Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Управленческие правоотношения в экономике региона: сущность, субъекты, основы развития 10
1.1. Сущность, регулятивно-волевой характер и многообразие правоотношений в сфере экономики 10
1.2. Субъекты права - участники" управленческо-правовых и муниципально-правовых отношений в экономике региона 35
1.3. Функциональные основы развития государственно-правовых отношений в сфере экономики региона 53
Глава 2. Приоритеты правового регулирования отношений собственности в регионе 70
2.1. Правовые отношения в сфере управления государственной и муниципальной собственностью 70
2.2. Рыночно-информационные правоотношения органов управления государственной и муниципальной собственностью в экономике регионов 89
2.3. Развитие механизма правового регулирования рыночных отношений собственности в экономике региона 108
Заключение 127
Список использованных нормативно-правовых источников и литературы 134
Приложение 1 143
Приложение 2 158
- Сущность, регулятивно-волевой характер и многообразие правоотношений в сфере экономики
- Субъекты права - участники" управленческо-правовых и муниципально-правовых отношений в экономике региона
- Правовые отношения в сфере управления государственной и муниципальной собственностью
- Рыночно-информационные правоотношения органов управления государственной и муниципальной собственностью в экономике регионов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На этапе поиска антикризисных мер и путей стабилизации социально-экономического положения России возникают новые проблемы развития управленческо-правовых отношений в экономике регионов. Для жизнеспособности Российской Федерации, укрепления государственности небезопасным является стремление все разгосударствлять, делить и приватизировать без опоры на регионы и местное самоуправление. Демократический выбор будущего России немыслим без развития государственно-правовых и муниципаль-но-правовых отношений, направленных на активизацию реального сектора экономики регионов, научно обоснованного регулирования всего многообразия форм собственности. Одновременно без разграничения функций, предметов ведения и полномочий между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением общество, власть и экономика не преодолеют кризис, разразившийся в конце XX века. Решение антикризисных задач предполагает совершенствование государственного регулирования экономики и отношений собственности, корректировку негативных проявлений рынка, надежную защиту граждан от чрезмерных социальных издержек реформ.
Инновационные технологии регионального и муниципального регулирования соответствующих секторов экономики должны вбирать в себя концептуальное освоение мониторинговых исследований, комплексных, прогнозных оценок последствий управленческих действий, оптимизации регулирования социально-экономических отношений в регионах и муниципальных образованиях.
В связи с этим актуальным представляется новый, методологически выверенный подход к раскрытию правового содержания отношений в кризисной экономике регионов на основе взаимодействия права, управления и рынка. Недооценка правосубъектности регионов и местного самоуправления, отсутствие научно обоснованного взгляда на модернизацию их отношений нередко приводит к обратному действию реформ, проявлениям регионального сепаратизма, введению торговых барьеров, нарушениям бюджетного законодательства.
Все это позволяет ставить и решать в диссертации вопросы разработки антикризисного механизма регулирования экономических отношений и определения
правовых приоритетов в развитии экономики, в первую очередь, в сфере правоотношений собственности. Главная причина нерешенности этих проблем заключается в том, что органы управления регионов в процессе приватизации не имели общественного согласия и единства власти, что привело к дезорганизации местного хозяйства и неуправляемости в основных секторах экономики с вытекающими отсюда последствиями (снижение уровня жизни, устойчивый бюджетный дефицит, неспособность ветвей власти принимать согласованные решения, недостаток нормальных рыночных отношений). В результате они столкнулись с незаконно возникшими отношениями управления и собственниками, стали корректировать динамику экономических преобразований применительно к условиям регионов и местного самоуправления путем укрепления законности, правопорядка и ответственности. Существенный опыт такой инновационной деятельности накоплен в Курской, Московской, Орловской, Саратовской и других областях, а также ряде краев, автономных округов и республик, городах Москве и Санкт-Петербурге.
Степень научной разработанности темы. Особенность исследуемых управленческо-правовых отношений состоит в их многоплановости. Категория "правоотношение" является элементом теории права и правореализации, ее развитию посвящены многие исследования. Однако несмотря на обширность литературы, представляются наиболее актуальными те аспекты научного анализа, которые позволяют раскрыть сущность регионально-правовых и муниципально-правовых отношений в экономике отдельно взятого региона.
Кроме общих методологических оснований, представленных в теории благосостояния А.Пигу, теориях занятости Дж.Кейнса, экономики государственного сектора Дж.Ю.Стиглица, экономического развития Микаэля П.Тодаро, много внимания конкретным вопросам права, экономики, управления уделяли зарубежные обществоведы Э.Аткинсон, Г.Брэбан, П.Козловски, Д.Норт, В.Ойкен, В.Остром, Дж.Сакс, А.Файоль, а также наши соотечественники Л.В.Велихов, Н.Д.Кондратьев, В.В.Новожилов, А.В.Чаянов, Г.Ф.Шершеневич и ученые нашего времени Л.И.Абалкин, А.М.Емельянов, А.С.Солженицын и др.
Проблемы государственного управления в сфере экономики были предметом изучения А.П.Алехина, Д.Н.Бахраха, Ю.М.Козлова, В.М.Манохина,
Д.В.Осинцева, М.И.Пискотина, Г.Э.Слезингера, В.Д.Сорокина, С.С.Студеникина, Ю.А.Тихомирова и других.
В трудах таких ученых, как М.М.Агарков, Н.Г.Александров, С.С.Алексеев, С.Н.Братусь, А.В.Венедиктов, Д.М.Генкин, А.И.Елистратов, О.С.Иоффе, С.В.Кечекьян, Е.А.Флейшиц, Р.О.Халфина, Д.Н.Хропанюк, М.Д.Шаргородский и других выработаны понятия системы права, состава, статуса субъектов правоотношений, противоречия в их содержании.
Общественные отношения как объект правового регулирования и управления плодотворно исследуются также в научных публикациях С.А.Авакьяна, Г.В.Атаманчука, И. Л. Бачило, В.Г.Вишнякова, Н.И.Глазуновой, Ю.А.Дмитриева, В.В.Лаптева, Р.В.Енгибаряна, A.M. Куренного, Г.В.Мальцева, В.М.Манохина, А.Ф.Ноздрачева, В.А.Прокошина и других авторов.
Вместе с тем по многим аспектам управления, собственности и правового обеспечения социально-экономических процессов в регионах существуют неясности, которые негативно воспроизводятся в политике, нормативных актах, общественном сознании. Имеющие место здесь пробелы, обусловленные запаздыванием исследований конституционного, регионального и муниципального характера, в определенной мере призвано восполнить настоящее исследование.
Объектом исследования являются государственно-правовые и муници-пально-правовые отношения в экономике региона, включая отношения собственности, развивающиеся на основе публичных интересов государства, регионального управления и местного самоуправления в Курской, Московской, Орловской, Саратовской и других областях.
Предмет исследования - управленческие правоотношения в экономике региона, которые возникают в условиях перехода местного хозяйства к рынку и развития регионального законодательства.
Цель диссертации - теоретико-практическое обоснование решения проблем, связанных с раскрытием сущности, регулятивно-волевого характера и многообразия государственно-правовых и муниципальных отношений в экономике региона, их системных характеристик в период разгосударствления и приватизации объектов собственности. Имеется в виду также необходимость сформулировать
рекомендации правового характера для развития органов регионального и муниципального управления.
Достижение цели обеспечивалось решением следующих задач:
- раскрыть основные тенденции развития управленческих правоотношений в экономике региона, предопределяющие возможность публичного регулирования, а также необходимость соответствующих изменений в российском законодательстве;
- рассмотреть особенности правового статуса участников этих правоотношений и преобразование последних на пути формирования рыночной экономики;
- проанализировать совокупность правовых отношений при формировании системы регулирования экономики региона, внести предложения по совершенствованию управленческих отношений собственности в регионах;
- разработать модель антикризисного развития управленческо-правовых отношений, в том числе, права владения, пользования и распоряжения объектами собственности, расположенными на территории регионов.
Методологическую базу исследования составляют методы юридической, экономической и других наук с опорой на закономерности, факторы, теоретические положения обществоведов и причинно-следственные связи между субъектами и объектами правоотношений, отражающих взаимодействие права, экономики и общества. Автор использовал современные юридические понятия, терминологию, формально-логический анализ и синтез нормативных актов.
Теоретической и эмпирической основами диссертации стали положения и выводы, изложенные в трудах известных ученых, государственных деятелей и юристов применительно к теме исследования, а также достижения науки, представленные современными научными школами. Диссертант использовал метод сравнительно-правового анализа юридических документов о состоянии и развитии данных правоотношений в различных регионах России. В целом эти отношения анализируются согласно общенаучным принципам системного анализа, всесторонности, адекватности их отражения в теории, а также с использованием анализа и синтеза, структурно-функционального, сравнительно-правового и других методов.
Необходимый выход в сферы иных отраслей знаний обусловил применение опыта, накопленного не только правоведами, но и экономистами, социологами, историками на междисциплинарном уровне. Критически оценивая сложившиеся от
ношения и подходы к их анализу, автор намечает новые, нетрадиционные, поисковые решения. Однако они, ни в коей мере не претендуя на законченность и непогрешимость, предполагают дальнейшую разработку.
Нормативно-источниковая база диссертации состоит из конституционного и текущего законодательства, нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления. В работе использованы официальные материалы, документы архивов органов представительной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, ее субъектов. Существенную помощь в осмыслении исследуемой проблематики оказали материалы состоявшихся научных конференций, семинаров и собственная управленческая практика автора.
Эмпирическая база диссертации исходит из анализа отношений органов управления, государственных и муниципальных унитарных предприятий, ассоциаций, объединений, коммерческих организаций в новых условиях хозяйствования, а также опыта, накопленного автором в период работы в структурах Госкомимущества и Курской организации регистрации недвижимого имущества.
Научные результаты исследования отражаются в постановке, теоретическом осмыслении и решении важных проблем взаимосвязи государственного и муниципального управления, системы правового регулирования отношений в экономике региона, которая ранее не получила достаточного освещения в юридической литературе. Диссертационная работа является одной из первых попыток комплексного сравнительно-правового исследования эволюции государственно-правовых и муниципально-правовых отношений в экономике региона, выявления теоретических оснований целостной концепции регулирования региональных и муниципальных отношений собственности на переходном к рынку этапе.
Научная новизна диссертации заключается в оригинальности проведенного анализа, обосновании типичности ряда научных положений и выводов о правовом регулировании отношений в экономике региона, выработке предложений, способствующих эффективному решению ряда социально и регионально значимых проблем развития правоотношений в процессе становления правового государства и гражданского общества. В этой связи автором выполнен научно и практически значимый объем исследовательской работы:
- раскрыты понятие, содержание и специфика управленческо-правовых отношений в сфере экономики регионов;
- обоснована первичность для органов управления, действующих в хозяйственной системе региона, потребностей управляемых объектов и экономических функций государства, что создает предмет и метод правового регулирования, предопределяющие характер юридических средств;
- выявлены принципы и тенденции эволюции правоотношений, позволяющие обосновать возможность регионально-правового регулирования рыночных отношений собственности и разработки: а) основ теории регулирования управленческо-правовых отношений в экономике региона; б) концепции развития государственно-правовых и муниципально-правовых отношений в ней; в) экономико-правового статуса органов и механизма правового регулирования отношений собственности (МПРОС) в регионах; г) факторов и границ регионального и муниципального консенсуса как условия их бесконфликтного взаимодействия в сфере экономики;
- показаны: а) направления, на которых можно обеспечить динамику правового регулирования отношений собственности в регионах с целью жизнеобеспечения населения; б) пути эффективного использования рыночных приоритетов отношений собственности в регионах;
- исследована сущность комплексного правового регулирования отношений в экономике регионов, позволяющая преодолевать неполноценность рыночного механизма использования собственности и аргументировать своеобразие регионального реформирования;
- систематизированы аналитические данные и материалы о практике реформирования экономики региона, рассмотрены процессуально-правовые средства регулирования отношений собственности, в том числе разрешительные, регистрационные, правоохранительные, лицензирование, разработка нормативных правовых актов;
- обоснованы: а) региональные программы и ресурсные модели, обеспечивающие совместимость рыночного хозяйства с государственным и муниципальным регулированием экономики; б) проекты областного закона и других правовых актов, закрепляющих юридические гарантии формирования рынка товарной продукции,
сырья и продовольствия; в) проект Положения об Экономическом совете при правительстве области;
- сделаны выводы о необходимости систематизации регионального законодательства, обеспечивающего регулирующее воздействие на рыночную экономику, ее предпринимательский сектор с помощью конституционного, административного и муниципального права.
Сформулированные автором положения составляют антикризисный механизм регулирования управленческо-правовых отношений и развития собственности в экономике региона, с учетом которых разработаны некоторые проекты нормативных правовых актов.
На защиту выносятся:
- аналитические разработки и проекты, направленные на исключение диспропорций в развитии регионов, стремления собственников уйти от своих обязанностей перед государством и населением;
- модель развития региональных управленческо-правовых функций, форм, методов и договорных отношений собственности, обеспечивающих самостоятельность объектов собственности;
- рекомендации к разработке и принятию субъектами Федерации: законов о порядке и организации управления государственной и муниципальной собственностью в области; положения об экономическом совете при правительстве области; рыночной и инвестиционной схемы развития коммерческих структур; региональных программ совершенствования отношений собственности и поддержки предпринимательства в муниципальных образованиях.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем регулирования отношений в экономике регионов, возможностью использования разработанных и реализованных на практике предложений и рекомендаций диссертанта в процессе совершенствования законодательства субъекта Федерации и муниципальных правовых актов. Автор вносит посильный вклад в научную оценку регионально-правового процесса обеспечения антикризисных мер, принимаемых совместно Правительством РФ и с администрациями субъектов Федерации. Существенными являются для теории и практики авторские предложения, направленные на поиск оптимальных моделей и
концепций хозяйственных преобразований в Курской области и в ассоциации экономического взаимодействия регионов Черноземья России.
Положения диссертации могут быть применены руководителями и юридическими службами регионов при разработке норм правового регулирования экономических отношений с использованием потенциала конституционного, административного, муниципального и других отраслей права.
Материалы диссертации рассчитаны на их использовании в теории и практике управления, а также при написании учебных пособий по родственным дисциплинам, переподготовке кадров государственных и муниципальных служащих, работников народного хозяйства регионов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Выводы и положения теоретико-практического характера обобщались в аналитических докладах и тематических записках, направленных в органы государственного управления и местного самоуправления в Курской области. Положения и выводы изложены автором на научно-практических конференциях, выступлениях на проблемных семинарах в Российской академии государственной службы при Президенте РФ, а также в преподавании местного самоуправления в г. Курске. Основные положения работы отражены в 6 публикациях автора общим объемом 4,1 п.л.
Кроме того, ряд выводов и рекомендаций по правовому регулированию отношении собственности был представлен диссертантом органам государственного управления и местного самоуправления г.Курска и области. Получены позитивные отзывы на рекомендации, опубликованные в сборниках научных трудов с участием автора диссертации.
Структура диссертации включает введение, две главы, шесть параграфов заключение, список использованных нормативных и литературных источников, приложения.
Сущность, регулятивно-волевой характер и многообразие правоотношений в сфере экономики
Правовые отношения в экономике региона носят актуальный характер. С позиций юридической науки и практики нормы права и правоотношения существуют не сами по себе, они определяются жизненными интересами людей, органов власти, организаций, в том числе и экономическими интересами регионов. Регулируя их действия, предоставляя им свободу в использовании материальных и иных благ, а также связывая свободу и поведение субъекта определенными рамками, предписаниями, ограничениями и т.п., нормы права и правоотношения устанавливают то должное поведение, которому каждый субъект обязан следовать, соблюдая свободу и интересы других лиц или общества в целом. Подобное должное поведение называется юридической обязанностью субъекта, или субъективной юридической обязанностью1. С этой точки зрения правовые отношения в экономике региона есть отношения между людьми и их организациями, урегулированные нормами права и состоящие во взаимной (либо односторонней - для простейших отношений) связи субъективных прав и юридических обязанностей, предусмотренных нормами права.
Чем отличаются здесь правовые отношения от экономических, политических, социально-культурных, организационно-управленческих и иных отношений между людьми и организациями людей?
В советской юридической науке правовые отношения рассматривались как надстроечные, в отличие от производственных, которые, согласно К. Марксу, составляют экономический базис общества и складываются независимо от воли и сознания людей2. Этому соотношению посвящены многие страницы научных и учебных трудов. Тот факт, что экономика региона лежит в основе развития субъекта Федерации, следует считать ее, по крайней мере, реальной, хотя далеко не абсолютной предпосылкой управленческо-правовых отношений на территории субъекта РФ - региона, которые зависят от уровня развития производства и обмена товаров, определяются ими в значительной мере. Кроме того, управленческо-правовые отношения здесь находятся в зависимости от региональной политики государства, от уровня развития различных идей, взглядов людей. Однако в историческом процессе развитие экономики в наименьшей мере осознано и подчинено воле ее участников, нередко происходит стихийно.
Применительно к управленческо-правовым отношениям и их месту среди других региональных отношений речь должна идти не только о том, как соотносятся сложившиеся результаты и движущие силы их исторического развития, а каковы те взаимосвязи отношений, которые в действительности являются волевыми, то есть возникают по воле и сознанию людей того или иного региона. Такие индивидуально-волевые отношения широко распространены в сфере экономики регионов, например, в обмене товаров, вложении капиталов (инвестирования) и т.д. То же наблюдается и в процессе деятельности предприятий, организаций региона, где общий результат -производство продукции, оказание услуг и получение прибыли - складывается из множества индивидуально-волевых трудовых, производственно-технических и иных отношений, а также отношений обмена, оптовой и розничной продажи, финансовых операций и т.д.
Такие действия и взаимосвязи составляют индивидуально-волевые отношения между людьми. И именно они регулируются правом и, следовательно, приобретают форму правоотношений. Индивидуальные экономические (трудовые, производственные, а также отношения обмена), регионально-политические, социальные и иные отношения, сохраняя свое специфичное для каждого вида отношений содержание в форме взаимодействия людей и организаций, приобретают с помощью права новое качество в виде юридических прав и обязанностей, основываясь на которых они могут, а в надлежащих случаях должны, сообразовывать свое поведение в отношении партнеров. Эти права охраняются государством, а исполнение обязанностей обеспечивается принуждением государства в интересах правомочного лица. При этом региональные отношения (экономические, политические и т.д.) не утрачивают своего содержания, а лишь приобретают форму правового отношения, которая воздействует на содержание в интересах сохранения единого порядка всей сложной системы отношений в регионах.
Управленческо-правовые отношения в экономике региона, представляя собой обязательную форму волевых общественных отношений, подверженных регулированию нормами права, больше всего государственного, регионального, муниципального права, выражают особую общественную связь между лицами, связь через их права и обязанности в процессе государственного и муниципального управления объектам экономики региона.
Для правильного понимания видов правоотношений важно прежде всего выделить основные структурные типы правоотношений. Простейшая структура правоотношения выглядит как связь, взаимодействие прав и обязанностей двух его участников. Подобные правоотношения в экономике региона носят название двусторонних, поскольку в них участвуют две стороны, каждая из которых обладает правами и обязанностями в отношении другой. Такие отношения к тому же носят название относительных правоотношений, в которых определены взаимосвязи обеих сторон. "Относительны" они потому, что все другие лица и организации в данных взаимосвязях не несут столь широких обязанностей и не имеют столь конкретных прав по данному виду отношений, как эти стороны.
В теории права различают также регулятивные и охранительные правоотношения. Первые в известной мере первичные, связаны с установлением позитивных прав и обязанностей сторон и их реализацией. Вторые возникают тогда, когда нарушены права и не исполнены обязанности, когда права и интересы участников правоотношений или каждого лица, всего региона нуждаются в правовых мерах защиты со стороны государства. Типичным примером регулятивных отношений являются регионально-правовые обязательства, муниципально-правовые и другие отношения. Процессуальные отношения в области регионального и муниципального управления - это прежде всего типичные охранительные правоотношения по реализации юридической ответственности.
Следует отметить, что отраслевая и другие классификации видов правоотношений не связаны с их внутренней структурой. Во всех отраслях права различаются простые и сложные правоотношения, относительные и абсолютные. Регулятивные и охранительные правоотношения также свойственны различным отраслям права, они могут быть простыми и сложными, абсолютными (в уголовном праве) или относительными (в регионально-правовом споре).
Субъекты права - участники" управленческо-правовых и муниципально-правовых отношений в экономике региона
В управленческо-правовых отношениях участвуют граждане и образуемые ими для своих частных и общественных целей организации: государство и его органы, предприятия, учреждения, общественные объединения и организации. Для участия в правоотношениях люди и организации должны обладать определенными качествами, признанными или установленными законом для всех и каждого из будущих участников управленческо-правового отношения. Совокупность этих качеств образует понятие правосубъектности лица либо организации, участвующих в государственном и муниципальном управлении объектами экономики региона.
Таким образом, субъектами права являются лица или организации, за которыми признано законом особое юридическое свойство (качество) правосубъектности, дающее возможность участвовать в различных, в том числе управленческо-правовых отношениях с другими лицами и организациями, занятыми в сфере экономики региона.
Правосубъектность включает в себя правоспособность и дееспособность, а также правовой статус субъекта права. Под правоспособностью понимается способность иметь права и обязанности, предусмотренные законом, то есть конкретные позитивные права и обязанности участника регионально-правовых отношений. Под дееспособностью подразумевается способность своими действиями приобретать права и налагать на себя юридические обязанности. У юридических лиц, органов государства и местного самоуправления право- и дееспособность, как правило, не разрываются, всегда присутствуют у правомочного юридического лица.
Правовой статус - это признанная конституцией или законами совокупность исходных, неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий государственных органов и должностных лиц, непосредственно закрепляемых за теми или иными субъектами права.
Виды субъектов права различаются для правоотношений в сфере частного права и в сфере публичного права.
К физическим лицам относятся все граждане, а также иностранцы и лица без гражданства. Иными словами, это все люди, за которыми признано качество правоспособности и дееспособности.
Юридическими лицами являются все предприятия и их объединения, а также учреждения и общественные объединения независимо от формы собственности или иной формы имущественной правоспособности (арендные коллективы, фермерские хозяйства и т.п.). Для признания организации или учреждения юридическим лицом требуется его регистрация в государственных органах1.
Правоспособность и дееспособность юридических лиц, как правило, возникают одновременно и составляют единое качество праводееспособности. Юридическими лицами признаются организации, которые обладают обособленным имуществом (уставным и иными фондами), могут от своего имени приобретать имущественные и личные неимущественные права и нести обязанности, выступать истцами и ответчиками в суде (ст. 48 ГК). Подробно права организаций как юридических лиц регулируются главой 4 ГК Российской Федерации.
Правосубъектность юридического лица в отличие от правосубъектности лица физического является специальной. По своему содержанию она должна соответствовать целям и задачам деятельности данной организации, предприятия или учреждения, определенным в уставе. Поскольку цели и задачи организаций, выступающих юридическими лицами, чрезвычайно разнообразны, то для них не может и не должно быть равной правосубъектности. Специальная правосубъектность означает, что ее объем и содержание у разных организаций существенно различаются.
В области публичного права органы регионального и муниципального управления выступают как самостоятельные субъекты, обладающие полномочиями по осуществлению властных функций законодательной, исполнитель ной и судебной ветвей власти. Правовой статус государственного и муниципального органов очерчивается его компетенцией. Только прямо указанные в законе полномочия (властные права и обязанности) составляют их правовой статус. Выход государственного и муниципального органов за пределы своих полномочий, так же как и неосуществление их в надлежащих случаях, является неправомерным, незаконным действием.
Должностные лица органов управления, судьи также наделяются законом определенным правовым статусом в рамках своей компетенции и обязаны действовать в его пределах.
В этих пределах решения и действия органов и должностных лиц обязательны для всех других субъектов права, которые должны выполнять предписания органа и должностного лица.
Отечественное законодательство закрепляет особое положение государства как субъекта правоотношений. Поскольку статьей 124 Российской Федерации предусматривается в целом одинаковый правовой статус государства в гражданских правоотношениях по сравнению с прочими их участниками, то вышеозначенная особенность проявляется не в равноправных общественных отношениях, обусловленных реализацией частного интереса, а в управленческих правоотношениях. Последние, развиваясь в сфере публичных интересов, возникают как результат властного воздействия государства.
Описывая конкретные проявления особого положения государства в правоотношениях, ученые подчеркивают наличие у него суверенитета, решение вопросов гражданства, нормотворческой деятельности, осуществление правосудия.
В юридической литературе были высказаны различные точки зрения по вопросу о том, в каких правоотношениях участвует непосредственно государство1.
Представители науки административного права А.П. Алехин, А.П. Коренев вообще не называют государство участником административных правоотношений, ими лишь указываются особенности правового статуса органов государственной власти2. В таком случае закономерно возникает вопрос: каково соотношение государства и его органов, каким образом создается ситуация, в которой участником правоотношения вместо государства оказывается его орган?
Никем не оспаривается тот факт, что государство реализует свои функции через органы государственной власти. Но для нахождения ответа на поставленный вопрос необходимо выявить функции и назначение этих органов (вне зависимости от их принадлежности к той или иной ветви государственной власти).
В юридической литературе различными авторами был высказан ряд соображений, касающихся понятия органа государства. При этом либо подчеркивалась тесная связь данного понятия с понятием государственного аппарата3, либо делается попытка обнаружить специфические признаки органа государства4. Ю.М. Козлов отмечал такие моменты: а) орган государства есть часть механизма государства; б) он осуществляет от имени государства его задачи и функции; в) обладает властными полномочиями; г) имеет определенную компетенцию; д) имеет определенную структуру.
Правовые отношения в сфере управления государственной и муниципальной собственностью
Состояние и перспективы демократии на региональном уровне в значительной мере определяется развитием управления государственной и муниципальной собственностью - основополагающего фактора укрепления самостоятельности субъектов Российской Федерации - регионов, который воплощает, прежде всего, правоотношения федеративного государства. Исследование управленческого потенциала этого фактора имеет большое значение для укрепления собственности как права пользоваться и распоряжаться вещами наиболее абсолютным образом. Эти отношения собственности приобретают форму юридических отношений, а субъекты собственности наделяются правом собственности на основе законодательства. Так, федеральное и региональное законодательство устанавливает правовые нормы, которые закрепляют существующие в регионе формы государственной и муниципальной собственности, а также общественные отношения, связанные с владением, пользованием распоряжением имуществом, принадлежащим субъекту Федерации и муниципальным образованиям.
Управление объектами государственной и муниципальной собственности в регионе зависит во многом от состояния региональной власти, которая в публично-правовых отношениях выступает как организованное воздействие на сознание и поведение людей, в целях достижения целей регионального управления. Экономическая власть как и государственная и муниципальная выражается в официальных формах и обеспечена властными средствами и институтами, включая принуждение.
Собственность представляет собой сложное, многослойное общественное явление. В ней необходимо различать прежде всего объекты, экономическое содержание и юридическую форму. Объект собственности представлен, в первую очередь, материально-вещественными элементами общественного богатства.
В любом обществе следует различать собственность на средства производства и собственность на результаты производства, на продукты труда. Однако главным, определяющим суть отношений собственности - положение людей в общественном производстве, является характер распоряжения средствами производства и продуктами труда. Кто, на основании чего, каким образом и какой частью продукта и средств производства реально распоряжается - от всего этого зависит наличие или отсутствие у различных слоев, групп, коллективов и отдельных людей хозяйского отношения к общественному богатству, их положение хозяина или не хозяина производства, характер отношения распределения, обмена и потребления.
Другая сторона управления собственностью выражает принадлежность данного объекта определенному субъекту1. Поэтому собственность есть отношение между людьми, в котором они относятся к данному объекту как к своему или чужому. Такая принадлежность вещей тем или иным людям с появлением государства получает юридическое оформление.
Не случайно в первой части Гражданского кодекса РФ (раздел II "Право собственности и другие вещные права") отсутствуют статьи о государственной, муниципальной либо частной форме собственности. Дело в том, что форма собственности -это и юридическая и экономическая категория, которая указывает на форму присвоения материальных благ и не лишена правового смысла. В этом разделе Гражданского кодекса РФ включены положения не о разных формах собственности, а о различных субъектах права собственности.
Под муниципальной собственностью следует понимать одну из закрепленных в Конституции Российской Федерации форм собственности (или субъектов права собственности, - согласно ст.212 ГК РФ), владение, пользование и распоряжение которой осуществляют от имени населения соответствующей территории органы местного самоуправления, наделенные в соответствии с действующим законодательством, функциями и полномочиями, а также материально-финансовой базой для получения доходов и удовлетворения потребностей населения данной территории. Раскрытие особенностей муниципальной собственности как объекта управления позволяет подойти к проблеме управления муниципальной собственностью как материальной основой жизнеобеспечения местного самоуправления.
Управление муниципальной собственностью относится к вопросам местного значения. Речь идет о вопросах непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, законами субъектов РФ.
Муниципальную собственность составляет имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям и другим муниципальным образованиям. От имени населения муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления. В отдельных случаях и порядке, предусмотренном нормативными актами муниципальных образований, по их специальному поручению могут выступать юридические лица и граждане. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со статьями 294, 296 ГК РФ.
Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Муниципальное предприятие - предприятие, находящееся в муниципальной собственности. Наряду с тем муниципальная собственность1, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закреплялся не только Законом Российской Федерации о собственности в Российской Федерации от 24 декабря 1990 года, но и Законом Российской Федерации о местном самоуправлении от 6 июня 1991г., Федеральным Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.), другими правовыми актами.
Кроме того, в муниципальной собственности находятся: - имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета, местных внебюджетных и валютных фондов, ценные бумаги и другие финансовые активы; - муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда и объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения; - предприятия, имущественные комплексы, учреждения образования, культуры, здравоохранения, а также имущество, необходимое для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории; - земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и др.).
Конкретный перечень объектов муниципальной собственности каждого самоуправляющегося территориального образования определяется особенностями социально-экономического развития территории, ее размерами и другими факторами.
Вместе с тем следует отметить, что процесс формирования муниципальной собственности сдерживался из-за отсутствия необходимых нормативных документов о разделе прежней государственной собственности, которые бы определяли порядок формирования муниципальной собственности. Соответствующие нормативные акты появились только в конце 1991 - начале 1992г.г.
Проанализировав названные выше и другие законодательные акты, можно предложить следующий порядок формирования муниципальной собственности: 1. Анализ объектов государственной собственности, расположенных в границах территории города, района, села, поселка. 2. Выборка из объектов, перечисленных в п.1, тех, что традиционно находились в ведении исполнительных органов (местной администрации), а именно: жилищный и нежилой фонд, в том числе ранее переданный другим юридическим лицам; встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5-й 7% отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения; объекты инженерной инфраструктуры городов (водопровода, канализации, газо-и теплоснабжения, электрообеспечения, как сетевого так и обслуживающего хозяйства); городской пассажирский транспорт; объекты внешнего благоустройства (дороги, озеленение, освещение и прочее); предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов; жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные организации, обслуживающие объекты муниципальной собственности. 3. Определение порядка передачи объектов госсобственности в муниципальную. 4. Инвентаризация объектов собственности.
Участие в формировании муниципальной собственности принимают разные субъекты, в их числе представительные и исполнительные органы области, края, республики, областные, краевые, республиканские фонды имущества; комитеты по управлению имуществом. Несмотря на то, что эти органы занимаются формированием состава областной, краевой, республиканской собственности, являющейся государственной, они принимают участие и в формировании состава муниципальной собственности. Отношения с другими субъектами заканчиваются формированием состава муниципальной собственности.
Рыночно-информационные правоотношения органов управления государственной и муниципальной собственностью в экономике регионов
Правовые и информационные отношения органов управления государственной и муниципальной собственностью в экономике региона исключительно многогранны, ибо круг субъектов публичного права более широк, чем в частном праве. Индивидуальный субъект может выступать здесь как гражданин, но и коллективные субъекты весьма разнообразны - государственные органы и организации, общественные объединения, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, должностные лица, депутаты, общественные деятели и т.д. Можно говорить о публично-правовой субъектности управления государственной и муниципальной собственностью с множеством различных конфигураций.
Рыночно-информационные отношения органов управления собственностью основаны на четком разделении и поляризации прав и обязанностей. На одной стороне отношения - субъективное право, на другой - юридическая обязанность. Смешение прав с обязанностями способно разрушить всю систему регионально-правовых отношений. Хотя реально в одном лице, участнике правоотношения, могут соединяться управомоченная и обязанная стороны, все же права и обязанности он держит на разных счетах. С одной стороны, он стремится в правоотношении увеличивать объем прав и эффективнее использовать свои правомочия, а с другой - заинтересован в минимизации обязанностей, в возможно более мягких необременительных способах их исполнения.
Право управления собственностью знает два вида субъектов правоотношений: физические и юридические лица. Даже в том случае, когда регион в целом выступает в правовую связь с субъектами права, он действует как юридическое лицо. Так, Указ Президента РФ "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий" от 29 января 1992г. с семью приложениями к нему урегулировал многие региональные вопросы приватизации предприятий. Указ Президента РФ "О мерах по организации рынка ценных бумаг в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий" от 2 октября 1992 г. с шестью приложениями к нему еще больше конкретизирует этот процесс. Имущество не может быть передано в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления.
Развитие системы экономики региона в условиях многообразия форм собственности, разгосударствления и приватизации предъявляет высокие требования к построению управленческих структур, правовому выражению их публичного интереса. Развитие производственных отношений, вызванное изменениями в отношениях собственности, начинает оказывать все более сильное воздействие на организационно-управленческие структуры, поскольку управленческие звенья начинают выступать в качестве самостоятельных субъектов правовых и экономических отношений. В связи с этим решение многих вопросов, находившихся ранее в компетенции управленческих структур, города, области передаются непосредственно предприятиям, в том числе государственным и муниципальным, значительная часть которых получила более полные права юридического лица и широкую хозяйственную самостоятельность.
Прежде всего следует остановиться на структуре органов государственного и муниципального управления собственностью в экономике региона. Когда говорится о структуре государственных органов управления собственностью, имеется ввиду не просто совокупность органов, наделенных особыми властными полномочиями, а совокупность устойчиво связанных между собой, объединенных общими целями, задачами, принципами и компетенцией. Это позволяет говорить о существовании единого целостного объекта, обеспечивающего формальную и фактическую реализацию такой функции, как управление недвижимым имуществом и иной собственностью, расположенной на территории того или иного региона.
Так, "Закон О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" предусматривает взаимодействие достаточно большого количества государственных органов, осуществляющих полномочия по управлению этой сферой общественной жизни. Рассматривая вопрос о структуре органов государственного управления собственностью в экономике региона, надо обратить внимание на двух моментах. Прежде всего, существует категория органов, непосредственно созданных для управления недвижимым имуществом. Речь идет об органах, которые специально созданы для этого вида управления, в их функции больше не включены вопросы управления другими отраслями хозяйствования.
Это так называемая отраслевая компетенция. Кроме того, существуют органы, которые созданы для решения других вопросов управления, однако наряду с ними, участвуют в управлении недвижимостью. И не следует забывать об органах общей компетенции, которые "руководят на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер управления, обеспечивают там экономическое, социально-культурное развитие"1.
Органы по управлению собственностью можно также делить, в соответствии с федеративным государственным устройством, на органы Федеральной власти и органы власти субъектов Российской Федерации - регионов и органы местного самоуправления. В науке выделяют еще другие признаки, по которым можно провести такое деление, - по организационно-правовым формам, по порядку разрешения подведомственных вопросов и т.д.
Если иметь в виду, что в понятие управления входит не только непосредственно реализация решений управленческого характера, но и вопросы нормотворчества и контроля за исполнением решений (и, следовательно, к органам управления собственностью), то можно отнести к этой системе органы законодательной власти, принимающие соответствующие законодательные акты, и органы судебной власти. Названные органы вправе отменять, приостанавливать действие управленческих решений в порядке их обжалования, а также принимать свои акты, которые обязательны для исполнения органов власти.
В совокупности они представляют собой наиболее объемную и сложную часть государственного аппарата, сосредоточивающую в себе практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного принуждения2.
Говоря о структуре органов государственного управления недвижимым имуществом, надо иметь в виду не просто совокупность органов управления, но и все остальные связи в регионе, влияющие на управление собственностью, то есть органы законодательной и судебной власти, органы местного самоуправления.
