализации конституционного права проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.
Данные обстоятельства обусловлены рядом причин: -характер этих политических прав - они обеспечивают лишь оказание влияния индивидом на деятельность органов публичной власти, принятие и выработку ими тех или иных решений; -могут быть реализованы в отсутствие специального правового регулирования. Для их реализации, как правило, достаточно отсутствие запрета на определенный вид политической деятельности; -их защита может быть достаточно успешно осуществляться неспециализированными государственными органами, в отсутствие специализированных процедур данного вида правозащитной деятельности.
Важную роль в защите рассматриваемых политических прав играет Президент Российской Федерации как гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод граждан. Однако с течением времени характер этой деятельности меняется. Так, до 2003 г. Президент Российской Федерации достаточно активно использовал свое полномочие отклонять федеральные законы, нарушающие конституционные права и свободы граждан, основные направления данной деятельности отражены в Таблице 1.
