Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления 15
1. Сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления 15
2. Территориальная общность как субъект местных интересов: единство объективных и субъективных факторов 26
3. Типы территориальных общностей и связей между ними 35
Глава 2. Муниципально-территориальное деление 43
1. Понятие муниципально-территориального деления: проблема отграничения от административно-территориального деления 43
2. Структура муниципально -территориального деления 58
3. Критерии определения границ муниципальных образований 80
Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований 107
1. Понятие и стадии процесса определения границ муниципальных образований 107
2. Выражение инициативы муниципально-территориальных изменений и ее рассмотрение компетентными органами 116
3. Формы выявления и учета мнения населения 124
Заключение 152
Список использованной литературы 161
Приложение 1. Проект главы 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 181
Приложение 2. Сводная таблица форм выявления мнения населения 187
- Сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления
- Территориальная общность как субъект местных интересов: единство объективных и субъективных факторов
- Понятие муниципально-территориального деления: проблема отграничения от административно-территориального деления
- Понятие и стадии процесса определения границ муниципальных образований
Введение к работе
Вопрос о территориальной организации местного самоуправления все годы становления местного самоуправления в нашей стране остается одним из актуальных и спорных, вызывающих оживленные дискуссии в кругах научных и практических работников.
Однако, приходится согласиться с оценкой В.А. Ржевского, высказанной еще в 1966 году, что научная разработка проблем территориальной организации государства «пока не соответствует ее актуальности»1. Среди работ о территориальном устройстве местного самоуправления отсутствуют концептуальные исследования, посвященные понятию территориальной организации местного самоуправления и отличию ее от смежных типов территориальной организации публичной власти.
Сущностные признаки, выдвинутые в дореволюционный период отечественной юриспруденции и не получившие в свое время должного развития из-за перехода к социалистической концепции местной государственной власти, все еще не освоены российской юридической теорией и практикой. Современные авторы, как правило, повторяют признаки, выработанные в советский период для административно-территориального деления, не учитывая, что их содержание требует пересмотра с учетом изменения природы местной власти.
Отсутствие четкой концепции в правовой доктрине позволяет отдельным представителям юридической науки вести речь об отсутствии самостоятельности территориальной организации местного самоуправления как правового явления, о необходимости регулирования отношений, связанных с устройством местного самоуправления в рамках института административно-территориального устройства.
Не вдаваясь сейчас в существо аргументов, приводимых сторонниками данного воззрения и их оппонентами, отметим лишь, что сам факт
' Ржевский В.А. Территориальная организация Советского государства. Саратов. 1966. С. 4.
возникновения подобных рассуждений свидетельствует о критическом состоянии концепции территориальной организации местного самоуправления.
Такое состояние разработанности в науке вопросов, связанных с территориальной организацией местного самоуправления, безусловно, сказывается на качестве правового регулирования. Нормы действующего законодательства по вопросам муниципально-территориального устройства не представляют собой целостной внутренне согласованной системы. Они изобилуют пробелами, внутренними противоречиями, некоторые из них невозможно применить на практике.
Таким образом, актуальность избранной темы обусловлена необходимостью разработки целостностной концепции территориальной организации местного самоуправления, соответствующей современным условиям.
Объектом исследования являются общественные отношения по поводу территориального устройства местного самоуправления (муниципально-территориальные отношения).
Основной характеристикой юридической сущности муниципально-территориальных отношений мы полагаем их направленность на выявление территориальной общности, являющейся субъектом местных интересов.
Поэтому в качестве предмета исследования нами определена территория размещения территориальной общности, ее типы, способы выявления, объективные и субъективные предпосылки для ее изменения.
Основными целями предстоящего исследования являются:
установление признаков, характеризующих сущность территориальной организации местного самоуправления;
определение исходя из сущности территориальной организации местного самоуправления структуры муниципально-территориального деления, требований к определению границ муниципальных образований, стадий процесса определения границ муниципальных образований и их содержания.
Дополнительной целью исследования является проведение догматического анализа территориальной организации местного самоуправления в соответствии с установленными признаками2.
Для достижения указанных целей решаются следующие задачи:
— оценка выработанных наукой конституционного права признаков
территориальной организации местного самоуправления,
— установление сущностных признаков территориальной организации местного
самоуправления;
— определение факторообразующих признаков территориальной общности;
установление существующих в социальной практике типов территориальных общностей и связей между ними;
анализ возможных моделей структуры муниципально-территориального деления;
— установление моделей структуры муниципально-территориального деления
соответствующих существующим в социальной практике типам
территориальных общностей и связей между ними, а также их возможностям
по решению вопросов местного значения;
— анализ доктринальных и легальных критериев определения границ
муниципальных образований;
— установление критериев определения границ муниципальных образований,
согласующихся с признаками территориальной организации местного
самоуправления;
— определение стадий процесса определения границ муниципальных
образований и их последовательности;
— установление порядка выражения инициативы муниципально-
территориальных изменений;
2 Под догматическим анализом применительно к целям настоящей работы понимается исследование особенностей законодательного регулирования территориальной организации местного самоуправления. Проведение догматического анализа мы назвали дополнительной целью работы, поскольку она лишь сопутствует целям установления сущности территориальной организации местного самоуправления и соответствующих ей моделей структуры муниципально-территориального деления, критериев определения границ муниципальных образований, стадий порядка определения границ муниципальных образований и их
— анализ форм выявления мнения населения, соответствующих легально
установленным видам муниципально-территориальных изменений;
— определение форм выявления и учета мнения населения, согласующихся с
признаками территориальной организации местного самоуправления;
—- внесение предложений по совершенствованию законодательства, а также рекомендаций, которыми должен руководствоваться правоприменитель.
Для решения поставленных задач используются следующие методы научного познания: формально-юридический, социологический, исторический, сравнительный и сравнительно-правовой. В работе использовались различные научные приемы, включая: логический, системно-структурный, обобщение, теоретическое моделирование, анализ и синтез.
Теоретической основой настоящего диссертационного исследования явились труды таких ведущих отечественных ученых-правоведов, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, А.И. Васильчиков, И.В. Выдрин, А.Д. Градовский, Е.В. Гриценко, А.И. Елистратов, А.А. Замотаев, В.В. Ивановский, СП. Калинин, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, А.И. Лепешкин, Р.С. Павловский, Н.В. Постовой, В.А. Рянжин, А.С. Саломаткин, А.А. Транин, В.И. Фадеев, З.Г. Френкель, Б.Н. Чичерин, М.А. Шафир, А.Н. Широков, Е.С. Шугрина и др.
Кроме того, в ходе осуществления исследования используются работы зарубежных авторов, а именно: Ж. Бюрдо, М. Вебера, Г. Еллинека, Р. Иеринга, 3. Йожи, Ф. Кнемайера, Т. Маунца, В. Острома, Э. Тоффлера, Л. Штейна, Д. Энеди и др.
Научная новизна исследования заключается в определении требований охвата территорией муниципального образования места проживания территориальной общности и местности, необходимой для удовлетворения ее местных интересов, как сущностных признаков территориальной организации местного самоуправления; установлении объективного единства местных
содержания. Он осуществляется не в полной мере, а фрагментарно, с целью показать практическое значение тех или иных выводов.
интересов и осознания его наличности жителями соответствующей территории как факторообразующих признаков территориальной общности; установлении существующих в социальной практике типов территориальных общностей и связей между ними; определении соответствующих им моделей структуры муниципал ьно-территориального деления; установлении критериев определения границ муниципальных образований в зависимости от типа территориальной общности, служащего социальной основой муниципального образования; установлении последовательности стадий процесса определения границ муниципальных образований, позволяющей выявить территориальную общность и сферу распространения ее местных интересов; определении субъектов и порядка выражения инициативы муниципально-территориальных изменений; установлении форм выявления и учета мнения населения, соответствующих конкретным видам муниципально-территориальных изменений; указании на необходимость учета установленной сущности территориальной организации местного самоуправления при ее юридической нормировке и внесении соответствующих предложений по совершенствованию законодательства, а также рекомендаций правоприменителю. Основные положения, выносимые на защиту.
1. Сущностными признаками территориальной организации местного
самоуправления являются: охват границами муниципального образования
места проживания территориальной общности и включение в состав
муниципального образования территории, необходимой для удовлетворения ее
местных интересов.
Территориальная общность представляет собой коллектив людей, объединенных социальной связью, возникающей в силу общности объективных условий их жизнедеятельности и состоящей в единстве их интересов.
2. Факторообразующими признаками территориальной общности
являются объективное единство местных интересов и осознание его наличности
жителями местности.
Территориальные общности, существующие в социальной практике, имеют простейшую (элементарные общности) и многоуровневую структуру (сложноорганизованные общности). Сложноорганизованные общности бывают двух видов: территориальные общности, составными элементами которых выступают поселения, и территориальные общности, элементами которых выступают части поселений. Зависимость территориальных общностей друг от друга может проявляться в меньшей степени, чем в рамках сложноорганизованных общностей, что позволяет выделять переходные типы интеграции территориальных общностей.
Модели структуры муниципально-территориального деления должны соответствовать типам территориальных общностей и связей между ними, а также возможностям территориальных общностей самостоятельно решать вопросы местного значения.
Федеральным законодателем эти требования учтены не в полной мере. В дополнение к установленным видам структуры муниципально-территориального деления в законе следует закрепить возможность применения одноуровневой структуры муниципально-территориального деления по поселенческому принципу для элементарных территориальных общностей, включая общности, которые не могут за счет своей ресурсной базы решать все вопросы местного значения; одноуровневой структуры по районному принципу для регионов с низкой плотностью населения, в которых отсутствует регулярное наземное транспортное сообщение между населенными пунктами и достаточная ресурсная база для решения основных вопросов местного значения, а также регионов, где в рамках поселений территориальные общности не сложились; а также многоуровневой городской структуры в крупных городах, где сформировались сложноорганизованные территориальные общности. Кроме того, для восполнения недостаточности ресурсной базы для решения всех вопросов местного значения законодателем должны быть предусмотрены формы межмуниципального сотрудничества, предполагающие делегирование полномочий и передачу финансовых средств.
5. Критерии определения границ муниципальных образований должны представлять собой показатели наличия объективного единства местных интересов и сферы их распространения.
Исходя из сущностных признаков территориальной организации
местного самоуправления они должны включать две группы требований,
применяемых последовательно — сначала критерии выявления
территориальной общности, а затем критерии определения сферы распространения ее интересов. С учетом многообразия типов территориальных общностей в составе первой группы необходимо выделять критерии выявления территориальной общности, состоящей из жителей одного населенного пункта, критерии выявления территориальной общности, состоящей из жителей нескольких населенных пунктов, и критерии выявления сложноорганизованной территориальной общности.
Критериями первой подгруппы являются: наличие собственной инфраструктуры для удовлетворения всех местных интересов, осознание своей автономности, наличие собственных местных интересов, не свойственных жителям соседних населенных пунктов, отсутствие зависимости от прилегающих населенных пунктов, выражающееся в отсутствии массовых личностных и профессиональных контактов. Критериями второй подгруппы являются аналогичные показатели с той разницей, что они демонстрируют положение нескольких населенных пунктов по отношению к внешнему миру. По отношению же друг к другу у них должно быть сильное тяготение. Критериями третьей подгруппы являются наличие у населенного пункта (части населенного пункта) собственной инфраструктуры для удовлетворения повседневных потребностей и отсутствие инфраструктуры для удовлетворения иных местных интересов, нахождение недостающей инфраструктуры на территории расположения нескольких населенных пунктов (населенного пункта), осознание общих задач с жителями нескольких населенных пунктов (населенного пункта), наличие между ними постоянных, многочисленных
бытовых контактов, наличие собственных местных задач у жителей населенного пункта (части населенного пункта).
Критерием второй группы является соблюдение исторических границ населенных пунктов и обеспечение самостоятельным территориальным общностям возможности для развития путем включения, помимо зон проживания, территории, на которую распространяются их экономические интересы.
6. Процесс определения границ муниципальных образований должен включать в себя как действия, направленные на установление объективной основы для определения соответствующей территории муниципального образования, так и действия, направленные на выявление субъективного отношения жителей к предполагаемым территориальным изменениям. Выявление мнения населения должно происходить после подтверждения объективных оснований для изменения границ муниципальных образований.
В рамках первой стадии субъекты инициативы должны подтвердить, что прежнее деление не соответствует назначению территориальной организации местного самоуправления, и что предлагаемые изменения приведут муниципально-территориальное деление в соответствие с ним.
На второй стадии субъект, уполномоченный законодательством принимать решения по вопросам изменения муниципально-территориального деления, должен подтвердить соблюдение критериев определения границ муниципальных образований, наличие объективной основы для территориальных изменений.
Задача третьей стадии состоит в том, чтобы выявить, осознает ли население, проживающее в рамках границ, которые планируется установить в результате муниципально-территориальных изменений, что оно представляет собой единую территориальную общность и что на данную территорию распространяются его местные интересы.
Последняя стадия представляет собой техническое оформление муниципально-территориальных изменений. После того, как подтверждены
объективные предпосылки территориальных изменений (на второй стадии) и субъективное осознание их необходимости (на третьей стадии), уполномоченный субъект уже не может отказаться от принятия акта, который бы оформил муниципально-территориальные изменения.
7. Когда речь идет о территориальных изменениях, не связанных с
изменением персонального состава имеющихся муниципальных образований,
население может выступать их инициатором только как официально
признанный субъект местных интересов — население муниципального
образования, подвергающегося территориальным изменениям.
Осуществление территориальных изменений, влекущих за собой изменение персонального состава существующих муниципальных образований, предполагает, что в рамках одного муниципального образования существует не одна, а две территориальных общности либо территориальная общность находится на большей территории, нежели территория одного муниципального образования. В первом случае инициатива территориальных изменений должна принадлежать выделяющемуся коллективу жителей. А во втором случае инициативой должны наделяться составные части фактического субъекта местных интересов, стремящиеся к воссоединению, то есть это может быть население муниципального образования и часть населения муниципального образования.
8. Правовое регулирование порядка выявления мнения населения должно
быть дифференцированным, учитывающим разнообразие видов муниципально-
территориальных изменений, выделяемых в зависимости от того,
предполагается изменение персонального состава населения муниципального
образования или сферы распространения его интересов, а также в зависимости
от вида изменения персонального состава населения муниципального
образования.
Если в результате изменения территории муниципальных образований не предполагается изменения их персонального состава, мнение населения должно выявляться на уровне производимых изменений. Формой выявления мнения
населения должно служить решение представительных органов местного с амоу правления.
При осуществлении территориальных изменений, влекущих исключение из состава муниципального образования части жителей, мнение оставшейся части муниципального образования не должно учитываться. Выявлению подлежит только мнение населения той части муниципального образования, которая подлежит исключению. Если эта часть не образует самостоятельного муниципального образования, а присоединяется к другому существующему муниципальному образованию, необходимо выявить еще и мнение населения муниципального образования, к которому предполагается присоединение. Аналогичным образом должен решаться вопрос при объединении муниципальных образований.
Если в результате территориальных изменений должен быть решен вопрос об определении границ низового муниципального образования (поселения), формой выявления мнения населения должно быть голосование (сходы) граждан. Если же границы низовых муниципальных образований остаются неизменными и решается вопрос о границах муниципального образования вышестоящего территориального уровня (муниципальных районов), формой выявления мнения населения должно быть решение представительного органа местного самоуправления поселений. Исключение из этого правила составляет территориальное изменение, в результате которого городское поселение, находящееся в составе муниципального района, приобретает статус городского округа. Итогом такого территориального изменения является определение новых границ муниципального района, из которого выходит городское поселение. Однако, мнение населения выделяющейся части жителей муниципального района должно выявляться при помощи голосования.
В соответствии с этими рекомендациями формы выявления мнения населения, предусмотренные федеральным законодателем, должны быть подвергнуты корректировке.
Кроме того, предусмотренный Федеральным законом перечень видов территориальных изменений следует дополнить такими видами, как упразднение муниципального района и упразднение поселения, которые предполагают отнесение части упраздняемого муниципального образования к одному соседнему муниципальному образованию, а другой части - к другому муниципальному образованию.
9. Назначение учета мнения населения состоит в выполнении блокирующей функции - не допустить проведение территориальных изменений, в результате которых население преобразованных муниципальных образований не будет представлять собой территориальную общность, а также территориальных изменений, влекущих исключение из состава муниципального образования территории, которая служит удовлетворению ее интересов, или, наоборот, включение в состав муниципального образования территории, на которую не распространяются интересы его жителей. Поэтому отрицательное мнение населения по вопросу об изменении муниципально-территориального деления должно блокировать принятие решения о таком изменении.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется сделанными в ходе исследований научными выводами, представляющими собой концепцию территориальной организации местного самоуправления, и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование законодательства в сфере территориальной организации местного самоуправления.
Материалы диссертационного исследования также могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов конституционного права Российской Федерации, конституционного права зарубежных стран, муниципального права.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования изложены в опубликованных автором работах, а также в докладах и сообщениях на научно-практических конференциях, в частности, на научно-
практической конференции, посвященной памяти профессора В.П. Шахматова, проводимой Красноярским государственным университетом в сентябре 2001 года, на круглом столе по проблемам местного самоуправления, проводимом совместно Красноярским государственным университетом и Программой международного сотрудничества преподавателей и студентов «ТЕМПУС» в апреле 2003 года.
Материалы диссертационного исследования используются автором в учебном процессе при чтении курса лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву РФ, конституционному праву зарубежных стран и муниципальному праву.
Структура диссертационного исследования. Цель и задачи исследования определили его структуру. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 9 параграфов, заключения, списка литературы и двух приложений.
Сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления
Территориальная организация местного самоуправления относится к разряду правовых явлений, выступающих в форме положительного права и урегулированных правовыми нормами общественных отношений3.
Положительные законы являются произведениями человеческой воли, однако законодатель при определении прав и обязанностей подчиняющихся его велениям лиц не может черпать руководящие начала из самого положительного права. Для этого нужны иные, высшие соображения. Эти высшие соображения применительно к территориальной организации местного самоуправления состоят в обеспечении идеи местного самоуправления. Территориальная организация местного самоуправления, являясь одной из составляющих организации местного самоуправления, не может быть ничем иным, кроме как проявлением ее сущности. Конечно же, это проявление должно быть специфическим, отражающим территориальный аспект организации местного самоуправления. Внутренняя природа и свойства местного самоуправления должны отражаться в ней сквозь призму территории.
Поэтому установление сущностных признаков территориальной организации местного самоуправления должно происходить через определение сущности самого местного самоуправления.
Способ определения сущности явления был установлен еще Платоном в своей «теории идей». Он состоит в том, чтобы выхватить из потока становления нечто незыблемое, добраться через мысленное разделение до некоего неделимого (диалог «Федр», 277 b-с). Руководствуясь этим платоновским методом, можно установить, что сущность местного самоуправления кроется в тех особенностях организации самоуправления, которые составляют основу его самостоятельности от государственной администрации. Таких особенностей, по нашему мнению, две. Одна связана с компетенционными характеристиками местного самоуправления. Другая - отражает функциональный аспект демократического управления на местах.
Первая составляющая сущности местного самоуправления вытекает из понятия «вопросы местного значения» или «местные дела», используемого как отечественной4, так и зарубежной5 теорией и практикой для обозначения сферы деятельности местного самоуправления6. Исходным понятием для их определения являются интересы, вытекающие из факта общения людей на определенном ограниченном пространстве земли и состоящие в удовлетворении на месте всех основных потребностей жителей.
Впервые в юридической науке вопрос о местных интересах и вытекающих из них местных делах был поставлен в 1789 году французом Турэ в докладе в Национальном собрании Франции по законопроекту о коммунальном управлении7.
Впоследствии эти вопросы получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления, и надо отметить, что наличие такого основания самостоятельности местного самоуправления признавалось сторонниками как общественной, так и государственной теорий местного самоуправления. К примеру, видный представитель общественной теории князь А.И. Васильчиков в своем труде «О самоуправлении» писал: «...при каких бы то ни было формах правления, при всяком центральном правительстве - представляется целый разряд дел, коим не может непосредственно заведывать никакое правительство... Во всех странах и у всех народов, кроме высших государственных и династических интересов, есть еще и много других скромных нужд и польз, которые должны быть удовлетворены на местах, по местным соображениям и местным сведениям, и совершенно независимо от политических целей и видов: ставить починку мостов, исправление дорог, призрение бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое объявляет войну, заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей; от этого смешения происходит, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду»8.
Б.Н. Чичерин, придерживающийся уже государственной теории местного самоуправления, отмечал, что «государство ведает совокупные интересы, которым подчиняются частные, но последние сохраняют свою относительную самостоятельность»9, «отдельные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением»10.
А.Д. Градовский, хотя и говорил, что «нет ничего бесплоднее, как искать для самоуправления какую-либо особую почву и стараться построить эту систему путем тщательного разграничения интересов местных и государственных»", также использовал конструкцию «местных польз и нужд». Он писал: «Исходной точкою для определения местных польз и нужд может быть принят круг интересов, непосредственно, так сказать, вытекающих из факта общения известной массы людей, на определенном, более или менее ограниченном пространстве земли. Этими интересами являются прежде всего хозяйственные пользы и нужды... Заведывание имуществом, принадлежащим общине или иному местному союзу, содержание улиц и дорог, не имеющих общегосударственного значения, устройство благотворительных учреждений и больниц, сооружение водопроводов и устройство освещения - таковы предметы, которые без особого затруднения могут быть признаны вопросами чисто местного интереса. Если мы прибавим к этому право раскладки государственных налогов и установления сборов, необходимых на местные потребности, то круг «местных задач» будет приблизительно исчерпан» . В отношении иных предметов, представляющих собой местные пользы и нужды, А.Д. Градовский полагал весьма затруднительным проведение границы, отграничивающей их от государственных интересов (народное образование, обеспечение народного здравия и продовольствия). Исходя из этого, он рассматривал местные дела, как выделенные по закону из круга общегосударственных задач и признанные за интересы местные.
Согласимся с мнением А.Д. Градовского, как более верным и отражающим действительное значение местных дел и местных интересов.
Однако для нашего исследования важен не столько вопрос о характере вопросов местного значения, являются ли они собственными делами местного сообщества или делами государства, а вопрос об обособленном их положении в числе прочих дел. И здесь ответ очевиден, их обособление обусловлено тем, что, во-первых, местные дела ближайшим образом затрагивают интересы местного сообщества. Правительство же, хотя и относится к ним небезразлично, но, как отмечал А.И. Елистратов, «ближайшим образом не заинтересовано в судьбе этих дел»13. Во-вторых, это дела, которые объективно могут быть решены силами местного сообщества без прибегания к помощи государственной администрации. В-третьих, это дела, которые исторически были закреплены за местным сообществом14. Указанные соображения учтены Федеральным Конституционным и Федеральным административным судами Германии15. В настоящее время они считаются в Германии общепризнанными признаками «дел местного сообщества»16.
Территориальная общность как субъект местных интересов: единство объективных и субъективных факторов
Предъявление к территориальной организации местного самоуправления требования по охвату территорией муниципального образования всех жителей, объединенных общими интересами, неминуемо ставит перед исследователем вопрос, какая из существующих форм проявления вовне единства местных интересов должна быть определяющей для установления территориальной общности: объективно существующее единство местных интересов или субъективное осознание жителями единства своих интересов. Попробуем дать на него ответ исходя из теории интереса.
Интерес имеет две формы бытия: объективный интерес и субъективное убеждение в его наличности42. Идеально положение, когда объективно существующие потребности в каком-либо благе лицом осознаются. Однако не исключено существование только одной из форм бытия интереса. Например, износ оборудования на предприятии превышает установленные / производителем показатели, это свидетельствует об объективной потребности в обновлении оборудования, однако руководство предприятия может не видеть в этом нужды. Ріпи, наоборот, у человека нет объективной потребности в пополнении гардероба, но магазин предлагает значительные скидки на продаваемую одежду и тем самым мотивирует его сделать покупку. Эта ситуация, когда «...нечто может представлять интерес и еще не быть потребностью»43, пожалуй, более распространена на практике. Не случайно, что она уже давно является самостоятельным предметом изучения психологов.
Решающее значение для права имеет не объективный интерес, а субъективное суждение о наличности его. Осознание наличия интереса -обязательное условие для признания действий по его реализации юридически значимыми. Это связано с тем, что осознание интересов выступает непосредственной побудительной силой сознательной деятельности. Значение же для права объективного интереса различно в зависимости от того, производится осуществление интереса его носителем или иным лицом.
Рудольф фон Иеринг, разработавший теорию интереса в праве, отмечал, что «кооперация многих людей ради одной и той же цели возможна лишь потому, что интересы всех участников кооперации, переплетаясь, сходятся в одном конечном пункте... Субъективное убеждение или объективная сущность интереса могут впоследствии изменяться; тем не менее, верным остается то, что в решительный момент обе стороны субъективно были убеждены в согласии их интересов, в противном случае они не сошлись бы»44. Эти выводы вполне справедливы для ситуации, когда лицо самостоятельно действует в своем интересе. Когда же носитель права постоянно или временно не в состоянии реализовать собственный интерес в силу личных качеств (состоящие под опекою) или вследствие слишком значительного числа облеченных правом субъектов, возникает совсем иная правовая ситуация.
«До тех пор, пока рулем заправляет собственный интерес, право держит курс, соответствующий собственным целям; но как только руль вверяется чужим рукам, гарантия, представляемая собственным интересом, устраняется и возникает опасение, что рулевой возьмет курс по направлению к его собственному, а не к чужому интересу... Положение «управляющего» во всем праве представляется наиболее опасным. Раздражая его пожелания беспрерывным соприкосновением с чужим имуществом, положение это открывает ему, более чем кому-либо, возможность присвоить это имущество себе; никакому вору не бывает столь легко украсть, как управляющему чужим имуществом, ни одному мошеннику не представляется столь легкой, удобной возможности устроить обманную проделку, как тому же управляющему», - так обосновывал Р. Иеринг необходимость правовых гарантий, обеспечивающих распоряжение чужим правом исключительно в интересах представляемого лица .
Современная российская правовая система, безусловно, содержит такие гарантии. Например, главой XI Федерального закона «Об акционерных обществах»46 устанавливается порядок заключения сделок, в совершении которых имеется личная заинтересованность члена совета директоров (наблюдательного совета) общества, лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа общества, члена коллегиального исполнительного органа общества или акционера общества, имеющего совместно с его аффилированными лицами 20 и более процентов голосующих акций общества, а также лица, имеющего право давать обществу обязательные для него указания. Такие сделки должны быть одобрены до их совершения советом директоров (наблюдательным советом) общества или общим собранием акционеров. Если одобрение производится советом директоров, решение должно приниматься большинством незаинтересованных директоров. При несоблюдении установленного порядка сделка, в совершении которой имеется заинтересованность, может быть признана недействительной по иску общества или акционера.
Еще один пример гарантии: в соответствии со статьей 292 ГК РФ отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные члены семьи собственника, допускается с согласия органа опеки и попечительства.
Смысл приведенных гарантий различен. В первом случае при получении согласия акционеров на заключение сделки, по сути, происходит процесс проверки: соответствует ли сделка интересам акционеров в том виде, как они субъективно воспринимаются самими акционерами. Во втором же случае согласие испрашивается не у носителя интереса и даже не у его представителя, а у стороннего лица - органа опеки и попечительства. Здесь, давая согласие на отчуждение жилого помещения, орган опеки и попечительства руководствуется не субъективным представлением о своей пользе опекаемого или несовершеннолетнего лица, а также их представителей (родителей, опекунов, попечителей). Он должен исходить из объективных интересов лиц, не обладающих полной дееспособностью.
Понятие муниципально-территориального деления: проблема отграничения от административно-территориального деления
Термин «муниципально-территориальное деление» сравнительно недавно вошел в понятийный аппарат российской правовой науки. Его использование, однако, не вытеснило из научного словоупотребления другой термин, некогда являвшийся единственным для обозначения деления территории государства на единицы, служащие пространственными пределами юрисдикции для местных органов власти. Речь идет о термине «административно-территориальное деление». Поскольку отграничение понятия от сходных с ним позволяет более глубоко проникнуть в его содержание, постараемся разрешить проблему соотношения понятий «муниципально-территориальное деление» и «административно территориальное деление». Для этого необходимо выделить их общие и особенные черты. Ведь установление общих признаков есть постановка проблемы, ибо проблема разграничения понятий возникает лишь при наличии общего в их содержании; а установление отличительных признаков - путь к разрешению поставленной проблемы.
Итак, установим признаки, общие для обоих явлений: А. Административно-территориальное и муниципально-территориальное деление являются формами территориального деления государства. В унитарных государствах они устанавливают первичное территориальное деление, а в федеративных государствах — деление территории тех его элементов, которые были образованы в результате первичного деления, то есть деление субъектов федерации. Б. Это деление носит политико-географический характер, поскольку путем деления территории государства или субъектов федерации на составные части устанавливаются территориальные пределы деятельности местных органов власти. В. Административно-территориальные единицы и муниципальные образования носят универсальный (общий) характер. Это означает, что в результате административно-территориального и муниципально территориального деления образуются территориальные единицы, которые являются пространственными пределами деятельности представительных органов власти и исполнительно-распорядительных органов общей компетенции , то есть местных органов власти, решающих общие задачи64.
Наряду с универсальными единицами в структуре территориальной организации публичной власти в государстве могут выделяться специализированные политико-территориальные единицы65, являющиеся пространственными пределами деятельности для территориальных органов специальной (отраслевой и межотраслевой) компетенции.
Однако само по себе наличие территориальных органов, осуществляющих свою деятельность в границах какой-либо территории, еще не позволяет выделить особый элемент в структуре территориальной организации власти в государстве. При совпадении границ, определяющих пространственные пределы деятельности территориальных органов, с границами универсальных территориальных единиц, практического значения в юридическом разведении понятий "универсальная территориальная единица" и "специализированная единица" нет. Только при их несводимости друг к другу можно говорить о появлении специализированных территориальных единиц.
В Российской Федерации существуют обе формы территориальных единиц: и универсальные, и специализированные. В советский период территориальные органы создавались преимущественно в границах универсальных единиц. Это было связано с существованием единой системы государственных органов и единого порядка решения вопросов административно-территориального деления. В настоящее время система государственной власти в России включает в себя три уровня: федеральный уровень, уровень власти субъектов Федерации и уровень местного самоуправления. Каждому из них соответствует своя система органов. Конкретный набор элементов системы и связи между ними определяются на каждом уровне самостоятельно. Соответственно, на каждом уровне самостоятельно решаются вопросы, создавать или не создавать территориальные органы органов специальной компетенции. Поэтому теоретически возможно выделение трех видов территориальных органов: территориальных органов, созданных федеральными органами отраслевой и межотраслевой компетенции, территориальных органов, созданных органами отраслевой и межотраслевой компетенции субъектов Федерации, и территориальных органов, созданных органами местного самоуправления.
Соответственно, на каждом уровне власти по-своему решается, в каких пространственных пределах будут осуществлять деятельность территориальные органы. Поэтому в таком сложно структурированном государстве как Россия наличествуют объективные условия для появления особых специализированных единиц.
Однако, следует отметить, что деление территории на специализированные единицы носит не вполне самостоятельный характер. При определении пространственных пределов деятельности территориальных органов, безусловно, следует учитывать универсальное деление. Иначе - цель обеспечения эффективности управления не будет достигнута. Территориальная организация государственного аппарата предполагает существование групп органов, однородных с точки зрения территориальных пределов деятельности. Такая однородность представляет собой необходимую основу для координации деятельности органов специальной компетенции, а также координации органов специальной и общей компетенции. Если каждый раз в основу деления территории на части будет браться новый критерий, что повлечет за собой появление территориальных единиц, находящихся по отношению друг к другу в отношении пересечения, обеспечить координацию деятельности органов власти будет трудно. Исходя из этого, в территориальной организации государства предпочтительным является исключение единиц, которые бы включали в себя лишь отдельные части различных однопорядковых универсальных единиц.
Таким образом, в силу естественной привязки пространственных пределов деятельности территориальных органов к границам универсальных единиц, в государстве могут быть образованы специализированные единицы двух видов: единицы, объединяющие в своем составе несколько универсальных единиц, и единицы, образованные в результате деления универсальных единиц на части. В качестве единиц первого вида в современной России выступают, во-первых, федеральные округа, которые охватывают территорию нескольких субъектов Федерации, а во-вторых, специальные управленческие округа, создаваемые субъектами Федерации, объединяющими в своем составе несколько административно-территориальных единиц или муниципальных образований. В рамках федеральных округов действуют территориальные органы межрегионального уровня федеральных органов государственной власти. В рамках специальных управленческих округов - территориальные отраслевые и межотраслевые исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации66. В настоящее время такие округа образованы, например, в Свердловской области67.
Понятие и стадии процесса определения границ муниципальных образований
Выделенные нами в первой главе требования к территориальной организации местного самоуправления указывают на то, что процедура перевода абстрактного муниципально-территориального деления в конкретное не может состоять из одного действия. Индивидуально-правовому регулированию, осуществляемому правоприменителем и состоящему в определении границ муниципальных образований, должны предшествовать действия, направленные на установление объективной основы для определения соответствующей территории муниципального образования, а также действия, направленные на выявление субъективного отношения жителей к возможному их объединению в рамках одного муниципального образования и восприятия ими границ распространения своих местных интересов.
Эти действия, по своей сути, представляют собой процесс доказывания. Прежде чем принять юридический акт, устанавливающий соответствующие границы муниципального образования, уполномоченный властный субъект должен доказать, что на данной территории проживает территориальная общность и что в ее границах локализованы местные интересы этой общности.
Для обеспечения установления истинного положения необходимо, чтобы все юридические действия осуществлялись упорядоченно, в определенной последовательности.
Характеристической особенностью данных действий является многосубъектность. Помимо инициаторов установления границ муниципальных образований, населения, мнение которого подлежит выявлению, компетентного органа, осуществляющего установление границ муниципальных образований, в рассматриваемых отношениях участвуют различные органы власти и должностные лица, обеспечивающие корректное и юридически точное осуществление процедур.
Сложный характер деятельности, а также значимость верного определения границ муниципального образования обусловливают необходимость правового закрепления особой системы гарантий для населения, как самого заинтересованного в этих отношениях субъекта.
Итогом деятельности по определению границ муниципальных образований является принятие юридического акта, являющегося по своей природе правоприменительным.
Все это: множественность юридических действий, наличие доказывания и правоприменения, стадийность действий, многосубъектность, необходимость закрепления гарантий, - позволяет рассматривать порядок определения границ муниципальных образований как процесс, ибо все указанные черты соответствуют традиционно выделяемым в юридической литературе признакам процесса171.
Учеными, исследующими рассматриваемые отношения, выделяется различное число стадий этого процесса. Основное различие в представлениях правоведов относительно числа стадий состоит в ответе на вопрос, включать ли в состав процесса по определению границ муниципальных образований действия, уже не направленные на определение границ муниципальных образований, но являющиеся непременными следствиями муниципально-территориальных изменений. Речь идет о таких последствиях изменения территории муниципальных образований, как выборы органов местного самоуправления, решение вопросов правопреемства муниципальных образований в отношении нормативных актов, договоров, собственности, принятие или внесение изменений в устав муниципального образования, его государственная регистрация и проч.
Так, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов считают все эти действия составными элементами порядка установления границ муниципальных образований. Всего ими выделяется семь стадий: 1) первоначальная инициатива по проведению изменения муниципально-территориального деления; 2) выявление мнения местного населения по вопросу предлагаемого изменения; 3) возбуждение вопроса о проведении инициированного в установленном порядке и поддержанного жителями изменения; 4) принятие решения о производстве изменения; 5) претворение принятого решения в жизнь, в частности, установление или изменение территории и границ муниципального образования, назначение и проведение выборов представительных органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования (а также возникших в результате объединения, разделения, выделения) или назначение и проведение довыборов новых депутатов в представительный орган местного самоуправления преобразуемого муниципального образования; 6) государственная регистрация произведенного изменения в форме регистрации устава, изменений устава муниципального образования с последующим включением (исключением) муниципального образования в реестры (из реестров) муниципальных образований Российской Федерации, субъекта Федерации; 7) включение (исключение) муниципального образования в состав (из состава) субъектов межбюджетных отношений (для процедур образования, упразднения муниципальных образований). Кроме указанных стадий, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов выделяют переходный период для смены субъекта власти на муниципальной территории, в течение которого действуют и новые и старые органы местного самоуправления, принимается устав нового муниципального образования, изменяется устав преобразуемого муниципального образования, решаются вопросы правопреемства.
Другого мнения придерживаются Е.В. Гриценко и А.В. Мадьярова. Они предлагают всего четыре стадии: 1) выявление мнения населения соответствующей территории по поводу предполагаемых территориальных изменений; 2) обращение в органы государственной власти субъекта с инициативой образования (объединения, преобразования) муниципального образования, установления (изменения) его границ и наименования, включающее: выдвижение инициативы; оформление инициативы - составление обращения; направление обращения высшему должностному лицу субъекта РФ; 3) рассмотрение обращения органами государственной власти субъекта РФ, включающее: рассмотрение обращения высшим должностным лицом и направление представления в законодательный (представительный) орган; рассмотрение обращения и принятие решения законодательным (представительным) органом государственной власти; 4) регистрация муниципального образования .
Похожие диссертации на Территориальная организация местного самоуправления
