Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Реализация правотворческой функции местного самоуправления: этапы исторического становления, правовой анализ .
1. История развития правотворчества местного самоуправления в России 12
2. Муниципальная норма как результат реализации правотворческих полномочий местного самоуправления: содержание, структура и особенности 34
3. Правовой акт местного самоуправления как правовая форма управленческой деятельности 52
Глава 2. Организационно-правовые проблемы правотворческой деятельности местного самоуправления .
1. Компетенция субъектов местного самоуправления в сфере правотворчества 80
2. Государственный контроль за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц в сфере муниципального правотворчества 110
3. Основные направления развития и совершенствования правотворческой деятельности местного самоуправления 146
Заключение 164
Список использованной литературы 168
- История развития правотворчества местного самоуправления в России
- Правовой акт местного самоуправления как правовая форма управленческой деятельности
- Компетенция субъектов местного самоуправления в сфере правотворчества
- Основные направления развития и совершенствования правотворческой деятельности местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление продолжает оставаться достаточно новым для России социальным институтом, который стал обретать правовые и организационные формы лишь с середины 90-х годов. Поэтому говорить о стабильной муниципальной системе, которая сложилась в Российской Федерации в настоящее время пока преждевременно. Более того, последние муниципальные выборы в Санкт-Петербурге выявили наличие таких проблем, которые в дальнейшем могут привести к развитию кризисной ситуации в этой сфере. И представляется очевидным, что возникший барьер вряд ли будет преодолен в ближайшем будущем.
С вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления получили достаточно широкий круг полномочий и довольно объемный перечень подведомственных вопросов. Одним из наиболее значимых полномочий, закрепленных за муниципальными властями, следует признать -право органов и должностных лиц местного самоуправления принимать по вопросам своего ведения правовые акты1.
С возложением правотворческой функции на муниципалитеты существенно расширилось правовое пространство, увеличился объем правовых предписаний. Вместе с этим, не обладая должным опытом в сфере правотворчества и зачастую достаточными профессиональными навыками, властные структуры местного самоуправления позволили допустить со своей стороны множество правотворческих ошибок, в некоторых случаях повлекших грубые нарушения прав граждан, а также иные серьезные последствия правового, экономического и социального характера.
Местные правовые нормы, призванные своим существованием дополнять и уточнять федеральное и региональное законодательство, а также ликвидировать пробелы в государственном правовом регулировании, в идеале должны
1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. №35. Ст.3506.
4 были влиться в единое правовое пространство государства. Но на практике существует другая реальность, где мы можем наблюдать, что множество муници-пально-правовых актов не соответствуют ни только отдельным нормам Конституции Российской Федерации, федеральным и региональным нормативно-правовым актам, но и зачастую здравому смыслу, что, естественно, сказывается на эффективности муниципального самоуправления и как следствие на правовом статусе и популярности данной системы органов.
Исходя из этого, не случайно Президент России В.В. Путин первоочередной задачей поставил укрепление режима законности. Для этого были подготовлены основополагающие законопроекты, направленные на укрепление иерархии власти. В частности поднимался вопрос совершенствования механизма юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством за издание незаконного правового акта1.
Данные обстоятельства говорят об одном - на уровне муниципального правотворчества не все в порядке. И стоит согласиться с мнением А.С. Борисова, который отмечает, что «характерными особенностями современного этапа правотворческой деятельности местного самоуправления являются бессистемность, противоречивость, хаотичность и несогласованность внутри нормативно-правового массива, несоблюдение правил юридической техники, игнориро-вание или незнание теоретических нюансов правотворчества» . Это только внутренняя сторона рассматриваемой проблемы. Что касается внешней - то следует выделить: во-первых, отсутствие четкого законодательного закрепления пределов правового регулирования органами местного самоуправления подведомственных вопросов; во-вторых, необеспеченность муниципальных образований надлежащими финансовыми и материальными ресурсами; в-третьих, проблемы кадрового, методического и информационного обеспечения муници-
1 См.: Письмо Президента Российской Федерации от 19 мая 2000 г. Ж1р-1036. // Информа
ционно-правовая система «Консультант плюс» (официально источник опубликован не был).
2 Борисов А.С. Правотворческий процесс органов местного самоуправления. // Автореферат
диссертации на соиск. уч. степени к.ю.н. М., 1999. С.1.
5 палитетов. Что, естественно, сказывается на качестве муниципального правотворчества не только с точки зрения его законности, но эффективности и целесообразности.
Совокупность указанных причин свидетельствует о необходимости в первую очередь теоретического осмысления местного самоуправления в целом, и правотворческих функций последнего - в частности.
Степень научной разработанности темы исследования. Исследуя проблемы, связанные с реализацией правотворческих полномочий органов местного самоуправления, мы провели анализ научных трудов таких ученых, как СС Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, В.В. Бородина, Г.К. Гинса, СВ. Евдокимова, А.В. Зиновьева, А.В. Кашанина, Т.В. Кашаниной, Д.А. Керимова, З.Ф. Ковриги, Б.И. Кожохина, И.В. Котелевской, В.Н. Кудрявцева, А.С. Лашкова, О.Э. Лейста, М.Н. Марченко, Р.К. Надеева, Л.А. Николаевой, К.К. Панько, А.С. Пиголкина, И.Ф. Покровского, Р.А. Ромашова, Р.А. Рахимова, Т.Н. Рахмани-ной, В.П. Сальникова, К.М. Сарсенова, В.Д. Сорокина, В.Г. Стрекозовой, М.С Студенкиной, В.М. Сырых, В.В. Талянина, И.Е. Тарханова, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Хабибулиной, В.Н. Хропанюка, Ю.Е. Ширяева и других.
При историческом анализе муниципального правотворчества на проводимое диссертационное исследование значительное влияние оказали научные воззрения следующих авторов: И.Д. Беляева, М.Ф. Владимирского-Буданова, Ю.А. Дмитриева, В.В. Еремяна, Н.П. Загоскина, А.А. Зимина, И.Д. Ковальчен-ко, В.И. Сергеевича, М.Б. Свердлова, Ю.П. Титова, М.В. Федорова, И.Я. Фроя-нова, Е.Ю. Черкащина, О.И. Чистякова, Е.Н. Щендригина и других.
Сравнительно новый для России институт местного самоуправления уже получил достаточно солидное внимание в научной среде. О чем свидетельствует огромное количество научных публикаций, учебных пособий, монографий и диссертационных исследований, посвященных общетеоретическим проблемам развития и совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации. Наиболее яркими специатистами в области муниципального права следует выделить: Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Л.В. Гиль-
ченко, Н.А. Емельянова, А.Р. Еремина, В.Н. Иванову, Ю.Д. Казанчева, Л.А. Ка-линиченко, А.Е. Когута, А.И. Коваленко, А.Н. Кокотова, П.М. Курдюка, О.Е. Кутафина, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, В.В. Пылина, А.А. Саломаткина, О.Ю. Тарасова, В.И. Фадеева, А.Н. Черкасова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугрину, В.А. Ясюнаса и других.
Основываясь на трудах указанных научных деятелей, основное внимание автора было направлено на исследование практики реализации правотворческих функций субъектов местного самоуправления, на изучение муниципально-правовой нормы и правовых актов местного самоуправления как объектов правотворческой деятельности, а также на выявление проблем, связанных с достижением высокого качества принимаемых на местном уровне правовых актов. В связи с этим, для проведения полноценного исследования диссертантом были использованы научные работы Ю.Н. Болтенко, НС. Бондарь, А.С. Борисова, А.Г. Гладышева, Е.В. Грициенко, А.А. Замотаева, СВ. Королева, М.А. Краснова, Т.С. Масловской, В.В. Таболина, Н.Н. Черногора, М.А.Чернышева, А.С. Шабурова, АН. Широкова и других.
Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы на основе анализа текущего законодательства, а также практики, складывающейся в сфере функционирования муниципальной власти, выявить и исследовать проблемы, связанные с реализацией правотворческих полномочий населения местного сообщества, органов и должностных лиц местного самоуправления в процессе управления местными делами.
Для достижения поставленной цели диссертантом были определены следующие основные задачи исследования:
Рассмотреть исторические этапы зарождения и развития правотворческой деятельности местного самоуправления;
Раскрыть понятие нормы муниципального права, выявить особенности правовых норм, исходящих от муниципальных властей. Ответить на вопрос о возможности наличия в структуре местной правовой нормы негативной санк-
7 ний;
Исследовать имеющиеся в научной литературе понятия правового акта местного самоуправления и определить перечень обязательных требований, предъявляемых федеральным законодательством к муниципальным правовым актам;
Рассмотреть понятие «устав муниципального образования», выявить и дать характеристику его отличительным чертам;
Охарактеризовать основные направления деятельности субъектов местного самоуправления в сфере правотворчества;
Проанализировать основные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также установить формы государственного контроля и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в процессе реализации правотворческих функций;
Сформулировать положения рекомендательного характера по преодолению проблем, препятствующих развитию и совершенствованию правотворческой деятельности местного самоуправления.
Объект исследования - совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере реализации правотворческих полномочий субъектов местного самоуправления.
Предметом исследования является практика нормативно-правового регулирования правотворческой деятельности местного самоуправления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Методологическую основу диссертации составляют диалектический, системный, сравнительно-правовой, историко-правовой, структурно-функциональный и другие методы познания.
Теоретическую основу исследования составляют научные знания по общей теории права и государства, истории права и государства, международному, конституционному, административному и муниципальному праву.
8 Нормативной основой диссертации являются Конституция Российской
Федерации, международно-правовые акты, федеральные законы, решения Верховного суда Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, законодательные акты субъектов Российской Федерации, правовые акты местного самоуправления, а также ведомственные нормативные акты.
Анализ муниципального правотворчества проводится на основе ранее действующих нормативно-правовых актов, а также проектов Федеральных законов, вносимых на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации.
Научная новизна исследования определяется подходом к изучению выбранной темы с учетом степени разработанности ее различных аспектов. Нами предпринята попытка исследования муниципального правотворчества. Выявлены такие проблемы, как недостаточная финансовая, методическая и информационная поддержка развития муниципального правотворчества в Российской Федерации; отсутствие четкого законодательного закрепления пределов правотворческих полномочий местного самоуправления; отсутствие в органов местного самоуправления надлежащих специалистов, обладающих высоким уровнем правовой культуры; хаотичное формирование нормативно-правовой базы на муниципальном уровне, что приводит к путанице в правотворческом процессе. С учетом социально-экономического этапа развития нашего государства нами предлагаются возможные варианты преодоления указанных проблем. Например, для определения пределов правотворческого вмешательства органов местного самоуправления в регулировании подведомственных вопросов основополагающим принципом должен стать - принцип создания благоприятного правового режима для всех субъектов правоотношений. При этом детальное разграничение предметов ведения между региональными и мующипальными властями должно быть урегулировано предметно-отраслевыми законами. С целью избежания издания противоречивых муниципально-правовых актов необ-
9 ходимо систематизировать весь нормативно-правовой материат, исходящий от
местных органов власти на территории отдельного муниципального образования.
Положения, выносимые на защиту:
Под нормой муниципального права следует понимать общеобязательное правило поведения, исходящие от местного сообщества или государственных органов и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Из общего числа норм муниципального права следует выделять правовые нормы, исходящие от местного самоуправления.
На основе анализа ч.З ст.55, ст.71 и ст.72 Конституции РФ, ч.З ст.44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также ст. 193.3 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР представляется возможным сделать вывод, что органы местного самоуправления не имеют право принимать правовые нормы, регулирующие деликтные правоотношения или ограничивающие права граждан. Исключением в данном случае являются правовые нормы, санкция которых за противоправное поведение предусматривает отмену дополнительных прав и льгот, установленных местным самоуправлением.
Основываясь на требование Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о недопустимости вынесения на местный референдум вопросов, противоречащих законодательству Российской Федерации, а также законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации , считаем необходимым перед вынесением проекта нормативного правового акта на обсуждение местного референдума или схода граждан проводить обязательную юридическую экспертизу данного проекта на предмет соответствия его вышестоящему законодательству. Особо следует подчеркнуть, что с целью недопу-
См.: Собрание законодательства РФ. 1997 Ж58. Ст.4339.
10 щения издания незаконного правового акга государственную регистрацию устава муниципального образования целесообразнее проводить до вступления последнего в законную силу.
Необходимо устранить правовые коллизии, возникающие в федеральном и региональном законодательстве по поводу разграничения компетенции между государственными и мушщипальными органами. С целью избежания правовых конфликтов по данному вопросу пределы правового регулирования муниципальными властями подведомственных вопросов должны детально регламентироваться предметно-отраслевыми законами.
При нынешнем достаточно бурном развитии муниципального правотворчества местные власти столкнулись с проблемой учета и систематизации своих нормативных актов. Необходимо проведение «горизонтальной» кодификации на муниципальном уровне, а также создание единой системы информационно-правовой поддержки местного самоуправления в форме вертикаїьной и горизонтальной интеграции.
Отсутствие закона о правотворчестве приводит к тому, что основная надежда возлагается на методические рекомендации, исходящие как от вышестоящих государственных органов, так и от различных научно-практических организаций. Муниципальные образования, основываясь на научно-практических рекомендациях, должны разработать собственное положение о правотворческом процессе, которое будет включать не только процедурную сторону нормотворчества, но и конкретные требования к форме и содержанию проекта нормативного акта.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в нем сформулированы предложения по вопросам обеспечения режима правозаконности правотворческой деятельности субъектов местного самоуправления. Разработаны рекомендации, направленные на повышение качества нормативных правовых актов местного самоуправления. На основе федератьного законодательства определены конкретные правовые запреты и ограничения, распространяющиеся на пределы правотворческих
полномочий органов местного самоуправления. Кроме того, в некоторых федеральных законах и законодательстве ряда субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления выявлены правовые коллизии и неточности, допускающие неоднозначное понимание законодательных положений, и соответственно, порождающих проблемы на практике.
Полученные результаты исследования могут быть использованы:
при разработке учебного курса «Муниципальное управление» и при организации специальных тренингов, что, в свою очередь, позволит улучшить систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов и должностных лиц местного самоуправления;
при разработке правового положения о порядке подготовки, принятия и вступления в законную силу правовых актов местного самоуправления, что позволит повысить качество и эффективность муниципального правотворчества;
в научно-исследовательской работе при дальнейшем изучении пределов правового регулирования муниципальными властями подведомственных вопросов, а также при разработке рекомендаций по повышению качества муни-ципально-правовых актов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России, где проводилось ее обсуждение и рецензирование.
Результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в выступлениях и публикациях автора на научно-практических конференциях: «Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений несовершеннолетних» / СПб., 26-28 ноября 1999г.; «Право и экология» / СПб., 27 апреля 2000г.; «МВД России - 200 лет: история, развитие, перспективы» / СПб., 22-23 сентября 2000г. Отдельные выводы и рекомендации исследования были использованы при подготовке ряда проектов правовых актов местного самоуправления г. Тюмени, а также в процессе проведения семинарских и практических занятий по дисциплине «Муниципатьное право» в Санкт-Петербургском университете МВД России и Тюменском юридическом институте МВД России.
История развития правотворчества местного самоуправления в России
К сожалению, история не сохранила каких-либо подробных сведений о законодательном процессе Древней Руси. Особенно это касается становления и развития правотворчества местного самоуправления.
По мнению большинства исследователей (М.Б. Свердлов , А.А. Зимин ) первым письменным сборником русских законов на Руси считается древнейшая Правда Ярослава, с изданием которой началось формирования раннефеодального писаного права.
Но, если отодвинуть формальную юридическую сторону издания правовых актов на второй план, то процесс формирования нормативно-правовой базы можно перенести на более раннюю стадию - обычное право славянских племен. По свидетельству византийского писателя П. Кесарийского (VI в.), славянские племена не управляются одним человеком, но издревне живут в народоправстве, вся жизнь и узаконения у них одинаковы. Вероятнее всего, под «узаконениями» автор понимал общеобязательные правила поведения, самостоятельно установленные славянскими племенами, для урегулирования отношений между собой. Данные правила поведения неукоснительно соблюдались сородичами племени и передаватись из поколения в поколение, приобретая тем самым силу привычки, обычая. Что касается первоначального установления правил, то, по мнению Ю.А. Дмитриева, они исходили от общего собрания рода или совета племени4. То есть являлись непосредственным выражением воли народа или демократией. Это дает нам право (упуская из виду юридическую
сторону принятия правовых актов) сравнивать собрание рода или совет племени с существующим в современном муниципальном праве таким институтом непосредственной демократии как сход граждан.
Таким образом, можно предположить, что уже у славянских племен были заложены первые зачатки правотворчества. Однако, данный процесс правотворчества, в виду отсутствия своего письменного закрепления, принимал форму обычного права.
Как показывает история, такая организация власти в славянских племенах была неспособна достаточно полно и с учетом интересов каждого члена рода урегулировать общественные отношения. Поэтому было решено призвать независимую судейскую власть, которая бы отражала в своих решениях интересы всего населения и руководствовалась, прежде всего, принципом справедливости. С появлением князей и образованием Киевского государства вся власть, в том числе и законодательная, переходит к государству в лице князя.
Следующий этап развития правотворчества местного самоуправления Н.П. Загоскин характеризует как период пассивный в области законодательства, связанный с отсутствием кодификации правовых норм: «С конца Х1-го века, когда был составлен первый русский законодательный сборник известный под названием Русской Правды или Устава Князя Ярослава Владимировича о судах, и вплоть до конца XV-ro века, когда издан был первый законодательный сборник московского государства - Судебник Иоана Ш-го Васильевича (1497 г.) -мы не замечаем в русской земле никаких признаков кодификационной деятельности в области законодательства» .
Следовательно, в период феодальной раздробленности на Руси (кроме Русской Правды) не было ни одного единого систематизированного законодательного акта, касающегося всей территории и всего населения. Но это не означает, что законодательный процесс на русской земле вообще остановился как таковой. Население по-прежнему в своих действиях руководствовалось нормами обычного права, а также правовыми установлениями, закрепленными в Русской Правде, но кроме этого в отдельных княжествах стали появляться собственные законодательные акты, которые по своему содержанию не противоречили Русской Правде, а наоборот, основываясь на ней, регулировали общественные отношения с учетом нравов и интересов местного населения. История не сохранила для нас большого количества таких правовых памятников. Но даже дошедшие дают нам полное право говорить о развитии правотворчества и в период раздробленности русского государства.
Русское государство распалось на отдельные княжества. При отсутствии единой централизованной власти все полномочия по урегулированию общественных отношений полностью легли на плечи местных органов. И при расколе государства все княжества по-прежнему были объединены между собой не только родственными связями князей, но и единой правовой системой, в основе которой лежит эпохатьный правовой акт - Русская Правда, которая оставалась по-прежнему высшим единым источником права для всех княжеств русской земли. И не одно княжество не принимало попыток заменить Русскую Правду, а, наоборот, издавали ее в новой редакции, соответствующей историческому развитию общества. Кроме того, многие феодальные державы на основе последней сформировали свои собственные законодательные акты.
Особенно яркими примерами существование законодательной власти на местах являются города Новгород и Псков. В последних, как и во многих других городах Руси, были изданы свои правовые документы, регулирующие отношения местного общежития. Но в отличие от других городов, в Новгороде и Пскове законодательная власть не принадлежшіа Князю, а была связана с деятельностью городского веча1.
Правовой акт местного самоуправления как правовая форма управленческой деятельности
Главное назначение правотворчества местного самоуправления — выработка и утверждение новых правовых норм. По своей сущности правотворчество местного самоуправление есть возведение воли местного сообщества в «закон», в имеющие общеобязательное значение юридические предписания. Нормы права составляют содержание правотворческой деятельности и находят свое отражение в различных правовых формах. Одной из наиболее распространенных таких форм является нормативно-правовой акт.
Нормы муниципального права выражаются в различных нормативно-правовых актах. Их «можно найти в нескольких основополагающих документах: - в Конституции Российской Федерации и федершіьньїх актах (федеральных законах, указах Президента России, постановлениях Правительства России); - в конституциях, уставах субъектов Российской Федерации, законах и других правовых актах, издаваемых высшими органами государственной власти субъектов Российской Федерации; - в уставах муниципальных образований и правовых актах, принимаемых органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления»1.
Таким образом, нормативно-правовые акты, содержащие нормы муниципального права, можно разделить на три уровня: федеральный, региональный и местный.
На современном этапе развития, правотворчество проявляется в первую очередь как принятие нормативного акта непосредственно населением страны путем референдума либо как издание актов, содержащих правовые нормы, государственными и иными правомочными органами.
Основная масса правовых предписаний исходит от государственных органов, но государство не единственный субъект правотворчества. Общественные образования в соответствии с законом имеют право издавать правовые акты, более того следует помнить, что правотворческие полномочия последних определяются государственной властью. Таким образом, значительную часть в системе российского законодательства составляют правовые акты местного самоуправления.
В соответствии с ч.1 ст. 19 Федер&тьного закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты»1.
«Правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений» .
«Правовой акт местного самоуправления - это официальный письменный акт, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах собственных полномочий и устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования» .
Такое определение правового акта местного самоуправления является не совсем точным и по своему содержанию наиболее соответствует понятию «нормативно-правовой акт местного самоуправления». Дело в том, что правовые акты по своей юридической природе бывают: «нормативными, устанавливающие общеобязательные правила более или менее длительного действия, и ненормативными - правоприменительными и индивидуальными»1. Таким образом, правовой акт, содержащий в себе нормы права, должен называться нормативно-правовым .
Если правовые акты направлены на возникновение, изменение, прекращение конкретных правоотношений и не устанавливают общеобязательных правил, то они является ненормативными.
Ненормативные акты составляют значительную часть правовых актов местного самоуправления. Необходимость принятия ненормативных актов связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления. Основная их задача состоит в применении норм права относительно конкретных субъектов муниципально-правовых отношений, например, приказ о назначении того или иного лица на какую-либо муниципальную должность/
Различие правовых актов местного самоуправления по нормативной природе принципиально важно как в теории, так и на практике. В соответствии с ч.2 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования)» . Как видим, в первой части ст. 19 законодатель использует термин «правовые акты», а во второй - «нормативные правовые акты» и это совсем не случайно. Законодатель сознательно сужает круг правовых актов, подлежащих опубликованию. Дело в том, что большинство ненормативных правовых актов местного самоуправления прямо или косвенно затрагивают права как всего населения местного сообщества (например, распоряжение мэра города о выделении дополнительных средств на ремонт объекта социально-культурного назначения), так и отдельных людей (например, приказ главы администрации об увольнении муниципального служащего). Но обнародовать подобные документы нет никакого смысла, поэтому законодатель требует от муниципальных образований опубликовывать только нормативные правовые акты и то не все.
Компетенция субъектов местного самоуправления в сфере правотворчества
Основное отличие муниципально-правовых актов от государственно-правовых зависит от того, кто является субъектом при их принятии. На государственном уровне структура и полномочия органов власти четко определены федеральным законодательством, и субъекты Российской Федерации на основании этого законодательства имеют равные полномочия и приблизительно одинаковый структурный аппарат управления. Этого же самого нельзя сказать об аппарате власти муниципального уровня. «Структура и организационные формы местного самоуправления определяются муниципальным образованием самостоятельно на основании законодательства и закрепляются в Уставе муни-цшгального образования»1. Учитывая самостоятельность населения в решение указанного вопроса, логично предположить, что каждое муниципальное образование на основании обидах интересов, исторических и культурных традиций создает свою особенную систему и структуру власти. Перечислить и представить все современные варианты организации органов местного самоуправления вряд ли возможно, так как в каждом конкретном муниципатьном образовании разграничение компетенции между органами местного самоуправления может быть произведено сугубо индивидуально, в целях наиболее эффективного решения стоящих перед местным сообществом задач2.
В науке выдвигаются общие, установленные законодательством Российской Федерации, принципы организации и деятельности органов местного самоуправления. К их числу относятся: принцип демократического характера организации и деятельности органов местного самоуправления, принцип разделения властей, принцип территориальной организации органов местного самоуправления, принцип самостоятельности органов местного самоуправления1. Примечательно, что данные принципы выдвигаются как установленные законодательством Российской Федерации. Хотя некоторые из них, по нашему мнению, не имеют своего отражения в федеральном законодательстве. А.Г. Гладьипев при анализе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также выделил определенные принципы, которые составляют супщостную модель местного самоуправления. Одним из таких принципов является разделение представительной и исполнительной структур местного самоуправления; соблюдение этого принципа находится под контролем государства2. Распространение принципа разделения властей на местное самоуправление не совсем правильно и не соответствует действующему федеральному законодательству. Так, вышеупомянутый закон предусматривает обязательное наличие в муниципальных образованиях только выборных (представительных) органов, остальные органы, в том числе и исполнительные, создаются по усмотрению самого местного сообщества. Конечно же, в большинстве муниципальных образованиях на основе принципа разделения властей наряду с представительными органами существуют исполнительные органы власти, но это правило не является общеобязательным и не распространяет свое действие на все самоуправляющиеся единицы. Единственным общим принципом организации местного самоуправления можно назвать самостоятельность населения.
Исходя из этого, система и структура аппарата власти местного самоуправления, пределы полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются местным сообществом самостоятельно, но с учетом обязательных требований федерального и федеративного (субъектов федерации) законодательства: - во-первых, обязательное закрепление в уставах муниципальных образований непосредственных форм демократии, что отражает конституционное право граждан на самоуправление. Граждане могут осуществлять свое право на местное самоуправление через следующие формы прямого волеизъявления: местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, народная правотворческая инициатива, обращение граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление, а также другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления;
- во-вторых, наличие выборных органов в муниципальном образовании является обязательным1. Население может осуществлять местное самоуправление как непосредственно, так и через выборные органы, так называемая представительная демократия. Представительный орган избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и наделяется собственными полномочиями по решению наиболее важных вопросов местной жизни2. «Представительные органы выражают волю всего населения местного сообщества, придают ей общеобязательный характер и осуществляют от его имени власть. Им подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц местного самоуправления»В отдельных небольших по численности поселениях полномочия представительного органа местного самоуправления могут осуществляться собраниями или сходами граждан; - в-третьих, должностные лица и органы местного самоуправления не в праве выходить за пределы компетенции, закрепленной за ними уставом муниципального образования в соответствии с вышестоящим законодательством; - в-четвертых, властные полномочия должностных лиц и органов местного самоуправления распространяют свое действие только на территорию соответствующего муниципального образования; - в-пятых, муниципальные органы не могут входить в систему органов государственной власти, и любой контроль за ними может осуществляться в строго определенных законом случаях и пределах. В зависимости от формы волеизъявления местного сообщества различают институты непосредственной и представительной демократии. Непосредственная демократия - это осуществление публичной власти населением муниципального образования самостоятельно, принятие им общеобязательных решений по вопросам местного значения. Представительная демократия - это управление населением местными делами через органы местного самоуправления1. Муниципальная власть реализуется населением самостоятельно в двух основных демократических формах путем осуществления властных полномочий правотворческого, исполнительно-распорядительного, контрольно-надзорного характера.
Основные направления развития и совершенствования правотворческой деятельности местного самоуправления
Осуществление полноценного демократического правотворчества органов местного самоуправления зависит от множества объективных и субъективных факторов и обстоятельств экономического, правового, политического и социального характера: реальное участие населения в правотворческом процессе; заинтересованные в развитии своего муниципального образования граждане с достаточно высоким уровнем правовой культуры; осознание депутатами, главами муниципальных образований, иными должностными лицами местного самоуправления меры своей ответственности; обеспечение самоуправляющихся единиц необходимой экономической базой; открытая публичной критике муниципальная власть и т.д.
Как уже было отмечено ранее, обеспечение режима правозаконности в системе местного самоуправления зависит не только от эффективности действия тех или иных правовых институтов (государственный контроль, ответственность, судебная защита и т.п.), но и от содержания комплексной политики государства в области экономического и социального развития местного самоуправления. Нельзя утверждать, что все незаконные правовые акты, исходящие от органов или должностных лиц местного самоуправления, были умышленно приняты в нарушение закона. И с этой позиции мы не согласны с мнением Н.С. Малеина, который считает, что «издание ... незаконного акта государства - это превышение власти, правонарушение, оно должно влечь ответственность, которая выступает в форме отмены незаконного акта, дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц и возмещения причиненного ущерба»1. Поскольку издание незаконного муниципально-правового акта может быть как заведомо направленным на нарушение вышестоящего законодательства, так и добросовестным заблуждением; то и вопрос об ответственности виновных должностных лиц и органов местного самоуправления должен решаться неоднозначно.
В юридической литературе существует такое понятие как «правотворческая ошибка»; исследователи, изучающие проблемы в данной области, дают различные формулировки указанного термина. По мнению В.М. Баранова, «правотворческая ошибка - официально реализованное добросовестное заблуждение, результат неправильных действий нормотворческого органа, нарушающих общие принципы либо конкретные нормы правообразования, не соответствующих уровню и закономерностям государственно необходимого развития регулируемой деятельности и влекущих путем издания ложной нормы права неблагоприятные социальные и юридические последствия»1. В более широком смысле дает определение правотворческой ошибки А.С. Дашков: «неадекватный экономическим, политическим, психологическим, организационным целям, логико-гносеологическим закономерностям правосозидания результат официального принятия и обнародования юридической нормы, института права, нарушающий в силу добросовестного заблуждения или виновного противоправного деяния общие принципы либо конкретные правила правообразования, влекущий негативные социальные и юридические последствия и выступающий основанием для требования от обязанной стороны устранить допущенную ошибку, возместить причиненный вред» . Как видим, приведенные определения имеют некоторые принципиальные различия, но в обоих случаях понятие «правотворческая ошибка» не идентично понятию «правотворческое правонарушение». О последнем «речь может быть только тогда, когда официальные действия конкретного нормативного органа сознательно нарушают требования действующей нормы российского права»1. И здесь важно определить форму вины создателя заведомо незаконной юридической нопмы.
Решение вопроса о виновности субъекта правотворчества в издании незаконной или неэффективной правовой нормы достаточно сложный процесс. И в зависимости от установления вины или добгюсовестного заблуждения должен вешаться вопрос о степени ответственности создателя «ложной» іг авовой нормы. Причем, добросовестное заблуждение не должно являться основанием для освобождения виновных органов или должностных лиц от ответственности. Так как, «плохая профессиональная подготовка, отсутствие умений законодателей не должны "падать" в виде правотворческих ошибок на граждан»2. Действие эффективного механизма юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц будет не только способствовать повышению качества местного нормотворчества, но и поставит на решение проблему «личного правотворчества», когда определенные несознательные муниципальные деятели используют свое служебное положение в корыстных целях.
Конечно, установление юридической ответственности за качество принимаемых на местном уровне нормативных актов является результативной правовой мерой, но крайне недостаточной для построения и развития эффективного, профессионального и истинно демократического муниципального правотворчества. При сегодняшней недостаточно высокой правовой культуре российского общества, небрежности федерального законодателя, допускающего множество правовых коллизий, говорить об идеаіьном правотворчестве муниципальных властей не приходится. Для изменения сложившейся ситуации необходимо сначала определить конкретные факторы, негативно влияющие на благоприятное становление и развитие правотворчества местного самоуправления. К ним следует отнести: пробелы федерального и регионального законодательства в области разграничения компетенции властей различного уровня и установления пределов правового регулирования органами местного самоуправления подведомственных вопросов; правовая безграмотность, низкая правовая культура и отсутствие надлежащих специалистов в рядах местного самоуправления; хаотичное формирование системы местных нормативно-правовых актов; слабое методическое и информационное обеспечение; низкая финансово-экономическая база. Все перечисленные факторы, затрудняющие развитие местного правотворчества, взаимообусловлены и тесно переплетаются между собой.
Похожие диссертации на Реализация правотворческих полномочий на муниципальном уровне (Организационно-правовой аспект)
