Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Выдвижение и регистрация кандидатов на выборах в органы местного самоуправления: исторические предпосылки и теоретические основы 14
1.1. Понятие, принципы и гарантии выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления 14
1.2. Выдвижение и регистрация кандидатов: исторические предпосылки и становление института 35
1.3. Выдвижение и регистрация кандидатов на выборах в органы местного самоуправления: зарубежный опыт и его значение для России 66
Глава 2. Законодательное регулирование выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации 86
2.1. Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере регулирования выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления 86
2.2. Проблемы реализации законодательства о выдвижении и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации 101
Глава 3. Механизм выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации 121
3.1. Правовое регулирование выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации 121
3.2. Особенности судебной практики по делам о спорах при выдвижении и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации 147
Заключение 171
Библиографический список источников и литературы 175
- Понятие, принципы и гарантии выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления
- Выдвижение и регистрация кандидатов: исторические предпосылки и становление института
- Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере регулирования выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления
- Правовое регулирование выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важнейшим конституционно-правовым институтом правового и демократического государства являются выборы.
К одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления относят муниципальные выборы. Муниципальные выборы – это полноценный инструмент демократического государства и самостоятельный компонент российской избирательной системы.
Одним из этапов муниципальных выборов является стадия выдвижения и регистрация кандидатов.
В настоящее время исследования проблем в сфере избирательного процесса перешли в форму углубленного анализа отдельных его аспектов, положений. Определенный подход к проведению углубленного анализа представляет собой эффективный способ выявления и в конечном итоге разрешения имеющихся проблем избирательного законодательства на федеральном и региональном уровнях. К таковым аспектам относятся исследования стадии выдвижения и регистрации кандидатов в органы местного самоуправления. С данной стадией связаны формирование депутатского корпуса представительных органов местного самоуправления, а также замещение должностей глав муниципальных образований. На стадии выдвижения и регистрации кандидатов посредством народного волеизъявления местное население избирает своих представителей в органах местного самоуправления для решения вопросов местного значения.
Стадия выдвижения и регистрации кандидатов получила законодательное закрепление в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». А Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» установил правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации на основе норм Федерального закона разрабатывают свои избирательные кодексы или избирательные законы.
Во многих субъектах Российской Федерации приняты законы о выборах или избирательные кодексы, где регулируются порядок выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах, в частности и в исследуемых субъектах. Зачастую региональный законодатель дублирует положения федерального законодательства, не учитывая региональную специфику и традиции.
Однако регулирование федеральным и региональным законодательством избирательных правоотношений, связанных с выдвижением и регистрацией кандидатов, не достаточно и поддается критике. Деятельность избирательных комиссий, избирателей, кандидатов и партий не всегда урегулирована правовыми нормами, а зачастую применяются правовые обычаи сложившейся практики. Следствием этого стало значительное количество избирательных споров, связанных с процедурой выдвижения и регистрации кандидатов и обеспечением избирательных прав граждан на этой стадии избирательного процесса, наличие большой, но весьма противоречивой судебной практики.
Проблемам современного состояния реализации законодательства в сфере выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления не уделялось достаточного внимания. Нерешенные практические проблемы и отсутствие комплексного подхода к вопросу содержания и особенностей правового регулирования стадии выдвижения и регистрации кандидатов определили выбор темы диссертационного исследования. Считаем, что анализ вопросов реализации и правового регулирования выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выбоpax позволит:
– сделать ряд предложений по совершенствованию избирательного законодательства в исследуемой области;
– определить уровень развития избирательного законодательства в субъектах Российской Федерации;
– обозначить более совершенные формы нормативно-правового регулирования стадии выдвижения и регистрации кандидатов посредством выявления общего и особенного в закреплении этой стадии избирательного процесса в субъектах Российской Федерации.
Отмеченное в совокупности свидетельствует о том, что изучение теории и практики стадии выдвижения и регистрации кандидатов является крайне своевременной исследовательской задачей.
Степень научной разработанности темы. Конституционно-правовая наука испытывает сегодня недостаток научных работ, посвященных анализу стадии выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления как с точки зрения его историко-правовой эволюции, так и формирования институциональных характеристик и концептуально-теоретических основ.
В своем исследовании диссертант обращается к работам виднейших российских ученых конца XIX – начала XX века: В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского, А.А. Кизеветтер, Н.М. Коркунова, В.Н. Пешкова.
В диссертации использовались авторские работы по теории государства и права С.С. Алексеева, A.M. Барнашева, Д.Н. Бахрах, А.Г. Бережнова, А.П. Бутенко, A.M. Васильева, И.А. Власенко, Е.М. Пенькова, В.Н. Хропанюк и др.
Правовое значение выборов в органы местного самоуправления исследовалось в работах С.А. Авакьяна, М.А. Авдеенко, И.А. Алебастровой, И.В. Бабичева, И.Б. Борисова, А.А. Безуглова, Ю.А. Веденеева, В.И. Волченко, И.В. Выдрина, В.П. Горбунова, А.В. Зиновьева, С.Д. Князева, Д.А. Ковачева, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, А.И. Косака, В.В. Красинского, М.И. Кукушкина, М.Н. Кудилинского, О.Е. Кутафина, Л.Н. Линника, В.И. Лысенко, А.Е. Любарева, М.С. Матейковича, Н.А. Михалевой, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепяна, Б.Н. Топорнина, Е.Н. Хрусталева, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева, А.А. Югова.
Кроме того, были изучены работы авторов по проблемным вопросам регионального законодательства, в том числе А.Н. Аверьянова, К.М. Ажахова, Э.М. Аметистова, М.А. Аствацатуровой, М.В. Баглай, В.Н. Байрака, Р.Т. Биктагирова, И.Б. Борисова, Т.Н. Бухановой, В.И. Васильева, А.А. Вешняковой, Н.И. Воробьева, Ж.В. Григоровой, С.В. Гуцакис, З.И. Еникеева, O.K. Застрожной, А.Р. Захарова, Е.А. Колонтаевской, Б.С. Крылова, М.М. Курманова, Е.Д. Куц, М.В. Масловской, А.В. Мащенко, Л.А. Михайловой, С.П. Озерова, Л.А. Окунькова, А.Е. Постникова, Н.В. Постова, Н.И. Рагозиной, С.Н. Ракевича, Е.А. Ракуль, Е.И. Саркисовой, С.Б. Сафиной, В.А. Туманова, Г.Р. Хабибуллиной, З.Ф. Хусаинова, М.Ю. Цыбулько, О.В. Черновой, У.Ш. Шахманаева, В.П. Шишкина, С.В. Юсова и др.
Отметим, что, несмотря на большой интерес и ценность, которые представляют исследования вышеперечисленных авторов, проблемы выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления, именно в субъектах Российской Федерации исследованы не совсем полно. Как правило, в соответствующих работах рассматриваются лишь федеральный уровень правового регулирования этих отношений и возникающие в связи с этим практические проблемы, а региональный уровень остается малоизученным. Недостаточно исследованы проблемы выдвижения и регистрации кандидатов в отдельных субъектах Российской Федерации.
Недостаточная разработка вышеуказанных вопросов, необходимость формирования научно обоснованной доктрины регионального законодательства в сфере выборов в органы местного самоуправления, нерешенные практические проблемы и отсутствие комплексного подхода к правовому регулированию стадии выдвижения и регистрации кандидатов обозначили тему данного диссертационного исследования.
Объект исследования – общественные отношения, складывающиеся на стадии выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления.
Предмет исследования – проблемы реализации федерального и регионального избирательного законодательства, регламентирующих стадию выдвижения и регистрации кандидатов в органы местного самоуправления, на примере таких субъектов Российской Федерации, как Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Дагестан, Ставропольский край и Ростовская область, отличающихся разнотипностью, конституционно-правовым статусом и принадлежностью к различным федеральным округам.
Целью диссертационной работы является исследование теоретических представлений, конституционно-правовых институтов, принципов и норм, регулирующих порядок выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах в отдельных субъектах Российской Федерации, а также особенности правоприменительной практики по разрешению соответствующих избирательных споров.
Цель диссертационного исследования определила постановку и необходимость решения следующих задач:
раскрыть понятие, принципы и гарантии выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления;
изучить становление и развитие российского и регионального избирательного законодательства в части регламентации стадии выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления;
исследовать механизм выдвижения и регистрации кандидатов как самостоятельной стадии избирательного процесса на муниципальных выборах и выявить ее роль и значение в муниципальном избирательном процессе;
обобщить полномочия субъектов Российской Федерации в сфере регулирования выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления;
изучить правоприменительную практику в указанных субъектах по разрешению избирательных споров, возникающих при выдвижении и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления;
сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, закрепляющего различные аспекты выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах;
представить дальнейшие перспективы и тенденции развития избирательного законодательства применительно к объекту исследования в субъектах Российской Федерации.
Методологической основой исследования послужили как общенаучные методы познания (исторический, сравнительный, системный анализ, логический, анализ и синтез, восхождения от абстрактного к конкретному), так и специальные (формально-юридический, сравнительно-правовой, толкования норм права).
Нормативную базу исследования составили нормативные акты международного права, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, правовые акты Центральной Избирательной комиссии Российской Федерации, конституции (уставы) и законы исследуемых субъектов Российской Федерации, акты избирательных комиссий различного уровня исследуемых субъектов Российской Федерации и другие решения органов местного самоуправления, нормативно-правовые акты некоторых зарубежных государств, различные справочные материалы, работы отечественных и зарубежных авторов, посвященные рассматриваемой проблематике.
Научная новизна диссертационного исследования. В результате исследования диссертантом впервые подвергаются комплексному сравнительно-правовому анализу нормы законодательства ряда субъектов Российской Федерации на предмет правового регулирования порядка выдвижения и регистрации кандидатов в органы местного самоуправления, проводится анализ судебной практики, касающейся обеспечения соблюдения избирательных прав граждан и законности на стадии выдвижения и регистрации кандидатов.
В диссертационной работе исследованы выдвижение и регистрация кандидатов как самостоятельная стадия избирательного процесса на муниципальных выборах, проанализированы элементы ее содержания; раскрыты юридические формы, организационные и правовые механизмы реализации законодательства о выдвижении и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации; представлено авторское понимание закономерностей, перспектив и тенденций развития избирательного законодательства применительно к объекту исследования в субъектах Российской Федерации; сформулированы научно обоснованные предложения по совершенствованию законодательства указанных субъектов Российской Федерации, закрепляющего различные аспекты выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах.
Предложено решение проблемы перераспределения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по законодательному регулированию муниципального избирательного процесса, в частности, закрепления порядка выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах.
Диссертационное исследование позволило сформулировать и обосновать основные положения и выводы, выносимые автором на защиту, в которых конкретизирована научная новизна исследования:
1. Определяя «выдвижение кандидата» как юридически значимые действия гражданина, группы или объединения граждан, направленного на участие в избирательной кампании в качестве кандидата в представительный орган или на выборную должность, а «регистрацию кандидата» как предусмотренную законом процедуру, связанную с проверкой избирательной комиссией соответствия фактического порядка выдвижения кандидата порядку, предусмотренному в избирательном законодательстве, диссертант приходит к выводу, что категория «выдвижение и регистрация кандидата» представляет собой неразрывную единую стадию выборов в органы местного самоуправления и один и тот же предмет правового регулирования. Диссертантом сформулировано следующее определение понятия «выдвижение и регистрация кандидатов на выборах в органы местного самоуправления». Это инициатива избирателей, избирательного объединения в выдвижении кандидата в выборный орган или на выборную должность местного самоуправления, а также сбор подписей избирателей в поддержку указанной инициативы или иные формы поддержки указанной инициативы, предусмотренные законом для последующей регистрации кандидата, при которой избирательная комиссия фиксирует данную инициативу для участия кандидата в выборах.
2. Предлагается дифференцировать принципы выдвижения и регистрации кандидатов на два вида: это общие принципы правового регулирования муниципальных выборов, характерные для всех стадий избирательного процесса и имеющие непосредственное отношение к исследуемой стадии, такие как законность, гласность, всеобщность муниципальных выборов, равное избирательное право граждан, прямое избирательное право граждан, добровольность участия граждан, независимость органов, осуществляющих организацию и проведение выборов, и принципы, отражающие специфику выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления, к числу которых относятся принцип равного правового статуса кандидатов, принцип состязательности, принцип свободы выдвижения, принцип соразмерности и принцип недопустимости злоупотребления избирательными правами.
Их соблюдение участниками избирательных правоотношений способно предотвратить юридические коллизии и обеспечить легитимный, последовательный, нефальсифицированный и необратимый характер муниципальных выборов.
3. Выделение стадии выдвижения и регистрации кандидатов в муниципальном избирательном процессе объясняется обеспечением исполнения норм статьи 3, 12 Конституции Российской Федерации, а также теми функциями, которые должны выполняться при выдвижении и регистрации кандидатов. К таковым функциям, прежде всего, необходимо отнести следующие.
Во-первых, в процессе выдвижения кандидатов активизируются институты гражданского общества, и преодолевается политическая пассивность населения при решении вопросов местного значения.
Во-вторых, без стадии выдвижения и регистрации кандидатов муниципальные выборы в целом теряют всякий смысл. Это объясняется тем, что местные выборы, также как и любые другие выборы основываются на принципе состязательности кандидатов. Но если нет соответствующей стадии избирательного процесса, то нет и выдвинутых претендентов в органы местного самоуправления.
4. Понятие содержания выдвижения и регистрации кандидатов предлагается рассматривать как: а) совокупность организационно-правовых действий в виде определения субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатов; подачи заявления в регистрирующую избирательную комиссию; предоставления сведений о кандидате; сбора подписей; проверки достоверности предоставленных сведений и подписных листов; непосредственной регистрации кандидата и выдачи соответствующего удостоверения; б) вид деятельности субъектов избирательных правоотношений, которые регулируются федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципальных образований.
5. Рассматривая становление и развитие федерального законодательства о выборах, следует отметить последовательное расширение полномочий субъектов Российской Федерации по вопросам правового регулирования выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты представительных органов и на выборные должности местного самоуправления.
Однако в федеральном и региональном избирательном законодательстве, до сих пор остаются нерешенными следующие вопросы: защиты избирательных прав вынужденных переселенцев, беженцев, лиц, признанных в установленном порядке ограниченно дееспособными; двойного выдвижения кандидатов политическими партиями по одномандатным и многомандатным округам.
6. Для обеспечения полной стабильности на стадии выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах одной из главных преград продолжает оставаться бессистемное и противоречивое регулирование в законах субъектов Российской Федерации порядка сбора и проверки подписей избирателей на стадии выдвижения и регистрации кандидатов. В научном исследовании диссертантом сформулированы и обоснованы предложения по совершенствованию правового регулирования процедуры сбора подписей избирателей для регистрации кандидатов на муниципальных выборах.
7. В связи с тем, что отказ в регистрации ввиду непредоставления достаточного количества подписей избирателей в поддержку кандидата возможно рассматривать как правовое последствие несоблюдения формальных требований закона, перед законодателем стоит задача дифференцировать, во-первых, основания для отказа в регистрации кандидата в зависимости от того, чем является отказ – формой государственно-правовой ответственности или правовым последствием невиновного несоблюдения требований закона, а, во-вторых – меры ответственности в зависимости от серьезности правонарушения.
8. В процессе исследования избирательных споров, в частности споров, связанных с отменой регистрации кандидатов в связи с неправильным оформлением подписных листов, установлено, что в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации следует конкретизировать правила внесения в подписные листы сведений, подтверждающих подлинность подписи избирателя для ее учета в поддержку выдвигаемого кандидата. Представляется необходимым также дать официальное толкование п.6 ст. 38 Федерального закона, которое сводится к следующему: «не могут служить основанием для признания подписи избирателя недействительной имеющиеся в данных о нем сокращения, не препятствующие однозначному восприятию указанных данных, в результате чего усложняется процедура проверки подписных листов».
В связи с этим предлагается внести уточнения в п.6 ст. 38 Федерального закона, которые помогут определить, как и каким образом избирательные комиссии должны трактовать для себя данные представленные кандидатами, фиксировать свои решения в подлинности подписи избирателя, в каких случаях комиссия может и должна обращаться к специалистам для установления подлинности сообщенных избирателем данных.
9. В диссертационной работе предлагается совершенствовать нормы федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в отношении достоверности сведений, содержащихся в подписных листах, методов опроса избирателей, права на самовыдвижение и др.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение актуальных конституционно-правовых проблем в Российской Федерации. Результаты проведенной диссертантом работы могут способствовать последующим теоретическим и прикладным исследованиям муниципальных выборов на территории субъектов Российской Федерации.
Практические рекомендации, изложенные в диссертации, могут быть учтены в законотворческой деятельности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также могут быть использованы в деятельности избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации.
Материалы диссертационного исследования могут использоваться при преподавании дисциплин «Конституционное право России», «Муниципальное право», «Политология», а также различных специальных курсов, посвященных проблемам избирательного законодательства.
Выводы и предложения способствуют более полному и глубокому пониманию законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, регламентирующей выдвижение и регистрацию кандидатов на муниципальных выборах.
Апробация результатов исследования. Основополагающие теоретические наработки и предложения диссертации отражены в опубликованных автором научных работах. Выводы и предложения исследования сообщались на заседаниях кафедры государственного и административного права Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, заседаниях кафедры конституционного права и прав человека Казанского (Приволжского) Федерального Университета, а также на научных и научно-практических конференциях:
Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные вопросы государственной национальной политики: теоретико-методологические, правовые и гуманитарные аспекты». Уфа: Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, 15-16 декабря 2008 г. (доклад «Правовое государство – гарант избирательных прав граждан на муниципальных выборах»);
Всероссийская научно-практическая конференция «Федерализм как ресурс развития российской государственности XXI века». Уфа: Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, 21-22 ноября 2008 г. (доклад «Правовые аспекты федерализма и проблемы правового регулирования муниципальных выборов в субъектах Российской Федерации»).
Структура и объем диссертации. В структуру диссертации входят введение, три главы, охватывающие семь параграфов, заключение и библиографический список.
Понятие, принципы и гарантии выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления
Раскрывая понятие «выдвижение и регистрация кандидатов на выборах в органы местного самоуправления», необходимо раскрыть основополагающие термины настоящей работы - «выдвижение кандидата» и «регистрация канди-дата».
Трактовку категории «выдвижение кандидата» дает ученый-юрист А.П. Романов и определяет ее как стадию избирательного процесса, содержанием которой охватывается совокупность процедур, связанных с выдвижением кан-дидата . Как нам представляется, это определение не раскрывает полностью значения термина «выдвижение кандидата» и не уточняет саму цель выдвиже-ния кандидата. Наиболее приемлемым, по нашему мнению, определением кате-гории «выдвижение кандидата», является дефиниция, данная П.Р. Орловым. «Выдвижение кандидата - это инициатива избирателей, избирательного объе-динения в выдвижении кандидата в выборный орган или на выборную долж-ность государственной власти, местного самоуправления, а также сбор подпи-сей избирателей в поддержку указанной инициативы или иные формы под-держки указанной инициативы, предусмотренные законом» . На наш взгляд, данное определение наиболее полно отражает структурное содержание самого процесса выдвижения, как юридически значимого действия гражданина, группы или объединения граждан, направленного на участие в избирательной кампании в качестве кандидата в представительный орган или на выборную должность.
В научной практике вышеуказанные подходы используются авторами рав-нозначно.
По действующему законодательству право выдвижения кандидатов при-надлежит избирателям соответствующего избирательного округа и конкретно-му лицу в порядке самовыдвижения, а также избирательным объединениям .
Одним из немаловажных категорий в настоящей работе является и термин «регистрация кандидата». Многие авторы в своих исследованиях при определе-нии термина «регистрация кандидата» указывают на фактическую процедуру выдвижения кандидата. Так, И.В. Лексин называет регистрацию кандидата (списка кандидатов) предусмотренной законом процедурой, связанной с про-веркой избирательной комиссией соответствия фактического порядка выдви-жения кандидата (списка кандидатов) тому, который предусмотрен в избира-тельном законодательстве .
Положения федерального законодательства (ст.2, ст.38 Федерального за-кона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе-рендуме граждан Российской Федерации» ) дают общее понимание термина «регистрация кандидата». Но некоторые теоретики находят противоречия в сфере употребления общих терминов «регистрация кандидата», «выдвижение кандидата». Как отмечает И.В. Лексин, категории «выдвижение» и «регистра-ция» в Федеральном законе от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Закон, Закон 2002 г.) довольно хаотично употребляются в контексте определения понятия «кандидат». Так, согласно п. 35 ст. 2 Закона кандидат - лицо, выдвинутое в качестве претендента на замещаемую посредст-вом прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) госу-дарственной власти или органе местного самоуправления либо зарегистриро-ванное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата, а кандидат зарегистрированный (см. п. 36 ст. 2 Закона) - это, опять же, лицо, за-регистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кан-дидата. В прежнем Федеральном законе от 06.12.1994 N 56-ФЗ «Об основных га-рантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (далее – Закон 1994 г.) понятия «кандидат» и «зарегистрированный кандидат» не пересека-лись: под кандидатом подразумевался кандидат на должность Президента Рос-сийской Федерации, кандидат в депутаты Государственной Думы Федерально-го Собрания Российской Федерации, кандидат в депутаты органа государствен-ной власти субъекта Российской Федерации, кандидат на должность главы ис-полнительного органа государственной власти (Президента) субъекта Россий-ской Федерации или в выборный орган местного самоуправления, избираемые гражданами Российской Федерации.
А в Федеральном законе от 19.09.97 N124-ФЗ «Об основных гарантиях из-бирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе-дерации» (далее - Закон 1997 г.) понятия «кандидат» и «зарегистрированный кандидат» так же не соотносились. В данном Законе кандидатом являлось «ли-цо, выдвинутое в установленном... порядке в качестве претендента» (ст. 2 Зако-на 1997 г.) на должность (членство) в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления .
Как представляется, у истоков рассматриваемой коллизии стоит отсутствие теоретической основы определения сущности и, следовательно, разделения ка-тегорий «выдвижение» и «регистрация». Если прежние Законы 1994 г., 1997 г. довольно успешно сочетали целых два подхода к разграничению выдвижения и регистрационных действий, то Закон 2002 г., по сути, отказался от какой бы то ни было теоретической основы.
Выдвижение и регистрация кандидатов: исторические предпосылки и становление института
Обращаясь к истории Российского государства, можно проследить особен-ности правового регулирования и реализации стадии выдвижения и регистра-ции кандидатов на выборные должности в органах местного самоуправления в целях дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны быть решены государством и обще-ством на современном этапе.
Применительно к объекту исследования несомненный интерес в научном и практическом плане представляет реформа в области местного самоуправления Екатерины II (конец XVIII века). Реформа Екатерины II имела революционную основу, так как ее результатом было учреждение новых институтов власти на местном уровне, направленных на децентрализацию власти и создание местно-го самоуправления. Причем в этой реформе были заложены выборные начала. «Учреждение о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законода-тельством по нашему местному управлению», - отмечал А.Д. Градовский .
Основными документами, положившими, так сказать, начало формирова-нию выборных органов власти на местах, были принятые в 1785 г. Жалованная грамота городам и Городовое Положение. По Городовому Положению город-ское общество в качестве юридического лица выражало свою волю в собрании всех своих полноправных членов. Грамота городам 1785 года «жалует» обыва-телям города «дозволение» собираться в городе . Участвовать в этом собрании мог каждый городской обыватель, обладавший доходом не менее 50 рублей. Все не обладавшие таким доходом не могли участвовать активно в городском собрании и составляли собою класс неполноправных граждан. Это собрание общества городских обывателей имело место один раз в три года.
Жалованная грамота городам содержала предписания относительно, на со-временном языке, ограничения пассивного избирательного права (ст.49-56). Речь идет, как уже отмечалось, об имущественном и возрастном цензах, закре-пленных в ст.49, а также в ст. 52: «Обществу градскому дозволяется исключить из общества градского гражданина, который опорочен судом, или которого яв-ный и доверие нарушающий порок всем известен, хотя бы и судим еще не был, пока оправдается» и в ст. 56: «Буде кто не вписан в городовую обывательскую книгу того города, тот не только не принадлежит к гражданству того города, но да и не пользуется мещанскою выгодою того города». Подобные ограничения, конечно в иной интерпретации, за исключением имущественного ценза, имеют место и в современный период при выдвижении кандидатов на муниципальных выборах.
Кроме того, законодатель предусматривал принцип сословности в избра-нии гласных городской думы, но отказывался от него при избрании такого должностного лица, как голова, представитель всего городского общества.
Так, в ст.31 Городового положения говорится: «По силе 72-й статьи Учре-ждений, по городам и посадам городский глава выбирается обществом город-ским чрез всякие три года по балам» .
Городское общество для непосредственного управления городским хозяй-ством имело по Положению 1785 года два коллективные учреждения, так назы-ваемые общую и шестигласную думу. На наш взгляд, определение значений этих учреждений для процесса фор-мирования стадии выдвижения и регистрации кандидатов является немаловаж-ным, поэтому, считаем, необходимым их рассмотреть. Городскому обществу, городским обывателям дозволяется, говорит Грамота, составить общую город-скую думу, а для постоянного заведования текущими делами городского хозяй-ства учреждается так называемая шестигласная дума. Анализируя содержание Грамоты, мы видим, что члены общей городской думы, гласные, являются каждый в отдельности, представителями не целого городского общества, а лишь определенной части его, - известного слоя: каж-дый из шести классов городской обывательской книги посылает в общую думу по несколько гласных. Благодаря этому и выборы этих гласных производятся не всем городским обществом в его собрании, а каждым из шести классов и со-словий в отдельности; при этом каждое из шести сословий избирает своих гласных не в полном своем составе, а распадаясь на части.
Например, выдвижение гласного от настоящих городовых обывателей за-фиксировано в ст. 158 Грамоты: «Чтоб составить голос настоящих городовых обывателей, собираются всякие три года в каждой части города настоящие го-родовые обыватели и выбирают по балам одного гласного. Каждый гласный настоящих городовых обывателей явиться должен у городского главы». По на-шему мнению, эта норма Грамоты впервые определила одну из процедур вы-движения кандидата и имеет свою интерпретацию в современном законода-тельстве. Например, сбор подписей в поддержку кандидата.
Настоящие обыватели и посадские при выборах своих гласных составляют столько отдельных обществ и собраний, на сколько полицейско-административных частей распадается город . Каждое из таких обществ, соб-раний настоящих городских обывателей, избирает по одному гласному. Таким образом, число гласных от настоящих городских обывателей обусловливается количеством полицейских частей, участков данного города; все же отдельные части посадских избирали одного гласного. Следовательно, уже в этот истори-ческий период имело место ограничение пассивного избирательного права по избирательным округам.
Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере регулирования выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления
Развитие законодательства о местном самоуправлении явилось основанием формирования нормативных актов федерального и регионального уровня, регулирующих муниципальные выборы. В данном аспекте предлагается рассмотреть периодизацию законодательной базы о местном самоуправлении. В частности, Закон Российской Федерации от 06.07.1991 №1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (далее – Закон от 06.07.1991 г.), Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон от 28.08.1995 г.), Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон от 06.10.2003 г.).
6 июля 1991 года был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». С принятием этого Закона в Росси начался процесс реформирования местных органов власти и формирования органов местного самоуправления.
Власть получила более широкие полномочия и могла действовать независимо, особенно в вопросах административного управления, представительная власть стала также иметь более широкие полномочия. С принятием данного закона в российском законодательстве было проведено четкое разграничение компетенции исполнительных и представительных органов местного самоуправления.
Данным законом устанавливались принципы определения компетенции органов местного самоуправления. Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией. Органы местного самоуправления были не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти и управления или компетенции других органов местного самоуправления. В свою очередь органы государственной власти и управления были не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления (статья 7 Закона от 06.07.1991 г.).
К 1995 года Закон от 06.07.1991 г. значительно устарел, так как создавался на иной конституционно-правовой основе. Однако данный закон стал первопричиной принятия первых региональных актов, регулирующих «власть на местах». Закон о местном самоуправлении, принятый в 1995 году, предоставляет органам местного самоуправления значительную степень независимости. Если местное самоуправление и регулируется органами государственной власти, то эту роль практически полностью выполняют власти субъектов РФ, а не федеральная власть, которая лишь устанавливает общие принципы организации местного самоуправления, осуществляют некоторые надзорные функции и гарантирует право граждан на свободно избираемое и независимое в финансовом отношении местное самоуправление. В основном контроль над местным самоуправлением осуществляют либо субъекты РФ, либо сами органы местного самоуправления. Так, субъекты РФ наделены правом устанавливать и изменять структуру местного самоуправления и границы муниципальных образований, а также принимать законы о порядке функционирования местного самоуправления (части 11, 13 и 14 статьи 5 Закона от 28.08.1995 г.). К полномочиям субъекта РФ также отнесено установление ответственности за нарушение законов данного субъекта РФ о местном самоуправлении (статья 5 Закона от 28.08.1995 г.). Эта норма имеет большое значение, поскольку ограничивает право федеральной власти вмешиваться в полномочия субъектов РФ по решению вопросов местного самоуправления.
Вышеуказанный закон определил местное самоуправление как признаваемую и гарантированную Конституцией Российской Федерации самостоятельную и осуществляемую под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
В некоторых субъектах Федерации вопросы организации самоуправления решаются законами о местном самоуправлении. При этом в переработанном виде, применительно к условиям времени, в них вносятся изменения и воспроизводятся нормы Закона от 28.08.1995 г. Например, Закон Республики Татарстан от 30 ноября 1994 года N 2250-XII «О местном самоуправлении» ; Закон Республики Башкортостан от 20 декабря 1994 года № ВС-26/3 «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» , также копирующий положения Закона 1995 г.
Правовое регулирование выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации
Проблемы выдвижения и регистрации кандидатов связаны, прежде всего, с недостатками в практической реализации демократических принципов, обусловленные нарушениями ряда юридических предписаний со стороны участников избирательного процесса, а также недоработками законодателя в области формирования избирательного законодательства. В качестве проблемных можно выделить следующие вопросы.
Прежде всего, это вопрос о субъектах, наделенных правом выдвигать и быть выдвинутыми в органы местного самоуправления. Достижение лицом, выдвигаемым на выборную должность, определенного возраста, устанавливается законом. Действующие нормативные правовые акты предполагают существенную дифференциацию применительно к регулированию возрастного ценза для пассивного избирательного права. В отношении муниципальных выборов Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 8 ст. 4) предусматривает, что законами субъектов Российской Федерации возрастной ценз применительно к пассивному избирательному праву может устанавливаться самостоятельно при условии, что он не будет превышать 21 года на выборах в органы местного самоуправления. Установление же максимального возраста кандидата не допускается.
Вместе с тем, федеральное законодательство не содержит прямого и унифицированного ответа на вопрос, к какому моменту кандидат должен достичь предусмотренного законом минимального возраста. Что же касается нормативных актов субъектов Федерации, то они содержат самые различные варианты на этот счет. В одних регионах возрастной ценз для обладания пассивным избирательным правом привязывается ко дню голосования (дате проведения выборов), в других достижение соответствующего возраста не связано с определенным этапом избирательной кампании. Например, в Ростовской области возрастной ценз привязан ко дню голосования . В Республике Башкортостан право быть избранными в органы местного самоуправления имеют граждане, достигшие возраста, «установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией Республики Башкортостан, иными законами Республики Башкортостан» . В Республике Татарстан «лицом местного самоуправления может быть избран гражданин, достигший на день голосования 21 года, депутатом представительного органа местного самоуправления - гражданин, достигший на день голосования 18 лет» .
Однако в большинстве субъектов Российской Федерации достижение соответствующего возраста не сопрягается с каким-либо конкретным этапом избирательной кампании (например, в Республике Дагестан , Ставропольском крае ), что существенно затрудняет уяснение принципиальной позиции законодателя относительно того, на какой момент должно приходиться достижение потенциальным кандидатом соответствующего возраста.
Для участия кандидатов на муниципальных выборах, как и на выборах других уровней, существуют предусмотренные законодательством ограничения, исключающие участие гражданина в выборах, в том числе и в качестве кандидата. Прежде всего, следует подчеркнуть, что в полном объеме не принимают участие в выборах недееспособные граждане, признанные таковыми по суду, и лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда . Вместе с тем не допускается расширительное толкование этих ограничений, приводящее к исключению из числа субъектов пассивного избирательного права граждан, находящихся в местах лишения свободы, задержанных в качестве подозреваемого в совершении преступления или заключенных под стражу в качестве лица, обвиняемого в совершении преступления. В то же время для участия в выборах в качестве кандидатов допускаются ограниченно дееспособные лица. Возникает вопрос, имеют ли они право брать на себя ответственность управления делами местного сообщества перед своими избирателями. По нашему мнению, законодателю следует дополнить избирательное законодательство положением о правовом статусе перечисленных выше лиц, и внести изменения в п. 3 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в отношении ограниченно дееспособных лиц.
Принципиально важно решить вопрос о том, как должны обеспечиваться права вынужденных переселенцев, беженцев, которым трудно получить документы о месте их проживания и подтвердить проживание в данном избирательном округе. Попытка решить этот вопрос, на наш взгляд косвенно, предпринята в ст. 2 Федерального закона от 2002 года , который предусматривает формы документов, заменяющих паспорт гражданина. К интересующим нас субъектам можно отнести временное удостоверение личности гражданина Российской Федерации, выдаваемое на период оформления паспорта в порядке, утверждаемом Правительством Российской Федерации.
