Введение к работе
Акту_альность_теми_исследования. Мировой опыт, как никог-а ранее очевидно, свидетельствует о том, что в современных словиях динамическое развитие отдельно взятого государства всего мирового сообщества немыслимо вне общечеловеческих енностей,.таких как рынок, гражданское общество, правовое осударство. Игонорирование их неизбежно ведет к тоталитариз-у, возникновению такой системы управления, которая получила азваниа Административной или Административно-командной, и, оотвётственно, застою и кризису во всех сферах общественной :изни.
Опит шести лет перестройки наряду с определенными поло-:ительнши результатами высветил еще большее количество пробам и.нерешенных вопросов. Очевидно, пожалуй, лишь одно -:реодолёние Административной системы и ее последствий возмож-:Ь только путем демократизации всех сфер государственной и ібщаственной жизни. В полной мере справедливо это и по отно-іению к сфере внутренних дел.
Специфика положения МВД в системе государственного управ-:ешш, рост преступности, участившиеся сообщения о массовых іарушениях общественного порядка, межнациональных конфликтах :азалось бы ставят органы внутренних дел в очередь демократи-іации одними из последних. Не следует упускать из виду и то, [то это ведомство было одним из столпов Административной сио-емн, в силу чего пороки и недостатки застойной политики пора-іили его особенно сильно. И, как долкен был признать бывший шнистр внутренних дел страны В.Бакатин, оно оказалось негото-зым к работе в новых условиях. Было названо также осноеноє івєно недостатков - слабость управления, а точнее-существующей >рганизацяи управления.
Сложность ситуации заключается в том, что нельзя решить адачу построения правового государства, в котором не может щть гарантирована имущественная и личная безопасность граждан, беспечены в полном объеме их права и свободы. Однако существующая организация органов внутренних дел, ориентированная на
определенную, прежде всего сугубо репрессивную роль в обществе и государстве, всегда будет нести в себе возможность возврата к тоталитаризму. Не случайно, МВД было одной из ' структур, на которую расчитывали заговорщики, а министр стал одним из лидеров неудавшегося переворота в августе 1991 года.
йяесте с тем, практическая реализация курса намеченных преобразований в значительной степени затруднена господствующими в советском государственном праве и управлении традиционными представлениями о демократизации в целом и о ее составных частях. Перестроечные процессы вносят существенные правки в понятия, однозначно трактуемые десятилетиями, снимая фетиш с одних, отказываясь от идеологических штампов в отношении других, корректируя понимание третьих. Среди требующих переосмысления понятий - единоначалие и коллегиальность -широко признанные и применяемые категории советского государственного управления.
Сложилось так, что сочетание единоначалия и коллегиальности воспринималось как данность, присущая советскому социалистическому строю, всем его сторонам, не требующая каких-либо дополнительных изучений и исследований. Отдельные положения ленинских работ, дополненные цитатами последующих руководителей, что делало эти положения актуальными для соответству ющего периода, представляли собой составляющие беспроблемных конструкций, правильных по форме, но декларативных по содержа' нию. В результате такого компилятивно-административного теоретизирования сложившееся сочетание единоначалия и коллегиаль ности было далеко не рациональным и отнюдь не служило целям повышения эффективности управления.
Более того, единоначалие и коллегиальность рассматривались прежде всего как демократические категории, показатели і демократичности существующей системи. Усиленное призмой идеологии, это положение, вопреки очевидности, позволяло длительное время не замечать, как случилось, что при коллективном руководстве у власти оказался деспот, существующий режим -недемократическим, а система управления - малоэффективной. Разрыв между теоретическими постулатами и практикой управления стал не только очевидным, но и кризисным. Актуализация потребности поиска новых методов и средств управления стала настоятельной необходимостью.
Все это позволяет рассматривать рациональное сочетание единоначалия и коллегиальности как составной элемент повышения эффективности государственного управления, а также в качестве' одной из актуальных проблем правовой науки. Актуальными представляются вопросы сочетания единоначалия и коллегиальности в советском государственном управлении как в целом, так и в отдельных его сферах. Последнее имеет более частную-задачу в научном плане, но более ценно для пракгиче-зкой организации эффективного управления, особенно в сфере внутренних'дел.
Теоретическая разработка вопросов единоначалия и коллегиальности призвана способствовать преодолению обусловленных идеологическим прессом догм и извращений в понимании этих категорий, занимающих свое важное место среда других категорий государственного управления.
Актуальными представляются и вопросы, связанные с перспективами развития единоначалия и коллегиальности в органи-зации-И деятельности органов внутренних" дел в связи с измене-зием их места и роли в государственном механизме в условиях перехода к правовому государству и реформирования национально-государственного устройства страны, что позволило бы приблизиться к существующим международно-правовым стандартам. Нуждаются в рассмотрении применительно к МВД нашей/страны и такие виды сочетания единоначалия и коллегиальности, как коллегиальные структуры - одно из перспективных направлений эволюции организации и деятельности органов внутренних дел в зарубежных странах.
Все это свидетельствует -о теоретической и практической значимости избранной темы и, в свою очередь, предопределяет дель и задачи исследования.
3e2_ES2222S222 заключается в том, чтобы на основе анализа теоретических вопросов, связанных с категориями еди-іоначалия и коллегиальности в советском государственном уп-іавлении, и практики их применения в сфере- внутренних дел іассмотреть соответствие существующих органйзационно-право-шх форм их сочетания в организации и деятельности органов «утренних дел целям и задачам последних в условиях демонта-я Административной системы управления и перехода к строи-ельству правового государства.
2-У-8 -5-
Для этого, в качестве конкретных задач полагается рассмотреть :
вопросы природы и содержания единоначалия и коллегиальности в социальном управлении;
их место в системе других основных категорий советского государственного управления;
систему предпосылок, условий и факторов, влияющих на рациональное сочетание единоначалия и коллегиальности в советском государственном управлении;
особенности одной из сфер советского государственного управления - управления внутренними делами и их влияние на рациональное сочетание единоначалия и коллегиальности;
исторические формы сочетания единоначалия и коллегиальности в организации и деятельности органов внутренних дел;
законодательное закрепление возможностей единоначалия и коллегиальности в системе МВД;
. . - особенности организации государственно-служебных отношений в органах внутренних дел как фактора рационального сочетания единоначалия и коллегиальности;
. - формы.коллегиальности в организации и деятельности органов внутренних дел;
- перспективы развития сочетания единоначалия и коллеги
альности в организации и деятельности органов внутренних дел.
Методолотаческие_основы_диссертации.
В основу исследования положены принципы диалектико-материалистического познания социальных процессов и явлений. Применяются системный подход, структурно-функциональный анализ, историко-сравнительный и формально-логический методы.
Сформулированные в диссертации теоретические выводы и практические рекомендации опираются на труды ученых, работающих в области общей теории и истории государства и права, гоч сударственного и административного права, теории государствен ного управления. Представлены труды по философии, социологии, психологии, работы специалистов в области организации управления, кибернетики, экономики, в которых затрагиваются вопросы,, имеющие отношение к рассматриваемой теме. В перечень использованных работ вошли как уже ставшие классическими, так і современные труды отечественных и зарубежных авторов.
Основные- выводы и положения диссертации базируются так-е на анализе действувщего союзного и республиканского зако-одательства и нормативных актов прошлых лет, правотворческой правоприменительной практики, в том числе зарубежных стран, окументов ООН. Достоверность и аргументированность достига-гся использованием документальных материалов, а также данных ериодической печати и примеров из практики.
Нау_чная_новизна_исследования. '
Единоначалие, коллегиальность и их сочетание в управле-ии - предает научных занятий многих ученых - юристов, фило-офов, экономистов, социологов. Среди них В.Г.Афанасьев, :.И.Варламов, А.П.Герасимов, В.В.Копейчиков, Б.М.Лазарев, .Е.Лунев, В.М.Марчук, Ф.Петренко, В.И.Сенченко, В.Ф.Сиренко, ..Д.Сорокин, Г.А.Туманов, Г.С.Яковлев, Ц.А.Ямпольская, Е.Г.Ясин др., а также зарубежные авторы А.Ангелов, Б.Киз, С.Ковалев-кий, Г.Кунц, С.О'Доннел, Б.Сканлан, П.Стайнов, Е.Старось-дк и др. Каждый из них вносит свой вклад в разработку этих7 опросов, но эта проблема изучается в ряду других тем, как ы попутно. Потому, как правило, охватываются не все аспекты ;анных вопросов.
Ряд ученых посвятили вопросам единоначалия и коллегиаль-,ости специальные работы. Среди них,- посвященные общетеорети-:еским вопросам / Е.В.Шорина, Ю.М.Козлов/, которые тем не ме-:ее оставляют в тени практику сочетания единоначалия и колле-иальности. Исследователи практики сочетания единоначалия- и юллегиальности в работе Советов народных депутатов / П.А.Га-.аев, М.А.Краснов/ или'промышленных предприятий /С.А.Щадиева/ едостаточно .увязьшают ее с теорией вопроса, затрагивают ищ> один ее аспект /И.Л.Давитнидзе, Д.П.Кайдалов, Е.И.Суи-;енко/ или ограничены конкретными историческими рамками 'И.П.СадронОЕа/.'
Что же касается рассматриваемой темы, то наличие несколь-их публикаций с весьма ограниченным объемом /Я.А.Здир, .Г.Илясов, Е.В.Токарев/ не позволяет считать ее изученной остаточно в плане последующего использования в практике ор-анизации и деятельности органов внутренних дел.
Поэтому, исходя из имеющихся научных разработок, новизна ыполненной работы усматривается прежде всего в том, что дис-
2*
сертация представляет собой одно из первых монографических исследований организационно-правовых вопросов сочетания единоначалия и коллегиальности в организации и деятельности органої ' внутренних дел, которое охватывает период от образования министерства внутренних дел до наших дней. Особое внимание уделяется рассмотрению сочетания единоначалия и коллегиальности в-качестве одного из средств повышения эффективности деятельности органов внутренних дел в условиях перехода к правовому государству и реформы национально-государственного строительства в нашей стране.
У_2ШЙЇ2_ІШ2ЙЇ25 следующие, имеющие значение для авторской концепции, теоретические положения, выводы и практические рекомендации:
- обоснование того, что природа и содержание единонача-
. лия и коллегиальности обуславливают необходимость их сочета
ния, которое является средством реализации целей управления;
- положение о єдиноначальних и коллегиальных формах ор
ганизации и деятельности как составляющих организационного
, принципа сочетания единоначалия и коллегиальности и занимающих свое самостоятельное место в системе категорий государственного управления;
- обоснование и анализ системы предпосылок, условий и
факторов, влияющих на рациональное сочетание единоначалия и
коллегиальности в практике государственного управления;
вывод о том, что милитаризация системы МВД и,как следствие, единоначалие военной организации сложились исторически и были обусловлены ее ориентированностью прежде всего на осуществление репрессивных функций и неадекватны, в основном, особенностям такбй специальной с^еры управления, как управление внутренними делами;
вывод о том, что многочисленные коллегиальные формы, | применяемые в практике организации и деятельности органов внутренних дел, в большинстве своем неоправданы с точки зрения эффективности управления;
концептуальное положение о необходимости децентрализации и демилитаризации органов внутренних дел как основы введения коллегиальных структур в системе МВД в качестве одного из средств повышения эффективности ее деятельности;
- вывод о необходимости принятия закона об МВД как іравовой основы коллегиальных структур.
ЕЕІЩеская_значимость_и_апобаци^ зания.
1" Выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в іиссертащш, направлены на совершенствование государственного управления, в частности, в такой его сфере,как управление знутрениими делами. Теоретические разработки и практические эекомендации имеют целью повышение эффективности деятельности )рганов внутренних дел и могут быть использованы при их реорганизации в условиях реформирования национально-государствен-шго устройства страны и формирования правового государства, joryr применяться практическими работниками и руководящим ;оставом милиции, а также в преподавании курсов "Советское сонституционное право", "Административное право", "Основы 'правления в органах внутренних дел" и других отраслевых и шециальных дисциплин.
Основные положения диссертации апробированы.на II Рес-[убликанскон школе молодых ученых-юристов / ноябрь 1988 г., '.Алушта /, республиканской научно-практической конференции 'Развитие национальной государственности союзной республики іа современном этапе"/ сентябрь 1990 г., г.Киев/, отражены в рех публикациях.
Результаты исследования докладывались на заседаниях ;афедр конституционного права и административного права Киев-:кой*высшей школы МВД Украины им Ф.Э.Дзержинского.
Стру_кту_р_а_диссе2тации определяется целью и задачами исследования и включает введение, две главы по четыре парагра-!а каждая, заключение и список использованной литературы.
