Содержание к диссертации
Введение
1. Судебный конституционный контроль и совершенствование конституционного законодательства 14
1.1. Конституционный Суд Российской Федерации в правовом государстве 14
1.2. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в развитии конституционного законодательства 44
2. Проблемы конституционного законодательства в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации : 58
2.1. Реализация принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную 59
2.2. Вопросы федерализма и местного самоуправления 76
2.3. Защита конституционных прав и свобод человека и гражданина 96
2.4. Официальное нормативное толкование Конституции Российской Федерации 104
3. Формы влияния Конституционного Суда Российской Федерации на развитие конституционного законодательства 121
3.1. Акты Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права 121
3.2. Превентивное воздействие деятельности Конституционного Суда Российской Федерации на развитие конституционного законодательства. 147
Заключение 161
Список использованной литературы
- Конституционный Суд Российской Федерации в правовом государстве
- Роль Конституционного Суда Российской Федерации в развитии конституционного законодательства
- Реализация принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную
- Акты Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права
Введение к работе
Последовательное углубление процессов конституционно-правового регулирования общественных отношений в нашей стране обусловливает необходимость расширения сферы действия конституционного законодательства, способствующего созданию прочного правового фундамента для осуществления радикальных экономических, социальных и политических преобразований. Занимая особое место в системе российского права, конституционное законодательство выполняет своеобразную интегративную функцию, обеспечивая развитие других отраслей российского законодательства. Оно регулирует наиболее важные общественные отношения, касающиеся построения и деятельности правового государства, жизненно важных сфер существования личности и развития гражданского общества, функционирования правовой системы страны1.
Нормативно-концептуальной базой для формирования правового массива конституционного законодательства служит Конституция Российской Федерации (1993 г.), заложившая новые принципы регулирования общественных отношений. На развитие данной отрасли законодательства оказывают воздействие различные объективные и субъективные факторы, влияющие на выбор объектов законодательного регулирования, круг законодательных целей, правовые позиции участников законодательного процесса, которые определяют правотворческую деятельность органов государственной власти РФ и ее субъектов. Влиянием этих факторов обусловлено сохранение в конституционном законодательстве правовых стандартов прежнего советского законодательства, нарушение общих конструктивных принципов законодательного регулирования, наличие юридических пробелов и коллизий, что снижает эффективность конституционно-правового регулирования общественных отношений. Вот почему на современном этапе конституционное законодательство стоит перед необходимостью решения следующих задач: удовлетворение основных потребностей развития общества и государства; обеспечение высокого уровня законодательного регулирования проводимых реформ; укрепление стабильности и внутренней непротиворечивости российской системы права; соблюдение приоритетов в законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях; использование рекомендаций и предложений, выработанных в науке конституционного права .
Однако своеобразие современного политического процесса, разнона-правленность целей его участников не всегда позволяют законодателю своевременно и эффективно преодолевать эти отрицательные моменты. В таких условиях возрастает влияние деятельности Конституционного Суда РФ на совершенствование и развитие конституционного законодательства. Выступая в качестве «негативного законодателя», Суд, с одной стороны, выбраковывает из правовой системы акты, признанные неконституционными, а с другой -раскрывая смысл и содержание положений Конституции РФ и конституционный смысл законов и иных нормативных правовых актов, по существу, корректирует действие актов конституционного законодательства, отклонившихся от конституционного поля.
В этой связи важное значение приобретают определение места постановлений Конституционного Суда в «реальной системе источников права» и признание их таковыми официально , анализ и обобщение его решений и выявление основных направлений их воздействия на дальнейшее развитие конституционного законодательства. Названные аспекты в науке конституционного права исследованы еще недостаточно полно, имеются лишь первые методологические подходы к изучению отдельных сторон влияния постановлений Конституционного Суда РФ на совершенствование и развитие конституционного законодательства.
Поэтому в диссертации предпринята попытка проанализировать практику Конституционного Суда РФ по основным направлениям применения конституционного законодательства, касающегося сферы взаимоотношений «Президент - Парламент - Правительство», принципов федерализма и местного самоуправления, реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также показать результаты конкретизации и интерпретации Судом конституционных положений путем их официального нормативного толкования. В работе раскрываются правовые формы воздействия Конституционного Суда РФ на совершенствование действующего конституционного законодательства и на содержание будущих нормативных актов. Отмечается превентивное влияние деятельности Конституционного Суда на развитие российского законодательства в целом и конституционного в особенности.
Институт конституционного правосудия в нашей стране является относительно молодым и переживает этап становления. Этими причинами обусловливается степень научной разработки данной темы, опирающейся на идеи как отечественных, так и зарубежных ученых в области конституционного правосудия. Так, до октября 1917 г. проблемам конституционного правосудия в юридической литературе уделялось недостаточное внимание, они рассматривались главным образом в связи со сравнительным анализом конституционного права зарубежных государств. Тем не менее большинство русских уче-ных-государствоведов подчеркивали важную роль судов в обеспечении верховенства Конституции в национальной системе права и вносили предложение о необходимости создания в России специализированного судебного органа, наделенного полномочиями проверять конституционность принятых законов и отказывать в применении признанных неконституционными актов1.
В советскую эпоху вопросы конституционного правосудия продолжали исследоваться в указанном направлении, а также в рамках комментирования полномочий Верховного Суда СССР в период с 1923 г. по 1933 г. по осуществлению проверки конституционности нормативных правовых актов, принятых высшими органами государственной власти Союза ССР и союзных республик. В частности, можно привести работы А.Н. Винокурова, В.Н. Дурденевского, В.К. Дябло, В.Г. Лебединского и A.M. Турубинера.
Вместе с тем в целом в науке советского государственного права значение конституционного правосудия принижалось и подвергалось негативной оценке как чуждого принципу верховенства представительных органов государственной власти.
Изменение теоретических представлений относительно конституционного контроля и надзора было связано с разработкой проекта Конституции СССР 1977 г. и провозглашением политического курса советского общества на построение социалистического правового государства. Первым шагом на этом пути стало образование в 1989 г. Комитета конституционного надзора СССР, способствовавшего обновлению системы советского конституционного законодательства1. Хотя этот государственный орган являлся квазисудебным, имевшим в основном надзорные полномочия, деятельность Комитета конституционного надзора СССР способствовала созданию Конституционного Суда РФ. Учреждение Конституционного Суда РФ в 1991 г. и выработанная им практика свидетельствуют о том, что в нашей стране сформировался новый институт, акты которого оказывают существенное влияние на правотворческую и правоприменительную деятельность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.
Цель настоящей работы заключается в том, чтобы, используя теоретический и практический опыт конституционного правосудия, определить место судебного конституционного контроля в системе государственной власти в правовом государстве, показать влияние Конституционного Суда РФ на развитие конституционного законодательства, дать комплексный анализ прини 1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. № 29. Ст.573.
маемых им итоговых решений и выявить юридические формы их воздействия на правотворческую деятельность институтов государства, а также сформулировать конкретные рекомендации и предложения для органов государственной власти РФ и ее субъектов.
Актуальность диссертации находит свое обоснование в следующих положениях.
Во-первых, анализ практики Конституционного Суда РФ позволяет констатировать, что его акты оказывают существенное влияние на развитие подотраслей конституционного законодательства, регулирующих организацию государственной власти, избирательное право и процесс, федерализм, основы местного самоуправления, правовой статус человека и гражданина и отдельные институты конституционного законодательства - парламентское право, конституционное правосудие, которые, базируясь на интерпретации норм и принципов Конституции РФ, определяют правотворческую и правоприменительную деятельность органов государственной власти.
Во-вторых, отправление Конституционным Судом РФ конституционного правосудия предполагает осуществление им полномочий как «негативного законодателя», так и нормативной функции, объективно обусловливающей учет законодателем его решений при принятии новых актов и внесении корректив в действующие акты конституционного законодательства.
В-третьих, правовые позиции постановлений Конституционного Суда РФ по проблемам реализации принципа разделения государственной власти, федерализма, местного самоуправления, защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, официального нормативного толкования Конституции РФ позволяют выделить основные направления их воздействия на правотворческую и правоприменительную деятельность органов государственной власти РФ и ее субъектов. Итоговые решения Конституционного Суда РФ оказывают концептуальное и практическое влияние на развитие конституционного законодательства, а также учения о Конституции, теории конституционализма и науки конституционного права.
В-четвертых, признание постановлений Конституционного Суда РФ de facto в качестве источников конституционного права обусловливает необходимость закрепления их в российском законодательстве как особого вида нормативных актов, направленных на регулирование общественных отношений путем установления, изменения и прекращения юридических норм в процессе казуального или официального нормативного толкования положений Конституции РФ.
Вопрос о роли Конституционного Суда РФ в обеспечении верховенства Конституции РФ в российской системе права рассматривается с точки зрения специфического юридического содержания, осуществляемой им функции судебного конституционного контроля, имеющего свои задачи, объекты, формы и акты.
Исследование проблемы правовой природы актов Конституционного Суда РФ освещается с учетом американской и европейской моделей конституционного правосудия. Особое внимание уделяется анализу юридической силы постановлений Конституционного Суда РФ, в которых закрепляются его правовые позиции относительно результатов толкования Конституции РФ и трактования конституционного смысла положений отраслевых законов и иных нормативных правовых актов, приобретающих общеобязательное значение для органов государственной власти РФ и субъектов Федерации1.
Определяющим подходом при исследовании проблемы участия Конституционного Суда РФ в правотворчестве является рассмотрение его деятельности в качестве «негативного законодателя». Что касается осуществления Кон-ституционным Судом РФ нормативной функции, то она раскрывается с точки зрения опережающего воздействия на развитие конституционного законодательства для преодоления имеющихся пробелов и коллизий (А.А. Белкин, В.В. Невинский, ТЛЯ. Хабриева), чем задаются конкретные параметры создания будущих юридических норм в ходе законодательного регулирования общественных отношений. Одновременно своеобразие участия Конституционного уда РФ в правотворчестве состоит в запрещении прямого вовлечения Суда в законодательный процесс, когда в ходе толкования подменяются полномочия законодателя. Исходя из признания постановлений Конституционного Суда РФ в качестве источника конституционного права, исследуется вопрос о соотношении правовой позиции и постановления органа конституционного правосудия. Первая рассматривается как юридические аргументы, обосновывающие выводы Конституционного Суда при разрешении конституционно-правовых вопросов либо споров о компетенции между органами государственной власти, которые получают свое окончательное закрепление в постановлении. В дальнейшем эти выводы развиваются в актах конституционного законодательства.
Правовую базу диссертации составили: Конституция РФ, Федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде Российской Федерации» и «О судебной системе Российской Федерации», федеральные законы, Регламент Конституционного Суда РФ, решения конституционных судов России и зарубежных государств.
Специфика предмета диссертации определяет методологическую основу исследования. Характерным для работы является использование как общенаучных методов, включая анализ, синтез, индуктивный, дедуктивный, исторический, так и частнонаучных, в том числе формально-юридический, системно-структурный, статистический, сравнительно-правовой. Формально-юридический метод применялся для изучения особенностей действия юридических норм и институтов, регулирующих полномочия Конституционного Суда РФ по отправлению конституционного правосудия. Системно-структурный метод использовался для выяснения места Конституционного Суда РФ в механизме государственной власти, взаимосвязей и отношений с иными судебными учреждениями внутри судебной системы Российской Федерации. Статистический метод применялся в ходе изучения практики Конституционного Суда РФ и действия принятых им постановлений в отдельных видах конституционного судопроизводства. Сравнительно-правовой метод использовался в целях установления общих закономерностей организации и деятельности ор ганов конституционного правосудия в зарубежных странах (Азербайджан, Беларусь, Кыргызстан, Литва, Польша, Словакия, Таджикистан, Чехия) и в России. Для выяснения юридической природы актов Конституционного Суда РФ применялся также компаративный метод, предусматривающий анализ научных теорий и судебной практики Конституционного Суда РФ.
Систему источников информации, использованных в диссертации, по уровню теоретического обобщения, характеру и формам отражения тематического материала можно подразделить на три основные группы. Первая включает труды русских ученых-государствоведов, касающиеся формирования правового государства, судебной власти и развития судебной практики (А.А. Алексеев, Е.В. Васьковский, П.Г. Виноградов, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, Б.А. Кистяковский, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский, Е. Трубецкой, Б.Н. Чичерин).
Вторую группу источников составляют работы советских и российских государствоведов по вопросам правовой охраны Конституции и укрепления конституционной законности, осуществления конституционного контроля и надзора, теории и практики конституционного правосудия (С.А. Авакьян, М.В. Баглай, A.M. Барнашов, Н.А. Богданова, В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, Н.Т. Ведерников, А.Б. Венгеров, Л.А. Дадиани, Ю.А. Дмитриев, О.Н. Доронина, Ю.П. Еременко, О.А. Жидков, В.М. Жуйков, И.П. Ильинский, Л.М. Кара-петян, Е.И. Козлова, П.Е. Кондратов, В.Ф. Коток, Ю.В. Кудрявцев, О.Е. Кута-фин, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, В.В. Лазарев, В.О. Лучин, В.В. Маклаков, А.С. Малой, В.А. Максимов, Н.А. Михалева, В.Г. Мойсеенко, Т.Г. Морщакова, С.Э. Несмеянова, М.А. Нудель, Т.М. Пряхина, М.С. Саликов, М.А. Свистуно-ва, Н.В. Селезнев, В.А. Сивицкий, Б.А. Страшун, В.Г. Стрекозов, А.Н. Талала-ев, О.И. Тиунов, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, М.А. Шафир, СМ. Шахрай, Н.Б. Шейнин, Ю.Л. Шульженко, Б.В. Щетинин, Ю.А. Юдин, Т.Я. Яшникова). Важное значение для осмысления правовой природы решений Конституционного Суда РФ имеют выводы, сделанные в трудах А.А. Белкина, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Л.В. Лазарева, М.А. Митюкова, B.B. Невинского, Ж.И. Овсепян, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзее-ва и др.
Третья группа источников включает работы зарубежных ученых-юристов (Г.Г. Арутюнян, Ж.Н. Баишев, Д. Барри, А. Бланкенагель, X. Гаджиев, Г. Галмаи, Л. Гарлицкий, М. Жабински, Н. Неновски, Н. Улбаи, Г. Халмаи, К. Хессе, Г. Шварц и др.). Среди них особое место занимают труды основоположников учения о Конституции - Г. Еллинека, Ф. Лассаля и родоначальника «европейской» модели конституционного правосудия -Г. Кельзена. Названные источники являются достаточной теоретической базой для комплексного монографического исследования влияния судебной практики Конституционного Суда РФ на развитие конституционного законодательства, а также выявления правовых форм воздействия деятельности органа конституционного правосудия на реализацию конституционных норм в правотворческой и правоприменительной практике органов государственной власти РФ и ее субъектов, защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Научная новизна диссертации заключается в том, что ее автор одним из первых в отечественном государствоведении предпринял попытку комплексного монографического исследования вопросов конституционного законодательства в постановлениях Конституционного Суда РФ. Основные выводы исследования нашли отражение в положениях, выносимых автором на защиту.
1. Полномочия Конституционного Суда РФ по отправлению конституционного правосудия позволяют рассматривать судебный конституционный контроль как высшую форму конституционно-контрольной деятельности в правовом государстве. Посредством конституционного судопроизводства он обеспечивает соответствие положениям Конституции РФ законодательных актов органов государственной власти РФ и ее субъектов и связывает их юридическими последствиями принятых постановлений в правотворческой и правоприменительной практике.
2. Конституционный Суд РФ раскрыл содержание изложенных в кратких и абстрактных формулах положений Конституции РФ о полномочиях Президента РФ в сфере законодательного процесса, процедуры назначения Председателя Правительства РФ и роспуска Государственной Думы, определил статус депутатского иммунитета и прерогативы судов общей, арбитражной и конституционной юрисдикции по осуществлению нормокон-троля за правовыми актами субъектов Федерации.
3. Определение правовых позиций Конституционного Суда РФ по проблемам федерализма и местного самоуправления способствует обеспечению сохранения государственного единства и суверенитета Российской Федерации, урегулированию взаимоотношений внутри «сложнопостроенных» субъектов Федерации, раскрытию порядка разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, организации и деятельности органов государственной власти на региональном уровне, а также конкретизирует процедуру формирования выборных органов местного самоуправления, их юридической ответственности перед государством и тем самым содействует дальнейшему развитию конституционного законодательства и определению общих принципов организации и деятельности органов государственной власти в субъектах РФ.
4. Постановления Конституционного Суда РФ о вопросам защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина содействуют развитию конституционного законодательства и совершенствованию судебной правоприменительной практики путем определения соразмерности вводимых федеральным законом ограничений осуществления конституционных прав и свобод характеру и степени возникшей угрозы нарушения регулируемых общественных отношений, преследуемым конституционно значимым целям и применяемым органами государственной власти средствам.
5. Необходимость учета предложений и рекомендаций Конституционного Суда РФ требует внесения в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ соответствующих изменений и дополнений, предусмат ривающих предварительное рассмотрение их парламентскими комитетами для последующей реализации в порядке законодательной инициативы. Практическая значимость исследования выражается в выработке конкретных механизмов совершенствования и развития российского конституционного законодательства. Проведенный анализ постановлений Конституционного Суда РФ по вопросам осуществления принципа разделения государственной власти, федерализма и местного самоуправления, защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина и официального нормативного толкования Конституции РФ позволяет использовать соответствующие положения диссертации в правотворческой и правоприменительной практике органов государственной власти РФ и ее субъектов. Кроме того, сделанные в работе выводы будут способствовать осмыслению влияния деятельности Конституционного Суда РФ на развитие федерального и регионального конституционного законодательства и в целом укреплению института конституционного правосудия в Российской Федерации. Основные положения, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть применены в преподавании курсов российского и зарубежного конституционного права в юридических вузах и на юридических факультетах. Отдельные теоретические выводы были использованы автором при чтении самостоятельного курса «Муниципальное право Российской Федерации» в Юридическом институте Томского государственного университета.
Материалы диссертационного исследования прошли апробацию на региональных и международных конференциях, организованных Томским государственным университетом (1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 гг.), где диссертант выступал с сообщениями и докладами. Диссертация обсуждена на кафедре конституционного и международного права Юридического института Томского государственного университета.
Конституционный Суд Российской Федерации в правовом государстве
Одним из ведущих конституционных принципов-норм в сфере организации государственной власти на правовых началах является определение Российской Федерации как правового государства (ч.І ст.1 Конституции РФ) .
Практическое воплощение в жизнь идеи правового государства в нашей стране, базирующейся на Конституции, в конечном счете означает организацию и функционирование государственной власти в соответствии с принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также защиту прав и свобод человека и гражданина.
К главным признакам правового государства в современной теории конституционного (государственного) права относятся следующие: 1) верховенство права, прежде всего Конституции; 2) реальность прав и свобод индивида, гарантированных и защищаемых судом; 3) организация и функционирование государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную .
Совокупность этих признаков позволяет определить правовое государство как особый способ организации и деятельности политической власти, базирующийся на Конституции и направленный на осуществление принципа разделения властей и обеспечение реализации прав и свобод человека и гражданина.
Важное место в системе признаков правового государства, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации, занимает принцип верховенства Конституции РФ в системе российского права (ч.2 ст. 4 Конституции РФ). По мнению выдающихся русских ученых-юристов А.А. Алексеева, А.С. Алексеева, В.М. Гессена, Б.А. Кистяковского, Н.М. Коркуно-ва, С.А. Котляревского, формой правовой государственности является конституционное государство1, в котором государственная власть ограничивается действием Конституции, т.е. содержание терминов «правовое» и «конституционное» государство фактически совпадает. В частности, Ф.Ф. Кокошкин указывал: «... для того, чтобы государство было действительно подчинено праву, это подчинение должно быть обеспечено известными гарантиями. Совокупность таких гарантий и образует то, что называется конституцией. Государство, подчинение которого праву гарантировано, есть конституционное го-сударство» . Е.В. Спекторский также отмечал, что «конституционное государство - это государство, где власть не только организована, но юридически ограничена, а совокупность таких ограничений образует конституцию данного государства»3.
Конечно, наличие писаной Конституции совсем не означает, что такое государство может называться правовым. Вместе с тем в современных условиях правовое, или конституционное, государство требует принятия Основного Закона в виде единого нормативного правового акта, на базе которого строится весь механизм конституционной законности и правопорядка4. Поэтому «материальная и формальная конституционность, - указывал Т.Маунц, -является характерным элементом конституционного мышления правового государства, внутренне присущим ему; она представляет собой особое выражение иерархического построения правопорядка»1.
Не случайно в зарубежной науке конституционного права при всем многообразии имеющихся взглядов на понятие Конституции, складывавшихся на различных этапах конституционного развития государств, неизменным оставалось представление об ограничении государственной власти как сущностной черты Конституции2. «Основной характер писаной Конституции, - резюмировал Ш.Боржо, - состоит... в том, что она является законом политической охраны - законом гарантий. Она должна гарантировать народ против узурпации со стороны тех властей, которым она вверяет осуществление своего суверенитета, а также гарантировать меньшинство против всемогущего большинства»3.
Аналогичной точки зрения придерживался М.Ориу, который, давая определение Конституции как статуту государства и нации, писал, что она должна «поставить преграду увлечениям правительства путем всемогущей силы устанавливающегося права»4.
Принятие Конституции Российской Федерации в форме Основного Закона общества и государства способствует созданию необходимого правового фундамента в системе российского права, на котором должно основываться дальнейшее регулирование всей общественной и государственной жизни в правовом государстве5. Правообразующая роль Конституции, выступающей в качестве ядра национальной системы права, отмечал Ф.Лассаль, заключается в том, что она в известном смысле «более, чем закон»6. Такое особое место Конституции РФ в российском праве как Основного Закона определяется следующими факторами: 1) характером регулируемых ею общественных отношений; 2) целенаправленным воздействием на развитие всех источников права и в целом всего законодательства; 3) наивысшей юридической силой; 4) высокой степенью нормативного обобщения1.
Поэтому утверждение верховенствующего положения Конституции в системе российского права диктует необходимость обеспечения соответствия ей законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти, местного самоуправления и должностными лицами (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ).
Требованием, которому должны отвечать любые нормативные правовые акты, является принцип конституционности законодательного акта. Принцип конституционности означает «вид законности, - указывал В.К.Дябло, - и, притом, самый важный вид этого понятия. Начало конституционности составляет базу для законности... утверждая подчинение закону на всех ступенях государственного аппарата, не исключая самых высших, и дает возможность требовать соответствия законов верховному конституционному закону»2.
Роль Конституционного Суда Российской Федерации в развитии конституционного законодательства
Принятие ныне действующей Конституции Российской Федерации (1993 г.) положило начало обновлению всей системы российского права, и в первую очередь конституционного законодательства. Необходимо, однако, отметить, что в юридической литературе понятие и система конституционного законодательства недостаточно разработаны. Тем не менее представляется наиболее удачным понятие конституционного законодательства, предложенное Ю.А. Тихомировым, позволяющее обозначить его как «отрасль российского законодательства, определяющую основные принципы построения и деятельности государства, его институты, закрепляющую положение человека и статус гражданина, регулирующую основные стороны гражданского общества и устанавливающую правовую систему страны»1.
Выступая в качестве составной части системы российского права, конституционное законодательство является своеобразным «нормативным центром» российского права, определяющим согласованное построение других отраслей и всего российского законодательства в целом.
Значение данной отрасли российского законодательства в системе российского права определяется характером общественных отношений, составляющих предмет конституционного законодательства, и эта отрасль основана на общей концепции, принципах и нормах Конституции РФ. Так, по мнению Ю.А.Тихомирова, в рамках предмета конституционного законодательства можно выделить девять подотраслей и отдельные правовые институты2.
Прежде всего, подотрасль конституционного законодательства составляют нормы, посвященные комплексной конституционной характеристике российского государства. Эта подотрасль включает в себя следующие институты: 1) о природе Российской Федерации и ее признаках как федеративного, демократического, правового и социального государства с республиканской формой правления; 2) о государственной территории, регулирующий вопросы государственной границы, внутрифедеральных границ, административно-территориального устройства субъектов Федерации; 3) о государственно-правовых состояниях и режимах - об обеспечении обороны, безопасности, введении военного и чрезвычайного положения, о переходных периодах и режимах; 4) об атрибутах государства — гербе, гимне, флаге и столице.
Другой крупной подотраслью конституционного законодательства являются нормы и правовые институты, касающиеся федеративного государственного устройства России, раскрывающие правовой статус субъектов Федерации, принцип разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами, порядок заключения внутрифедеральных договоров и соглашений и иные вопросы.
Особое место в рамках системы конституционного законодательства занимает подотрасль, регламентирующая вопросы организации и деятельности государственных органов в соответствии с принципом разделения государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне, включая следующие институты: парламентское право, Президент, Правительство, исполнительная и судебная ветви власти, конституционное правосудие и другие.
Важную роль в системе конституционного законодательства выполняет подотрасль, затрагивающая вопросы регулирования правового статуса человека и гражданина, включающая нормы и институты российского гражданства, конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, деятельность общественных объединений. Нормы и институты данной подотрасли конституционного законодательства являются базовыми для развития других отраслей российского законодательства.
Достаточно активно в системе конституционного законодательства развивается подотрасль избирательного законодательства, регулирующая порядок организации и проведения выборов, реализации других форм прямой (непосредственной) демократии, в том числе референдума, народной правотворческой инициативы, общественных обсуждений и опросов, рассмотрения обращений граждан.
В качестве самостоятельной подотрасли конституционного законодательства можно выделить нормы и акты, посвященные функционированию и развитию местного самоуправления в Российской Федерации.
Рамочный характер имеет подотрасль конституционного законодательства, закрепляющая основы российской системы права, виды законодательных актов и их иерархию, процедуры преодоления юридических коллизий, порядок подготовки и принятия законов и иных нормативных правовых актов, их систематизацию.
Постепенно в пределах конституционного законодательства формируется новая подотрасль, воздействующая на все важнейшие стороны жизнедеятельности гражданского общества и государства, включая собственность, бюджетно-налоговую систему, социальные институты, такие как семья, образование, здравоохранение, культура, а также экологическую среду и международные отношения.
Наконец, внутри конституционного законодательства продолжает развиваться подотрасль федерального коллизионного права, регулирующая порядок разрешения коллизионных ситуаций в сфере публично-правовых отношений, механизмы осуществления различных согласительных, третейских и судебных процедур.
Специфической особенностью конституционного законодательства является наличие двухуровневой правовой системы: на уровнях федерального и регионального законодательства, раскрывающих пути его дальнейшего развития, отличающихся по своему содержанию, степени и формам правового регулирования общественных отношений1.
Своеобразие предмета конституционного законодательства предопределяет круг юридических источников, действие которых направлено на регулирование наиболее важных общественных и государственных институтов.
Реализация принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную
Важное место в системе конституционного законодательства занимает подотрасль, регулирующая организацию и деятельность государственной власти в Российской Федерации. Ее действие направлено на реализацию полномочий органов государственной власти, закрепленных в Конституции РФ, а также на осуществление конституционных процедур, определяющих порядок взаимодействия государственных органов. Стержнем данной подотрасли конституционного законодательства является принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), основополагающий для организации и функционирования государственной власти как на федеральном, так и на горизонтальных уровнях1.
Реализация содержания этого принципа в правовом государстве предполагает четкое разграничение функций и тесное сотрудничество между всеми государственными органами и предотвращение неправомерного возвышения одной ветви государственной власти за счет конституционных полномочий другой. Это достигается посредством использования конституционных процедур взаимного контроля и ответственности в механизме осуществления государственной власти. Дальнейшая регламентация принципа разделения государственной власти в конституционном законодательстве предусматривает его конкретизацию и развитие в системе отношений «Президент - Парламент -Правительство» на федеральном уровне, а также взаимодействие между органами законодательной и исполнительной ветвей власти в субъектах Федерации.
Выступая в качестве самостоятельного и независимого арбитра в системе разделения властей, орган конституционного правосудия призван содействовать обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В таком значении конституционное правосудие стало пониматься не только как деятельность судебных органов власти по обеспечению верховенства Основного Закона в национальной системе права, защите прав и свобод человека и гражданина, но и как необходимый элемент соблюдения принципа разделения государственной власти. В частности, известный немецкий конституционалист А. Бланкенагель считает, что судебный конституционный контроль в свете разделения властей можно рассматривать как деятельность органов конституционного правосудия, заключающуюся в ограничении пределов и разрешении конфликтов между различными ветвями государственной власти .
Таким образом, рассматривая конкретные дела путем осуществления судебного конституционного контроля, Конституционный Суд РФ в специфической юридической форме дает политическую оценку актам, принимаемым органами государственной власти РФ и ее субъектами, и, следовательно, фактически выполняет политическую функцию .
Главное различие заключается в том, что в ходе отправления конституционного правосудия Конституционный Суд при разрешении конфликтов между органами государственной власти исходит из оценки изданных нормативных правовых актов с точки зрения их соответствия положениям Конституции РФ, а не политической целесообразности.
Выполнение Конституционным Судом РФ функции судебного конституционного контроля, облекаемой в особую процессуальную форму конституционного судопроизводства, позволяет избегать излишней политизированности судебного процесса со стороны его участников, подчиняя их действия установленному Законом порядку в целях достижения единственной цели соблюдения норм Конституции.
Исчерпаннность государственно-правовых средств по урегулированию возникающих конфликтов перед обращением в Конституционный Суд РФ федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации превращает его в конституционного арбитра для разрешения указанных политических противоречий1.
Общим правовым основанием для рассмотрения этих спорных ситуаций в Конституционном Суде является то, что они, как правило, связаны с действительным или предполагаемым нарушением конституционных принципов и норм. Участвуя в разрешении возникающих конфликтов между различными ветвями государственной власти, он выступает в качестве органа политического компромисса, примирения и гаранта гражданского мира, стабильности в обществе и государстве и одновременно как хранитель правовых ценностей, стоящий на страже конституционного строя Российской Федерации2.
И хотя формально Конституционный Суд РФ не наделен какими-либо согласительными процедурами для урегулирования политических споров между органами государственной власти, использование им юрисдикционных способов рассмотрения дел способствует правильному их разрешению.
Такой специальной юридической процедурой разбирательства Конституционным Судом конкретных дел, направленных на преодоление складывающихся политических конфликтов между различными органами государственной власти, служит разрешение конституционно-правовых споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти РФ и ее субъектами, а также органами государственной власти субъектов Федерации (ч.З ст. 125 Конституции РФ).
Акты Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права
В системе юридических источников конституционного права важное место занимают акты Конституционного Суда Российской Федерации. Выступая в качестве составной части конституционного судопроизводства, они закрепляют результаты деятельности Конституционного Суда по отправлению конституционного правосудия и обладают всеми признаками, присущими актам других судебных органов власти: 1) провозглашаются официально от имени Российской Федерации; 2) определяют меру возможного и должного поведения субъектов права; 3) содержат выводы суда по поводу установления юридических фактов и правоотношений; 4) порождают определенные юридические последствия, адресованные участникам материально-правовых отношений; 5) действуют на всей территории Российской Федерации; 6) облекаются в установленную Законом документальную форму; 7) имеют общеобязательную юридическую силу1.
Несмотря на то, что судебные органы власти действуют в соответствии с законом и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону (ч.1 ст. 120 Конституции РФ), их деятельность нельзя рассматривать как формальное воплощение в жизнь юридических предписаний норм права.
Как известно, все многообразие возникающих жизненных ситуаций не может охватываться актами правотворчества, которые имеют общий характер и рассчитаны на многократное действие. Поэтому, подводя юридическую норму закона под фактические обстоятельства конкретного дела, суд вынужден в каждом отдельном случае творчески подходить к применению предпи-саний норм права, конкретизируя и развивая их содержание, руководствуясь порой не только буквой Закона, но иногда и духом права . Причем наиболее отчетливо творческие начала в деятельности судов проявляются при устранении коллизий в законодательстве либо пробелов в праве в процессе применения юридических норм, когда в рамках закона создаются новые нормы права, отсутствущие в тексте самого законодательного акта3.
Только в судебном решении как особом юридическом акте дается анализ предписаний норм закона по отношению к фактическим жизненным обстоятельствам конкретного дела. При этом нормативные правоположения, выработанные судебной практикой в процессе применения правовых норм права на основе разбирательства конкретных дел, обладают высокой степенью обобщенности и общепризнанности для всех органов государственной власти1. Вот почему в правовой семье стран общего (англосаксонской системы) права решения судебных органов власти в качестве судебных прецедентов признаются самостоятельным источником национального права.
Непосредственно под судебным прецедентом (ratio decidendi) в западной правовой доктрине понимается решение, вынесенное судебным органом по итогам разрешения конкретного дела, которое рассматривается в качестве образца либо правила для других судов при разбирательстве таких же или аналогичной категории дел2.
Существование судебного прецедентного права в государствах «общего права» (common law) свидетельствует о том, что суды способны осуществлять нормативную функцию3.
Значение судебного прецедентного права как первичного (основного) источника в англосаксонской правовой системе наглядно прослеживается в подходах к вопросу о соотношении статутного законодательства и судебного прецедента. В частности, в странах общего права суд следует предписаниям статута лишь тогда, когда его содержание не расходится с разъяснениями смысла и содержания примененного закона, изложенных в предшествующих судебных прецедентах . «Законодательство как источник права, - подчеркивает английский правовед Р.Уолкер, - находится в менее выгодном положении в том смысле, что акт парламента требует судейских толкований, которые становятся судебными прецедентами» .
Приоритетное положение судебных прецедентов в англосаксонской системе права усиливается также тем, что они восполняют пробелы в правовом регулировании общественных отношений, не регламентированных актами статутного законодательства. Поэтому, обнаруживая коллизии в законодательстве или пробелы в праве, суды общей юрисдикции вынуждены создавать временные правила поведения (ad hoc) для данного случая, которые потом нередко воспринимаются законодателем. В таких случаях судебные прецеденты служат ориентирами при решении аналогичной категории дел не только для других судебных органов, но и в деятельности законодателя при совершенствовании и развитии действующего законодательства. Не случайно в Великобритании и Новой Зеландии, где отсутствует писаная (формализованная) Конституция, судебные прецеденты, выработанные судами общей юрисдикции, вместе с конституционными обычаями и статутным законодательством составляют неписаную Конституцию .
Весьма существенное влияние на дальнейшее формирование и развитие судебного прецедентного права в странах общего права оказал институт конституционного правосудия. Прецедентный характер актов органов конституционного правосудия в США подкрепляется тем, что решение, вынесенное судом общей юрисдикции в ходе осуществления судебного конституционного контроля о признании не соответствующими Конституции отдельных положений закона, примененного в конкретном деле, имеет общеобязательную юридическую силу для всех органов государственной власти.
В результате в США под влиянием деятельности судов общей юрисдикции сложилось казуальное, или судебное, конституционное право (case law on the constitution), а решения судебных органов по конституционно-правовым вопросам становятся конституционными судебными прецедентами .
