Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовые основы вынужденной миграции в Российской Федерации
1. Понятие и сущность вынужденной миграции как института конституционного права 15
2. Международные стандарты как основа регулирования вынужденной миграции 32
3 Национальное законодательство, регулирующее вопросы вынужденной миграции 58
Глава II. Конституционно-правовой механизм регулирования вынужденной миграции в Российской Федерации
1. Понятие и сущность конституционно-правового механизма регулирования миграционных процессов 93
2. Роль Федеральной миграционной службы в регулировании вынужденной миграции 114
3. Органы, ведающие вопросами вынужденной миграции 125
Заключение 139
Библиография 149
- Понятие и сущность вынужденной миграции как института конституционного права
- Международные стандарты как основа регулирования вынужденной миграции
- Понятие и сущность конституционно-правового механизма регулирования миграционных процессов
- Роль Федеральной миграционной службы в регулировании вынужденной миграции
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Распад СССР дал толчок к различным проявлениям межэтнического антагонизма, а также сепаратистских настроений в бывших союзных республиках. Многие конфликты, вспыхнувшие в конце 80-х — начале 90-х годов, по сей день не нашли разрешения, и тысячи людей все еще остаются перемещенными лицами в своей собственной стране. Больпшнство из них не могут ни вернуться в свои дома, не подвергая себя и членов своей семьи риску, ни нормально интегрироваться там, куда они бежали. Некоторые границы с бывшими союзными республиками все еще оспариваются, что еще больше усложняет процесс государственного строительства.
За последние годы Российская Федерация, присоединившись к Конвенции ООН о статусе беженцев (1951 )s добилась значительного прогресса в разработке законодательства в отношении вынужденных мигрантов, направленного на улучшение их положения. Однако реализация принципов защиты этой категории лиц остается проблематичной, и система предоставления убежища все еще не достаточно развита и фрагментарна. Поскольку данная проблема носит многосторонний и глобальный характер, любой подход к ее анализу должен быть всеобъемлющим и учитывать все ее аспекты. Рассмотрение вынужденных мигрантов законодателем и органами государственной власти как отдельной социальной группы подчеркивает специфичность и актуальность данной проблемы как для Российской Федерации, так и стран зарубежья. Интеграция вынужденных мигрантов в социальную, экономическую и культурную среду принимающей страны (России) является серьезной и важной проблемой для государства и общества- Вместе с тем миграционные процессы оказывают не только негативное, но и позитивное воздействие на обстановку в стране, поскольку
помогают улучшить демографическую ситуацию и снизить естественную убыль населения. Отрицательная же черта миграции заключается в том, что при этом постоянно растет число лиц, незаконно пребывающих или проживающих на территории Российской Федерации, что приводит к обострению таких негативных явлений, как контрабанда, наркобизнес и, как следствие, ухудшению криминогенной ситуации, в целом- Поэтому представляется чрезвычайно актуальным, как с экономической, так и политической точек зрения, создание надлежащих условий для развития позитивных основ миграционных процессов.
Эффективное регулирование миграционных процессов и контроль над пребыванием иностранцев на территории Российской Федерации должны стать активным элементом экономического и социального развития страны, ибо нерегулируемая (незаконная) миграция создает серьезные проблемы и угрозы социально-экономической ситуации и национальной безопасности. Незаконную миграцию легче предупредить, чем бороться с ее последствиями, тем более что для административного выдворения незаконных иммигрантов или их легализации на территории страны, как показывает изучение практики, требуются огромные материальные затраты,
В свете сказанного, наиболее приоритетными становятся задачи усиления роли государства по регулированию вынужденной миграции, укрепления правоохранительных органов на всех уровнях, в том числе на местном (муниципальном). В реформировании для совершенствования регулирования вынужденной миграции нуждается значительная и принципиально важная часть органов исполнительной власти в области внутренних дел в целом, а также каждого из ее элементов.
Все это позволяет сделать вывод об актуальности темы исследования и ее значимости (в теоретическом и практическом аспектах) для выработки практических рекомендаций по регулированию вынужденной миграции.
Изложенные обстоятельства и определили выбор темы для настоящего диссертационного исследования.
Научная разработанность темы. Комплексный характер проблематики, исследуемой в диссертации, предопределил необходимость учитывать мнения как российских, так и зарубежных ученых и исследователей. При проведении диссертационного исследования были использованы материалы и труды: СА. Авакьяна, Х.А. Андриашина, А.А. Белкина, О.Н. Булакова, В.Н. Бутылина, Г.С. Витковской, СА. Ганнушкиной, И.Н. Глебова, В.В. Гущина, А.С, Дугенца, Т.И. Заславской, В.Д. Зорькина, Л.Б. Карачуриной, А.М. Кононова, М.Б. Лобова, Н.П. Мышляева, А.Г. Осипова, СА- Прудниковой, Ю.В. Пуздрач, Л.Л. Рыбаковского, Ф.М. Рудинского, СС Савоскула, И.Ю. Сизова, В.А. Тишкова, Б.Н. Топорнина, Г.Г. Черемных, В.Е. Чиркина и др.
В научной литературе уже были предприняты попытки исследования института беженцев к вынужденных переселенцев, а также определения их правового статуса. Это нашло отражение, в частности, в работах Л.В. Андриченко, Е.В. Белоусовой, О.Д. Воробьевой, Гай С Гудвин-Гилла А.Н. Жеребцова, Ж.А. Зайончковской, Н.Н. Катковой, Л.И. Котиевой, ИЗ. Плаксиной, В.В- Радула, МЛ. Тюркина, и др.
Тем не менее, не умаляя достигнутого, необходимо отметить, что в числе научных работ нет монографических трудов, посвященных комплексному анализу проблем вынужденной миграции. Попытка восполнить существующие пробелы в изучении данной проблемы и конституционно-правового механизма вынужденной миграции и предпринята в настоящем диссертационном исследовании.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты (Конвенция ООН 1951г. о статусе беженцев, Международный Пакт 1966 г, о гражданских и политических правах, Конвенция 1950 г. о защите прав человека и основных свобод и др.),
федеральные законы и другие нормативно-правовые акты, относящиеся к предмету исследования.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, возникающие в Российской Федерации в связи с вынужденной миграцией населения, предметом - анализ международных стандартов, норм национального законодательства и правоприменительной практики в области регулирования вынужденной миграции, полномочия органов, ведающих вопросами вынужденной миграции, понятия «вынужденная миграция», «конституционно-правовой механизм регулирования вынужденной миграции», элементы конституционно-правового статуса вынужденных мигрантов, критерии предоставления статуса беженца и вынужденного переселенца, а также пути дальнейшего совершенствования миграционной политики в отношении вынужденных мигрантов. Кроме того, в необходимой мере исследуется содержание правовых основ деятельности и роль в регулировании вынужденной миграции Федеральной миграционной службы МВД Российской Федерации,
Цель и задачи исследования. Цель диссертации - комплексное монографическое исследование вынужденной миграции; теоретическое изучение и анализ конституционно-правового положения вынужденных мигрантов; анализ законодательства и правоприменительной практики в области вынужденной миграции для разработки на этой основе предложений по совершенствованию государственной миграционной политики.
Для реализации обозначенной цели были поставлены следующие задачи:
- уточнить термин «вынужденная миграция» и на этой основе дать теоретическое определение и раскрыть сущность;
проанализировать основные международные стандарты регулирования вынужденной миграции, а также раскрыть международные механизмы защиты вынужденных мигрантов;
- на основе анализа существующих научных концепций, с учетом
требований международно-правовых актов дать характеристику
складывающегося правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев
в Российской Федерации;
- проанализировать нормы национального законодательства и
правоприменительной практики для выявления перспектив развития
вынужденной миграции с целью ее дальнейшего усовершенствования;
раскрыть понятие «конституционно-правовой механизм регулирования вынужденной миграции»;
рассмотреть способы и методы государственного регулирования вынужденной миграции, осуществляемого федеральными органами государственной власти, а также полномочия этих органов;
исследовать содержание правовой основы деятельности и роль в регулировании вынужденной миграции Федеральной миграционной службы;
- выработать предложения по совершенствованию правового и
организационного регулирования вынужденной миграции.
Методологической основой диссертационного исследования явились диалектическая теория познания, философские принципы исследования социальных явлений, принцип сравнительного правоведения. Диссертантом изучены и обобщены материалы практики, законодательные и иные нормативные правовые документы, концептуальные положения международного права, конституционного права Российской Федерации, исследования в других отраслях правовой науки, научная литература и периодическая печать.
В процессе подготовки диссертации применялись сравнительно-правовой метод исследования, социально-правовой анализ, диалектический метод познания, системный, комплексный подход к изучаемой проблеме, общесоциологические и правовые методы.
Научная новизна исследования. Диссертационная работа представляет собой комплексное монографическое исследование теоретико-методологических основ вынужденной миграции, базирующееся на новых научных подходах и анализе изменений, происходящих в России,
Элементы новизны носит и ряд теоретических положений и практических предложений, сформулированных по результатам проведенных исследований. Среди них можно выделить следующие:
развитие теоретических положений о понятиях «вынужденная миграция» и «конституционно-правовой механизм регулирования вынужденной миграции» и их авторские определения;
анализ общегосударственной системы регулирования вынужденной миграции, систематизация на этой основе факторов, влияющих на ее эффективность;
исследование международных стандартов по регулированию вынужденной миграции, как среди беженцев, так и внутри перемещенных лиц и на этой основе формулирование критериев отнесения лиц к той или иной категории вынужденных мигрантов;
обоснование необходимости разработки и принятия федеральной миграционной программы и внесение предложений по направлению совершенствования государственной миграционной политики в отношении вынужденных мигрантов.
В процессе решения поставленных гносеологических задач диссертантом сформулированы выносимые на защиту теоретические положения, а также элементы новизны в рассмотрении ряда дискуссионных проблем. При этом преследовалась цель дать объективную оценку состояния вынужденной миграции в Российской Федерации, сформулировать выводы и научные предложения, отличающиеся новизной и перспективностью-
Положения, выносимые на защиту» отражающие содержание диссертации:
1-Теоретическое определение понятия института конституционного права «вынужденная миграция», под которой понимается объективный процесс перемещения людей, независимо от принадлежности к гражданству Российской Федерации» как через межгосударственные границы, так и внутри России, по не зависящим от них основаниям, в силу обстоятельств, угрожающих насилием, преследованием, либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию, сопровождающийся временной или постоянной сменой места жительства.
2. Результаты анализа международных стандартов как основ регулирования вынужденной миграции. Изучение практики Европейского суда по правил человека позволяет сделать вывод о том, что положения Конвенции 1950г. «О защите прав человека и основных свобод», специально не предусматривающие защиту прав беженцев, тем не менее, распространились на предмет регулирования Конвенции Организации Объединенных Наций 1951г. «О статусе беженцев». Эти положения стали толковаться Судом как запрещающие в определенных условиях высылку иностранцев с территории государства-участника Конвенции 1950г. «О защите прав человека и основных свобод»,
3. О совершенствовании национального законодательства, регулирующего вопросы вынужденной миграции- В Федеральном законе «О беженцах» необходимо: устранить противоречие в формулировке пп.4 п. 1 ст, 2 Закона, приведя указанную норму в соответствие смыслу Конвенции о статусе беженца; пп. 10 пЛ ст. 5 Закона привести в соответствие с Федеральным законом от 25 июля 2002 г, № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; уточнить формулировку пп. 1 п. 2 ст. 9 Закона; в Законе Российской Федерации «О вынужденных переселенцах»: пЛ стЛ Закона сформулировать по аналогии с Законом «О
беженцах», дополнив его словами: «или не может вернуться в место прежнего жительства по тем лее причинам или вследствие опасений этого», изменить пп. 2 п. 1 ст. 2 Закона, исключив из него фразы: «либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации»; изменить п. 4 ст. 3 и пп. 3 п. 1 ст. 4 Закона.
В настоящее время в российском законодательстве формируется тенденция к самостоятельному правовому регулированию вопросов вынужденной миграции, с одной стороны, и активному использованию универсальных и региональных международных стандартов - с другой. Но, безусловно, важным аспектом взаимодействия российских и международных тенденций должно стать и обратное влияние национальной политики Российской Федерации в области вынужденной миграции на аналогичные процессы, происходящие в других странах.
Сегодня основные принципы и стандарты международного права в области вынужденных мигрантов уже включены в правовую систему Российской Федерации.
Поскольку Россия является федеративным государством, ее субъекты вправе принимать собственные нормативные правовые акты, в том числе и по вопросам вынужденной миграции. Однако акты субъектов Федерации в некоторых случаях противоречат федеральному законодательству. Для устранения этого необходимо:
жесткое отстаивание приоритета федерального законодательства в области вынужденных мигрантов с помощью Конституционного суда Российской Федерации. Имеющиеся прецеденты позволяют судить об эффективности данной возможности;
совершенствование работы прокуратуры Российской Федерации по проверке и опротестованию региональных нормативных актов,
противоречащих федеральному законодательству и Конституции Российской Федерации,
4. Авторское определение понятия «конституционно-правовой
механизм регулирования вынужденной миграции», под которым понимается
процесс, в результате чего государство воздействует на общественные
отношения, связанные с вынужденной миграцией. Способом такого
воздействия для достижения цели конституционно-правового регулирования
(удовлетворение интересов государства, с одной стороны, и прав и интересов
субъектов вынужденной миграции - с другой) является наделение одной из
сторон государственно-властными полномочиями- На другую сторону
возлагается обязанность подчиняться велениям данной стороны. Правовыми
средствами конституционно-правового механизма вынужденной миграции
являются; дозволение, запрет, возложение обязанностей, установление
равенства сторон в отношениях.
5. Об организационно-правовых аспектах деятельности субъектов
государственной системы регулирования вынужденной миграции.
Положительным моментом в регулировании миграционных процессов
явилось принятие Указов Президента Российской Федерации № 649 от 20
мая 2004г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти» и № 928 от 19 июля 2004 г. «Вопросы Федеральной миграционной
службы» в соответствии с которыми, Федеральной миграционной службе
переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и
функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции. Наделение
ее такими полномочиями говорит об общественной значимости проблем,
связанных с миграцией населения и регулированием миграционных
процессов, ведь постоянные смены форматов федеральных органов
исполнительной власти лишь дестабилизирует работу в регулировании
непростых отношений, именуемых «вынужденная миграция».
6- Предложения по совершенствованию организации деятельности органов государственной власти в сфере миграции населения.
Приоритетными направлениями в сфере регулирования вынужденной
миграции должны стать: создание эффективной и развитой системы
иммиграционного контроля, прогнозирование иммиграционных потоков,
выявление каналов незаконной миграции и формирование гибкой
государственной миграционной политики с учетом общественно-
политической и социально-экономической ситуации в Российской
Федерации и сопредельных к ней территориях, приведение
правоприменительной практики в соответствие с федеральным
законодательством и Конституцией Российской Федерации, Оздоровление
миграционной ситуации невозможно без принятия неотложных мер, которые
должны быть направлены на: создание федеральной и региональных
миграционных программ; стимулирование притока мигрантов;
регулирование иммиграции; управление трудовой миграцией; содействие интеграции в российское общество иностранных граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, а также лиц, которым предоставлено политическое убежище или статус беженца; неукоснительное исполнение Российской Федерацией взятых ею международных обязательств по предоставлению убежища на своей территории; защита законных прав и интересов иммигрантов (в том числе лиц, ищущих убежище, и беженцев) на территории Российской Федерации в соответствии с действующим российским законодательством и нормами международного права-Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что сформулированные в ней положения в определенной мере развивают и дополняют имеющиеся теоретические концепции и конструкции в области вынужденной миграции и могут быть предложены для дополнения соответствующих разделов учебных курсов по конституционному и международному праву. Материалы диссертации,
выводы и предложения, сформулированные в ней, могут использоваться для последующих научных исследований в области вынужденной миграции населения в Российской Федерации* для преподавания курсов конституционного и международного права, а также в практической деятельности территориальных органов Федеральной миграционной службы. Достоверность и обоснованность основных положений диссертационного исследования базируются на положениях Конституции РФ, нормах действующего законодательства, научных источниках общей теории права государства, конституционного, административного и международного права-Результаты исследования получены в результате проведенного анкетирования 470 респондентов, на основе обработки большого эмпирического материала за длительный период, что позволило провести анализ, выявить тенденции вынужденной миграции в Российской Федерации. Важное место в обеспечении достоверности и обоснованности основных положений занимает их апробирование в учебном процессе, на научно-практических конференциях.
Апробация результатов диссертационного исследования. Материалы диссертационного исследования использовались в практической деятельности Федеральной миграционной службы, в частности при подготовке проекта федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (принят 25 июля 2002г- № 115-ФЗ) и проекта Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р); материалы диссертации также отражены в пяти научных публикациях автора; докладывались диссертантом на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы миграции населения в Российской Федерации» (Екатеринбург, май 2001г.)> «Правовой статус личности. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в
Российской Федерации» (Екатеринбург, май 2003г.). В настоящее время материалы диссертации используются в учебном процессе Современной гуманитарной академии и Уральского юридического института МВД России при чтении лекций и проведении семинарских и практических занятий по курсу «Конституционное право Российской Федерации».
Структура диссертационного исследования. Цель и основные задачи, поставленные в диссертации, определили ее структуру. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и трех приложений.
Понятие и сущность вынужденной миграции как института конституционного права
Миграция населения (от лат. migratio) означает переселение, перемещение- Однако современное значение этого термина значительно шире. Его применяют для обозначения как социально-экономических, так и социально-политических явлений, неоднозначных по своему характеру, последствиям и обуславливающим факторам. С точки зрения JLJL Рыбаковского, встречаются четыре подхода к определению миграции населения:
Во-первых, согласно наиболее широкой трактовке, к миграциям относятся все виды движения населения, имеющие общественную значимость. Сюда включают не только все пространственные перемещения, но и текучесть кадров, их движение внутри предприятия, социальные перемещения. Отраслевое, профессиональное и иное движение, не будучи собственно миграцией, связано с ней, но лишь в том случае, если оно сопровождается территориальным перемещением.
Во-вторых, под миграцией понимается все многообразие пространственного движения населения, независимо от характера и целей-Сюда относят переезды из одних населенных пунктов в другие, ежедневные поездки на работы или учебу за пределы населенных мест, прибытие в тот или иной район на временные, в том числе сезонные, работы, поездки в командировки, отпуск и другие перемещения. Из миграции исключают те пространственные перемещения, которые совершаются в пределах одного и того же населенного пункта.
В-третьих, в миграции включают такие пространственные перемещения, совершающиеся меящу населенными пунктами, которые ведут к регулярной смене места жительства, а также представляют собой регулярное, двустороннее движение между местами жительства и местами труда и учебы. В этом определении нет возвратных, эпизодически совершающихся поездок из одних населенных пунктов в другие.
И, наконец, в-четвертых, к миграции относят процесс пространственного движения населения, который, в конечном счете, ведет к его территориальному перераспределению. В этом случае отнесение пространственного перемещения к миграции определяется фактически переселением из одной местности в другую. В результате переселения происходит соединение места жительства с местом приложения труда, учебы или иной деятельности в одном населенном пункте.
Необходимо отметить, что единодушия в понимании сущности разных видов перемещения населения среди ученых нет. В 70-е годы прошлого столетия существовало мнение (НС. Матлин), что движение населения и трудовых ресурсов подразделяется на такие типы, как демографическое, межотраслевое, межпрофессиональное и территориальное. Ряд ученых (Ю.Н. Козырев) к формам подвижности населения относили социальную, миграционную и личную, другие (Б.Д. Бреев) полагали, что с точки зрения формирования рабочей силы нужно выделять три формы движения населения: территориальную, отраслевую и профессиональную. В типологии ВіА- Борисова отсутствует такое многогранное движение, как социальное- В своей работе (Демография- М., 2001) он выделяет только два вида движения населения: естественное и механическое (миграционное).
Как видим, большинство социологов и демографов выделяют три вида движения населения: социальное, естественное и миграционное.
Виды миграции различаются не только по формальным признакам, но и по существу. Так, безвозвратная миграция, в отличие от других, является важнейшим источником формирования постоянного населения в заселяемых местностях. Эпизодическая, маятниковая и сезонная миграции порой предшествуют безвозвратной, так как создают условия для выбора постоянного места жительства. Очевидно, что среди всех видов миграции наиболее важное значение для социального, экономического и демографического развития имеет безвозвратная, которую в статистической практике называют механическим движением населения в отличие от его естественного движения- Хотя миграция и воспроизводство населения —две составляющие демографической динамики, тем не менее они существенно различаются.1
Миграция населения - это сложный многогранный процесс, который состоит из взаимодействия двух потоков: выбытия населения из одной местности (пункта) и прибытия туда мигрантов из других местностей (пунктов). Часть прибывших мигрантов остается на постоянное жительство, тогда как другая выбывает обратно либо в иные районы. В течение одного года возможны многократные переселения, что в конечном счете приводит к изменению территориального размещения населения.
Миграция, сопровождающаяся сменой места жительства, то есть собственно переселение, представляет собой миграционный процесс, В конце 80-х годов прошлого столетия была разработана теория трехстадийности миграционного процесса.
Международные стандарты как основа регулирования вынужденной миграции
Проблема вынужденного перемещения людей относится к самым острым из тех, с которыми на протяжении всей своей истории сталкивается Организация Объединенных Наций. Одной из наиболее уязвимых групп населения в мире являются люди, перемещенные в результате конфликта, преследования или других нарушений прав человека.
Международная организация по делам беженцев (МОБ) была создана в июле 1947 года как непостоянное специализированное учреждение Организации Объединенных Наций для оказания помощи европейским беженцам после войны. Ее функции охватывали репатриацию, установление личности, регистрацию и классификацию, правовую и политическую защиту, транспортировку, переселение и обустройство на новом месте и др. В Уставе МОБ содержалось положение о том, что основной целью организации являются «поощрение и оказание всяческой помощи беженцам в скорейшем возвращении в страну их гражданской принадлежности или постоянного места жительства в прошлом». Однако в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН сделана оговорка о том, что «ни беженцы, ни перемещенные лица, имеющие обоснованные возражения, не могут быть принуждены к возвращению в страну своего происхождения».
Под обоснованными возражениями против возвращения в страну происхождения подразумевались «преследования или обоснованные опасения преследований за расовую принадлежность, религию, национальность или политические убеждения», а также «возражения политического характера».
Однако МОБ не смогла разрешить проблему беженцев. В конце 1951 года около 400 тыс. человек все еще оставались в Европе в качестве перемещенных лиц, и в феврале 1952 г. организация официально прекратила свое существование. По общему признанию, мировое сотрудничество в решении проблем беженцев следовало продолжать, но главная дискуссия развернулась вокруг вопроса о том, какие цели должно преследовать такое сотрудничество. Страны восточного блока выступили с резкой критикой по поводу того, что, по их мнению, страны западного блока использовали МОБ в качестве своего орудия. Итогом этих дискуссий явилось учреждение Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) для предоставления им «международной защиты» и поиска «окончательного разрешения» этой проблемы. Оно (УВКБ ООН) должно было стать вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи в соответствии со ст, 22 Устава ООН.1
Согласно Уставу Управления его деятельность должна была носить исключительно «гуманитарный и социальный характер» и касаться, как правило, групп и категорий беженцев, а не отдельных индивидов.
Устав впервые подчинил компетенции УВКБ беженцев, которые подпадают под действие различных ранее заключенных договоров и соглашений. Кроме того, он указывает на беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, находились вне страны своего происхождения и не могли либо не желали воспользоваться ее защитой «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований» или «по причинам, не связанным с соображениями личной выгоды». И, наконец, Устав распространяется на всех других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности или (если они не имеют определенного гражданства) вне страны своего прежнего постоянного местожительства вследствие вполне обоснованных опасений подвергнуться преследованиям по признаку расы, религии, гражданства или политических убеждений и не могут или не желают по причине указанных опасений воспользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности возвратиться в страну своего прежнего постоянного местожительства. Это определение универсально по сфере применения, поскольку не содержит ни временных, ни географических ограничений. Тем не менее содержательные или идеологические критерии существенно ограничивают круг беженцев «в строгом смысле слова», ибо они должны доказать наличие вполне обоснованных опасений преследований по одному или нескольким перечисленным основаниям.
В последующие десятилетия и вплоть до настоящего времени УВКБ ООН играет ведущую роль в защите прав перемещенных лиц.
Правовое положение мигрантов (беженцев и внутри перемещенных лиц) в мире регулируется рядом международно-правовых актов, как общих, так и специальных. Среди общих актов, связанных с защитой прав человека, следует указать Всеобщую декларацию прав человека (1948), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), Декларацию ООН о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (1985), документы Копенгагенской встречи СБСЕ и некоторые другие. Помимо этих существуют специальные акты, непосредственно закрепляющие правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев: Конвенция о статусе беженцев (1951); Протокол, касающийся статуса беженцев (1967), Декларация о территориальном убежище (1967). Эти документы расширяют категорию лиц, на которых распространяется статус беженцев. Кроме того, в международном праве приняты и некоторые региональные акты по вопросам защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев, например, Конвенция ОАЕ, регулирующая специфические аспекты проблемы беженцев в Африке (1969).
Понятие и сущность конституционно-правового механизма регулирования миграционных процессов
Конституционно-правовой механизм регулирования миграционных процессов многоаспектен, что обусловлено многообразием содержания и сложным характером общественных отношений, объединяемых понятием «вынужденная миграция». Общественные отношения, связанные с вынужденной миграцией, характеризуется наделением одной из сторон государственно-властными полномочиями; соответственно на другую сторону возлагается обязанность подчиняться велениям первой стороны.
Разновидность способов воздействия государства на рассматриваемые отношения обусловлена наличием конкретных полномочий и обязанностей участников отношений: осуществление иммиграционного контроля, определение квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации; установление порядка въезда и выезда из Российской Федерации и др. При регулировании процессов вынужденной миграции используются и такие «классические» способы воздействия на ее участников, как дозволение, запрет, возложение обязанностей, установление равенства сторон в отношениях.
Именно рассмотрение способов воздействия на участников мы и обозначили в качестве предмета рассмотрения в настоящем параграфе. При регулировании процессов вынужденной миграции законодатель исходит из следующих основополагающих принципов: равенство всех лиц перед законом; предоставление и защита прав и свобод мигрантов, включая их личные права и свободы (право на жизнь, достоинство, на частную жизнь, на определение национальной принадлежности, свободу передвижения и выбор места жительства, свободу совести и вероисповедания); экономические, социальные и культурные права; право на юридическую помощь и судебную защиту.
Как было отмечено в первой главе работы, лица, ищущие убежище, равно как и получившие официальный статус беженца, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства в отличие от вынужденных переселенцев - граждан Российской Федерации,
В соответствии с Конституцией Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором России. Большинство статей Конституции, закрепляющих гражданские права, не проводят различий между гражданами Российской Федерации и иностранными гражданами, утверждая, что эти права гарантированы «каждому». Такой подход соответствует концепции верховенства прав человека над гражданством, изложенной, в частности, в Международном пакте (1966г.) «О гражданских и политических правах».
Вместе с тем ряд статей Конституции предусматривает различия в осуществлении некоторых прав и обязанностей в соответствии с принадлежностью лица к гражданству Российской Федерации. Так, ст. 31 гласит, что «граждане (выделено мной - О.Г-) Российской Федерации имеют право .. - проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования»; ст, 32 устанавливает права граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства, принимать участие в выборах, иметь равный доступ к государственной службе и к отправлению правосудия; ст, 33 предусматривает право граждан Российской Федерации обращаться с петициями или лично в государственные органы или органы местного самоуправления, В ст. 36 говорится о праве «граждан и их объединений» иметь в частной собственности землю, но не распространяет это право на неграждан; ст. 59 называет защиту Отечества «долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации» и предусматривает несение воинской службы в соответствии с федеральным законом. Статья 61 содержит запрет на высылку и выдачу граждан Российской Федерации и гарантирует им защиту и покровительство за пределами России.
На основании Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранными гражданами в России признаются лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и имеющие доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицами без гражданства признаются физические лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и не имеющие доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Ни Конституция, ни другие законодательные акты не проводят различия между правовым положением иностранцев и лиц без гражданства.
Вопросы иммиграционного контроля, учета иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории нашей страны, необходимость государственно-правового регулирования миграционных процессов, а также установления четкого конституционно-правового статуса вынужденных мигрантов приобретают сегодня важное значение.
Роль Федеральной миграционной службы в регулировании вынужденной миграции
В начале 90-х годов Россия не была готова к разработке и реализации новой миграционной политики, к приему и обустройству на своей территории огромных масс обездоленных людей, к борьбе с незаконной миграцией, «Не было опыта, средств, законодательной базы и государственного органа, на который можно было бы возложить решение этих проблем»-1
Масштабы и динамика миграционных процессов, происходивших на территории Российской Федерации (особенно в связи с распадом СССР), значительное место в которых занимали беженцы и вынужденные переселенцы, потребовали создания специального государственного органа для осуществления контроля над миграционными процессами, содействия в обустройстве вынужденных мигрантов.
Таким органом в осуществлении этих важных задач в соответствии с Положением о Федеральной миграционной службе России, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 марта 1993г. № 173 (утратило силу), стал специальный федеральный орган исполнительной власти - Федеральная миграционная служба России (ФМС). Положением на нее был возложен широкий круг задач области миграции населения в целях координации работы по этому направлению. В структуру ФМС вошли организации и органы миграционной службы субъектов Российской Федерации, пункты иммиграционного контроля.
В пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации было организовано 114 постов иммиграционного контроля, в центральном аппарате ФМС - Иммиграционное управление,
В течение 1992-1993 гг. во всех субъектах Федерации была создана система региональных органов ФМС России строго вертикального подчинения - территориальные миграционные службы, также центры временного размещения вынужденных переселенцев, центры временного размещения иностранцев, пункты первичного приема, посты иммиграционного контроля, базы материально-технических ресурсов, центры медико-психологической реабилитации вынужденных мигрантов учебно-методический центр, и несколько позднее - представительства ФМС России за рубежом,
В результате удалось заложить основу логически единой системы для работы с иностранцами, ищущими убежище на территории Российской Федерации.
Основными функциями ФМС России являлись; разработка проектов федеральных и межрегиональных миграционных программ и обеспечение их реализации; распределение средств, выделяемых из бюджета Российской Федерации на решение проблем миграции и контроль над их использованием; организация приема и временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев на территории России, а также оказание им помощи и содействия в обустройстве на новом месте жительства; разработка и реализация мер в области внешней трудовой миграции граждан Российской Федерации; а также привлечения и использования труда иностранных граждан на территории России; защита прав мигрантов; организация контроля над миграционными процессами и миграционной ситуацией в стране; признание в соответствии с действующим законодательством правового статуса лиц, прибывающих или намеревающихся прибыть на территорию Российской Федерации.
Реализация государственной миграционной политики осуществлялась в тесном контакте с другими федеральными органами законодательной и исполнительной власти, органами исполнительной власти в субъектах Федерации, международными (УВКБ ООН и MOM), общественными, неправительственными и благотворительными организациями.
Как справедливо отмечает А.Н- Жеребцов, Субъекты Российской Федерации достаточно много внимания уделяли созданию системы органов, ведающих вопросами вынужденной миграции на их территории- Для этого в регионах были созданы либо специальные органы, занимающиеся вынужденной миграцией, либо полномочия по работе с мигрантами были переданы органам действующим ранее в системе исполнительной власти субъектов Российской Федерации, С учреждением единой ФМС России с ее подразделениями в субъектах Российской Федерации указанные региональные органы вместе со своими полномочиями были преобразованы в территориальные органы Федеральной миграционной службы России.
