Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление современной системы органов государственной власти Кабардино-Балкарии
1. КВР - республика в составе Российской Федерации 10
2. Современная система органов государственной власти КБР 27
Глава 2. Президент Кабардино-Балкарской Республики 42
I. Становление института президентства в КБР 42
2. Место Президента КБР в системе государственной власти республики.
3. Полномочия Президента КБР в отношениях с законодательной властью
4. Полномочия Президента КБР в области исполнительной власти
5. Полномочия Президента КБР в сфере судебной власти 70
6. Выборы Президента Кабардино-Балкарской Республики 72
7. Вице-президент КБР. Аппарат Президента КБР 77
Глава 3. Парламент Кабардино-Балкарской Республики
1. Конституционно-правовой статус. Структура. Л Депутат Парламента
2. Компетенция Парламента КБР и его палат 97
3. Законодательный процесс и законодательная деятельность Парламента КБР
4. Организация работы Парламента КБР и его палат 115
Глава 4. Правительство Кабардино-Балкарской Республики
1. Конституционно-правовой статус Правительства КБР. Система органов исполнительной власти
2. Компетенция Правительства КБР 149
3. Организация деятельности Правительства КБР 153
Глава 5. Конституционный суд Кабардино-Балкарской Республики
I. Становление и развитие конституционного правосудия КБР и его правовые основы
2. Полномочия Конституционного Суда КБР 165
3. Обзор практики деятельности Конституционного Суда КВР 170
Заключение 182
Библиография
- КВР - республика в составе Российской Федерации
- Становление института президентства в КБР
- Конституционно-правовой статус. Структура. Л Депутат Парламента
- Конституционно-правовой статус Правительства КБР. Система органов исполнительной власти
Введение к работе
Современный этап развития Кабардино-Балкарской Республики связан с провозглашением Верховным Советом республики Декларации о государственном суверенитете (1991 г.), подписанием 31 марта 1992 г. Федеративного договора, заключением 1 июля 1994 г. Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики и принятием 1 сентября 1997 г. Конституции Кабардино-Балкарской Республики.
Принятие этой Конституции завершило констшуционную реформу (политической системы) республики, приведение ее в соответствие с Конституцией РФ и со сложившимися стандартами правового государства. Особое внимание было уделено при этом провозглашению прав и свобод человека как высшей ценности. В послании Президента Кабардино-Балкарской Республики В.М. Кокова Парламенту КБР отмечается: "Невозможно рассчитывать на устойчивое развитие республики в перспективе без признания абсолютной ценности и последовательной реализации прав и свобод человека"1. Вместе с тем в республике предпринимались последовательные шаги к реформированию, а по существу к созданию новой системы государственной власти. Конституция отразила принцип разделения властей, государственное устройство республики и порядок формирования органов государственной власти. Введен пост Президента республики, учрежден двухпалатный Парламент; установлена новая избирательная система. В судебную систему, помимо Верховного Суда КБР, Арбитражного Суда КБР и других федеральных судов включен Конституционный Суд КБР.
Вместе с тем в организации и функционировании органов государственной власти имеется немало проблем. Это касается статуса соответствующих органов, порядка их образования, деятельности, взаимоотношений и т.д. Именно поэтому современное состояние системы органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики в целом и стало предметом настоящей работы.
За прошедшее десятилетие в отечественной науке появилось немало исследований по отдельным аспектам деятельности органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Они рассматривались в той или иной мере такими российски-
1 Послание Президента КБР Парламенту. - Нальчик, 2000. - С. 17.
ми учеными, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Н.А. Богданова, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджи-ев, Б.Н. Габричидзе, В.А. Кряжков, А.И. Ковлер, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, В.А. Лебедев, В.И. Лысенко, А.Ф. Малый, М.А. Милюков, Ж.И. Овсепян, БА Страшун, Д.Л. Сурков, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, Ю.Л. Шульженко и др.
Появляются публикации, посвященные органам государственной власти отдельных субъектов РФ. Не стала исключением и Кабардино-Балкарская Республика. Некоторые статьи написаны непосредственными участниками и руководителями преобразований в республике1. В настоящее время уделяется достаточно внимания предмету данного исследования, различным этапам становления и развития системы органов государственной власти в Кабардино-Балкарской Респулике. В основу диссертационного исследования по данной проблеме легли труды написанные местными авторами М.К. Ажаховым, А.Х. Боровым, М.И. Докшоковым, Х.М. Думановым, В.Х. Кажаровым и др.
Основные недостатки этих работ сводятся к идеологизации процесса национально-государственного строительства, необъективности в анализе тех или иных событий. Несмотря на эти недостатки в публикациях содержится богатый материал, который полезен и использован в настоящем диссертационном исследовании при анализе процессов становления и развития системы органов государственной власти в Кабардино-Балкарской Республике.
При решении поставленных автором работы задач, потребовалось привлечение широкого круга нормативных источников, основными из которых стали Конституция Российской Федерации, Конституции Кабардино-Балкарской Республики, Республики Адыгея, Республики Дагестан, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Северная Осетия - Алания, федеральное и республиканское законодательство выше перечисленных республик, нормативные указы Президента КБР.
В 1998-1999 гг. были защищены кандидатские диссертации по отдельным вопросам организации и деятельности органов государственной власти КБР: "Кон-
*См., например, Батырбеков A.M. Гарантирует права и свободы, утверждает человеческие ценности // Кабардино-Балкарская правда. 1997, 28 августа; Дзуев Г. Декларированный абсурд, возведенный в ранг Основного закона // Нарт. - 1993. - № 5; Дума-нов Х.М. Центр и республика вступили в новый этап взаимоотношений // Кабардино-Балкарская правда. 1994. 14 июля; Докшоков М.И. Главная привилегия: ответственность за других. - Нальчик, 1997.
ституционный Суд КБР: правовые основы и практика" (М.К. Ажахова), "Становление парламентаризма в Кабардино-Балкарской Республике" (М.Р. Дышекова) и "Национально-государственное строительство на Северном Кавказе" (З.К. Каши-роков). Эти работы отличаются новизной, анализом ряда черт и тенденций в развитии государственности КБР и ее системы государственной власти.
Вместе с тем приходится констатировать, что в целом система органов государственной власти КБР, содержание их деятельности и тенденции развития еще не становились предметом комплексного научного исследования.
Диссертация представляет собой первое монографическое исследование проблем статуса и взаимоотношений органов государственной власти в Кабардино-Балкарской Республике и реального положения республики, как субъекта в составе Российской Федерации и его развитие.
Впервые с позиций сегодняшнего дня выделяются особенности государственной власти в республике. Анализ института Президента КБР в системе государственной власти республики, несомненно, является одним из актуальных направлений в данном исследовании.
Предпринята попытка в систематизированном виде поставить и решить проблемы организационно-правового механизма функционирования исполнительной власти республики.
В работе впервые проводится сравнительный анализ законодательства Кабардино-Балкарской Республики, законодательству других субъектов Федерации и Федерального законодательства по рассматриваемым проблемам. На его основе автор показывает общее и особенное в организации и деятельности органов государственной власти республики. В работе изучаются проблемы организации конституционного контроля в Кабардино-Балкарии, прослеживается динамика его развития. Полученные в результате выводы о специфике деятельности Конституционного Суда КБР, как представляется, несут в себе новое знание данного направления конституционного контроля в КБР.
Таким образом, научная новизна работы состоит в самом предмете исследования (законодательство КБР об органах государственной власти КБР и практика их деятельности), и проблемном методологическом подходе к изучению темы.
Цель и задачи диссертационного исследования были во многом предопределены недостаточной теоретической разработанностью избранной проблемы.
Основная цель исследования - анализ становления и формирования органов государственной власти в КБР, поскольку это происходит на фоне сложной геополитической, национальной, социальной ситуации на Северном Кавказе и в Российской Федерации.
В работе проведен также сравнительный анализ опыта КБР и практики формирования и функционирования органов государственной власти в других субъектах Российской Федерации, что дало возможность показать своеобразие данной системы в КБР. Кроме того, дается оценка той роли, которую играют каждый из органов в системе государственной власти республики.
Изучены теоретические основы создания органов законодательной, исполнительной ветвей власти и органа конституционного контроля, их место в системе разделения властей, проведено сравнение с системами государственной власти других субъектов РФ, показаны недостатки существующей системы в КБР и пути их устранения.
В качестве задач исследования выступают:
выявление причин возникновения того или иного государственного органа республики в конкретной обстановке, его развития в дальнейший период, внутренняя организация (структура, кадровый состав, особенности функционирования), основные направления деятельности, его место в государственном механизме;
определение места и роли Президента КБР в системе государственной власти республики;
анализ механизма взаимодействия Президента КБР с Парламентом, правительством КБР и судебными органами;
выявление общих и особенных черт деятельности Парламента КБР;
рассмотрение основных форм и порядка осуществления конституционного контроля в КБР, практики деятельности Конституционного Суда КБР и его влияние на состояние законности в республике;
определение недостатков в работе органов государственной власти КБР с тем, чтобы наметить возможные пути и средства их устранения.
В диссертационном исследовании сформулированы ряд теоретические положения, практические выводы и рекомендации, которые выносятся на защиту.
1. Конституция КБР 1997 г., исходит из принципов конституционного строя, установленных Конституцией РФ, при этом содержит присущие КБР особенности.
Анализ института Президента КБР в системе государственной власти республики, несомненно, является одним из актуальных направлений в научных исследованиях. В настоящее время нет однозначного понимания конституционного статуса Президента. Существующие взаимоотношения Президента КБР, Парламента КБР и Правительства КБР заложены в Конституции КБР 1997 г., в соответствии с которой он является главой исполнительной власти. Проблема заключается в том, что значительная часть работы Президента КБР касается сфер деятельности, в которых действует и Правительство КБР, и нередко они решают примерно одинаковый круг вопросов в области экономического и социального развития.
Характерные черты парламентаризма в Кабардино-Балкарской Республике воплощаются в двухпалатной структуре Парламента КБР, особенности избирательной системы (одномандатные и трехмандатные избирательные округа), особом конституционном статусе Комитета Парламента по межнациональным отношениям, широком круге субъектов права законодательной инициативы, специфике системы сдержек и противовесов (право Парламента назначать референдум о доверии Президенту КБР наряду с процедурой его отстранения от должности и право Президента КБР распустить при определенных условиях обе палаты Парламента), большом объеме контрольных полномочий Парламента КБР по отношению к Правительству (включая назначение Председателя Правительства с согласия обеих палат, невозможность повторного представления один раз отвергнутой кандидатуры на пост Председателя, возможности выражения недоверия как всему Правительству, так и отдельным министрам, влекущего их отставку) - дают основание утверждать, что Парламент КБР имеет принципиальные отличия в своих полномочиях по сравнению с полномочиями палат федерального парламента.
Анализ практики деятельности Парламента КБР свидетельствует о необходимости детализации на законодательном уровне кон<лнтуционньіх норм, касающихся института отзыва депутата, особого статуса Комитета по межнациональным отношениям, права Президента КБР распускать Парламент по основаниям "неоднократного нарушения Конституции КБР" и ряда других положений Конституции КБР.
Закон КБР "О Правительстве Кабардино-Балкарской Республики" закрепляет взаимоотношения Правительства КБР с республиканскими органами государственной власти и федеральными органами исполнительной власти, устанавливает состав, порядок формирования, компетенцию и организацию деятельности Прави-
тельства, опираясь при этом на Конституцию КБР. Законодательство Кабардино-Балкарской Республики четко определяет варианты отставки Правительства. Оно слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом КБР, может подать в отставку, которая принимается Президентом. Здесь много противоречий и недостатков, порождающих обоснованную критику, поэтому в данной работе характеризуются подходы к установлению целей, функций и полномочий Правительства КБР и эффективные способы их реализации.
6. Конституция КБР ввела Консггитуционнью Суд КБР в систему организации государственной власти Кабардино-Балкарской Республики. Учреждение Конституционного Суда является оправданным. Его деятельность - важный фактор обеспечения верховенства Конституции КБР, существенное препятствие к узурпации власти в республике. Требует решения ряд проблем: более четкое определение места Конституционного Суда в КБР в системе - государственно-правовых институтов, правовых основ его деятельности, правовой природы и порядка исполнения решений Конституционного Суда КБР. В частности, если решения Консггитуционного Суда КБР основаны на Конституции КБР, с этой точки зрения они окончательны и не подлежат пересмотру; если же положения Конституции КБР, на которых основано решение Конституционного Суда КБР, противоречат Конституции России, Конституционный Суд РФ вправе отменить действие этих положений Конституции КБР, при этом соответствующее решение Конституционного Суда КБР, даже если оно формально не отменено, утрачивает силу, однако это не исключает официальной его отмены.
Методологическую основу исследования составили разработанные в современном правоведении общие и частные методы научного познания, в том числе сравнительно-правовой и конкретно-социологический методы. Не ставилась задача проанализировать весь правовой массив, регулирующий деятельность рассматриваемых органов государственной власти в КБР. Внимание концентрируется на тех положениях Конституции и законодательства КБР, которые, по мнению автора, высвечивают узловые проблемы или подчеркивают самобытные формы организации и деятельности государственной власти. Системный подход к анализу относящихся к теме исследования правовых и организационных проблем позволил сосредоточиться, прежде всего, на специфических условиях становления и развития современной системы органов государственной власти КБР с учетом тех ориентиров, которые просматриваются в федеральном законодательстве, действиях Президента РФ и других федеральных органов государственной власти.
Практическое значение работы видится, прежде всего, в возможности использования содержащихся в ней рекомендаций для совершенствования республиканского законодательства. На базе исследования могут быть подготовлены учебные пособия. Материалы исследования могут найти применение в лекционных курсах по конституционному праву, в правоприменительной практике.
Апробация результатов исследования. Диссертант неоднократно принимал участие в работе научно-практических конференций в Москве, Ростове-на-Дону, Новосибирске, Кисловодске, Нальчике, где выступал с докладами по теме диссертации. Результаты исследования использовались в учебном процессе, в частности, преподавания курса конституционного права России и спецкурса "Конституционное право КБР" на юридическом факультете Кабардино-Балкарского государственного университета.
Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, библиографии.
КВР - республика в составе Российской Федерации
Кабардино-Балкарская Республика - один из субъектов РФ соответственно в ее развитии можно видеть многие черты, общие для всех или многих субъектов Российской Федерации. Вместе с тем в эволюционных процессах, происходящих в республике, можно видеть и специфику, особенности, обусловленные своеобразием национального состава населения, политических процессов, происходящих в республике, путей решения общих и локальных проблем.
Конституционно-правовой статус субъектов РФ - один из элементов системы конституционного права России. Нечеткость этого статуса привела к тому, что некоторые из субъектов РФ начали вторгаться в сферу компетенции Российской Федерации. Вместе с тем налицо и стремление федерального центра ограничить полномочия субъектов Федерации.
Определение конституционного статуса субъекта РФ и особенно республики в составе РФ очень важно для уточнения прав и обязанностей сторон, специфики взаимодействия РФ и ее субъектов. Прав А. А. Жученко, который пишет: "Именно высокий уровень конфликтности в отношениях Федерация - Республика заставляет уделить особое внимание как изучению их содержания, так и поиску путей по устранению существующих противоречий"1.
Если предшествующее историческое развитие заложило прочный фундамент Кабардино-Балкарской государственности, то кризис, а затем и распад СССР, последующие трудные процессы общественной трансформации и государственно-политической реконструкции в Российской Федерации вновь поставили Кабардино-Балкарскую Республику и ее народы перед необходимостью фундаментального выбора и явного выражения своей политической воли.
Это в полной мере воплотилось в содержании общественно-политических процессов в Кабардино-Балкарии. На повестку дня встали вопросы, касающиеся основ национального существования народов - суверенитет или автономия, федерализм или сепаратизм, целостность или распад республики. По сути дела шел поиск политических форм реализации и национальных интересов. Для каждого из народов республики это был процесс самоопределения по отношению к Кабардино-Балкарскому государству, а для всего многонационального народа Кабардино-Балкарии - по отношению к Российскому государству1.
Не менее важно обратить внимание на характер общественно-политических процессов в республике. Они приобрели явно выраженную самостоятельность, хотя и развивались в общем потоке изменений, идущих в пределах общероссийского социально-политического пространства. Все главные решения были выработаны внутри Кабардино-Балкарской Республики, в ходе непростых общественно-политических дебатов, порой в результате конфликтов, но большей частью и в главном - на основе компромиссов и согласия2.
Таким образом, путь, пройденный в последние годы, представляет собой второй на протяжении XX века опыт национального самоопределения народов Кабардино-Балкарской Республики, опыт становления современной - зрелой и демократической - формы их национальной государственности, которую и закрепляет Конституция КБР 1997 года. Осуществленный многонациональным народом республики политический выбор в своих наиболее существенных аспектах соединяет глубокую историческую преемственность и принципиальную новизну.
С одной стороны, как и прежде, это означает выбор: - перспективы дальнейшего общественного и культурного прогресса, а не попыток возврата к недавнему или давнему прошлому; - государственного единства с Россией; - национальной государственности, а не региональной "конфедерации", государственного единства народов Кабардино-Балкарии.
С другой стороны, теперь также сделан выбор в пользу более высокого статуса национальной государственности (переход от автономии к статусу республики (государства) в составе Российской Федерации) и выбор в пользу реальной и устойчивой демократии. Эти новые моменты политического и конституционного развития нуждаются в более глубоком и адекватном осмыслении1.
Во-первых, в обстановке крушения всего прежнего общественного и государственного порядка, обострения и открытого проявления всех общественных проблем, противоречий и конфликтов органы власти республики должны были принять на себя весь объем функций по регулированию общественных отношений на своей территории, т.е. функций государственных в прямом и полном смысле этого слова. Это потребовало, в свою очередь, интенсивных усилий по обеспечению конституционно-правовых условий эффективного выполнения государственных функций.
Во-вторых, с отмеченным выше соединилась резкая активизация общественно-политических сил, подъем демократических запросов всего населения. Кабардино-Балкарию, естественно, не обошли процессы реформирования общественно-политического статуса и перевод от социалистического к постсоциалистическому обществу. В результате произошел принципиальный и кардинальный сдвиг в характере ответственности и источниках легитимации политической власти в республике. Их содержанием стало выражение и представительство воли и интересов всего народа Кабардино-Балкарии, а политическая субъектность Кабардино-Балкарской Республики стала определяться непосредственным единством ее общества и государства2. Все решения в области реформирования политической системы принимались только полномочными на то органами власти, сформированными на основе законных демократических процедур. Не имело места и ущемление законных прав и интересов граждан по любому признаку.
В-третьих, в условиях смены государства (от СССР к суверенной России) республика все делала для создания новой федеративной российской государственности. Очевиден конструктивный характер участия республики в развитии российского федерализма. По всем ключевым вопросам КБР проводила линию на всемерное укрепление Российского государства, его единства и целостности. Не страх перед возможными санкциями, тем более не отступничество от национально-государственных интересов Кабардино-Балкарии диктовали такую политику. Напротив, в ее основе лежало понимание жизненных интересов и воли многонационального народа республики, уверенность в том, что правильно понятые национально-государственные интересы России и Кабардино-Балкарии едины.
Кабардино-Балкарская государственность строится и развивается на общих для страны демократических основах обеспечения прав и свобод личности и организации народовластия. Согласно Конституции КБР права и свободы человека и гражданина являются приоритетными, а равенство прав и свобод граждан, независимо от национальности, незыблемым.
Становление института президентства в КБР
Решение об учреждении в Кабардино-Балкарии поста Президента было принято 27 августа 1991 года на чрезвычайной сессии Верховного Совета КБССР \
В тот период союзные республики в составе СССР и республики в составе РСФСР охватила волна "суверенизации". Одна за другой республики объявляли о своем суверенитете. В их числе была и Кабардино-Балкария. 30 января 1991 года на 3-й сессии Верховного Совета КБССР была принята Декларация "О государственном суверенитете КБССР"2, согласно которой Кабардино-Балкария отказьшалась от статуса автономной республики и провозглашала государственный суверенитет КБССР3.
С принятием Декларации в республике возникли межнациональные неувязки: и кабардинский, и балкарский народы стали требовать для себя больше возможностей в осуществлении властных полномочий. В какой-то мере это было неизбежно, так как нации, давшие имя республике, непропорциональны по численности - кабардинцев гораздо больше, и некоторые политики полагали, что нация может претендовать на более широкие возможности во властных структурах. В свою очередь балкарцы хотели бы равенства прав с кабардинцами и определенных гарантий себе при организации власти в республике.
Решить эта проблемы можно было бы созданием двухпалатного парламента, где палата национальностей занималась бы национальными проблемами. Но в этом вопросе у депутатов Верховного Совета КБССР не было единства. Одни категорически отвергали двухпалатную структуру, другие были за нее. Таким образом, в республике в этот период было не только сложное социально-экономическое положение, но и напряженная общественно-политическая обстановка4.
В связи с этим многие политические деятели республики (3. Налоев, Ю. Маиров, В. Коков и др.) стали говорить о том, что было бы разумным ввести в Кабардино-Балкарии институт президентства, то есть сильную исполнительную власть народного доверия. Многие беды республики объяснялись кризисом власти. А кризис наступил по той причине, что в республике не было разделения ответственности властей. Совет Министров КБССР свою вину перекладывал на Верховный Совет КБССР, а тот во всем винил Совет Министров.
Предшествующий опыт ясно показал, что бессилие и демобилизация государства в ситуациях внутреннего этнополитического раскола или переноса на республику политических конфликтов, возникающих в недрах Федерального центра, чревато опасностью прямого гражданского противостояния, ставит под угрозу права и свободы граждан, единство и целостность республики. Центральная роль в предотвращении и преодолении таких ситуаций, в обеспечении эффективности государственной системы отводилась институту президентской власти. Наиболее очевидные основания такого решения представляются следующим образом.
Главное состоит в том, что институт президентской власти и функции главы государства политически неделимы. Он не может стать носителем внутреннего раскола, сковывающего политическую волю. Он должен представлять только интересы государства в целом, а не какой-либо его части. Именно поэтому он способен быть гарантом Конституции, прав и свобод граждан, принимать меры по охране суверенитета, безопасности и территориальной целостности республики, а также обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 78 Конституции КБР).
С введением же поста Президента предполагалось строго регламентировать взаимоотношения ветвей власти и меру их ответственности. Тогда никто бы не стал обвинять парламент в грехах исполнительной власти, а Президента и Правительство - в ошибках законодательного органа. Кроме того, предполагалось наделить Президента широкими властными полномочиями, пользуясь которыми, он мог бы оперативно и эффективно управлять ситуацией в республике и вывести из политического кризиса Кабардино-Балкарию1.
Правда, не все получилось так гладко, как предполагалось. Решение об учреждении поста Президента было принято Верховным Советом КБССР без тщательного изучения вопроса, под влиянием августовско-сентябрьских событий 1991 года. Законодательные акты по этому вопросу готовились в спешном порядке. Многие депутаты Верховного Совета КБССР и руководящие работники местных Советов неодобрительно отнеслись к принятию такого важного решения без должного обсуждения и подготовки.
В этом плане характерно было заседание Конституционной комиссии Верховного Совета КБССР, где обсуждался вопрос об изменениях и дополнениях к Конституции КБССР в связи с введением поста Президента и проектом закона "О выборах Президента КБССР" (сентябрь 1991г.). Обсуждение проходило в острой обстановке. Ряд депутатов (З.М. Налоев, М.И. Докшоков и т.д.) предложили сначала провести всенародное обсуждение по данному вопросу и лишь после одобрения гражданами республики этого шага решать вопросы связанные с введением поста Президента. Однако председательствовавшему на заседании Х.М. Кармокову, хотя и не без труда, удалось добиться одобрения Конституционной комиссией указанных законопроектов1. Они были приняты Верховным Советом КБССР 17 сентября 1991 года.
Подготовка и проведение выборов Президента, назначенных на 24 ноября 1991 года, были поручены Избирательной комиссии КБССР, которая незамедлительно приступила к работе. Уже на первом этапе стали очевидны недостатки Закона "О выборах Президента КБССР". Главный из них - Закон не устанавливал четкой границы дозволенного и недозволенного для кандидатов в предвыборной кампании. А ведь предшествовавший опыт по проведению выборов в Верховный Совет РСФСР и в Верховный Совет КБССР показал, что некоторые кандидаты для достижения преимущества перед соперниками могут легко пойти на все. Поэтому Избирательная комиссия КБССР первым делом обратилась в Верховный Совет КБССР со специальной запиской об усилении ответственности кандидатов в Президенты за нарушение порядка ведения предвыборной кампании.
Конституционно-правовой статус. Структура. Л Депутат Парламента
Конституция РФ учреждает новый орган власти парламент - Федеральное Собрание РФ. В субъектах РФ уже происходила замена ранее действовавших представительных органов государственной власти. Кабардино-Балкарская Республика должна была вписаться в реформу власти. Это побудило Верховный Совет республики принять 16 октября 1993 г. постановление "О реформировании высшего законодательного органа власти Кабардино-Балкарской Республики", по которому досрочные выборы в Парламент КБР назначались одновременно с выборами в Федеральное Собрание Российской Федерации; совместно с Президентом КБР образовывалась рабочая группа по подготовке проектов положений о Парламенте КБР и о выборах в Парламент КБР1.
Положение о Парламенте Кабардино-Балкарской Республики, введенное в действие Указом Президента КБР от 27 октября 1993 г., определяло Парламент КБР "высшим представительным и законодательным органом республики"2.
При этом неотложной задачей нового Парламента республики считалась разработка новой Конституции, а затем создание новой правовой системы республики.
Для приведения парламентаризма в рабочее состояние необходима была слаженная система норм и правил, определенно и строго рассчитанных на его материально-процессуальное обеспечение.
В послании Президента Кабардино-Балкарской Республики Парламенту глава республики отметил: "Сегодня можно утверждать, что Парламент республики занял достойное и ответственное место в системе органов государственной власти Кабардино-Балкарии. Разделение властей не превратилось в изматывающее противостояние. Все политические институты - Президент, Парламент, Правительство разделили бремя ответственности за формирование правовой основы дальнейшего развития республики"".
Непосредственно статус, основы организации и деятельности Парламента регламентируются в гл. 5 действующей Конституции КБР "Парламент Кабардино-Балкарской Республики". Но есть касающиеся его нормы и в других главах и статьях Конституции, ряда республиканских законов. Например, основы взаимодействия Парламента с Президентом КБР установлены в гл. 4 "Президент Кабардино-Балкарской Республики" и касаются широкого круга вопросов. Среди них такие, как согласование назначений ряда должностных лиц, назначение выборов и роспуск Парламента, участие Президента в законодательном процессе, введение чрезвычайного положения, отрешение Президента от должности. В гл. 6 "Правительство Кабардино-Балкарской Республики" определены порядок назначения Председателя Правительства КБР, а также выражения Парламентом недоверия Правительству; в гл. 7 "Судебная власть" - полномочия Конституционного Суда во взаимоотношениях с Парламентом КБР.
Статус Парламента КБР не исчерпывается конституционньїми нормами, их следует рассматривать как основу его правового положения. И здесь необходимо отметить два пути формирования этого статуса: во-первых, с помощью норм регламентов обеих палат; во-вторых, путем уточнения характеристики Парламента КБР в обсуждаемых проектах законов о порядке принятия республиканских законов.
Анализируя конституционные нормы о Парламенте КБР, можно выделить следующие элементы в его статусе: структура как двухпалатного органа; порядок формирования; порядок деятельности; компетенция парламента и его палат; взаимоотношения с Президентом и Правительством в республике.
В целом можно констатировать существенные изменения (по сравнению с Верховным Советом) места и роли Парламента КБР в системе государственных органов республики. Из сферы ведения Парламента КБР исключены в значительной мере исполнительные и распорядительные функции, которые были ха рактерны для Верховного Совета. Парламент КБР не является вышестоящим органом для иных представительных органов в Кабардино-Балкарской Республике представительных органов местного самоуправления. Их взаимоотношения строятся на основе Закона КБР "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике" от 18 октября 1995 г.
В природе Парламента Кабардино-Балкарии можно выделить три момента: - применение к нему термина "парламент", что означает официальное принятие категории парламентаризма с учетом, естественно, местных условий и особенностей, а также российского и мирового опыта; - определение как общенационального представительного органа; - характеристику как законодательного органа КБР.
Раскрывая эти черты Парламента, в особенности отметим следующее. Во-первых, применение термина "парламент" к законодательному органу республики все же не означает автоматического восприятия системы современного парламентаризма со всеми его особенностями и нюансами. Надо учитывать специфику условий и особенности переходного периода в Кабардино-Балкарии. Если под парламентаризмом иметь систему правления, характеризующуюся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного органа - Парламента по отношению к другим государственным органам1, то Конституция республики 1997 года во многом близка к такому пониманию характера Парламента КБР. Однако Конституция КБР 1997 г. не исходит из принципа верховенства Парламента КБР над исполнительной властью, даже формального. Вопрос о недоверии Правительству, выраженном Парламентом, окончательно решается Президентом КБР, который объявляет об отставке Правительства либо распускает Парламент Республики.
Во-вторых, то, что Парламент Кабардино-Балкарии - представительный орган республики, означает: Парламент КБР есть выразитель интересов и воли народа, то есть всей совокупности граждан Кабардино-Балкарии. Представительная природа Парламента КБР воплощена в его двухпалатной структуре: Совет Республики - с избираемыми депутатами по одномандатным избирательным округам; Совет Представителей, формируемый из представителей административно-территориальных единиц республики, депутаты избираются по трехмандатным округам, на которые делятся указанные единицы. Такой способ образования гарантирует выполнение Парламентом Кабардино-Балкарской Республики в практической деятельности задач и функций общереспубликанского представительного органа.
Конституционно-правовой статус Правительства КБР. Система органов исполнительной власти
Правительство каждого государства является одним из основных институтов управления государственными делами. В его деятельности всегда отражаются принципьі и преобразования происходящие в государстве. Сказанное относится и к Правительству Кабардино-Балкарии, как важнейшему институту республики.
Современный конституционно-правовой статус Правительства КБР базируется на принщшиальньгх положениях ст. ст. 10 и 11, глав 1 и 6 Конституции Кабардино-Балкарской Республики.
Рассматривая положение Правительства КБР в системе республиканских органов государственной власти (ст. 11 Конституции КБР), можно определить его как орган государственной власти, возглавляющий всю систему исполнительной власти в республике. Закон "О Правительстве Кабардино-Балкарской Республике", исходит из этих начал в определении статуса данного исполнительного органа государственной власти1.
Закон закрепляет взаимоотношения Правительства КБР с республиканскими органами государственной власти и федеральными органами исполнительной власти, устанавливает состав, порядок формирования, компетенцию и организацию деятельности Правительства, при этом он опирается на конституционные положения об этом органе. В Конституции КБР закреплено, что государственную власть в республике осуществляют Президент как глава исполнительной власти, Парламент - как высший орган законодательной власти, Правительство как орган исполнительной власти. Это предопределяет содержание деятельности Правительства, направленное на обеспечение реализации законов РФ и КБР и указов Президентов РФ и КБР. В статье 5 Закона "О Правительстве Кабардино-Балкарской Республики" воспроизводится положение Конституции республики о том, что Правительство КБР состоит из Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства, министров, председателей государственных комитетов и других должных лиц. Число министров в Законе не установлено. Оно зависит от структуры республиканских органов исполнительной власти и входит в компетенцию Президента Республики.
Самая объемная глава в рассматриваемом Законе - о компетенции Правительства КБР, которая открывается статьей об общих его полномочиях. Правительство Кабардино-Балкарской Республики: - организует реализацию внутренней и внешней политики республики; - осуществляет государственное управление и регулирование в социально-экономической сфере; - обеспечивает единство системы органов исполнительной власти в республике, направляет и контролирует их деятельность; - разрабатывает, вносит на утверждение Парламента КБР проекты планов и программ социально-экономического развития и обеспечивает их реализацию; - ежегодно представляет Парламенту КБР отчет об исполнении республиканского бюджета и выполнении государственных программ социально-экономического развития КБР.
В последующих статьях Закона конкретизируются и раскрываются полномочия Правительства КБР в области экономики, в социальной сфере, природопользовании и охране окружающей среды, укреплении законности правопорядка (ст. 14-19 Закона).
На Правительство КБР возлагается организация исполнения законов РФ и КБР, указов Президента Российской Федерации и Президента КБР, постановлений Правительства Российской Федерации.
Правительство Кабардино-Балкарской Республики имеет право законодательной инициативы, которую он осуществляет путем внесения в Парламент КБР законопроектов, что несомненно усиливает самостоятельность правительства. Реализация принципа разделения властей предполагает четкую регламентацию порядка взаимоотношений законодательных и исполнительных органов1. В Законе указываются различные формы отношений Правительства КБР с представительным (законодательным) органом республики. Устанавливается, что Правительство КБР ежегодно обязано представлять Парламенту проекты важнейших программ социально-экономического развития, проекты республиканского бюджета и отчеты об их исполнении. Правительство рассматривает направляемые парламентом Республики законопроекты, касающиеся деятельности Правительства КБР и подведомственных ему органов исполнительной власти, и направляет в Парламент КБР свое официальное заключение на представленные проекты.
Правительство КБР представляет парламенту документы и другие материалы, необходимые для осуществления его деятельности. Член Правительства КБР, к которому обращен запрос депутата, обязан дать устный ответ на заседании палаты или письменный ответ в течение трех дней после получения запроса.
С точки зрения контроля Парламента КБР за деятельностью Правительства КБР, очень важным является порядок назначения Председателя Правительства и ряда министров, а также возможности парламентского влияния на деятельность Правительства КБР. Как уже говорилось, Председатель Правительства КБР назначается на должность Президентом Республики с согласия Парламента КБР. Это положение принципиально отличается от порядка назначения Председателя Правительства Российской Федерации, закрепленного в Конституции РФ. Если Государственная Дума три раза подряд отклонит предложенные Президентом Российской Федерации кандидатуры на пост Председателя Правительства Российской Федерации, распускается Государственная Дума и назначаются новые выборы (ст. 111 Конституции Российской Федерации). Нужно подчеркнуть, что в подобном случае над Государственной Думой висит "меч" Президента Российской Федерации, который может распустить нижнюю палату Федерального Собрания. Это обстоятельство, безусловно, сказывается на решении Госдумы при согласовании кандидатуры Председателя Правительства1.
Отклоненная на должность Председателя Правительства КБР кандидатура не предлагается, в отличие от назначения Председателя Правительства РФ. В Конституции Российской Федерации не указывается разные ли кандидатуры или одну и ту же может предлагать Государственной Думе Федерального Собрания РФ Президент Российской Федерации. И хотя Конституционный Суд РФ дал толкование ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, определив, что Президент РФ вправе предлагать одну и ту же кандидатуру все три раза, но может предлагать и новые кандидатуры каждый раз2, все таки вариант неоднократного предложения одной кандидатуры нельзя считать лучшим. Именно это, на наш взгляд, способствовало политическому кризису власти в Российской Федерации в 1998-1999 гг.
Как отмечалось выше, заместители Председателя Правительства КБР назначаются Президентом Республики.
Установленный порядок назначения на должность Председателя Правительства других членов Правительства усиливает контрольные функции парламента Республики за деятельностью исполнительного органа власти и предоставляет ему право влиять на кадровую политику Президента КБР при формировании Правительства КБР1.
В законе предусмотрено право Парламента КБР требовать отставку Председателя Правительства и других членов Правительства. Это сделано для обеспечения контроля за деятельностью исполнительной власти.
Особое внимание в Законе уделяется отношениям Правительства республики с федеральными органами исполнительной власти. В развитие ст. 77 Конституции РФ и ст. 75 Конституции КБР в ст. 39 Закона говорится, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики Правительство КБР входит в единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации.
Похожие диссертации на Органы государственной власти Кабардино-Балкарской Республики (Вопросы организации и деятельности)
