Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, виды и развитие административных договоров 11
1. Развитие концепции административных договоров (историко-правовой анализ) 11
2. Понятие административного договора 35
3. Классификации административных договоров 61
Глава 2. Использование административных договоров в деятельности органов внутренних дел 86
1. Договор как правовая форма административной деятельности органов внутренних дел 86
2. Практика заключения административных договоров органами внутренних дел и пути ее совершенствования 107
Заключение 126
Библиография 134
- Развитие концепции административных договоров (историко-правовой анализ)
- Понятие административного договора
- Договор как правовая форма административной деятельности органов внутренних дел
- Практика заключения административных договоров органами внутренних дел и пути ее совершенствования
Введение к работе
1. Актуальность темы исследования
Радикальные социально-экономические преобразования в российском обществе, произошедшие за последнее десятилетие, в значительной мере затронули и сферу управленческой деятельности государства. Сужение сферы государственного влияния, отказ от всеохватывающей административно-командной системы и связанная с этим децентрализация государственной власти требуют приведения форм и методов административной деятельности государства в соответствие с новыми условиями. Шагом в этом направлении должен стать, по нашему мнению, отказ от управления посредством исключительно односторонне-властных предписаний. Долгое время в отечественной правовой доктрине проводилось жесткое разделение форм и методов воздействия на общественные отношения. Считалось, что в сфере частного права присущи отношения равенства и партнерства, а публичным отраслям - отношения власти-подчинения. Такая точка зрения соответствовала условиям тоталитарного государства, но не современным потребностям государственно-управленческой деятельности. Практика последних десятилетий наглядно показала, что господство односторонней воли не позволяет осуществлять управленческую деятельность на должном уровне. Это касается и органов внутренних дел как органов исполнительной власти, которые по роду своей деятельности наиболее тесно соприкасаются с частной сферой жизни граждан. В связи с вышеизложенным актуальной является разработка теории административного договора. Попытки построения концепции административного договора предпринимались рядом отечественных административистов с начала двадцатого
столетия. Вопросы административно-договорной теории
рассматривались, в частности, в трудах А.И. Елистратова, В.Л.
Кобалевского, А.И. Евтихиева, Ц.А. Ямпольской, В.И. Новоселова, В.А.
Юсупова, Б.Б. Хангельдыева, Б.М. Лазарева, В.М.
Безденежных, Д.Н. Бахраха и других авторов. Однако целостной концепции административных договоров до настоящего времени не создано, что обусловлено рядом обстоятельств как объективного, так и субъективного плана. В то же время органы государственного управления, руководствуясь необходимостью приспособления к новым условиям социально-экономической жизни, активно используют административные договоры в своей повседневной практике. Отсутствие нормативно-правовой базы, принятой на основе разработанной теории административного договора, зачастую приводит к различного рода недочетам, ошибкам, приводящим к значительному снижению эффективности от применения договоров административного характера, ущемлению прав участников договора. Создание концепции административного договора позволит позитивно разрешить эту ситуацию путем разработки и принятия на ее основе соответствующих нормативных актов.
2. Цели и задачи диссертационного исследования
Целью диссертационного исследования является разработка общих основ концепции административных договоров и поиск путей для расширения их использования в практике государственного управления на основе изучения исторического опыта, обобщения и систематизации отечественных теоретических конструкций, исследований зарубежных правоведов, а также эмпирического материала.
Указанной целью обусловлены постановка и решение следующих задач:
а) изучение исторического опыта применения административных
договоров;
б) выявление признаков, присущих общеправовой категории
"договор", изучение административного договора как его отраслевой
разновидности;
в) установление особенностей административного договора по
отношению к другим отраслевым разновидностям договоров, его
отграничение от односторонних административных актов, соотношение
с ними в практике государственного управления;
г) выявление разновидностей административного договора
относительно различных критериев и разработка классификаций
административных договоров;
д) анализ специфики административного договора как правовой
формы деятельности органов внутренних дел;
е) изучение практики использования административных договоров
в деятельности органов внутренних дел и разработка рекомендаций по
ее совершенствованию.
3. Методология и методика исследования
Методологией диссертационного исследования являются положения общенаучного диалектического метода познания. Кроме того, были использованы частно-научные и специальные методы: исторический, сравнительно-правовой, логико-юридический, ситемно-структурный, формально-логический, а также анализ документов.
Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных правоведов по проблемам административного договора, теории права, международного, конституционного, трудового права, обязательственной части гражданского права, науки управления и иным научным дисциплинам, относящимся к теме исследования.
6 Использование, помимо правовых наук, других отраслей знания позволило избежать узкоспециального подхода к изучаемым проблемам.
Нормативную базу диссертации составляют нормативно-правовые акты, регламентирующие заключение договоров органами государственного управления.
Выводы и предложения диссертанта базируются на результатах проведенного им анализа свыше 300 договоров, заключенных органами государственного управления, в том числе органами внутренних дел в Московской, Саратовской и Нижегородской областях.
4. Объект и предмет диссертационного исследования
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения складывающиеся в сфере государственного управления и, в частности, административной деятельности органов внутренних дел по поводу заключения договоров административного характера.
Предмет исследования - договоры административного характера, заключаемые органами государственного управления, в том числе органами внутренних дел, нормы права, предусматривающие заключение административных договоров, а также деятельность органов внутренних дел по их заключению.
5. Научная новизна диссертации
Диссертация представляет собой монографическое исследование, в
котором осуществлена теоретическая разработка концепции
административного договора, в частности понятия и классификаций,
обобщен отечественный опыт исторического развития теории
административного договора, а также опыт использования договоров
административного характера в зарубежных странах. В работе
впервые комплексно рассматривается проблематика использования административных договоров органами внутренних дел.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
- договор является универсальной общеправовой категорией и
поэтому может использоваться в сфере как частного, так и публичного
права. В связи с этим признана несостоятельной точка зрения, согласно
которой договор является исключительной принадлежностью
гражданского и некоторых других отраслей частного права и не может
использоваться в области административного права;
автором сделан и аргументирован вывод о том, что административный договор является одной из отраслевых разновидностей договора, которая, сохраняя общие признаки любого договора, имеет ряд особенностей, обусловленных характером опосредуемых им отношений. Предложено определение понятия административного договора;
- на основе трудов отечественных правоведов, действующего
законодательства и эмпирического материала делается вывод, что
административные договоры не являются неким однородным массивом
и подразделяются на виды. Автором анализируются разновидности
административного договора. Предлагаются классификации
административных договоров по ряду оснований;
- административный договор рассматривается как один из видов
правовых форм административной деятельности органов внутренних
дел. В работе критически рассматривается позиция авторов,
включающих в число административных договоры о предоставлении
органами внутренних дел специфических услуг на возмездной основе.
Такие договоры отнесены к числу гражданских договоров о возмездном
оказании услуг. На основе правового анализа сделан вывод о
несостоятельности точки зрения о том, что административные договоры
не являются самостоятельной правовой формой деятельности органов внутренних дел;
- рассматривается практика использования административных
договоров органами внутренних дел. Делается вывод о недостаточном
нормативном урегулировании заключения договоров
административного характера. Обосновывается необходимость более активного использовании указанной формы административной деятельности органов внутренних дел. На основании проведенного исследования вносится ряд предложений по совершенствованию нормативной базы и практики использования административных договоров органами внутренних дел.
6. Теоретическая и практическая значимость работы
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства и другой нормативной базы, а также при разработке новых нормативных актов, регулирующих отношения в сфере государственного управления, в том числе административной деятельности органов внутренних дел.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что внедрение разработанных в процессе работы рекомендаций в деятельность органов внутренних дел позволит успешнее выполнять возложенные на них задачи. Основные положения диссертации могут быть использованы для углубленного изучения соответствующих курсов административного права и административной деятельности органов внутренних дел.
7. Апробация результатов исследования
Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях "Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел", проходивших в 1995 и 1996 годах в Московской высшей школе милиции МВД России. Положения диссертации были также внедрены в учебный процесс кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел. Кроме того, выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании были использованы в практической деятельности УВД Калужской и Нижегородской областей.
8. Структура диссертационного исследования
Структура диссертации обусловлена целью и поставленными задачами. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Развитие концепции административных договоров (историко-правовой анализ)
Проблема административного договора, несмотря на малоизученность, не является новой для науки административного права. Только в России она обсуждается более восьмидесяти лет. Тем не менее между российскими административистами нет единого мнения по столь важным вопросам, как понятие административного договора, его содержание, виды, условия и порядок заключения и т.д. На сегодняшний день в России не имеется крупных исследований, специально посвященных анализу указанной проблемы.
Следует отметить, что развитие теории административного договора не было равномерным, а происходило поэтапно, что в немалой степени было обусловлено внутриполитической обстановкой в стране. На каждом этапе была своя специфика в рассмотрении указанной теории. В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть эволюцию концепции административных договоров применительно к следующим условным периодам : 1. Период до 1917года. 2. Период с 1917 года до конца 1920-х годов. 3. Период с середины 1960-х до конца 1980-х годов. 4. Период с 1990 года до настоящего времени.
Следует отметить, что мнения, существующие по поводу теории административного договора, настолько многообразны, что есть необходимость проанализировать их отдельно. К этому нас побуждает также тот факт, что до этого существующие точки зрения в комплексе не рассматривались.
Первые упоминания об административном договоре встречаются еще в трудах известного русского административиста А.И.Елистратова . Профессор А.И. Елистратов считал, что административно-правовые договоры, которые он относил к разновидности административного акта, так же реальны, как и договоры частного права, а также отмечал, что в правовом демократическом государстве управление не может осуществляться путем одних односторонних императивных велений. В частности, он писал: "... господство односторонней административной воли - прямое наследие абсолютизма. С развитием политического сознания индивида, с гигантским ростом свободных ассоциаций граждан такого рода властвование в современном государстве постепенно теряет под собой почву" . Автор отмечает, что принципиальная возможность заключения административных договоров между государственными учреждениями уже в то время признавалась большинством ученых. В качестве примера подобных договоров он приводил, в частности, договоры больничных касс с городскими и земскими управлениями. Дискуссия в то время велась в основном по вопросу о возможности заключения административных договоров между государственным учреждением, с одной стороны, и частной организацией или частным лицом с другой. А.И. Елистратов считал возможным заключение таких договоров, и в качестве одного из примеров приводил договор о найме фабричных рабочих, поскольку он регулировался административным правом. При этом он утверждал, что необходимым условием для подобных административных договоров является совпадение юридически равноценных воль сторон. В связи с этим, по мнению автора, к договорам административного характера не могут быть причислены те, по своей сути односторонние административные акты, которые включают в свой состав в качестве conditio juris согласие соответствующего гражданина. А.И. Елистратов считал, что, когда государственные учреждения и должностные лица заключают частно-правовые договоры, имеет место совпадение юридически равноценных воль сторон, однако и в этом случае должностные лица или учреждения действуют как представители государственной власти. " Мы не можем, однако, допустить, будто административные места и лица не действуют в данном случае в качестве представителей власти государственной: в чем бы ни проявлялась их деятельность в пределах их законной компетенции, она всегда остается осуществлением функций государственного управления" . Таким образом, А.И. Елистратов утверждал, что юридическая равноценность воль участников административного контракта столь же возможна, как и при заключении частно-правового договора.
Проповедуя идею административного договора, автор отмечал, что двусторонние административные акты (то есть договоры - А.А), как правило, тесно взаимосвязаны с односторонними административными актами. По его мнению, прежде, чем заключить административный договор, администрация при помощи одностороннего административного акта выражает свою решимость вступить на заранее определенных условиях в то или иное соглашение. В связи с этим административный договор можно рассматривать как "двусторонний акт исполнения предшествующего ему одностороннего акта власти"
Понятие административного договора
Вопрос о понятии административного договора относится к числу малоразработанных аспектов административно-договорной теории. Имеющиеся в данном направлении работы, к сожалению, не разрешили этой проблемы. Представляется, что негативную роль в этом сыграл "цивилистический" подход к концепции административного договора, свойственный как некоторым отечественным административистам, так и ряду представителей других отраслевых юридических наук. По нашему мнению, для того, чтобы определиться с понятием административного договора, представляется целесообразным прежде обратиться к общеправовому понятию договора. Приступая к рассмотрению этого вопроса, необходимо отметить, что в понятие "договор" часто вкладывается различный смысл. По мнению Н.Г. Александрова, в отечественной юридической литературе встречаются следующие значения термина "договор" : договор как вид источника права; договор как вид юридической нормы или нормативного акта; договор как вид юридического факта (сделки); договор как форма автономного регулирования взаимоотношений на основе бланкетных или диспозитивных норм права; договор ( договорное отношение) как вид юридического отношения1. В связи с этим следует оговориться, что при рассмотрении общеправового понятия договора будет иметься в виду договор как общеправовая категория, а при рассмотрении любой отраслевой разновидности договора будет подразумеваться договор как вид юридического или нормативного факта . Мы не разделяем позицию юристов, утверждающих, что договор является исключительной прерогативой гражданского права и может применяться только в рамках товарно-денежных отношений. Согласно такой трактовке, применение договора для регулирования отношений с другим содержанием, использование понятия договора другими науками не является целесообразным . К сожалению, указанная точка зрения устоялась в отечественном правоведении. Это привело к тому, что многие советские и российские юристы, раскрывая значение термина "договор", дают, по сути, определение гражданско-правового договора, подменяя, таким образом, общее частным. Подобную точку зрения высказывали и некоторые правоведы в начале нашего века, и отдельные современные юристы2. Такой подход к вопросу о договоре нельзя признать обоснованным. Он не подтверждается реальной практикой договорных отношений, которые отнюдь не ограничиваются рамками гражданского права. Действительно, до определенной стадии развития договор являлся, как правило, лишь правовой формой опосредования товарно-денежных отношений. Однако эволюция договора привела, в итоге, к опосредованию им самых разнообразных правоотношений, появлению его многочисленных разновидностей. В частности, на сегодняшний день известны международные (имеются в виду договоры международного публичного права), государственно-правовые, административные, гражданские и трудовые договоры1. Не случайно, поэтому некоторые отечественные ученые-юристы отмечали универсальную роль договора.
В частности, Е.Б. Пашуканис считает, что договор входит составной частью в идею права, а К. Сперанская пишет по этому поводу следующее: "Договор, таким образом, является организатором и хранителем всех вообще юридических сношений, а следовательно, и общеправовой формой" . Итак, как справедливо отмечалось в научной литературе, изначально возникнув в недрах гражданского права, договор впоследствии вышел за его пределы и как научная категория, и как правовой институт .
Договор как правовая форма административной деятельности органов внутренних дел
Деятельность органов внутренних дел традиционно подразделяется на три разновидности: административную, уголовно-процессуальную и оперативно-розыскную. Среди них важнейшее место в силу объема и многообразия занимает административная (управленческая) деятельность, которая с точки зрения административного права представляет для нас наибольший интерес. Органы внутренних дел осуществляют управление специфической сферой общественных отношений - внутренними делами. Это накладывает на административную деятельность органов внутренних дел ряд особенностей по сравнению с государственным управлением в целом. Однако, являясь специфической подсистемой по отношению к системе органов государственного управления в Российской Федерации, органы внутренних дел сохраняют в своей управленческой деятельности те общие черты, которые присущи государственному управлению вообще. В качестве органов государственного управления органы внутренних дел осуществляют исполнительные и распорядительные функции. Их действия по выполнению указанных функций регулируются нормами административного права и в отношения по поводу решения возложенных на органы внутренних дел задач они вступают в качестве субъектов административного права.
Содержанием административной деятельности органов внутренних дел является совокупность элементов управленческой работы, которые раскрывают ее сущность и назначение. Следует отметить, что во взаимодействии содержания и формы ведущая роль принадлежит содержанию. Однако форма не является чем-то пассивным по отношению к содержанию, ибо последнее не может существовать само по себе и реализуется лишь в определенных формах. В этом проявляется диалектическая взаимосвязь между философскими категориями формы и содержания. В.М. Безденежных справедливо отмечал по этому поводу, что содержание административной деятельности всегда выражается и практически осуществляется в предусмотренных юридическими нормами и подчиненных режиму законности формах работы . Следует также согласиться с мнением А.П. Коренева, который, анализируя роль формы во взаимодействии с содержанием, отмечал: "Так как посредством форм практически реализуются задачи, стоящие перед органами ... государственного управления, то от использования тех или иных форм в значительной мере зависит эффективность управленческой деятельности" .
Понятие формы административной деятельности органов внутренних дел производно от понятия формы государственного управления. Они соотносятся между собой как частное и общее и входят в число понятий, устоявшихся в отечественной правовой литературе. Форма государственного управления определяется как "объективированное выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление" , "внешнее действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия" , "виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения" . Таким образом, можно констатировать, что форма государственного управления есть внешнее выражение деятельности органов государственного управления. Соответственно с этим форма административной деятельности органов внутренних дел представляет собой организационно-правовое внешнее выражение конкретных однородных действий, совершаемых в целях практического осуществления стоящих перед ними задач .
Формы административной деятельности органов внутренних дел так же, как и государственного управления в целом, можно разделить на две большие группы в зависимости от того, вызывают ли они правовые последствия или нет. Те формы административной деятельности органов внутренних дел, которые непосредственно порождают юридические последствия принято называть правовыми, а формы, не влекущие за собой каких-либо правовых последствий, организационными. Подобное разделение форм государственного управления признает большинство административистов. К организационным формам обычно относят обмен опытом, совещания, обучение, консультации, инструктирование, проведение профилактических бесед, пресс-конференций, анализ обстановки и т.д.
Практика заключения административных договоров органами внутренних дел и пути ее совершенствования
Как отмечалось ранее, договоры административного характера получили довольно широкое распространение во внешней и внутренней сферах административной деятельности органов внутренних дел. В предыдущем параграфе мы затронули лишь некоторые из них, касаясь их с той позиции, в какой они урегулированы действующими нормативными актами. Для целостного представления об использовании административных договоров в деятельности органов внутренних дел важно проанализировать административно-договорную практику, сложившуюся в иерархической системе органов внутренних дел Российской Федерации. Сделать это представляется необходимым в виду наличия следующих причин: во-первых, реальное использование административных договоров в деятельности органов внутренних дел зачастую несколько отличается от того, что предусмотрено нормами права. Это обусловлено тем, что в нормативных актах, как правило, лишь указывается на возможность или необходимость заключения договора административного характера и иногда перечисляются обязательные реквизиты такого соглашения. Механизм заключения договора, его приспособление к конкретным управленческим ситуациям выпадает на долю органа внутренних дел, вступающего в соответствии с нормативным актом в административный договор. В условиях отсутствия общих правил заключения административных договоров, усугубляющихся слабой разработкой концепции административного договора, каждый орган внутренних дел действует "на свой страх и риск" и, к сожалению, не всегда правильно. Во-вторых, ряд административных договоров заключается органами внутренних дел при отсутствии прямого указания на них в нормативно-правовых актах. Эти договоры заключаются на основании норм, регулирующих общую компетенцию того или иного органа внутренних дел. Они составляют большую часть соглашений, заключаемых органами внутренних дел, и в то же время являются наименее регламентированными. В связи с этим заключение таких договоров находит свое отражение в лучшем случае в ведомственных нормативно-правовых актах. Таким образом, без рассмотрения повседневной практики органов внутренних дел по заключению административных договоров говорить об объективном их представлении, не приходится.
Для оптимального освещения указанных выше вопросов представляется целесообразным рассмотреть практику заключения административных договоров органами внутренних дел, разделив их на две группы: договоры о взаимодействии (договоры о сотрудничестве, об обмене информацией и так далее с различными субъектами административного права); договоры о компетенции; контракты на службу в органах внутренних дел.
Договоры о взаимодействии. Эта группа договоров административного характера является наиболее многочисленной и в то же время наименее урегулированной нормами права и включает в себя разнообразные договоры (соглашения) о сотрудничестве, в том числе о взаимопомощи, обмене информацией, координации деятельности и т.д. с самыми различными субъектами как в Российской Федерации, так и за ее пределами.
Договоры о взаимодействии между Министерством внутренних дел России и компетентными ведомствами иностранных государств. В последние годы широкое распространение получили соглашения о взаимодействии с компетентными ведомствами иностранных государств. Это явление обусловлено, во-первых, демократизацией общественной жизни в Российской Федерации, во-вторых, распадом СССР и связанной с этим необходимостью сохранения и развития существовавшей ранее системы взаимодействия и сотрудничества с бывшими республиками СССР и, в-третьих, ощутимой тенденцией интернационализации преступности. Министерство внутренних дел России выполняет обязательства по более чем 40 таким межведомственным соглашениям . В частности, заключены многосторонние соглашения с МВД республик Содружества Независимых Государств о взаимодействии в сфере борьбы с преступностью, о взаимоотношениях в сфере обмена информацией, о порядке передачи и транзитной перевозки лиц, заключенных под стражу, а также соглашения о сотрудничестве в ряде областей правоохранительной деятельности, в том числе утверждено уже упоминавшееся ранее Типовое соглашение о сотрудничестве органов внутренних дел приграничных регионов. Заключение таких договоров регулируется в основном нормами международного права, однако поскольку данные договоры касаются вопросов организации и координации правоохранительной деятельности, то они непосредственно порождают административно-правовые последствия для каждой из сторон и подчиненных им органов. Таким образом, договоры такого типа относятся к числу международно административных договоров. Структура договоров о сотрудничестве между Министерством внутренних дел России и компетентным ведомством иностранного государства обычно состоит из следующих элементов: вводные положения (преамбула); предмет договора; права и обязанности сторон; порядок исполнения ими обязанностей по договору, а также пролонгации, изменения и расторжения договора.
