Содержание к диссертации
Введение
Главa I. Эффективность деятельности органов внутренних дел как теоретическая проблема .20
1. Исходные теоретические принципы исследования эффективности деятельности органов внутренних дел 20
2. Содержательная характеристика эффективности правоохранительной деятельности и государственно-правовые факторы
ее детерминации 37
3. Социальню-правовая сущность деятельности органов внутренних дел и теоретические принципы формирования критериев ее эффективности....61
Главa II. Теоретические и организационно-правовые проблемы оценки и измерения эффективности деятельности органов внутренних дел 102
1. Логико-теоретические основания оценки и измерения эффективности деятельности органов внутренних дел 102
2. Нормативно-правовая регламентация и содержание информационно-аналитического обеспечения оценки и измерения
эффективности деятельности органов внутренних дел 133
3 Социологическое исследование как инструмент изучения и оценки эффективности деятельности органов внутренних дел 156
Главa III. Методика и техника оценки и измерения эффективности функционирования органов внутренних дел 196
1. Методика и техника анализа преступности как средового фактора функционирования органов внутренних дел 196
2. Методика и техника оценки эффективности организации оперативно-служебной деятельности 232
3. Методика и техника оценки эффективности организации управленческой деятельности 256
Главa IV. Правовые, социальные и организационные проблемы проектирования эффективности деятельности органов внутренних дел 291
1. Теоретико-методологические принципы и организационно-правовой механизм проектирования эффективности деятельности органов внутренних дел 291
2. Государственно-правовые и социальные факторы формирования целей и приоритетов эффективного функционирования
органов внутренних дел 313
3. Правовые, социальные и организационные проблемы построения, оценки и реализации концептуальных моделей
эффективного функционирования органов внутренних дел 352
Заключение 423
Литература 441
- Исходные теоретические принципы исследования эффективности деятельности органов внутренних дел
- Логико-теоретические основания оценки и измерения эффективности деятельности органов внутренних дел
- Методика и техника анализа преступности как средового фактора функционирования органов внутренних дел
- Теоретико-методологические принципы и организационно-правовой механизм проектирования эффективности деятельности органов внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы. Сегодня даже для неспециалиста в сфере правоохранительной деятельности очевидно, что криминальная ситуация в стране реально угрожает внутренней безопасности государства. Дело не только и даже не столько в увеличивающемся количестве совершаемых и регистрируемых преступлений, а в тех глубоких качественных изменениях, которые характеризуют преступность. Она становится все более жестокой и организованной, проникает во все сферы жизни и отрасли хозяйства, рвется к политической власти, использует в своих интересах государственный аппарат, сотрудников правоохранительных органов.
Общество в целом, государство и его правоохранительные институты предпринимают значительные усилия для того, чтобы обуздать преступность, но пока не могут противопоставить ничего реального этим разрушительным тенденциям. Причин такого положения немало и одна из них заключается в том, что, много говоря о необходимости повысить эффективность правоохранительной деятельности, и в частности деятельности органов внутренних дел, мы плохо представляем себе, что же такое эффективность, как она должна оцениваться и измеряться. Поэтому попытки улучшить деятельность органов внутренних дел в значительной мере бессистемны и непоследовательны, зачастую сводятся лишь к частным организационным изменениям и кадровым перестановкам.
Нельзя сказать, что проблемы совершенствования функционирования системы уголовной юстиции, повышения эффективности правоохранительной деятельности, деятельности органов внутренних дел находятся на периферии внимания ученых и практических работников. Публикации по этой проблематике начали появляться уже в 20-е годы и на сегодняшний день их библиография в виде диссертационных исследований и монографий, статей в различных сборниках и журналах насчитывает сотни работ. В основном
»
внимание ученых привлекали теоретические проблемы эффективности правовых норм или отдельные направления уголовно-правовых мер борьбы с
Ф преступностью. Этим проблемам в разное время посвятили свои исследова-
ния такие выдающиеся правоведы, как С.С. Алексеев, И.И. Карпец, ДА. Керимов, А.П. Коренев, В.Н. Кудрявцев, Б.С. Никифоров, А.С. Пашков, В.П. Сальников, И.С. Самощенко, М.Д. Шаргородский, Л.С. Явич. При всей полезности и продуктивности разработки общих проблем эффективности права и законодательства, уголовно-правовых мер борьбы с преступностью, они не могут восполнить пробел в теоретической разработке понятий "эффективность правоохранительной деятельности", "эффективность деятельности органов внутренних дел", которые не были предметом специального монографического исследования.
" Не могут восполнить этого пробела и отдельные разработки частных во-
просов эффективности деятельности органов внутренних дел, в которых, как правило, само понятие "эффективность" не исследуется, предлагаемые для ее оценки критерии и показатели рассматриваются вне связи с политико-правовыми и социальными явлениями жизни общества. Правоохранительная деятельность в целом, в том числе и деятельность органов внутренних дел, органически вплетена в социальную ясизнъ общества, определяется ею и са-ма воздействует на нее. Поэтому ни сама правоохранительная деятельность, ни ее эффективность, ни используемые для ее оценки критерии и показатели не могут быть поняты вне связи с социальными реалиями, рассмотренными к тому же в ретроспективном контексте истории человеческого общества. Кроме того, сейчас, в условиях реформирования российской государственности, законодательства, существенно важно расширить научную базу анализа эм-
^ лирических фактов. Все это убеждает в необходимости осмысления содержа-
ния и структуры эффективности, механизмов ее формирования и повышения
* с иных теоретико-методологических позиций, обеспечивающих максимально
широкое - во времени и пространстве - видение соответствующей проблематики.
Реализация подобного подхода к исследованию эффективности деятельности органов внутренних дел предполагает прежде всего рассмотрение самой этой деятельности во всем многообразии и противоречивости ее сущностных проявлений, оцениваемых с государственно-правовых, социальных и организационных точек зрения. Традиционный подход к пониманию эффективности, отсутствие системного видения ее содержания, социальной природы и обусловленности, попытки повысить ее "по частям" непродуктивны и, более того, опасны, так как обрекают систему МВД на нестабильность и неспособность решать возложенные на нее задачи. Многочисленность изданных за последние десятилетия директивных указаний различных инстанций по вопросам укрепления правопорядка и повышению эффективности правоохранительной деятельности, постоянные организационно-структурные преобразования органов внутренних дел оставляют впечатление, что мы все время находимся в состоянии непрерывного эксперимента, постоянной неугасимой надежды изобрести нечто такое, что позволило бы раз и навсегда решить эту острейшую социальную проблему.
Изложенное обуславливает актуальность избранной темы диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Научная цель - разработка теоретических основ процесса изучения, оценки, проектирования эффективности деятельности органов внутренних дел и организационно-правового механизма его обеспечения. Прикладная цель - создание концептуальных моделей основных этапов этого процесса, разработка методологии, методики и техники оценки эффективности решения различных оперативно-служебных задач.
Сформулированные цели реализуются в решении следующих задач:
- разработка понятия эффективности деятельности органов внутренних дел;
анализ государственно-правовых и социальных факторов детерминации целей, задач, форм и методов деятельности органов внутренних дел;
раскрытие содержания и структуры критериев оценки эффективности деятельности органов внутренних дел, уяснение механизма их формирования;
исследование логико-теоретических оснований оценки и измерения эффективности функционирования органов внутренних дел;
исследование информационного и методического обеспечения оценки и измерения эффективности функционирования органов внутренних дел;
разработка методики и техники оценки и измерения эффективности решения организационных и оперативно-служебных задач в органах внутренних дел;
разработка организационно-правового механизма проектирования эффективности функционирования органов внутренних дел;
исследование проблем формирования целей и приоритетов развития системы МВД, нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел и ее кадрового обеспечения.
Объект и предмет исследования. Рассмотрение широкого круга фундаментальных проблем, образующих цели и задачи исследования, вызвали необходимость четко определить объект и предмет исследования, его методологию и логику, эмпирическую базу.
Объектом исследования является деятельность органов внутренних дел, рассмотренная с широких философских позиций, как специфическая человеческая форма активности, реализуемая в сфере обеспечения правопорядка и законности с помощью специальных институтов, форм и методов ее осуществления. Предметом исследования стали, во-первых, государственно-правовые и социальные факторы общественно-исторического развития нашей страны, которые формируют цели и задачи функционирования оргднов внутренних дел, определяют формы, методы и личностный стиль реализации воз-
ложенных на них функций; во-вторых, правовые и организационные аспекты деятельности системы МВД как исполнительно-распорядительного органа государственной власти, созданного для решения конкретных правоохранительных задач.
Методологическая база исследования представлена различными методами научного познания: индуктивным, дедуктивным, анализа, синтеза, диалектическим, историческим, социологическим, статистическим. Логика их применения основана на попытке интегрировать методологические подходы различных дисциплин (философия, правоведение, социология, криминология, управление) к изучению процессов и результатов деятельности органов внутренних дел.
Теоретической основой исследования послужили труды ученых, принадлежащих к различным школам и направлениям. Это теоретическое наследие блестящей плеяды мыслителей XVIII в. (Ч. Беккариа, Вольтер, В. Р. Мирабо, Ш. Монтескье, Т. Пейн), известных российских полицеистов (И.Е. Андреевский, А.Я. Антонович, В.М. Гессен, В.Ф. Дерюжинский, А.И. Елистратов, В.Н. Пешков, И.Т. Тарасов). Выводы и предложения опираются на труды философов, внесших существенный вклад в формирование деятельностного и системного подходов к пониманию и изучению общественных явлений (В.Г. Афанасьев, И.В. Блауберг, В.П. Зинченко, Л.П. Петрушенко, В.Н. Садовский, Э.Г.Юдин), правоведов (С.С.Алексеев, Г.В. Атаманчук, В.М. Бабаев, В.М. Баранов, П.П. Баранов, Я. М. Бельсон, Ю.И. Гревцов, Д.А. Керимов, А.П. Коренев, В.Н.Кудрявцев, В.В. Лазарев, Н.И. Матузов, Г.М. Миньков-ский, А.С. Пашков, В.М. Савицкий, В.П. Сальников, В.Н. Синюков, Ю.Н. Соловей, Л.И. Спиридонов, А.Н. Харитонов), криминологов и управленцев (Л.Ш. Берекашвили, Ю.Д. Блувштейн, В.З. Веселый, С.Е.Вицин, А.П. Герасимов, Я.И. Гилинский, А.П.Ипакян, И.И. Карпец, В.Д. Малков, А.Х. Минда-гулов, Г.А. Туманов).
Эмпирическая база включает в себя:
*
а) результаты исследований, проведенных автором на протяжении послед
них 20-ти лет:
- самостоятельно (базовое исследование организации управленческой дея-
тельности органов внутренних дел, выполненное в 1978-1980 гг., которым было охвачено 800 сотрудников, представляющих аппарат управления МВД-УВД 59 регионов страны, и мониторинговые исследования по этой проблемами
тике, проводившиеся в 1990-1997гг., которыми было охвачено в общей
сложности более 700 сотрудников штабных и иных подразделений органов
внутренних дел республик Башкорстан, Коми, Карелии, Удмуртии, Примор
ского края, областей - Архангельской, Вологодской, Мурманской, Новгород
ской, Псковской, Ленинградской, а также Санкт-Петербурга, проходивших
j переподготовку и повышение квалификации на Ленинградских высших кур-
| сах МВД СССР, в Санкт-Петербургской высшей школе МВД России, на ВАК
Санкт-Петербургской академии МВД России;
- в качестве руководителя авторского коллектива (исследовательский проект "К милиции с человеческим лицом" - по заказу ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, 1991 г., анкетный опрос 1044 сотрудников городской милиции и телефонный опрос 500 жителей города; исследование организационных и социально-психологических проблем обеспечения законности в деятельности служб и подразделений ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области - по заказу ГУВД, 1995 г., анкетный опрос 500 сотрудников патрульно-постовой службы городской и областной милиции, интервьюирование в качестве экспертов 100 руководителей милиции общественной безопасности и кадровых аппаратов городского, областного и районного звеньев);
б) изучение и анализ статистической и отчетной информации о деятельно-
Ш сти органов внутренних дел России в целом и ГУВД Санкт-Петербурга и Ле-
j нинградской области в частности;
'т в) изучение и критический анализ законодательных и нормативных актов,
регламентирующих деятельность органов внутренних дел;
г) включенное (1972 - 1988 гг. на различных должностях в практических подразделениях органов внутренних дел) и невключенное (с 1988 г. на должностях профессорско-преподавательского состава в высших учебных заведениях профессионального образования системы МВД) наблюдение за организацией и деятельностью различных служб и подразделений органов внутренних дел.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в юридической науке предпринята попытка фундаментального монографического анализа эффективности деятельности органов внутренних дел - проблемы, имеющей исключительно важное значение для обеспечения правопорядка и законности в стране, надежной защиты прав и свобод личности, построения правового государства. Новизной отличается предложенный диссертантом логико-концептуальный подход к исследованию сущности и содержания эффективности деятельности органов внутренних дел, критериев ее оценки, организационно-правового механизма проектирования и обеспечения.
В диссертации использован нетрадиционный подход к анализу государственно-правовых, социальных и организационных детерминант эффективности функционирования органов внутренних дел - с позиций духовного опыта, культурно-исторических и правовых традиций российского государства, на которых во многом основаны государственно-правовые воззрения и юридическая реальность в вопросах о целях и задачах органов внутренних дел, их социальной роли, критериях оценки эффективности функционирования.
В работе сделана попытка воплотить общетеоретические суждения об эффективности правоохранительной деятельности в конкретную организационно-правовую материю - концептуальные модели ее изучения, оценки, проектирования. При этом диссертант, опираясь на теоретическое наследие, труды современных ученых и правоохранительную практику, старается определить собственную позицию по нерешенным или спорным вопросам, предложить
возможные пути решения существующих правовых, социальных и организационных проблем функционирования органов внутренних дел. Положения, выносимые на защиту:
1. Правоохранительная деятельность в целом, в том числе и деятель-ность
органов внутренних дел, органически вплетена в социальную жизнь общест
ва, определяется ею и сама воздействует на нее. Поэтому ни правоохрани
тельная деятельность, ни ее эффективность, ни используемые для ее оценки
критерии и показатели не могут быть поняты вне связи с социальными реа
лиями, рассмотренными в ретроспективном контексте истории человеческого
общества.
В основе методологии анализа эффективности правоохранительной деятельности должен лежать деятельностный подход, причем понятие "эффективность" должно охватывать всю структуру деятельности, т.е. не только ее результат, но и целевое предназначение, процесс и личностный стиль осуществления, используемые при этом средства.
Эффективность является атрибутивным содержательным признаком социальной деятельности, которая объективно эффективна ъ силу своей целесообразности. Не будучи соотнесенной с конкретными критериями, характеризующими правовые, социальные, организационные координаты содержания и осуществления социальной деятельности, понятие "эффективность" является абстрактной категорией и не может выполнять продуктивные функции ни с точки зрения научного мышления, ни с точки зрения потребностей социальной практики.
Критерии эффективности по отношению к социальной деятельности выполняют оценочные, конструирующие и регулирующие функции. Оценочная функция критериев выступает как средство отбора вариантов решений (управленческих и индивидуальных) с точки зрения их правовой, моральной, этической, экономической, организационной целесообразности для данных условий и места. Конструирующая функция критериев выступает как эталон
деятельности, цели, содержание, средства, формы, методы и личностный стиль осуществления которой оптимальны с точки зрения правовых, моральных, этических, экономических, организационных принципов. Регулирующая функция критериев выступает как средство контроля за соответствием идеальной деятельности (эталонной, сконструированной в решениях, нормах права, морали, этики) деятельности реальной (осуществляемой исполнителями).
Эффективность представляет собой специфическое системное состояние деятельности органов внутренних дел, характеризующее цели, общие принципы, содержание, организацию, формы, методы, средства, личностный стиль и результаты ее осуществления, его - состояния - соответствие потребностям общества в обеспечении правопорядка и законности. Критериями оценки эффективности деятельности органов внутренних дел являются социальные нормы, действующие в обществе. Именно социальные нормы являются и каналами передачи требований субъекта оценки к содержанию, формам и методам деятельности, и мерой выполнения функций, при которой система достигает объективной цели.
Будучи оцененной с позиций социальных норм, эффективность правоохранительной деятельности вообще и деятельности органов внутренних дел в частности содержательно может быть "разнонаправленной", т.е. деятельность может быть одинаково эффективна и разрушая, и создавая что-либо (материальные объекты, общественные отношения), и защищая, и наказывая. Правоохранительная деятельность в условиях преступной государственности преступна по своему содержанию, хотя и эффективна с точки зрения поставленных перед ней целей и задач, санкционированных для их реализации форм и методов работы.
Теоретическим основанием оценки эффективности деятельности органов внутренних дел и преодоления внутренних противоречий социальных норм, выступающих ее критериями, являются: а) иерархия и взаимосвязь со-
циальных норм, в которой право является главенствующей категорией, вбирающей в себя наиболее существенное из социальных норм, устанавливая легитимные пределы отступления от ряда из них в ходе осуществления оперативно-служебной деятельности; б) отражение и реализация стереотипов и стандартов поведения, закрепленных в социальных нормах, не только на индивидуальном уровне, но и на уровне общественного сознания как массовых явлений.
Теоретическим основанием измерения эффективности деятельности органов внутренних дел является то, что субстанцию социальных норм образуют общественные отношения, следовательно, степень, мера соблю-дения социальных норм в деятельности и поведении отдельных людей и социальных организаций в целом могут быть достаточно точно измерены с помощью количественных методов.
Оценка и измерение эффективности осуществляется с помощью системы качественных и количественных показателей, характеризующих содержание, формы, методы и личностный стиль осуществления деятельности. Источниками показателей являются данные социологических, криминологических и иных специальных исследований, отчетные и аналитические документы органов внутренних дел и иных ведомств, государственная и ведомственная статистическая отчетность. Критериями отбора показателей, используемых для измерения эффективности деятельности органов внутренних дел, является их способность: а) отражать реальные результаты, полученные на основных направлениях деятельности органов внутренних дел; б) отражать причинно-следственные зависимости между деятельностью органа внутренних дел и явлениями, принимаемыми в качестве результатов этой деятельности; в) стимулировать творческую и деловую активность личного состава; г) характеризовать вклад служб и отдельных сотрудников в решение общесистемных задач; д) обеспечивать сравнение соответствующих показателей между собой как в пространстве, так и во времени; е) отражать в измеряемой
форме качественные характеристики функционирования органа внутренних дел в целом, его служб, подразделений и отдельных сотрудников.
10. Повышение эффективности деятельности органов внутренних дел должно представлять собой быть постоянный процесс, общая целевая ориентация которого заключается в превращении функционирования системы МВД в социально одобряемую, осуществляемую в соответствии с нормами права, морали и нравственности деятельность, обеспечивающую надежную защиту личности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Сутью этого процесса является проектирование эффективности, т.е. сознательное и повседневное формирование таких параметров системы МВД, которые бы могли оцениваться как эффективные с точки зрения правовых, социальных, экономических, организационных критериев.
П. Процесс проектирования эффективности деятельности органов внутренних должен базироваться на фундаменте обобщенного и осмысленного опыта - как позитивного, так и негативного - функционирования системы МВД; сопутствовать общему процессу развития российской государственности, превращения России в зрелое гражданское общество. Сложность и мно-гоаспектность этого процесса предполагает наличие определенного механизма организации и управления им.
12. Содержание этого механизма образуют: а) государственно-правовое регулирование целей, содержания, компетенции, форм и методов властной деятельности системы МВД России как объекта управления со стороны соответствующих органов государственной и исполнительной власти; б) законодательное и нормативно-правовое регулирование целей, содержания, форм и методов организационно-распорядительной и оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел как объектов управления со стороны МВД России, МВД -УВД субъектов Федерации; в) кадровое наполнение системы МВД и мотивация деятельности сотрудников; г) совершенствование анали-
тической работы, планирования и контроля, являющихся ведущими содержательными функциями процесса управления.
Организационно-правовой формой этого механизма является стратегическое планирование, позволяющее: ввести процесс проектирования в четкие организационные рамки; скоординировать проводимые мероприятия во времени и в пространстве на основе выявления и учета внешних и внутренних факторов функционирования системы МВД, препятствующих или помогающих ее развитию и совершенствованию.
Выбор стратегических и тактических целей и приоритетов деятельности органов внутренних дел - это выбор конкретных моделей их социальной, правовой и организационной ориентации в обществе. В основе этого выбора должен лежать отказ от действующей модели этатизированных органов внутренних дел, милиции и стремление воплотить в жизнь иную модель, модель социализированного типа, основным механизмом функционирования которого является, с одной стороны, реальное ограничение милицейского присутствия сферой обеспечения правопорядка и общественной безопасности социума и, с другой стороны, использование принуждения лишь как средства эффективного обслуживания социума.
Процесс кадрового наполнения органов внутренних дел должен соответствовать тому типу социальной ориентации и социальной организации системы МВД, который будет избран в качестве модели ее развития и совершенствования. Социализация органов внутренних дел, развитие творческой и деловой активности личного состава, соблюдение им норм морали и нравственности при выполнении служебных обязанностей несовместимы с милитаризацией милиции.
Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ изучения, оценки и проектирования эффективности деятельности органов внутренних дел, что в определенной
степени восполняет пробел в теоретическом осмыслении этих вопросов. В
частности:
Щ - разработаны и сформулированы концептуальные положения, раскрыва-
ющие понятие, содержание и структуру эффективности деятельности органов внутренних дел;
- осуществлен анализ государственно-правовых и социальных факторов
детерминации целей, задач, форм и методов деятельности органов внутрен-
' них дел;
! - раскрыты содержание критериев оценки эффективности деятельности
органов внутренних дел и механизм их формирования;
- исследованы логико-теоретические основания, раскрыты методика и
і
I техника оценки и измерения эффективности функционирования органов
" I внутренних дел;
- разработан организационно-правовой механизм проектирования эффек-
"»| вносхи функционирования органов „„„и* дел;
| - исследованы правовые, социальные и организационные проблемы фор-
мирования целей и приоритетов развития системы МВД, нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел и ее кадрового обеспечения.
Практическая значимость исследования состоит в разработке методологии, методики и техники оценки и измерения эффективности функционирования различных звеньев системы МВД; обосновании организационно-правового механизма ее проектирования и обеспечения; формулировании ряда конкретных предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности органов внутренних дел, их организационно-
# структурного построения и кадрового обеспечения. Результаты исследования,
отраженные в опубликованных работах, могут использоваться в научной дея-
* тельности, законодателями, практическими работниками - при разработке,
реализации и аналитическом сопровождении конкретных мер, направленных
на повышение эффективности функционирования органов внутренних дел; в учебном процессе - при преподавании курсов теории и истории государства и права, административного права, криминологии, управления в органах внутренних дел и других дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы, рекомендации исследования содержаться в опубликованных автором работах, в числе которых 3 монографии, курс лекций, 5 учебно-методических пособий, научные статьи. Общий объем опубликованных по теме диссертации научных работ - 102,8 п.л. Результаты исследования обсуждались и были одобрены на кафедрах теории права и государства, административной деятельности и управления, административного права, уголовно-исполнительного права и криминологии, психологии и педагогики Санкт-Петербургской академии МВД России и используются в этом учебном заведении в процессе преподавания. Теоретические положения, рекомендации законодательного и практического характера получили апробацию в выступлениях автора на:
международном симпозиуме "Права человека и статус правоохранительных органов" (Санкт-Петербург, 3-4 марта 1994 г.);
международной научно-практической конференции "Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России: проблемы теории и практики" (Санкт-Петербург, 20—21 марта 1997 г.);
- IV-й Межвузовской научно-технической конференции "Новые инфор
мационные технологии в деятельности органов внутренних дел" (Санкт-
Петербург, 28 ноября 1997 г.);
- международной научно-практической конференции "Законность, оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс" (Санкт-Петербург, 9-10 апреля 1997 г.);
совместном с ФБР США международном семинаре по вопросам полицейской науки ( Санкт-Петербург, 23-27 июня 1997 г.);
международной научно-практической конференции "МВД России - 200 лет" (Санкт-Петербург, 28-29 мая 1998 г.).
Разработанные автором методики анализа оперативной обстановки, планирования, контроля и проверки исполнения используются в работе ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области; пакет организационно-правовых документов по созданию государственного учреждения "Охрана" принят в качестве типового Главным управлением вневедомственной охраны при МВД России.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка используемых источников. Во введении обосновывается актуальность избранной темы, степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, его цели, задачи, методология, логика, теоретическая, эмпирическая и источниковая основы, обосновываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, обобщается степень научной и практической апробации результатов исследования. Первая глава посвящена рассмотрению эффективности деятельности органов внутренних дел как теоретической проблемы: рассмотрены исходные теоретические принципы исследования эффективности, раскрыты содержательные характеристики правоохранительной деятельности и государственно-правовых факторов ее детерминации, рассмотрена социально-правовая сущность деятельности органов внутренних дел, теоретические принципы формирования критериев ее эффективности. Во второй главе рассмотрены теоретические и организационно-правовые проблемы оценки и измерения эффективности деятельности органов внутренних дел: логико-теоретические основания, нормативно-правовая регламентация, информационное, аналитическое и методическое обеспечение. Третья глава посвящена методике и технике оценки и измерения эффек-
тивности функционирования органов внутренних дел. В четвертой главе рассмотрены правовые, социальные и организационные проблемы проектирования эффективности деятельности органов внутренних дел: раскрыт механизм этого процесса, рассмотрены политико-правовые и социальные факторы формирования целей и приоритетов функционирования органов внутренних дел, обоснованы и оценены различные концептуальные модели их организационного построения и кадрового обеспечения. В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные выводы и предложения.
Исходные теоретические принципы исследования эффективности деятельности органов внутренних дел
Нельзя сказать, что проблемы совершенствования функционирования системы уголовной юстиции, повышения эффективности правоохранительной деятельности, и в частности деятельности органов внутренних дел, находятся на периферии внимания ученых и практических работников. Публикации по этой проблематике начали появляться уже в 20-е годы1, и на сегодняшний день их библиография в виде диссертационных исследований и монографий, статей в журналах и различных сборниках насчитывает сотни работ. Как правило, они рассматривают либо общие проблемы эффективности права и законодательства, уголовно-правовых мер борьбы с преступностью, либо частные вопросы совершенствования отдельных направлений правоохранительной деятельности.2
Отличительной чертой большинства публикаций является и то, что само понятие "эффективность" в них, как правило, не анализируется, не рассматриваются теоретические вопросы, связанные с раскрытием содержания этого понятия, его структуры, взаимосвязи с другими социальными явлениями общественной жизни, такими, например, как политика и идеология, право и мораль. Оно берется как априорно понятная всем точка отсчета для формулирования тех или иных предложений "по совершенствованию".
Вместе с тем очевидно, что правоохранительная деятельность в целом, в том числе и деятельность органов внутренних дел, органически вплетена социальную жизнь общества, определяется ею и сама воздействует на нее. Поэтому ни сама правоохранительная деятельность, ни ее эффективность, ни используемые для ее оценки критерии и показатели не могут быть поняты вне связи с социальными реалиями, рассмотренными к тому же в ретроспективном контексте истории человеческого общества. Все это настоятельно диктует необходимость теоретического исследования понятия "эффективность", рассмотрения ее как теоретической проблемы.
Как это ни парадоксально, но сложность теоретического исследования проблем эффективности социальной деятельности вообще и правоохранительной деятельности в частности связана с простотой и очевидностью самого понятия "эффективность". Основная причина кажущейся очевидности понятия "эффективность" кроется в его отчетливо выраженной антропоморфности - свойстве восприниматься и истолковываться, исходя из привычных представлений о себе и окружающем мире. Поэтому даже в тех немногочисленных работах, посвященных теоретическому осмыслению эффективности права, правовых норм, правоприменительной деятельности, этого понятие трактуется либо с позиций собственного восприятия, либо исходя из этимологического толкования. Так, в коллективной монографии "Эффективность правовых норм" - одной из наиболее серьезных работ, посвященных именно теоретическому осмыслению понятия "эффективность" - встречаем: "Наиболее точно, с нашей точки зрения, понятие эффективности правовых норм может быть определено как соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты." "В соответствии с этимологией русского языка «эффективный» - значит действенный, быстро приводящий к нужным результатам. Следовательно, уже в первоначальном приближении понятие эффективности нормы, определяющей меру дозволенного, должного, связывается с быстрым и качественным достижением запланированного результата"2.
В ряде исследований, упуская как очевидное, априорно доказанное содержательное рассмотрение понятия "эффективность", тут же делается следующий шаг - обоснование тех или иных теоретических и методических приемов оценки эффективности. Основной акцент при этом делается на вопросах, связанных с показателями, которые должны браться для оценки: с одной стороны, подвергаются критике некоторые действующие показатели, с другой - вносятся предложения о введении новых показателей."
Как представляется, в общем процессе оценки эффективности социальной, в том числе правоохранительной, деятельности показатели занимают третью позицию, уступая первые две: а) научному толкованию содержания понятия "эффективность" и б) критериям оценки эффективности.
К этому выводу подталкивает сам факт многолетних, по сути, бесплодных попыток сконструировать систему показателей эффективности правоохранительной деятельности, удовлетворяющую и критериям научного познания, и запросам практики. Вместе с тем очевидно, что без разработки фундаментальных теоретических положений, касающихся понятия и содержания эффективности той или иной деятельности, в нашем случае - деятельности органов внутренних дел, не могут быть решены практические вопросы ее обеспечения, а тем более повышения.
Логико-теоретические основания оценки и измерения эффективности деятельности органов внутренних дел
В юридической и специальной литературе можно встретить две диаметрально противоположные точки зрения по поводу оценки и измерения результатов деятельности органов внутренних дел. Согласно одной из них, наиболее четко сформулированной Ю.П.Соловьем, такие измерения принципиально невозможны, поскольку "особенность милицейской деятельности состоит в том, что, как показывает практика, количественные и качест венные стандарты "хорошей" милицейской работы выработать невозмож но".1 Другие ученые, и среди них в первую очередь следует отметить Л.Ш.Берекашвили, А.П. Ипакяна, П.А.Папулова, не только отстаивают необходимость оценки и измерения результатов оперативно-служебной деятельности, но и предлагают конкретные, необходимые для этого критерии и показатели.
Аргументируя свою позицию, Ю.П.Соловей полагает, что " нельзя же всерьез утверждать, что наложение штрафа (например, за нарушение Пра вил дорожного движения) или составление протокола об административном правонарушении (например, за нарушение правил приобретения огнестрельного оружия), задержание (например, участника семейно-бытового конфликта), направление в лечебно-трудовой профилакторий или установ ление административного надзора за лицом, освобожденным из мест лише ния свободы, по инициативе милиции во всех конкретных ситуациях всегда являются наиболее предпочтительными из имеющихся вариантов ми лицейской реакции. Между тем именно по такого рода критериям оценива лась и в ряде случаев оценивается еще деятельность милиции", а поэтому "необходимо запретить оценку деятельности сотрудников милиции с ис пользованием количественных ее показателей."1 Автор этой цитаты верно уловил два принципиальных момента проблемы оценки работы милицей ских подразделений и отдельных сотрудников: во-первых, формализм и ориентацию многих руководителей исключительно на количественные по казатели, во-вторых, сложность отбора вариантов милицейского реагирова нию на те или иные ситуации. Но в целом эта позиция весьма уязвима для критики по нескольким обстоятельствам.
Первое. Возьмем реальный пример. Водитель автомашины задержан co трудником дорнадзора за нарушение Правил дорожного движения, выра I зившееся в превышении допустимой скорости. Как должен поступить ин спектор? Ответ, как представляется, очевиден, - он должен поступить по закону, т.е. дать принципиальную правовую характеристику правонарушению. Но кодекс об административных правонарушениях предусматривает
у альтернативные варианты санкций за подобное нарушение, поэтому инспек тор должен выбрать наилучший с его точки зрения. При этом он может руководствоваться как определенными официальными критериями, так и различными личными критериями-побуждениями. Официальные критерии оценки действий водителя объективны, они изложены в ст.115 КоАП и являются правовыми. Побуждения субъективны: неприятие внешности води % теля или его роскошной иномарки, просто плохое настроение, полученные на разводе при заступлении на службу указания руководства "штрафовать всех подряд", и т.д.
В силу этого инспектор в рамках правового критерия, руководствуясь нормой закона и личными побуждениями, может избрать любой вариант санкции к нарушителю. Чем объективнее правовая оценка административного проступка (степень превышения скорости, ранее допущенные нарушения, конкретные обстоятельства), тем обоснованнее будет выбранная мера милицейского реагирования. Поскольку сотруднику бывает достаточно сложно оценить всю совокупность фактов и обстоятельств нарушения (например, отсутствие информации о ранее допущенных нарушениях Правил дорожного движения), далеко не всегда избранный им вариант реагирования может быть наилучшим.
Методика и техника анализа преступности как средового фактора функционирования органов внутренних дел
В процессе оценки эффективности функционирования органов внутренних дел анализ состояния преступности и правонарушений на обслуживаемой территории занимает центральное место, что связано двумя основными, но не равнозначными, с точки зрения нашего исследования, причинами. Первая из них обусловлена тем, что в конечном итоге вся деятельность системы МВД прямо или косвенно ориентирована на обеспечение правопорядка и действенного контроля над преступностью. Вторая причина обусловлена тем, что сегодня состояние преступности является, по сути, ведущим в оценке эффективности деятельности органов внутренних дел.
Если первая причина порождает естественную необходимость в отслеживании состояния, динамики, структуры преступности как элемента оценки эффективности и адекватности принимаемых организационных мер по ее сдерживанию и переструктуризации, то вторая приводит к своеобразной фетишизации показателей преступности. Вот почему, выдвигая логико-теоретические идеи оценки и измерения эффективности деятельности органов внутренних дел, одну из них мы сформулировали следующим образом: преступная деятельность и ее качественные и количественные показатели (состояние, уровень, динамика, структура) могут служить мерилом эффективности деятельности милиции лишь в тех пределах, в которых возможен реальный контроль над преступностью как объективизация соответствия организации работы милицейских служб и подразделений объективной реальности. Иными словами, преступность, правонарушения и иные формы социальной патологии являются той объективной реальностью, в которой разворачивается деятельность органов внутренних дел, и анализ этой реальности с точки зрения оценки эффективности правоохранительной деятельности является не самоцелью, а лишь средством решения конкретных организационно-управленческих задач. Из этой теоретической посылки вытекает два практически значимых вывода.
Во-первых, профессионалу - и теоретику, и практику, особенно если он является субъектом оценки работы подчиненных, нужно воспринимать преступность и правонарушения именно как объективную реальность социума и не впадать в панику при определенных изменениях ее основных параметров. Тем самым мы, с одной стороны, перестанем постоянно пугать общество, с другой, перестанем требовать от подчиненных невозможного и подталкивать их на нарушение закона и фальсификацию уголовной статистики.
Во-вторых, констатация социальной обусловленности негативно отклоняющегося поведения людей и невозможности обеспечения его сдерживания усилиями только правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел, отнюдь не означает, что их усилия безрезультатны. При этом, чем лучше мы знаем ту объективную реальность, в которой разворачивается деятельность органов внутренних дел, чем полнее и точнее умеем оценить происходящие в ней изменения, тем адекватнее и эффективнее будут меры реагирования, тем выше будут результаты.
С учетом этих предварительных замечаний перейдем к непосредственному рассмотрению методики и техники анализа преступности именно как одного из средовых факторов функционирования органов внутренних дел, сочетая теоретические проблемы такого анализа с прикладными аспектами его осуществления в органах внутренних дел.
Системный подход и преступность. Понятийные категории измерения и анализа преступности.
Как уже отмечалось, эмпирические исследования преступности широко возобновились в нашей стране в 70-е годы. Они связаны с именами таких крупных ученых - криминологов и управленцев, как Г. А. Аванесов, Н. Н. Брушлинский, СЕ. Вицин, А.А. Герцензон, Я.И. Гилинский, И.И. Карпец, В.Н. Кудрявцев, Н.Ф. Кузнецова, Н.Н. Кондратов, В.В. Лунев, В.М. Рутгай-зер и рядом других. Сегодня, благодаря трудам ученых, прикладным исследованиям, можно говорить о том, что статистические методы изучения преступности, правонарушений и иных форм социальной патологии занимают достойное место среди других научных методов исследования этих социальных явлений. Однако это не означает, что окончательно решены все теоретические вопросы применения статистических методов при анализе преступности. Одним из них является вопрос о том, как с позиций статистики оценивать преступность.
Попытки рассмотреть преступность как простую количественную совокупность индивидуальных преступных актов не позволяют исследовать ее как статистическую совокупность, подчиняющуюся определенным статистическим закономерностям. Следовательно, вслед за констатацией того факта, что преступность - это массовое социальное явление, необходимо констатировать и то, что она является специфическим системным образованием, не повторяющим механически индивидуальные особенности единичного в преступности - преступления и лица, его совершившего.
Теоретико-методологические принципы и организационно-правовой механизм проектирования эффективности деятельности органов внутренних дел
Сформулировав таким образом название этой части диссертации, мы отчетливо сознаем, что решение задачи такого масштаба в полном объеме не по силам не только одному исследователю, но и крупному исследовательскому коллективу. По сути, все или большая часть исследовательских разработок, ведущихся в научно-исследовательских и образовательных учреждениях системы МВД, в практических подразделениях, особенно в Главном штабе МВД России, ежегодно издающиеся монографии, сборники научных трудов, защищаемые диссертации представляет собой проектирование мер, направленных на эффективное функционирование органов и учреждений внутренних дел.
Разумеется, далеко не все из них равнозначны в научном и прикладном отношении, не все, что разрабатывается учеными, востребуется практикой. Однако факт остается фактом - общее количество научных разработок только в 1997 году составило 1400, на 34% больше, чем в 1996 году.1 Исходя из этого, круг подлежащих рассмотрению в рамках настоящей работы проблем, должен быть четко очерчен и ограничен.
Эти ограничения можно объединить в две группы.
Первая группа вводимых нами ограничений касается рассмотрения повышения эффективности деятельности органов внутренних дел как определенного процесса, имеющего теоретические, содержательные и организационно-правовые координат ы.
При этом мы сознательно ввели термин "проектирование эффективности", а не употребили широко распространенные выражение "повышение эффективности". Дело в том, что категория "повышение" носит оценочный, императивный (императивно-лозунговый) и критериальный характер и его употребление допустимо в трех случаях. Во-первых, в обыденной речи, когда оно употребляется как своеобразный синоним удачных, результативных действий, например: "операция по обезвреживанию преступной группы проведена быстро и эффективно - все преступники обезврежены в течение дежурных суток". При этом мы констатируем лишь факт быстрого обезвреживания преступной группы и абстрагируемся от иных критериев оценки эффективности, например, возможные жертвы среди мирного населения и потери среди личного состава, материальный ущерб в виде поврежденной техники или строений и т.д. Во-вторых, как императивно-лозунговая форма директивных документов или устных выступлений руководителей, например: "в текущем году службам и подразделениям необходимо повысить эффективность работы по раскрытию преступлений". В-третьих, когда точно известна мера эффективности и то, на сколько ее надо повысить.
Сам факт констатации эффективности или неэффективности деятельности органов внутренних дел с научной точки зрения корректен только в последнем и допустим в первом случаях, поскольку никому точно не известно, насколько конкретно - в процентах, разах - эффективность должна быть повышена. Вероятно, единственным человеком, который "точно" знал эту меру, был Сталин, который в известной телеграмме от 25 сентября 1936 года в Политбюро о необходимости смещения наркомвнудела Ягоды и назначении на его пост Ежова, развязавшей в СССР кровавый террор, писал, что органы ОГПУ опоздали ровно на четыре года в борьбе с троцкистско-зиновьевской оппозицией. Отмеченные обстоятельства не означают, что нам неизвестен общий вектор мер, которые должны осуществляться для совершенствования функционирования органов внутренних дел. Факты нарушения сотрудниками законности, грубого и невнимательного отношения к гражданам, промахи и просчеты в оперативно-служебной и организаторской деятельности сами по себе свидетельствуют о том, что функционирование органов внутренних дел не соответствует правовым, социальным и организационным критериям эффективности. Поэтому вектор намечаемых и реализуемых мер, безусловно, направлен на обеспечение эффективности.
Исходя из понимания эффективности как определенного системного состояния деятельности органов внутренних дел, мы полагаем, что в общем процессе намечаемых и реализуемых мер по обеспечению ее эффективности, понятие "проектирование" более точно отражает суть того, о чем пойдет речь в данной главе: научные представления о целях, содержании и механизме процесса приведения деятельности органов внутренних дел в целом или отдельных ее элементов, направлений в такое состояние, которое бы могло оцениваться как эффективное с точки зрения правовых, социальных, экономических, организационных критериев.
