Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы формирования государственного механизма правового регулирования охраны здоровья населения 26
1. Понятие, конституционные основы и признаки социального государства и особенности формирования социальной государственности России 26
2. Зарождение и генезис законодательства по проблемам охраны и укрепления здоровья населения 42
3. Государственно-правовое регулирование оказания медицинской помощи в советский период 59
ГЛАВА 2. Конституционно-правовая регламентация деятельности государства по охране и укреплению здоровья населения российской федерации 73
1. Конституционное закрепление основных прав граждан в области охраны здоровья 73
2. Нормативно-правовая регламентация охраны и укрепления здоровья населения РФ в современный период 96
3. Основнные права граждан при оказании медико-социальной помощи 130
4. Международно-правовые стандарты, определяющие деятельность государства по охране и укреплению здоровья населения 144
ГЛАВА 3. Основные направления совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность государства по охране и укреплению здоровья населения РФ 155
1. Проблемы становления и совершенствования федерального законодательства в сфере охраны и укрепления здоровья населения 155
2. Юридическое обеспечение прав по охране и укреплению здоровья населения в субъектах РФ 177
3. Организационно-правовые формы совершенствования законодательной базы по охране и укреплению здоровья населения Санкт-Петербурга 191
ГЛАВА 4. Механизм реализации конституционного права гражданина на охрану и укрепление здоровья сотрудников МВД 212
1. Правовое регулирование реализации конституционного права на охрану здоровья сотрудников МВД России 212
2. Система обеспечения охраны здоровья сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск МВД России 233
3. Практика реализации права на охрану здоровья сотрудниками органов внутренних дел и военнослужащими внутренних войск МВД России и основные направления ее совершенствования 245
Заключение 268
Библиографический список использованной литературы 278
- Понятие, конституционные основы и признаки социального государства и особенности формирования социальной государственности России
- Конституционное закрепление основных прав граждан в области охраны здоровья
- Проблемы становления и совершенствования федерального законодательства в сфере охраны и укрепления здоровья населения
- Правовое регулирование реализации конституционного права на охрану здоровья сотрудников МВД России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Конституция Российской Федерации в ст. 7 закрепляет принцип социального государства, однако, оценка реалий жизни нашего общества дает основание для вывода о том, что в нынешних условиях его осуществление в Российской Федерации затруднено. Задача формирования социальной государственности выдвигается в России в условиях, когда она не обрела должной опоры в праве, в обеспечении прав человека, не достигла стабилизации экономики. Задача государства в условиях новых экономических отношений - обеспечение социальной справедливости, равноправия, нравственности в отношениях между людьми. Эти принципы могут быть реализованы путем расширения социальной функции государства, означающей возложение на него задачи выравнивания положения людей, возрастание ответственности государства перед гражданином за создание достойных условий его жизни, путем расширения социальных программ, осуществления постоянной поддержки и финансирования тех отраслей народного хозяйства, которые не могут и не должны включаться в рыночные отношения (такое включение может вызвать их полное разрушение и деградацию) - науки, культуры, здравоохранения.
Вопросы охраны здоровья граждан являются главнейшими для любого государства. Здоровье - одна из важнейших ценностей человека. Хорошее здоровье является предпосылкой к высокоэффективному труду, творческой активности, наиболее полному самовыражению личности. Здоровье во все большей степени становится интегрированным показателем общественного прогресса. В государствах с рыночной экономикой охрана здоровья рассматривается с двух позиций: общественного здоровья, т.е. здоровья населения всей страны и больших групп людей; и здравоохранения - системы, обеспечивающей реализацию медицинских услуг, потребляемых отдельным человеком. В показателях обще-
4 ственного здоровья аккумулируется в конечном счете то, чего достигло общество в социально-экономическом, научном и культурном плане. При этом государства контролируют деятельность, связанную с общественным здоровьем, поскольку состояние здоровья населения зависит от социально-экономических условий, условий труда и быта, геофизических особенностей места проживания, образования, степени развития транспорта и сельского хозяйства. Состояние здоровья - это продукт образа жизни, влияния окружающей среды. Следует заметить, что именно эти факторы определяют здоровье на 85-90%, в то время как здравоохранение обеспечивает 7-15%.1 Предоставление медицинской помощи регулируется, в основном, рыночными механизмами, однако, при необходимости, включаются элементы государственного регулирования.
В настоящее время объективно отмечается ухудшение состояния здоровья россиян, прежде всего лиц трудоспособного возраста, что на фоне сокращения общей численности населения является серьезным дестабилизирующим фактором и приводит к постоянному росту потребностей в медицинской помощи.
Как известно, факторами, ухудшающими здоровье, являются с одной стороны, генетические, с другой - образ жизни: употребление алкоголя, табака, несбалансированное питание, несчастные случаи, неравенство в доходах, ощущение личного одиночества, отсутствие социальной поддержки. В мире все большее число исследователей подтверждает связь между бедностью и ослаб-лением популяционного здоровья. Множественность факторов, влияющих на здоровье, требует их систематизации, группировки. С позиций государства в основе укрепления здоровья лежат благосостояние граждан и здоровый образ жизни. При этом социальные блага Всемирная организация здравоохранения сформулировала как «способ жизни в результате комбинированного воздействия факторов, влияющих на здоровье, счастье, включая индивидуальное благо-
1 См.: Калашников И.А., Казарнин Б.В. Некоторые особенности охраны здоровья в условиях медицинского страхования населения // Здравоохранение Российской Федерации. 1993. №1.
См.: Салман Р.Б., Фигейрас Дж. Реформы системы здравоохранения в Европе. Анализ современных стратегий. М.„ 2000.
5 получие в окружающей физической среде, удовлетворительную работу, образование, социальный успех, а также свободу и возможность свободных действий, справедливость и отсутствие какого-либо угнетения».1 Следовательно, укрепление физического и психического здоровья граждан может рассматриваться на популяционном уровне всего населения и определяться как минимум двумя группами факторов: социально-экономическими и здорового образа жизни. В настоящее время применяемые в России медико-экономические стандарты страховой медицины не гарантируют бесплатную помощь для каждого больного в нужном для него объеме. На практике это означает снижение доступности медицинской помощи определенного качества для основной части населения, т.е. не соблюдается основной принцип равенства в получении медицинской помощи. В результате человек, имеющий низкие доходы, не может рассчитывать на необходимую ему по состоянию здоровья медицинскую помощь.
Изменение в общественной жизни страны, смещение приоритетов от государства к гражданскому обществу, появление муниципальной и частной систем здравоохранения, изменения в организации и финансировании медицины, внедрение медицинского страхования, прогресс медицины последних десятилетий предопределяют важность изучения общественных отношений в области здравоохранения. К сожалению, государственное и муниципальное здравоохранение не в состоянии обеспечить сегодня необходимый базовый уровень медицинской помощи населению. Несоответствие между объемом финансирования здравоохранения и фактическими потребностями в медицинской помощи способствует расширению сферы возмездных услуг и, как следствие, большое значение приобретает решение вопросов защиты прав пациентов при оказании медицинской помощи, особенно в том случае, когда при оказании медицинских услуг был причинен вред здоровью пациента. Значимостью таких благ, как жизнь и здоровье, обусловлена необходимость их четкой правовой регламентации, в связи с чем правовое регулирование отношений в сфере платной меди-
См.: Здоровье населения в Европе. Копенгаген: Европейское Региональное бюро ВОЗ, 1995.
цины приобретает первостепенное значение, ибо в процессе этих отношений вышеуказанные блага оказываются часто нарушенными. Неблагоприятный исход лечения приводит к увеличению числа исковых заявлений граждан на ненадлежащее качество оказанных медицинских услуг.
В период коренной перестройки многих аспектов социальной жизни нашего общества, когда встал вопрос об укреплении здоровья народа и увеличении срока продолжительности жизни, необходимо проведение ряда социальных мероприятий, таких как: создание сети государственных консультативно-диагностических центров, что позволит обеспечить раннюю диагностику заболеваний; проведение работы по профилактике алкоголизма, наркомании, в том числе путем финансирования разработки лекарственных средств, помогающих избавляться от пагубного пристрастия к спиртному и наркотикам; государственная поддержка развития физкультуры и спорта; увеличение сети санаториев и профилакториев; санитарно-просветительская работа по формированию здорового образа жизни и т. п.
Право на охрану и укрепление здоровья имеют все граждане Российской Федерации, распространяется оно и на сотрудников МВД. Неблагоприятные условия служебной деятельности, многочисленные факторы риска и экстремальный характер труда личного состава силовых ведомств приводит к снижению продолжительности и качества их жизни, обусловливая высокие уровни заболеваемости, раннее увольнение со службы и инвалидизацию. Специфика работы не позволяет воспользоваться правом на охрану и укрепление здоровья в полной мере, что требует определить степень законодательной защищенности сотрудников МВД в сфере обеспечения данного права. На основе практического материала требуется рассмотрение и изучение, во-первых, ряда факторов, негативно влияющих на процесс реализации сотрудниками МВД предоставленного им права на охрану и укрепление здоровья, и, во-вторых, степень гарантированное государством данного права.
Анализ научных исследований и судебной практики показывает, что толкование и применение правовых норм, регулирующих отношения в сфере ока-
7 зания медицинских услуг не единообразно. Поэтому весьма актуальными являются исследования, на основе которых возможно разработать модель юридической защиты прав граждан на охрану и укрепление здоровья.
Теоретическая основа диссертационного исследования. В ходе работы над диссертацией соискателем были проанализированы источники древнерусского права, содержащие нормы, регулирующие вопросы врачевания, нормативно-правовые акты, регламентирующие охрану здоровья населения Российской Империи, СССР, РСФСР, Конституция и законы Российской Федерации, ведомственные нормативно-правовые акты МВД, а также международно-правовые акты и конституции государств СНГ в части регламентации вопросов охраны и укрепления здоровья.
Теоретической основой диссертации послужили труды выдающихся отечественных юристов, таких как С.С. Алексеев, М.В. Баглай, Ю.Я. Баскин, Л.Ф. Безлепкина, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, A.M. Величко, И.А. Возгрин, А.Г. Габричидзе, Г.А. Гаджиев, И.А. Герасимов, Ю.И. Гревцов, Ю.А. Дмитриев, А.В. Зиновьев, В.Д. Зорькин, Р.И. Иванова, СВ. Игнатьева, Ю.Д. Казанчев, Б.В. Казарнин, И.А. Калашников, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, Н.М. Колосова, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, И.А. Ледях, Е.А. Лукашева, Д.И. Луковская, Н.С. Ма-леин, М.Н. Малеина, В.А. Мальцев, Л.С. Мамут, B.C. Нерсесянц, Л.А. Николаева, А.С. Прудников, Р.А. Ромашев, В.П. Сальников, В.Д. Сорокин, Б.А. Стра-шун, В.Г. Стрекозов, С.Г. Стеценко, В.А. Тарасова, И.Е. Тарханов, Ю.А. Тихомиров, Л.Б. Тиунова, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, В.Н. Хропанюк, СМ. Шахрай, В.Е. Чиркин, Б.С Эбзеев, Л.М. Энтин и др.
Теоретические вопросы охраны здоровья населения и реформы здравоохранения освещали такие отечественные ученые в области медицинских наук, как В.И. Акопов, Ю.А. Арутюнов, З.С Гладун, П.Е. Заблудовский, Ю.М. Комаров, М.Б. Мирский, А.А. Матвеев, В.П. Новоселов, Б.В. Петровский, В.Ю. Рыбников, В.О. Самойлов, Ю.Д. Сергеев, А.А. Старченко, А.В. Тихомиров, СЕ. Шевченко, В.К. Юрьев, М.Я. Яровинский.
Следует отметить, что проблема слишком сложна и неисчерпаема, сочетает в себе как теоретические, так и практические аспекты, поэтому в списке трудов выдающихся ученых невозможно упомянуть всех, внесших вклад в ее решение.
Объект диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования выступает функция государства в сфере охраны и укрепления здоровья населения, а также деятельность государственных институтов по реализации конституционных прав граждан в области здравоохранения.
Предмет диссертационного исследования.
Предметом диссертационного исследования являются сущностные свойства социальной функции государства по охране и укреплению здоровья населения, а также закономерности реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на медицинское обеспечение. В предмете исследования выделяется специальный субъект - сотрудники МВД России.
Цель диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является историко-теоретический и конституционно-правовой анализ социальной сущности государства, практики реализации в рамках социальной функции государства, конституционных прав граждан на охрану и укрепление здоровья, определение путей и условий деятельности социально-ориентированного государства в сфере здравоохранения.
Цель исследования предопределила постановку ряда конкретных задач, решение которых составляет содержание данной работы.
Задачи диссертационного исследования:
1) исследовать и обобщить существующие подходы к теоретико-правовому и конституционно-правовому пониманию формирования социальной государственности;
2) изучить правовые основы возникновения и развития конституционного
права граждан на охрану и укрепление здоровья, а также проблемы реализации
и степени гарантированности государством данного права;
на основе анализа нормативно-правовых актов сформулировать основные положения концепции социальной политики Российской Федерации; рекомендации и предложения по развитию конституционно-правового механизма реализации прав граждан на охрану и укрепление здоровья, путем устранения законодательных пробелов в этой области;
раскрыть сущность конституционной формулы «социальное государство» и ее понятийно-категориальный аппарат;
показать содержание конституционных социальных прав, в том числе права на охрану и укрепление здоровья;
проанализировать соотношение понятий: социальные права, право на охрану здоровья и укрепление здоровья;
определить уровень законодательного закрепления прав граждан на охрану и укрепление здоровья, в том числе уровень законодательного закрепления прав сотрудников МВД на охрану и укрепление здоровья в Российской Федерации;
определить и систематизировать конституционно-правовой механизм реализации права граждан на охрану и укрепление здоровья;
изучить на основе практического материала эффективность решения задачи обеспечения и гарантированности государством прав сотрудников МВД на охрану и укрепление здоровья;
проанализировать проблемы, возникающие у граждан при реализации ими конституционного права на охрану и укрепление здоровья;
на основе данных, полученных в ходе решения предыдущих задач сформулировать предложения по внесению изменений и дополнений в нормативные акты, которые могли бы способствовать повышению эффективности защиты и реализации конституционного права на охрану и укрепление здоровья граждан Российской Федерации и, в частности, сотрудников МВД.
Методологическую основу исследования составили принципы познания социальных и правовых явлений, идей, теорий в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, истории и современности, соотношения общецивилизационных и национальных особенностей этих явлений. В качестве основных методов анализа использованы как общенаучные методы: восхождение от абстрактного к конкретному, единства исторического и логического, системного подхода, так и специальные: конструирование теоретической модели, ценностный подход, систематизация, классификация и разработка вопросов законодательства. Особое значение при реализации принципов междисциплинарного правового исследования имел системный подход к изучаемым объектам и их структурно-функциональный анализ. Формально юридический метод и метод сравнительного правоведения использовались при анализе текстов конституций и конституционных нормативно-правовых актов.
Новизна диссертационного исследования.
Настоящая работа представляет собой комплексное исследование, в котором на базе общенаучных и специальных методов осуществляется междисциплинарный анализ аспектов понимания конституционной формулы «социальное государство», а также практики реализации конституционной формулы «социальное государство» по обеспечению конституционного права граждан на охрану и укрепление здоровья.. Новизна диссертационного исследования состоит в том, что это комплексное, логически завершенное монографическое исследование историко-теоретических и прикладных аспектов становления, развития и современного состояния российского здравоохранения. На момент начала диссертационного исследования данная работа входит в число первых исследований, посвященных вопросам обеспечения государством права на охрану и укрепление здоровья граждан Российской Федерации, а также законодательного урегулирования общественных отношений, возникающих при реализации данного права, предпринята попытка комплексного исследования проблем, возникающих при оказании гражданам медицинской помощи. На основе этого анали-
за автором разработана концепция юридической защиты конституционных прав граждан в области здравоохранения.
Новизной отличается авторская позиция в интерпретации конституционно-правового понимания права граждан на охрану и укрепление здоровья; обоснование качественных характеристик и формально-юридических признаков, позволяющих идентифицировать общее и особенное в таких правовых категориях как «социальное государство», «социальные права и свободы», «социальная функция государства»; предложенная модель конституционно-правового обеспечения права граждан на охрану и укрепление здоровья, базирующаяся на обоснованных автором теоретических основах, составной частью которых являются национальное и международное законодательство. Впервые исследовались нормативно-правовые акты, обеспечивающие право на охрану здоровья населения Санкт-Петербурга и нормативно-правовые акты, обеспечивающие реализацию этого права сотрудниками МВД, на основании этих исследований предложены конкретные рекомендации по совершенствованию реализации этого права данными категориями граждан Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1.Вопрос о необходимости социальной ориентированности государства признается международным сообществом. Однако в практике современных государств, даже высокоразвитых, существуют большие трудности, связанные с обеспечением социальных прав, которые обусловлены тем, что государство должно соблюдать баланс между свободной экономикой и распределением социальных благ на основе справедливости. При этом следует заметить, что ст.7 Конституции Российской Федерации не содержит положения о том, что основой социального государства является принцип социальной справедливости.
В качестве перспективной цели государство должно ставить перед собой задачу выравнивания положения людей. Обеспечение социальной справедливости и равноправия требуют долговременных социальных программ и постоянного контроля государства за их реализацией. Таким образом, формирование социальной государственности - процесс постоянный, требующий реакции на
12 вновь возникающие ситуации не только в экономике, но и в политике, и нравственности. В современных условиях сводить все проблемы взаимоотношений государства и гражданина к формальным юридическим аспектам невозможно.
Определение «социальное» относится не к композиции, не к построению государства, а к праксеологическому, деятельному моменту его бытия. Международно-правовые документы (Всеобщая Декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Европейская Конвенция о правах человека и другие), конституции различных стран определяют социальную деятельность государства как попечение государства о том, чтобы каждый человек имел такой жизненный уровень (включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание), который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи. К основным принципам, определяющим деятельность социального государства относятся: приоритет прав человека, достоинство личности, справедливость, ответственность, преодоление фактического неравенства с целью устранения резких расхождений материальных статусов индивидов, повышение социального статуса индивида для обеспечения всем членам общества достойного уровня жизни. В то же время действия государства по повышению социального статуса индивида не должны освобождать граждан от личной ответственности за свою судьбу и судьбы своих близких.
Важной проблемой, выносимой на защиту, являются реальные возможности социального государства на практике реализовать осуществление заявленных социальных программ. Возможности государства в проведении социальных реформ не безграничны. Одни социальные реформы не могут быть решены законодательным путем из-за их сложности, другие - из-за нерешенных нравственных проблем или экономического неблагополучия. Политика государства в социальной сфере напоминает движение маятника, в котором проявляется поиск такого баланса, который позволил бы сочетать рост народного богатства, развитие производства с расширением социальной функции государства. Непременным условием реальности осуществления социальной функции
13 Российской Федерации является реформирование экономики, постепенное устранение резких социальных неравенств, формирование зрелого гражданского общества, способного воспринимать идеи сострадания и благотворительности.
Понятие «социальное государство» и «социальная функция государства» неразрывно связаны с понятием «социальная политика». Главной задачей социальной политики Российской Федерации, реализация которой на практике обеспечит изменение самой сущности России, согласно Конституции и другим правовым документам, является достижение благосостояния человека и общества, обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности, а одним из главных направлений социальной политики определена охрана и укрепление здоровья людей. Ряд конституционных прав можно систематизировать путем иерархического упорядочивания, т.е. в последовательности, где каждым предыдущим правом гарантируется последующее право. Такую систему можно выстроить и для прав на охрану здоровья и медицинскую помощь. Правом на медицинскую помощь гарантируется право на охрану здоровья. В свою очередь, право на охрану здоровья гарантирует два конституционных права более высокого уровня - право на достойное существование и право на свободное развитие, а эти два права гарантируют конституционное право на жизнь. Таким образом, бесспорная значимость таких благ, как жизнь и здоровье, обусловливает необходимость их четкой правовой регламентации.
Здравоохранительными отношениями являются общественные отношения, основным объектом которых является жизнь и здоровье человека. Специфический характер и содержание этих правоотношений, а также их роль и значение в строящемся социальном государстве предопределяют объективную заинтересованность в их самостоятельном правовом регулировании. Здравоохранение, являясь сложной социально-экономической системой, призвано обеспечивать реализацию важнейшего социального принципа - сохранения и улучшения здоровья граждан, оказания им высококвалифицированной лечебно-профилактической помощи. Здоровье является социально-значимым феноменом, по уровню и состоянию которого принято судить о степени развитости и
14 благополучия общества. Негативные тенденции и показатели общественного здоровья - это серьезная социально-политическая проблема, требующая усилий всего общества, следовательно, сохранение здоровья народа - не ведомственная медицинская проблема, а государственная задача.
Уже более 400 лет в России существует государственная медицина. Ее основополагающим принципом еще в XVI в. была признана необходимость государственной заботы о больных и немощных. В отличие от стран Западной Европы с сильными общественными институтами и традициями, становление отечественного здравоохранения в основном проходило в недрах российской государственности: от первых государственных учреждений - Аптекарского приказа (1581г.), Медицинской канцелярии (1721-1762 гг.), Медицинской коллегии (1763-1803 гг.) до создания земской медицины, затем фабрично-заводской и городской. В 1918 году было создано единое государственное здравоохранение, объединившее все ранее существовавшие системы и формы российской медицины и основывающееся на таких принципах, как бесплатность и доступность, профилактика, единство науки и практики, участие населения в мероприятиях по охране здоровья. Именно эти принципы в свое время сделали отечественную государственную медицину ценнейшим достоянием нашего здравоохранения. Отказ от отлаженной и проверенной временем системы государственной медицины с ее принципами является шагом назад в поступательном развитии российского здравоохранения.
Сложившаяся практика управления здравоохранением Российской Федерации не выдерживает критики. Все сложнейшие вопросы организации здравоохранения находятся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Такое объединение едва ли можно назвать целесообразным, поскольку в сферу действия нового объединенного министерства вошло не только здравоохранение, но и трудовые отношения, споры и конфликты, выплата зарплат, пособий, пенсий, предоставление льгот, защита прав потребителей, альтернативная гражданская служба, демографическая политика и многое другое, что позволяет предположить большую загруженность руководства ми-
15 нистерства решением срочных и сиюминутных задач, необходимостью снимать наиболее болезненные в тот или иной период проблемы, вызывающие раздражение населения, средств массовой информации или верховной власти. Стратегические проблемы отрасли здравоохранения отходят на второй план. На наш взгляд, успешное проведение реформы здравоохранения возможно при наличии единого координирующего центра - Министерства здравоохранения Российской Федерации.
8. Несмотря на то, что медицинская помощь является конституционным
институтом, определение этого понятия отсутствует не только в Конституции
Российской Федерации, но и на уровне федерального закона. Между тем, опре
деление понятия «медицинская помощь» существует в международно-правовых
актах, а также в российских подзаконных актах. Анализ существующих опре
делений позволяет предложить авторское, более полное, на наш взгляд, опреде
ление:
Медицинская помощь - это определенный спектр услуг, оказываемый профессиональными медицинскими работниками, с целью поддержания и восстановления здоровья, путем профилактики, диагностики и лечения заболеваний, путем ухода за больными и их реабилитации, оплачиваемый за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений, а также личных средств пациента.
9. Российский законодатель должен четко определить в правовых нормах
как виды медицинской деятельности, которые лица, не являющиеся профессио
налами в сфере медицины, будут вправе осуществлять без соответствующей
лицензии, так и виды деятельности, смежные с медицинской, которые законо
датель медицинскими не признает и ввиду этого не распространяет на них со
ответствующие запреты. Необходимость в таких нормах обусловлена, в первую
очередь, наличием конституционной свободы труда и конституционного права
свободно выбирать род деятельности и профессию (п.1 ст.37 Конституции Рос
сийской Федерации).
10. Ввиду конституционного характера права на медицинскую помощь и
наличия у лица конституционного права на свободное развитие личности госу
дарство должно принимать меры для реализации права на медицинскую по
мощь в режиме свободно выбираемой платной медицинской помощи. В теку
щем законодательстве правовой режим платной медицинской помощи опосре
дуется следующими нормами:
нормами о договоре на оказание платных медицинских услуг, заключаемым с лицом, оказывающим эти услуги, непосредственно пациентом, или в его пользу (глава.39 и ст.430 Гражданского кодекса Российской Федерации);
нормами о системе договоров по добровольному медицинскому страхованию (ст.4, ст.23 Закона Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации».
Принцип свободы, закрепленный в самом наименовании права на свободное развитие человека, предопределяет доминирование гражданско-правового регулирования в сфере отношений, связанных с реализацией права на платную медицинскую помощь. Отношения, связанные с конкуренцией и ограничением монополистической деятельности на рынке платных услуг, регулируются Законом Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», который единообразно регулирует такие отношения для самых разных по своему характеру товаров, работ и услуг. Законодатель сейчас фактически не признает особой, конституционной значимости соблюдения принципов добросовестной конкуренции и отсутствия монополизма в сфере платной медицинской помощи.
11. В России, как и во всем мире, развитие медицины и биотехнологии
приводит к появлению новых проблем, затрагивающих права пациентов:
1) развитие экономических методов управления в здравоохранении усиливает материальную заинтересованность и ответственность медицинских работников за конечные результаты труда, в то же время усиление ответственности медицинских учреждений требует создания прочных механизмов защиты прав потребителей медицинских услуг;
недостаточно разработан механизм ответственности врачей в конкретных случаях, связанных с причинением ущерба здоровью пациента по вине медицинских работников;
нарастающая коммерциализация медицинской деятельности, образование сильного частного сектора в здравоохранении требует защищенности прав пациентов в обеспечении качества оказываемой медицинской помощи.
В настоящее время в нашей стране действует ст.ЗО «Права пациента» «Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан». Отдельные права пациента охраняются рядом статей трудового, гражданского и уголовного законодательств, процессуальный порядок защиты прав пациента предусмотрен действующим Гражданским процессуальным кодексом и Уголовно-процессуальным кодексом РФ, вопросам защиты прав пациента посвящены отдельные нормы федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов. Исходя их вышесказанного, учитывая опыт других стран Европы (например, Финляндии), на наш взгляд, необходимо в ближайшее время разработать и принять Федеральный закон «О правах пациентов». Предметом правового регулирования в этом законе должен стать весь комплекс общественных отношений, в которые вступает пациент.
12. На современном этапе, на наш взгляд, главными стратегическими проблемами здравоохранения можно считать следующие:
- дисбаланс между размерами государственного финансирования здраво
охранения и гарантиями представления гражданам бесплатной медицинской
помощи;
- несогласованность действий и противоречия во взаимоотношениях
субъектов государственного финансирования здравоохранения, порожденные
децентрализацией управления и переходом к системе обязательного медицин
ского страхования;
- отсутствие конкурентного поведения страховых компаний и медицин
ских учреждений, несмотря на введение институтов рыночной экономики в
систему здравоохранения.
Таким образом, возникшие на современном этапе в области здравоохранения проблемы требуют модернизации отрасли, которая невозможна без внесения финансовой определенности и прозрачности в работу всех медицинских учреждений. На наш взгляд, целесообразно выделять не три, а четыре системы здравоохранения: 1) государственную, финансируемую непосредственно из федерального бюджета, 2) муниципальную, финансируемую из соответствующих территориальных бюджетов, 3) страховую, основанную на принципах обязательного медицинского страхования, 4) частную, финансирование которой будет осуществляться за счет прямой оплаты, средств добровольного медицинского страхования (обеспечивает получение медицинских услуг исключительно за свой счет), в том числе платежей предприятий за лечение своих сотрудников.
Задачу реструктуризации следует рассматривать, помня о доминировании государственной системы здравоохранения. Такая форма должна составлять примерно 60-70% от всех медицинских организаций и объединять производственную базу здравоохранения территорий, скорой и неотложной видов помощи, работать в рамках сметно-бюджетного финансирования (по тарифам).
Российская Федерация не отразила в своей конституции правовую норму, заключенную в формулу пункта а) ст. 12 «Пакта об экономических, социальных и культурных правах» 1966 г. - заботу о здоровом развитии ребенка, о создании условий, обеспечивающих сокращение мертворождаемости и детской смертности. Реальная действительность диктует необходимость приведения российского законодательства в данной части в соответствие с международно-правовыми нормами, а также, принятия как можно скорее всех необходимых мер по уменьшению мертворождаемости и детской смертности.
Действующие в настоящее время федеральные законы и нормативные акты, касающиеся здравоохранения в субъектах федерации, безусловно, требуют систематизации медицинского законодательства. Фактически имеется база для создания новой отрасли права - медицинского, необходимость которого очевидна и для юристов, и для медиков, и для пациентов, то есть фактически
19 для всего населения. Отсутствие медицинского права в качестве правового института тормозит развитие практики его применения.
15. Анализ эффективности работы санаториев и домов отдыха МВД России показал необходимость совершенствования их лечебно-диагностической и материально-технической базы, штатного расписания, квалификации медицинского персонала, объема и вида медицинских услуг по лечению и реабилитации сотрудников МВД. Дома отдыха, которые принадлежат ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, могут быть перепрофилированы в центры восстановительной медицины и реабилитации, ориентированные на восстановление здоровья участников боевых действий и специальных операций, а также пенсионеров МВД России, при условии создания соответствующей нормативно-правовой базы их деятельности и при должном финансировании.
Теоретическая значимость работы.
Определяется тем, что в ней предложены и обоснованы теоретические положения, совокупность которых позволяет сформировать новое перспективное направление конституционного правопонимания сущности «социального государства». Диссертационное исследование является первым в России правовым исследованием проблем государственного регулирования права на охрану и укрепления здоровья населения Российской Федерации в условиях начатых экономических и политических преобразований. Содержащиеся в нем выводы позволяют наметить некоторые перспективные направления развития и совершенствования новой отрасли права - медицинского права, а также организации здравоохранения. Так, основной целью медицинского права можно считать регулирование многочисленных и многообразных по содержанию отношений в сфере здравоохранения, путем решения следующих задач:
создание условий для эффективного функционирования здравоохранения;
проведение научно обоснованной реорганизации системы здравоохранения в России;
установление правовым путем прав, обязанностей и ответственности субъектов медицинского права;
обеспечение действия конституционных, межотраслевых и отраслевых принципов и режима законности при осуществлении всех видов медицинской деятельности, создание гарантий, обеспечивающих реализацию гражданами принадлежащих им прав и свобод.
К основным принципам медицинского права, получившими законодательное закрепление, можно отнести как общеправовые принципы (законности, равноправия, социальной справедливости, гуманизма, принцип единства юридических прав и обязанностей), так-и закрепленные Основами законодательства об охране здоровья граждан, а именно:
соблюдение прав человека в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий;
социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья;
доступность медико-социальной помощи;
приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан;
ответственность органов государственной власти и управления, предприятий и учреждений, должностных лиц за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья.
Перечисленные выше принципы во многом являются неспецифичными. Важнейшим принципом медицинского права, на наш взгляд, должен стать принцип равноправия интересов субъектов здравоохранительных правоотношений (особенно в тех случаях, когда речь идет о врачебной тайне, защите прав и законных интересов других лиц, применении принудительных мер медицинского характера, проведении медицинских экспертиз, возмещении ущерба, защите нравственности и др.).
Важным условием для формирования медицинского права является создание кодифицированного акта, на основе и в развитие положений которого принимались бы специальные законы и подзаконные акты, то есть Медицинского кодекса Российской Федерации, который позволит не только упорядочить
21 законодательство, но и устранить имеющиеся противоречия. С принятием Медицинского кодекса отпадет необходимость в разработке многочисленных законодательных актов, посвященных отдельным аспектам медицины. Выявленные в действующем медицинском законодательстве пробелы и недостатки, в настоящее время сильно затрудняющие его реализацию, можно будет устранить в ходе работы над Медицинским кодексом.
Приведенные в диссертации положения могут быть использованы в процессе нормотворческой деятельности и в процессе обучения как специалистов в области юриспруденции, так и в области медицины. Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов общей теории и истории государства и права, разделы конституционного и международного права, в области решения вопросов социального назначения государства, проблем реализации гражданами своих социальных прав, в том числе права на охрану и укрепление здоровья.
Практическая значимость работы.
Состоит в том, что содержащиеся в ней выводы и предложения могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния возможностей реализации социальных прав, законотворческой деятельности в сфере прав человека. Отдельные выводы и предложения могут быть использованы в практической деятельности органов государственной власти федерального и регионального уровней, предложения по использованию международных стандартов в области охраны здоровья могут быть востребованы при совершенствовании правового регулирования деятельности лечебно-профилактических учреждений Российской Федерации, в том числе по оказанию медицинской помощи иностранным гражданам, беженцам и лицам без гражданства. Решение обозначенных в диссертационном исследовании вопросов позволит достигнуть, в конечном счете, конституционно определенной цели - формирования социальной государственности России.
Необходимо создавать государственные специализированные службы, во главе которых должны стоять профильные институты Академии медицинских
22 наук, выстраивать вертикаль, при которой ведущие научные центры, их руководители будут уполномочены проводить экспертную оценку состояния качества медицинской помощи на местах, определять уровень подготовки кадров, оснащенности, адекватности финансирования. Имущество государственных медицинских учреждений остается в государственной собственности, заработная плата персонала, коммунальные платежи, текущий и капитальный ремонт, оснащение и переоснащение осуществляется государством как собственником. Основная уставная функция государственных медицинских учреждений - оказание бесплатной медицинской помощи населению в рамках принятых государственных гарантий, соответственно ст. 41 Конституции РФ. Финансирование должно осуществляться из государственного бюджета.
Муниципальная система здравоохранения находится в муниципальной собственности, включает лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, образовательные учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, которые являются юридическими лицами и осуществляют свою деятельность в соответствии с «Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», другими актами законодательства России, субъектов РФ и нормативными актами органов местного самоуправления.
Страховая медицина должна развивать принципы добровольного медицинского страхования (ДМС). В системе ДМС медицинская помощь предоставляется тем лицам, которые застрахованы по договору страхования за счет взносов, уплачиваемых из их личных доходов или из средств предприятия. Объем и качество медицинских услуг, предоставляемых и оплачиваемых по такому договору, будут зависеть от величины страховых взносов, а также тарифов на предоставляемые медицинские услуги, установленных медицинскими учреждениями.
Для частной медицины, осуществляющей платные услуги, необходимо создать четкую правовую базу, определяющую ее статус. В соответствии со
23 ст.2, 17-19 Конституции РФ государство и муниципальные образования на деле должны принимать меры, способствующие становлению и укреплению частной медицины. Здесь должны господствовать частная собственность, финансирование осуществляться за счет прямой оплаты, средств добровольного медицинского страхования (обеспечивает получение медицинских услуг исключительно за свой счет), платежей предприятий за лечение своих сотрудников. В сфере частной медицины должен действовать принцип полного самообеспечения и финансирования при рыночном ценообразовании.
Учитывая результаты анализа практики реализации конституционного права на охрану здоровья сотрудников МВД можно предложить следующие направления ее совершенствования:
экстремальные условия служебно-профессиональной деятельности подразделений МВД России, наличие большого числа стрессогенных факторов обусловливают высокие уровни заболеваемости, инвалидизации и смертности сотрудников. В связи с этим необходимо совершенствование организационного, нормативно-правового, научно-методического и материально-технического обеспечения деятельности психологической службы МВД. Психологическая служба обязана проводить постоянную работу по профессиональному психологическому отбору, профессионально-психологической подготовке и психологическому сопровождению сотрудников в штатных и экстремальных условиях, включая психологическое обеспечение проведения контр-террористических операций.
в структуре заболеваний сотрудников, признанных ВВК МВД России негодными к службе и уволенными по состоянию здоровья, преобладают болезни кровообращения, травмы, новообразования, болезни эндокринной, нервной системы, органов пищеварения, психические расстройства. Среди причин смертности сотрудников МВД России, ведущее место занимают травмы и отравления в связи с профессиональной деятельностью, болезни системы кровообращения, новообразования, болезни органов пищеварения и органов дыха-
24 ния. Эти данные должны учитываться при проведении организационно-штатных изменений в учреждениях здравоохранения, относящихся к МВД.
В МВД России постоянно увеличивается количество лиц, увольняющихся со службы и получающих статус пенсионера. Среди пенсионеров МВД России около 7% являются инвалидами, их численность постоянно увеличивается. Результаты оценки биологического возраста пенсионеров МВД России указывают на ускорение процессов старения их организма. Выявлена прямая связь между ускоренным старением и продолжительностью службы в МВД России. Следовательно, необходимо усовершенствование диспансерного наблюдения, как меры профилактики многих главных болезней человека, которое позволит улучшить донозологическую диагностику (выявление заболевания на ранней стадии). Диссертант предлагает внедрить и использовать составленный им «Паспорт здоровья», который представляет собой систему обследования, при которой определяются основные показатели, суммарно отображающие работу организма. Минимальное число таких параметров - 6: 1) масса тела, или, точнее содержание жира в теле, которое косвенно может быть рассчитано по показателю роста, веса, возраста, данных измерения толщины кожно-жировых складок; 2) уровень в крови бета-липопротеидов и триглицеридов; 3) уровень холестерина; 4) уровень сахара в крови натощак и через два часа после приема внутрь 100 г глюкозы; 5) гормональный профиль; 6) величина артериального давления.
Регистрация данных медицинских показателей поможет уловить ранние изменения в организме человека, которые могут послужить сигналом к началу активного медицинского вмешательства, включая лечебные мероприятия. Раннее выявление и лечение заболеваний позволит снизить уровень заболеваемости, смертности, предотвратить раннее старение организма, а соответственно увеличить уровень качества жизни и здоровья сотрудников МВД.
Решение обозначенных в диссертационном исследовании вопросов позволит достигнуть, в конечном счете, конституционно определенной цели -формирования социальной государственности России.
»
Материалы исследования могут быть использованы при подготовке лекционных курсов, проведении практических и семинарских занятий по общей теории и истории права и государства, конституционному праву, международному праву.
Апробация результатов исследования.
Основные положения исследования нашли отражение в докладах и сообщениях автора на региональных, всероссийских и международных конференциях. Важнейшие аспекты и выводы диссертации включены в сборники научных трудов, учебники, учебные пособия, в лекции, читаемые автором в Санкт-Петербургском университете МВД России. Основные теоретические положения и выводы нашли отражение в опубликованных автором двух монографиях и статьях, опубликованных в сборниках статей, материалах конференций и журналах.
Понятие, конституционные основы и признаки социального государства и особенности формирования социальной государственности России
Государство - многоаспектное образование. По способу организации государственной власти, системе государственных органов и отношений, складывающихся между ними можно судить об определенной форме государства. Под формами государства понимаются формы правления (республика, монархия), формы государственно-территориального устройства (унитарное государство, федерация) и политический режим (авторитарный, тоталитарный и демократический). Формы государства различны и зависят от его типа. Например, феодальному государству наиболее присуща монархия, буржуазному - республика. Безусловно, есть отклонения от этой закономерности, что обусловлено рядом других причин. Например, превалирование демократических сил ведет к установлению республики. Важную роль играют конкретно-исторические условия. Например, борьба колоний за освобождение, обретение независимости отдельными штатами и их объединение, в конечном счете привело к созданию федеративного государства США. Несомненное влияние на формы государства оказывают традиции. Примером может послужить Великобритания и Япония с их традициями ограниченной монархии. Сказывается на формах правления и идеологический фактор. Например, Иран, где исламская религиозная идеология обусловливает такую форму правления, при которой светский руководитель государства является одновременно и духовным лидером. Следует заметить, что не существует строгой взаимосвязи между формой государства и функциями государственной власти. Государственная власть и в форме республики и в форме монархии может решать одни и те же задачи. Социальная направленность государственной политики, патерналистские функции государства возможны в условиях и демократического и авторитарного государственного режима.
Со второй половины XX века в концептуально-понятийный аппарат госу-дарствоведения и юриспруденции вошли и прочно в нем закрепились положения о современном государстве как о государстве социальном. Хорошо известно, что формула «социальное государство» присутствует в ряде принятых в последние десятилетия конституций. На сегодняшний день достаточно прослежена история идеи социального государства и освещена практика его институ-ционализации и функционирования. Изучены специфические черты аккумулирования и перераспределения им национальных ресурсов. Тщательно рассмотрен опыт реализации патронажной роли государства. На этой основе выявлено, что определение «социальное» относится не к композиции, не к построению государства, а к праксеологическому, деятельному моменту его бытия.
Политическая, правовая, нравственная, экономическая и т.д. деятельность есть то или иное проявление, конкретная форма единой в своей качественной определенности социальной деятельности.
В философской и социологической литературе понятие «социальное» используется в нескольких смыслах. Во-первых, как синоним понятия «общественное», охватывающего собой все то, что относится к человеческому обществу, в отличие от природного. Во-вторых, понятие «социальное» применятся для обозначения специфической сферы общественной жизни - социальных отношений, а в-третьих - в смысле общественно значимого. Наряду с этим, понятие «социальное» различным образом созвучно категориям «общественность», «коллективность», «общность», «целостность», «единство».
Социальность рассматривается как ядро родовой природы человека, как его общественная сущность. Социальность конкретно-исторична и выражает степень зрелости, развитости социальной общности, меру ее целостности, единства, подлинной коллективности, совпадения коренных интересов всех субъектов общества, а потому неотделима от гуманизма, так как есть характеристика человеческого в человеке. Социальность - это проявление и выражение самого способа существования людей, их активного отношения к миру; особенностей статуса человека в историческом процессе, зависимости от мира, которая складывается и функционирует в процессе самодвижения исторической реальности; наконец, это проявление и выражение исторического развития самого человека, его самодвижения, порождения человека человеческим трудом.
Понятие «социальное государство» появилось в научной литературе в середине XIX века в трудах немецких ученых под влиянием философии Гегеля и в результате анализа развития капитализма и классовой борьбы в Германии, когда делалась попытка определить место и роль государства в регулировании справедливого распределения дохода между трудом и капиталом, в восстановлении равенства и свободы граждан, в обеспечении социальной солидарности общества. В середине XX века при разработке текста конституции немецкие ученые и законодатели пришли к выводу, что их государство в своей деятельности должно подчиняться принципу социальности, который означает: а) обязанность правительства осуществлять политику, направленную на обеспечение достаточного уровня жизни; б) удовлетворение основных жизненных потребностей всех социальных групп. Новый этап в развитии теории социального государства ознаменовало отражение идей социального государства в конституционных актах ряда европейских стран. В них понятие социального государства закреплено, по определению С.С. Алексеева, в виде «общетерминологической формулы». Впрочем, по мнению других авторов, определение «социальное государство» это конституционный принцип. Например, ст. 45 (п.4.1) Конституции Ирландии гласит: «Государство обязывается при помощи специальных мер охранять экономические интересы слабых слоев общества, и когда необходимо, участвовать в поддержке слабых, вдовых, сирот и пожилых...» или, например, 17 Конституции Венгерской республики указывает: «Венгерская
Республика проявляет заботу о нуждающихся через развитую систему социальных мероприятий». «Социальное государство» как сложное, собирательное и социально значимое понятие является предметом исследования ученых и специалистов в разных областях знания, не только юриспруденции, но и философии, экономики, политологии, истории, социологии. Л.С. Мамут обращает внимание на специфичность трактовки термина «социальность» в теории конституционного права и конституциональной практике. Одни ученые усматривают в нем усилия государства по минимизации социальных различий между людьми, по их смягчению посредством примерно одинакового предоставления всем гражданам благ и примерно равномерного распределения выпадающих на их долю социальных тягот. Другие сводят таковую прежде всего к оказанию помощи, государственной поддержки людям малообеспеченным, нуждающимся, слабым. Третьим оно представляется процессом создания государственным институтом условий, обеспечивающих каждому индивиду достойное человеческое существование.
Конституционное закрепление основных прав граждан в области охраны здоровья
Вопросы охраны здоровья граждан являются главнейшими для любого государства. Здоровье - одна из важнейших ценностей человека. Хорошее здоровье является предпосылкой к высокоэффективному труду, творческой активности, наиболее полному самовыражению личности. Здоровье во все большей степени становится интегрированным показателем общественного прогресса. В показателях общественного здоровья кумулируется в конечном счете то, чего достигло общество в социально-экономическом, научном и культурном плане. При этом государства контролируют деятельность, связанную с общественным здоровьем, поскольку состояние здоровья населения зависит от социально-экономических условий, условий труда и быта, геофизических особенностей места проживания, образования, степени развития транспорта и сельского хозяйства. Состояние здоровья - это продукт образа жизни, влияния окружающей среды. В государствах с рыночной экономикой охрана здоровья рассматривается с двух позиций: общественного здоровья, т.е. здоровья населения всей страны и больших групп людей; и здравоохранения - системы, обеспечивающей реализацию медицинских услуг, потребляемых отдельным человеком.
Здравоохранительными отношениями являются общественные отношения, основным объектом которых является жизнь и здоровье человека. Специфический характер и содержание этих правоотношений, а также их роль и значение в строящемся социальном правовом государстве предопределяют объективную заинтересованность в их самостоятельном правовом регулировании. Однако, несмотря на то, что отношения в сфере здравоохранения имеют ярко выраженные специфические черты, которые определяются, в первую очередь, особенностью объекта этих отношений, выделить их из многообразия общественных отношений достаточно сложно. Вопрос о предмете правового регулирования рассматриваемых правоотношений тесно связан с выяснением того, что они собой представляют, каково их содержание. По определению Краткой медицинской энциклопедии, здравоохранение - это система социально-экономических и медицинских мероприятий, цель которых сохранить и повысить уровень здоровья каждого отдельного человека и населения в целом.1 Здравоохранение, являясь сложной социально-экономической системой и специфической отраслью народного хозяйства, призвано обеспечивать реализацию важнейшего социального принципа - сохранения и улучшения здоровья граждан, оказания им высококвалифицированной лечебно-профилактической помощи. Всемирная Организация здравоохранения (ВОЗ) еще в 1967 г. определила здоровье как состояние полного физического, психического и социального благополучия, а не только как отсутствие болезней. Здоровье следует понимать как один из важнейших ресурсов для ведения благополучной жизни, для удовлетворения физических, психических, социальных и культурных потребностей. Здоровье стало социально-значимым феноменом, по уровню и состоянию которого принято судить о степени развитости и благополучия общества. Негативные тенденции и показатели общественного здоровья - это серьезная социально-политическая проблема, требующая усилий всего общества. Это значит, что сохранение здоровья народа - не ведомственная медицинская проблема, а государственная задача. Медицина должна больше внимания уделять охране здоровья, а не только оказанию помощи тому, кто за ней обращается. Хорошее здоровье выступает как необходимое условие реализации жизненной программы, достижения личного счастья. Состояние здоровья человека определяется системой факторов, охватывающей как систему здравоохранения, так и те факторы, на которые здравоохранение не может оказывать изменяющего воздействия. Известно, что на здоровье населения оказывают влияние социально-экономическое состояние общества, условия труда и быта, геофизические особенности места проживания, генетические и конституционные особенности. Следует заметить, что именно эти факторы определяют здоровье на 85-93%, в то время как здравоохранение обеспечивает 7-15%.1 Таким образом, система, имеющая малую возможность влияния на здоровье населения, часто оказывается единственно ответственной за укрепление и качество здоровья населения. Здравоохранение включает в себя медицинские и оздоровительно-реабилитационные организации различных типов и профилей (стационары, ам-булаторно-поликлинические учреждения, специализированные санатории и профилактории, реабилитационные центры и др.), различные формы медицинской помощи (экстренная, лечебно-диагностическая, помощь на дому и др.), различные уровни организации медицинской помощи (низший, средний, высший). Следует сказать несколько слов о том, что же собой представляет медицина и медицинская деятельность.
Медицина - это система научных знаний и практической деятельности, целью которой является укрепление и сохранение здоровья, продление жизни людей, предупреждение и лечение болезней человека.
Медицина неоднородна как по ее составу, так и по содержанию. Различают народную, традиционную и научную медицину.
Народная медицина - это совокупность средств и приемов народного врачевания, выработанных в результате эмпирического опыта на протяжении всей истории человечества.
Традиционная медицина - совокупность приемов и методов воздействия на человека, в основе которых лежит ряд философско-религиозных учений, теорий. Без философской концепции, определяющей место человека в окружающей среде, не может быть традиционной медицины. В связи с этим традиционная медицина стабильна, мало меняется в течение веков и даже тысячелетий (например, традиционная китайская медицина).
Научная медицина основана на четких принципах научного познания. Медицинская помощь - это комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных мероприятий, направленных на диагностику, профилактику, лечение заболеваний человека.
Проблемы становления и совершенствования федерального законодательства в сфере охраны и укрепления здоровья населения
Здравоохранение занимает исключительное место в рыночной экономике. Здоровье во все большей степени становится интегрированным показателем общественного прогресса. В показателях общественного здоровья кумулируется в конечном счете то, чего достигло общество в социально-экономическом, научном и культурном плане. Охрана здоровья перечислена в ряду задач социального государства (ст. 7 Конституции РФ). Социальное значение медицины определяется тем, что человек является для нее основной целью и только в некоторых аспектах он может рассматриваться в качестве средства. Этический, нравственный идеал является для медицины имманентным признаком ее адекватного социального бытия. Таким образом, этика здесь не просто моральный закон, долг или обязательство, а непреложный принцип, результат соответствующей деятельности. Медицина по своей идее относится к сфере формирования человека, воспитания его способностей и гармонического развития в эпоху научно-технического прогресса. Социальная роль здравоохранения совершенно определенно усматривается в том, что оно поддерживает творческий потенциал народа, текущую работоспособность миллионов людей, увеличивает продолжительность трудовой жизни благодаря снижению уровня заболеваемости и смертности. Поэтому экономические проблемы здравоохранения должны рассматриваться под углом зрения социально-медицинских, гуманистических задач.
Уже более 400 лет в России существует государственная медицина. ЕЕ основополагающим принципом еще в XVI в. была признана необходимость государственной заботы о больных и немощных. В отличие от стран Западной
Европы с сильными общественными институтами и традициями, становление отечественного здравоохранения в основном проходило в недрах российской государственности: от первых государственных учреждений - Аптекарского приказа (1581 г.), Медицинской канцелярии (1721-1762 гг.), Медицинской коллегии (1763-1803 гг.) до создания «приказной медицины», уездных врачей, позднее - уездных управ с определенным уровнем децентрализации и элементами хозяйственной самостоятельности. Следующим этапом развития российской медицины стало возникновение непосредственно связанной с земской ре формой (введение в 1864 году земского хозяйственного самоуправления в 34 губерниях Российской Империи) земской медицины, затем фабрично-заводской и городской. В 1918 году было создано единое государственное здравоохранение, объединившее все ранее существовавшие системы и формы российской медицины и основывающееся на таких принципах, как бесплатность и доступность, профилактика, единство науки и практики, участие населения в мероприятиях по охране здоровья. Именно эти принципы в свое время сделали отечественную государственную медицину ценнейшим достоянием нашего здравоохранения.
Существующая сегодня система здравоохранения характеризуется как сложная и громоздкая. Долгие годы у руководителей отрасли действовал стереотип: возникла проблема - необходимо создать новую структуру для ее решения. В результате сегодня, согласно последнему варианту номенклатуры учреждений здравоохранения, утвержденному в июне 2001 года, в стране насчитывается 135 типов учреждений здравоохранения, в том числе 47 больничных, 35 амбулаторно-поликлинических, 24 - специализированных больниц и боль-ничных центров, 10 - санаторно-курортных учреждений. Многие из них дублируют друг друга в своих функциях, кроме того, для каждого требуются ведомственные инструкции и специальные документы, особые формы отчетности и учета и т.п. При целом ряде министерств и ведомств (около 20) существуют свои медицинские подразделения - «мини-минздравы», действующие автономно. Таким образом, систем создано много, но они не ориентированы на гражданина и не способны оперативно решать возникающие проблемы. При этом нельзя не признать, что, созданная за десятилетия материальная база отрасли функционально вполне современна и рациональна. Российская медицина перешла на новый качественный уровень - молекулярное понимание болезней, на вооружении врачей появились средства, о которых ранее можно было только мечтать.
Все сложнейшие вопросы организации здравоохранения находятся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Такое объединение представляется неправильным, поскольку в сферу действия нового объединенного министерства вошло не только здравоохранение, но и трудовые отношения, споры и конфликты, выплата зарплат, пособий, пенсий, предоставление льгот, защита прав потребителей, альтернативная гражданская служба, демографическая политика и многое другое, что позволяет предположить большую загруженность руководства министерства решением срочных и сиюминутных задач, необходимостью снимать наиболее болезненные в тот или иной период проблемы, вызывающие раздражение населения, средств массовой информации или верховной власти.
Правовое регулирование реализации конституционного права на охрану здоровья сотрудников МВД России
В системе норм права законодательство играет ведущую роль в регулировании деятельности по охране здоровья сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск МВД России. Законодательные акты, принимаемые высшим представительным органом Российской Федерации, оказывают эффективное организационное воздействие на общественные отношения и развивают их в соответствии с изменяющимися общественными условиями и потребностями юридической практики.
В отечественном праве нет отрасли, которая бы в полном объеме регулировала общественные отношения по охране здоровья сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск МВД России. Законодательные акты в указанной сфере рассредоточены в различных отраслях права, таких как: конституционное, административное, гражданское и др.
Так, например, положения статьи 41 Конституции Российской Федерации устанавливают, что каждый гражданин имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая оказывается ему бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений, а статья 114, определяющая полномочия Правительства Российской Федерации в финансовой, социально-культурной, оборонной и внешнеполитической сферах, также содержит указание на обязанности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области здравоохранения.
Более подробно содержание деятельности государства по охране здоровья сотрудников органов внутренних дел освещается в Законе Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1991 года № 1026-1 (с изменениями, вне-сенными последующими редакциями) .
В частности, статья 28. 1 данного законодательного акта, введенная Федеральным законом от 31 марта 1999 года № 68-ФЗ, устанавливает право сотрудников милиции и членов их семей на охрану здоровья и медицинскую помощь
Из содержания этой нормы (действующей в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ), следует, что сотрудники милиции: -имеют право на бесплатную медицинскую помощь, в том числе на изготовление и ремонт зубных протезов (за исключением протезов из драгоценных металлов и других дорогостоящих материалов), бесплатное обеспечение лекарствами, другим медицинским имуществом по рецептам врачей в медицинских учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации; -при отсутствии по месту службы, месту жительства или иному месту нахождения сотрудников милиции медицинских учреждений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации медицинская помощь оказывается им беспрепятственно в иных медицинских учреждениях государственных или муниципальных систем здравоохранения в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Оплата этих услуг производится из средств бюджетов, за счет которых финансируются подразделения милиции; -члены семей сотрудников милиции имеют право на медицинскую помощь в учреждениях государственной или муниципальной систем здравоохранения и подлежат обязательному медицинскому страхованию на общих основаниях с другими гражданами; -члены семей сотрудников милиции (супруг, супруга), несовершеннолетние дети, дети старше 18 лет, ставшие инвалидами до достижения ими возраста 18 лет, дети в возрасте до 23 лет, обучающиеся в образовательных учреждениях по очной форме обучения), а также лица, находящиеся на их иждивении и проживающие совместно с сотрудниками, имеют право на медицинскую помощь в медицинских учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. При амбулаторном лечении лекарства им отпускаются за плату по розничным ценам, за исключением случаев, когда в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации плата не взимается; -изготовление и ремонт зубных протезов членам семей сотрудников милиции в медицинских учреждениях системы Министерства внутренних дел
Российской Федерации осуществляются на тех же условиях, что и другим гра жданам в учреждениях государственной или муниципальной систем здравоохранения, если иное не предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Статья 46 Федерального закона «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 6 февраля 1997 года № 27-ФЗ (с последующими редакциями) регламентирует право военнослужащих внутренних войск, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей на медицинскую помощь.
В ее содержании указано, что: -право военнослужащих внутренних войск на медицинскую помощь реализуется путем проведения в войсках санитарно-гигиенических, лечебно-профилактических мероприятий, осуществления постоянного контроля за состоянием здоровья военнослужащих внутренних войск; оказания им медицинской помощи в случае их ранения или болезни, бесплатного обеспечения лекарствами, медикаментами и предоставления различных медицинских услуг в медицинских учреждениях Министерства внутренних дел Российской Федерации; -санитарный надзор за объектами военных городков внутренних войск осуществляется санитарно-эпидемиологическими учреждениями Министерства внутренних дел Российской Федерации и Министерства здравоохранения Российской Федерации. -на военнослужащих внутренних войск, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей распространяются иные социальные гарантии по медицинскому обслуживанию и право на обеспечение санаторно-курортным лечением, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами для военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей1.
Помимо этого в общих чертах правовые основы медицинского обеспечения военнослужащих (как отдельной группы населения) отражены в статье 25 «Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» (введенных законом от 22 июля 1993 года № 5487-1) и детально прописаны в Федеральном законе «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ.
