Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические, методологические и конституционно-правовые основы принципа законности на государственной службе 20 - 95
1. Законность как правовая категория и политико-правовой режим 20 - 40
2. Развитие учения о законности в системе государственного управления в Российской империи, СССР и Российской Федерации 41-53
3. Концептуальные подходы к содержанию принципа законности на государственной службе за рубежом на современном этапе 54 - 75
4. Конституции зарубежных государств и Европейский Суд по правам человека о законности на государственной службе 76 - 95
Глава II. Реализация принципа законности на государственной службе в демократическом правовом государстве 96 - 169
1. Современное понимание принципа законности на государственной службе в Российской Федерации 96 - 116
2. Реализация принципа законности на государственной службе в целях противодействия коррупции 117 - 138
3. Основные направления реализации принципа законности на государственной службе на современном этапе 139 - 157
Заключение 158 - 169
Библиографический список
Использованной литературы
- Законность как правовая категория и политико-правовой режим
- Развитие учения о законности в системе государственного управления в Российской империи, СССР и Российской Федерации
- Современное понимание принципа законности на государственной службе в Российской Федерации
- Реализация принципа законности на государственной службе в целях противодействия коррупции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На всех этапах развития мировой цивилизации определение основных принципов государственного управления являлось одной из самых важных проблем, поиски оптимального решения которой представляют высокую степень сложности до настоящего времени, в том числе и в Российской Федерации. В Послании Президента Российской Федерации Медведева Д.А. Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. сделан вывод о том, что система государственной бюрократии в нашей стране неэффективна, создает коррупцию, порождает массовый правовой нигилизм, вступает в противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии. Президентом Российской Федерации обращено также особое внимание государственных служащих на недопустимость и безнравственность использования в личных-интересах административного ресурса1.
Поэтому проблема укрепления законности на государственной службе и формирования основ нравственных устоев и этического поведения государственных служащих приобретает все большее значение". Как указывается в научной литературе, этика государственных служащих должна характеризоваться рядом параметров (включая соблюдение стандартов общественно-политической жизни, объективность, ответственность, профессионализм, беспристрастность, открытость), 1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. - 2008. - 6 - 12 ноября (№ 230). - С. 3. 2 См.: Крылова Е.Г. Принцип разделения властей в организации государственной службы // Государство и право. - 2007. - № 11. - С. 18 - 19; Куракин А.В. Международно-правовые и европейские стандарты административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы // Государство и право. - 2007. - № 10. - С. 20; Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. - 2004. - № 1. - С. 24 - 36.
4 формирующих отношение к смыслу и ценностям права . Вместе с тем по данным социологических исследований большинство чиновников эффективную государственную службу слабо увязывают с правилами профессиональной этики служебного поведения4, хотя необходимая правовая основа для этого имеется.
Так, статьи 17 и 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»5 и Общие принципы поведения государственных служащих (утверждены Указом Президента
Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885)6 возлагают на государственных служащих обязанность: а) соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения; б) проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций; в) проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий; г) воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа; д) при угрозе возникновения конфликта интересов сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов; е) не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, 3 См.: Любимов А.П. Принципы правовой этики государственных служащих и других должностных лиц // Представительная власть. - 2007. - № 6. - С. 11 -15. 4 См.: Бойков В. Госслужащие: о себе, о работе, о власти // Государственная служба. - 2003. - № 4. - С. 108 -117. 5 Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 31, ст. 3215; 2006, № 6, ст. 636; 2007, № 10, ст. 1151; № 16, ст. 1828; № 49, ст. 6070, 2008, № 13, ст. 1186; № 30, ст. 3616; №52, ст. 6235. 6 Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 33, ст. 3196; 2007, №13, ст. 1531.
5 должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся; ж) воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей; з) не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство.
Актуальность эффективной реализации принципа законности на государственной службы существенно возрастает в условиях демократизации политической системы и модернизации экономики, как основных задач, поставленных Президентом Российской Федерации Медведевым Д.А. в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. В связи с этим было отмечено, что «государственная бюрократия по-прежнему, как и 20 лет назад, руководствуется все тем же недоверием к свободному человеку, к свободной деятельности. Эта логика подталкивает ее к опасным выводам и опасным действиям. Бюрократия периодически «кошмарит» бизнес —> чтобы не сделал чего-то не так. Берет под контроль средства массовой информации - чтобы не сказали что-то не так. Вмешивается в избирательный процесс - чтобы не избрали кого-нибудь не того. Давит на суды — чтобы не приговорили к чему-нибудь не тому. И так далее.
В результате государственный аппарат у нас - это и самый большой работодатель, самый активный издатель, самый лучший продюсер, сам себе суд, сам себе партия и сам себе в конечном счете народ. Такая система абсолютно неэффективна и создает только одно - коррупцию. Она порождает массовый правовой нигилизм, она вступает в противоречие с конституцией, тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии. Сильное государство и сильная бюрократия - это не одно и то же. Первое нужно гражданскому обществу как инструмент развития и поддержания порядка. Для защиты и укрепления демократических институтов. Вторая — смертельно опасна для него. Поэтому наше общество должно спокойно, настойчиво и не откладывая на потом развивать института демократии».
По приведенным основаниям внедрение принципа законности на государственной службе является важной составляющей комплекса мер по противодействия коррупции в государственном аппарате. В связи с этим следует отметить, что во исполнение Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568, в России создана законодательная база противодействия коррупции, приняты соответствующие организационные меры по предупреждению коррупции и активизирована деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней. Однако, несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.
Совокупность приведенных обстоятельств свидетельствует о том, что реализация принципа законности на государственной службе должна имеет стратегическое значение в системе модернизации государственного управления в целом. Это вызывает необходимость глубокого научного осмысления понятия и условий эффективной реализации принципа законности на государственной службе на основе принципиальных положений Конституции Российской Федерации и норм международного права в условиях развивающегося процесса глобализации. Однако в юридической науке единого и целостного исследования специального характера по этой проблеме не осуществлялось.
7 По приведенным причинам представляется актуальным теоретико-правовое исследование принципа законности на государственной службе в современный исторический период времени. Именно этот вопрос требует тщательного научно-методологического обоснования и предварительной проработки, результаты которых имеют важное значение как для конституционного права, так и для практической деятельности органов государственной власти различного уровня.
Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, в котором с учетом современного уровня развития юридической науки разработаны наиболее полная в отечественной юридической литературе понятие и условия реализации принципа законности на государственной службе, сделаны выводы об основных тенденциях развития зарубежного и национального законодательства в данной сфере.
Состояние научной разработанности темы. В XIX — начале XX вв. некоторые вопросы законности деятельности государственного аппарата были предметом научного анализа отечественных правоведов и философов Алексеева А.А., Градовского А.Д., Кистяковского Б.А., Ковалевского М.М., Коркунова Н.М., Котляревского С.А., Лебедева К.Н., Новгородцев П.И., Сперанского A.M., Тарновского Е.Н., Толстого А.А., Франка С.Л., Чичерина Б.Н., Шершеневича Г.Ф. и др. В годы советской власти законность государственного управления исследовалась в трудах Барабашева Г.В., Горшенева В.М., Данова Р.Х., Кравчука С.С, Лазарева Б.М., Лукашевой Е.А., Мишина А.А., Пульянова В.З., Топорнина Б.Н. и др.
В современный период осмысление отдельных вопросов, связанных с реализацией принципа законности на государственной службе, осуществлялось в работах Алексеева С.С., Баглая М.В., Барабашева А.Г., Барцица И.Н., Васильевой А.Ф., Витрука Н.В., Глушко Е.К., Головко А.А., Дейч И.А., Демина А.А., Денисова С.А., Еремяна В.В., Игнатюка Н.А.,
8 Исакова В.Б., Зайцевой Т.В., Казаченковой О.В., Качушкина СВ.,
Колодкина Л.М., Конюховой И.А., Краснова М.А., Крылововой Е.Г.,
Кудрявцева В.Н., Кутафина О.Е., Лапиной М.А., Любимова А.П.,
Малакановой О.А., Мальцева Г.В., Марченко М.Н., Матейковича М.С.,
Нестерова А.А., Никитина В.В., Полянского В.В., Сауляка О.П.,
Талапиной Э.В., Терешенко Л.К., Тихомирова Ю.А., Толкачева К.Б.,
Федосенко В.А., Филатовой А.В., Чикановой Л.А., Чиркина В.Е.,
Хабриевой Т.Я., Хазанова С.Д., Эбзеева Б.С. и др.
В историко-правовом контексте служба чиновников в дореволюционной России с точки зрения законности рассматривается в современных работах Акимовой Н.В., Амплеевой Т.Ю., Архиповой Т.Г.,
Байкеевой С.Е., Ефремовой Н.Н., Зубова В.Е., Какимжанова М.Т.,
Кротковой Н.В., Лаптевой Л.Е., Медведева В.В., Мельникова В.,
Румянцевой М.Ф., Сенина А.С., Чихладзе Л.Т. и др.
Отдельные правовые и организационные вопросы использования зарубежного опыта внедрения законности в государственном управлении затронуты в трудах Ахметшина Н.Х., Барабашева А.Г., Болотиной Е.В., Василенко И., Васильевой А.Ф., Вишнякова В.Г., Галеновича Ю.М., Гаман-Голутвиной О.В, Глушко Е.К., Дмитриева М.Э., Кабышева СВ., Козырина А.Н., Крыловой Е., Левиной М.И., Литвинцевой Е.А., Лобанова В.В., Оболонского А.А., Турчинова А.И., Штатиной М.А., Энтина М.Л. и др.
Однако существующие научные исследования касались отдельных аспектов законности на государственной службе имели иной основной предмет исследования и в результате не затрагивали всего комплекса теоретических и законодательных проблем обоснования и реализации принципа законности на государственной службе.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы видных отечественных правоведов по проблемам, конституционного права, истории и теории права и государства, прав и свобод человека, философии права, административного права, международного права и правовых проблем государственной службы.
Исходной теоретической базой исследования явились научные труды известных российских и советских ученых в области конституционного права, истории и теории права и государства, прав и свобод человека, административного права Алексеева С.С., Баглая М.В., Барцица И.Н., Бондаря Н.С., Витрука Н.В., Вишнякова В.Г., Глушко Е.К., Глушковой СИ., Глухаревой Л.И., Дмитриева Ю.А., Зорькина В.Д., Жилина Г.А., Клочкова В.В., Конюховой И.А., Корельского В.М., Кудрявцева В.Н., Кутафина О.Е., Лазарева В.В., Лукашевой Е.А., Лучина B.C., Любимова А.П., Маклакова В.В., Малько А.В., Мальцева Г.В., Марченко М.Н., Нерсесянца B.C., Ноздрачева А.Ф., Оболонского А.А., Осипяна С.А., Перевалова В.Д., Савенкова А.Н., Скрипилева Е.А., Сауляка О.П., Спиридонова Л.И., Стешенко Л.А., Страшуна Б.А., Туманова В.А., Тихомирова Ю.А., Чикановой Л.А., Чиркина В.Е., Хабриевой Т.Я., Эбзеева Б.С. и др.
Анализ принципа законности проводился также с использованием трудов специалистов в области государственной службы Астаховой Н.В., Барабашева А.Г., Егорова В.К., Гришковца А.А., Дубика С.Н., Иванова В.П., Козырина А.Н., Козбаненко В.А., Крыловой Е.Г., Марьяна А.В., Старилова Ю.Н., Томака Ю.А., Турчинова А.И., Южакова В.Н., Яцкина А.В. и др. Вопрос взаимосвязанности принципа законности и антикоррупционных мер на государственной службе исследовался с учетом работ Куракина А.В., Клименко А.В., Кузьмиова Я.И., Лунеева В.В., Мачаладзе Л.З., Минакова П.А., Трунова И.Л., Тюрина В.А., Савостина А.А.:, Сатарова Г.А., Симухина В.Д., Хабибулина А.Г. и др.
Зарубежный опыт эволюционного развития принципа законности государственной службы изучен с учетом сравнительного исследования классических трудов Аристотеля, Гегеля, 'Канта, Платона, И.Блунчли,
10 Б.Д.Даса, К.Каутского, Э.Поррита, Э.Уэйда, Д.Филипса, Ф.Хайека,
Л.Штейна и современных научных работ иностранных ученых
Г.Арутюняна, Э.Брэдли, Б.Жигжидсуренгийна, М.Де Сальвиа, М.Дженис,
Р.Ирвина, Р.Кэя, Б.Мухамеджанова, Н.Мэннинга, Н Парисона, Р.Пайпса,
А.Рзаева, К.Токматова, А.Шайо, К.Экштайна и др. Вопрос о соотношении норм международного права и национального законодательства в области государственной службы рассматривался с использованием трудов
Афоничкиной Н.В., Бондаря Н.С., Волошина Ю.А., Звонаревой О.С., Лейбо
Ю.И., Лукашука И.И., Любашица В.Я., Нарышкина С.Е., Михалевой Н.А.,
Энтина М.Л. и др.
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные правовыми нормами общественные отношения, связанные с прохождением государственной службы в Российской Федерации и в зарубежных странах.
Предмет диссертационного исследования составляют концептуальные основы законности государственной службы, понятие принципа законности на государственной службе, правовые механизмы его эффективной реализации, тенденции и перспективы развития отечественного и зарубежного законодательства в исследуемой области в современный период, проблемы практики применения законодательства о государственной службе в России и в зарубежных странах.
Цель диссертационного исследования - комплексный анализ понятия и содержания принципа законности на государственной службе, конституционно-правовое исследование проблем его реализации с учетом соотношения норм международного права, национального законодательства, практики Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека.
Цель исследования определила постановку и необходимость решения следующих задач: - рассмотрение законности как правовой категории и политико- правового режима; историко-правовой анализ развития учения о законности в системе государственного управления в Российской империи, СССР и Российской Федерации; конституционно-правовое исследование теоретических проблем и законодательных основ реализации принципа законности на государственной службе в Российской Федерации на современном этапе на базе изучения значительно обновленного законодательства, научной литературы и материалов конституционного надзора; сравнительный анализ норм международного права, практики Европейского Суда по правам человека и законодательства Российской Федерации о законности на государственной службе; системное исследование норм о законности на государственной службе современных конституций зарубежных стран, прежде всего, европейских государств, включая новые конституции стран Восточной Европы, СНГ и Балтии; определение основных концептуальных подходов к содержанию принципа законности на государственной службе за рубежом на современном этапе; определение современного понимание принципа законности на государственной службе в Российской Федерации как демократическом правовом государстве; - разработка концептуальных подходов к пониманию взаимосвязи мер по противодействию коррупции с обеспечением реализации принципа законности на государственной службе; - формулирование системы основных направлений реализации принципа законности на государственной службе на современном этапе.
Методологической основой исследования являются научные методы познания общественных явлений и процессов: системно-функциональный,
12 сравнительно-правовой, конкретно-исторический, программно-целевой, формально-юридический, логический, теоретико-прогностический и др.
Основным среди них является системно-функциональный метод, который способствовал формулированию на общей основе понятия принципа законности на государственной службе в демократическом правовом государстве.
Достаточно широко применялся сравнительно-правовой метод, что позволило осуществить критический анализ норм международного права, положений нового российского и зарубежного законодательства о законности на государственной службе. При этом сравнительно-правовой . метод был дополнен конкретно-историческим методом, что способствовало выявлению основных тенденций эволюционного развития теории законности на государственной службе на разных этапах исторического развития в России и в других государствах.
В ходе исследования различных теоретических аспектов законности на государственной службе формально-юридический метод использовался при рассмотрении как совпадающих тенденций, как и несоответствий, существующих между нормами различных международных правовых актов, а также между другими нормативными правовыми актами, теоретико-прогностический — при подготовке предложений и рекомендаций по конкретным вопросам правовой политики.
Сочетание указанных методов предопределило обращение на основе междисциплинарного подхода не только к актуальным вопросам конституционного права, но и к вопросам истории и общей теории права, теории прав и свобод граждан, философии права, административного права, международного права. Тем самым реализован комплексный подход к изучению принципа законности на государственной службе, основанный на системном конституционно-правовом анализе положений Конституции Российской Федерации, а также на сравнительном исследовании норм международного права, российского и зарубежного законодательства,
13 решений Европейского Суда по правам человека, зарубежного и отечественного исторического опыта, объемного научно-монографического и архивного материала.
Источниковедческая база исследования. Нормативную базу исследования составили международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации. В диссертационной работе использованы конституции и законодательство более 40 зарубежных стран, регулирующее отношения, возникающие в связи с реализацией принципа законности на государственной службе.
Диссертантом исследован обширный отечественный и зарубежный научно-монографический материал, публикации по конституционному праву, по истории и общей теории права, философии права, административному праву, международному праву, архивные источники, публикации в средствах массовой информации. Кроме того, в диссертационном исследовании использованы решения Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека, а также материалы реализованной Администрацией Президента Российской Федерации и Канадским агентством международного развития российско-канадской программы «Содействие реформированию государственного управления в Российской Федерации» (2004 - 2010 гг.) и совместного проекта Представительства Европейской комиссии в России и Администрации Президента Российской Федерации «Административная реформа-2» (2004 - 2007 гг.).
Научная новизна диссертационного исследования. В диссертации сформулировано понятие принципа законности на государственной службе, определены основания и цели его применения в тесной связи с решением актуальной задачей противодействия коррупции и Российской Федерации. Подчеркнута комплексность и многоаспектность
14 рассматриваемого понятия, направленного на обеспечение оптимального баланса интересов личности, общества и государства.
Новизной отличаются представленные диссертантом результаты сравнительно-правового анализа положений о законности на государственной службе, содержащихся в Конституции Российской Федерации, новых конституциях государств Европы и СНГ. Проведенный анализ позволяет говорить о наличии как. принципиально совпадающих тенденций гуманистической направленности, так и отдельных национальных особенностей. На этой основе выявлены основные тенденции развития национального законодательства в исследуемой области и их воздействия в условиях глобализации на законодательство Российской Федерации.
Новые материалы и выводы содержатся в разделах диссертации, в которых анализируется практика Европейского Суда по правам человека при принятии решений по- делам о соблюдении законности на государственной службе.
Результатом проведенного исследования являются следующие положения, обладающие научной^ новизной и выносимые на защиту:
1. На основе проведенного сравнительно-правового исследования диссертантом обоснован вывод о том, что в условиях правовой глобализации и международной интеграции наблюдается процесс формирования совпадающих национальных приоритетов, к которым, в частности, относится констатация необходимости эффективного функционирования . государственной службы в интересах укрепления демократических институтов, противодействия коррупции и соблюдения прав и свобод граждан. Непосредственным отражением этой тенденции является прямое закрепление в конституциях большинства развитых стран основных подходов принципиального характера к реализации принципа законности на государственной службе, включая вопросы прохождения государственной служб и ответственности чиновников за исполнение
15 возложенных на них обязанностей в соответствии с требованиями нормативных актов.
2. Автором диссертации выдвинут и обоснован вывод о том, что установленное ст. 21 Всеобщей декларации прав человека право равного доступа каждого человека к государственной службе в своей стране находит корреспондирующее отражение в большинстве иных международных правовых актов различного уровня. Несмотря на отсутствие в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод нормы о праве граждан на доступ к государственной службе с учетом практики Европейского Суда по правам человека данное право закреплено в конституциях большинства европейских государств и стран СНГ. Это обусловлено тем, что право граждан на доступ к государственной службе является существенной предпосылкой реализации принципа законности на государственной службе в целом.
3. Анализ практики Европейского Суда по правам человека свидетельствует о том, что принципы верховенства права и лояльности должностных лиц к демократическим ценностям на основе соблюдения требований законов и связанных со служебными обязанностями должностных лиц этических норм и высоких моральных принципов вызывает необходимость ограничения национальным законодательством отдельных прав и свобод государственных служащих.
В этой связи государственные служащие должны регламентировать свое поведение в соответствии с установленными национальным законодательством ограничениями. Вмешательство государства в таких случаях преследует легитимную цель защиты прав граждан на эффективную политическую демократию в рамках реализации принципа законности, в том числе, и на государственной службе.
4. На основе комплексного конституционно-правового исследования выдвинут и обоснован авторский вывод о том, что в течение длительного исторического периода в большинстве зарубежных стран законность на государственной службе традиционно означала осуществление всех свойственных государственным органам и государственным служащим функций в строгом соответствии с национальными конституциями, законами и иными нормативными актами согласно компетенции государственных органов.
На современном этапе реформирования государственной службы понятие законности на государственной службе в зарубежных странах существенно расширилось и дополнительно к традиционно сложившимся подходам также включает комплекс мер законодательного и организационного характера, предусматривающих: а) антикоррупционный механизм функционирования государственной службы и внедрение антикоррупционных стандартов поведения государственных служащих; б) ориентацию на достижение конечного положительного результата в деятельности государственных служащих по предоставлению гражданам публичных услуг в рамках четко определенных полномочий государственных органов; в) создание открытых, четких и понятных для граждан административных процедур функционирования государственных служащих; г) существенное повышение требований к этичности служебного поведения государственных служащих; д) развитие системы контроля гражданского общества за действиями государственных служащих.
5. Обоснован вывод о том, что обеспечение законности и эффективное противодействие коррупции на государственной службе возможно на основе внедрения четких, ясных, понятных и прозрачных для гражданского общества процедур, регламентирующих выполнение государственными служащими должностных обязанностей, получивших закрепление в нормативных правовых актах различного уровня (федеральных законах,
17 актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации, ведомственных нормативных актах), административных регламентах государственных органов и должностных регламентах государственных служащих.
6. На основе проведенного конституционно-правового исследования диссертантом обоснованы концептуальные направления дальнейшей реализации принципа законности на государственной службе, которые заключаются в совершенствовании законодательства о государственной службе в результате: а) принятия базовых федеральных законов о стандартах государственных услуг и должностных регламентов государственных органов о процедуре их оказания, а также о порядке подготовки и принятия административных регламентов государственных органов; б) законодательной конкретизации правового статуса государственных служащих путем введения критериев оценки их профессиональной деятельности и правовых последствий такой оценки для государственных служащих; в) законодательного ограничения полномочий представителей государства во взаимоотношениях с гражданами.
7. Исходя из единства конституционных и организационных основ разных видов государственной службы, предполагающего законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы, диссертант полагает целесообразным включить принцип законности в основные принципы государственной гражданской службы. Внесение соответствующего дополнения в Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» будет корреспондировать положениям Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» и способствовать построению и функционированию системы государственной службы на системной основе.
18 Практическая значимость результатов исследования.
Практическое значение работы определяется разработкой содержащихся в ней положений, научных выводов и предложений о совершенствовании законодательства Российской Федерации по вопросу реализации принципа законности на государственной службе.
Помимо законотворческой деятельности теоретические выводы и результаты диссертационного исследования могут применяться в научной работе, при преподавании конституционного права, общей теории и истории права и государства, а также специальных учебных дисциплин по рассмотренной проблематике для студентов, слушателей курсов повышения квалификации и аспирантов юридических вузов и факультетов.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию в опубликованных диссертантом научных трудах (в том числе 8 в ведущих научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации результатов диссертационных исследований), одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Результаты исследований по теме диссертации использованы в аналитической и правовой работе Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Фонда правовых проблем федерализма и местного самоуправления, выполнявшего в 2004 -2010 гг. функции исполнительной дирекции Администрации Президента Российской Федерации при реализации российско-канадской программы «Содействие реформированию государственного управления в Российской Федерации», что подтверждается актами о внедрении результатов диссертационного исследования.
19 Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав (7 параграфов), заключения, библиографического списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Законность как правовая категория и политико-правовой режим
Как объективно подчеркивается в современной научной и учебной юридической литературе, законность - это фундаментальная категория всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества, его граждан1.
Предпосылкой законности является объективная потребность любого общества избежать катаклизмов и сохранить свою целостность, что во многом обеспечивается юридическими правилами поведения людей, являющимися общеобязательными для всех и способствующими нормальному функционированию социального организма. В этой связи, как составная часть демократии и правовой режим общественной жизни, законность, во-первых, может существовать и господствовать в обществе, где отношения между государством (органами государства), с одной стороны, и гражданами и их организациями, с другой, регулируются нормами права. И, во-вторых, законность служит характеристикой общества, в котором физические и юридические лица реализуют свои субъективные права и обязанности . Не вызывает сомнения, что без обеспечения единого порядка отношений между людьми и организациями был бы существенно нарушен ход развития всех без исключения сторон жизни общества: политического режима, экономики, управления, социального развития, науки и культуры, личной жизни каждого человека.
До настоящего времени в российской науке не завершена дискуссия о времени происхождения законности, как юридической категории. Как отмечается в научной литературе, требование законности, как принцип, впервые было выдвинуто в период буржуазных революций в Европе 17-18 вв.3 Массовая поддержка требований законности, потребность свержения феодализма, провозглашения и развития капитализма побудили представителей победившего класса придать требованиям законности юридическую силу конституционных принципов.
Мыслителями эпохи Просвещения законность понималась не только как соблюдение существующих законов независимо от того, о ком идёт речь, но, прежде всего, как осуществление власти, основанное на прочно установленных, общеизвестных законах, в силу всеобщего согласия признаваемых в качестве основных критериев для определения того, что справедливо и что несправедливо. Учение одного из ярчайших представителей французского просвещения Монтескье о «духе законов» и разделении властей оказало существенное влияние на всю последующую политико-правовую мысль.
Серьезное внимание проблемам законности и правопорядка уделили в своих работах великие немецкие философы XVIII в. Гегель и Кант. Так, Кант, противопоставляя феодальному бесправию твердый правопорядок, опирающийся на общеобязательные законы, рассматривал государство как «объединение множества людей, подчиненных правовым законам»4. В свою очередь Гегель критиковал деспотию, как «состояние беззакония, в котором особенная воля как таковая, будь то воля монарха или народа (охлократия), имеет силу закона или, вернее, заменяет собой, закон», противопоставляя ей демократическое государство, где господствует закон и свобода личности5.
Именно в период постепенного прогрессивного совершенствования в XIX-XX вв. общественно-политических систем ведущих государств мира, учение о законности, как важнейшей категории всей юридической науки, получало дальнейшее развитие в многочисленных научных исследованиях известных правоведов современности. С учетом изложенного законность следует во многом рассматривать как современницу демократии, а не права «вообще», как такового, которое не имеет строго фиксированной даты возникновения. Безусловно, законность наиболее ярко проявляется лишь в условиях господства гуманистического права, что подчеркивает ее высочайшее значение, как одного из высочайших достижений современной эпохи, послужившего, по образному выражению классика современного либерализма Ф.Хайека, «не только щитом свободы, но и отлаженным юридическим механизмом ее реализации» .
Вместе с тем, обращает на себя внимание и тот несомненный факт, что о необходимости исполнения закона писали еще выдающиеся мыслители древности Платон и Аристотель. Так, Платон, хотя и являлся основателем теории тоталитарного общественного устройства, утверждал следующее: «Я вижу близкую гибель того государства, где закон не имеет силу и находится под чьей-либо властью. Там же, где закон - владыка над правителями, а они -его рабы, я усматриваю спасение государства и все блага, какие могут даровать государствам боги» . Аристотель, в свою очередь, подчеркивал, что государственные устройства, отходящие от справедливости, «неправильны» и «основаны на деспотическом принципе»8, отмечая следующее: «Кто требует, чтобы властвовал закон, требует, кажется, того, чтобы властвовало только божество и разум»9. По мнению Аристотеля законность является признаком наилучшей государственной формы - политий. Символично, что убеждения Аристотеля, как справедливо отмечалось недавно ушедшим из жизни академиком РАН Нерсесянцем B.C., очень созвучны с современной теорией правового государства10.
Развитие учения о законности в системе государственного управления в Российской империи, СССР и Российской Федерации
В России понятие и содержание законности, как юридической категории и важнейшего принципа, на разных исторических этапах не было одинаковым, изменяясь вместе с развитием общества и правовой науки. На протяжении длительного времени для государственного аппарата дореволюционного периода было характерно пренебрежительное отношение к соблюдению норм права, что имеет глубокие исторические корни. Об этом свидетельствует ретроспективный анализ существовавшей в России в XVI -XIX вв. практики. Так, еще наместники и волостели Великого Московского князя, как правило, злоупотребляли властью в целях личной наживы, для чего использовалась система «кормления» в форме подношений от населения в форме денег и продуктов питания. Тогдашнее законодательство, включая. Судебники 1497 г. и 1550 г., не было направлено на искоренение произвола и злоупотреблений со стороны чиновников, имевших фактически беспредельный и массовый характер1. Всевозможные злоупотребления в формах взяточничества и воровства допускались и на губной государственной службе посадских людей (губными целовальниками, посыльными, бирючами)".
Определенные меры по искоренению произвола власти стали приниматься только в начале XVIII в. во время коренных преобразований государственного управления Петра I, которым уделялось существенное внимание различным аспектам становления государственной службы, в том числе и вопросам исполнения чиновниками своих обязанностей. В связи с этим требовалось «всем делам чинить протоколы, когда какое дело решить, или какой указ куды послать, или что вновь постановить, а без того отнюдь не дерзать никому, ктоб какой саржи ни был» . Казенное жалованье постепенно становилось основным источником средств существования, тем более, что уклонение дворня от государственной службы было сопряжено с негативными последствиями вплоть до смертной казни. Созданная в 1722 г. Герольдмейстерская контора решала вопросы годности к «статской» службе и вела «всех дворян» по чинам и назначениям на должности4.
Однако, по мнению крупного русского ученого-правоведа Котляревского С.А., начатая в петровский период регламентация деятельности государственной власти (причем довольно поверхностная) была вызвана не желанием ввести ее в рамки права, а стремлением усилить ее неограниченный, самовластный характер5. Законность, как важный признак государства, заключалась в период петровских реформ в регламентировании деятельности чиновников с установлением их ответственности перед верховным сувереном при полном игнорировании вопроса защиты прав подданных. В то же время многочисленные управленческие акты не исполнялись ни государственными структурами, ни населением. При внешней урегулированности деятельности чиновников законность в их деятельности не была достигнута, что давало им возможность реализации широкого спектра произвольных полномочий в отношении населения. На этом основании в современной научной литературе делается верный вывод о том, что принцип законности ставился под сомнение самим же государством6.
В период царствования Екатерины II, которой было необходимо оправдывать самодержавную власть и доказывать, что она проистекает не из пренебрежения к человеческой свободе, а из объективных условий жизни огромного по своей территории государства, государственные служащие в присяге при вступлении в должность обязывались свои обязанности по должности (чину) по «совести своей исполнять согласно инструкциям и регламентам и указам, надлежащим образом»7. Это касалось всех без исключения чиновников. Поэтому в Наставлении губернаторам от 21 апреля 1764 г. содержалось требование к губернаторам «недремлющим оком взирать на то, чтоб все и каждый по званию своему исполнял с возможным радением свою должность, содержа в нерушимом сохранении указы и узаконения»8. В «Наказе» Екатерины II говорилось следующее «Законы, основание державы составляющие, предполагают малые протоки, сиречь правительство, через которые изливается власть Государева»9. Сенатским Указом от 16 декабря 1790 г. «О правилах производства в статские чины»10 была регламентирована процедура чинопроизводства на службе, что в последующем нашло продолжение в период царствования Павла I11. Стремление высшей исполнительной власти установить процедуру реализации властных полномочий чиновниками прослеживалось и в начале XIX в. Так, Сперанский A.M. отмечал, что «ни один деспот не может управлять всеми лично»,, в связи с чем призывал в целях обеспечения надлежащего управления «ввести закон на место произвола». Эта мысль нашла отражение во «Введении к уложению государственных законов», где было отмечено: «никто не обязан отправлять личную службу иначе, как по закону, а не по произволу другого»12. По представлению Сперанского в целях проверки знания законов чиновниками был издан Указ от 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в Коллежские Асессоры и Статские советники» . В то же время положения соответствующих императорских указов от 16 августа 1802 г. «О непреступлении губернаторами пределов власти, назначенных законами» и от 3 июня 1837 г. «Общий наказ гражданским губернаторам» в условиях неограниченного самодержавия имели во многом формально-декларативный характер и не требовали подкрепления практическими действиями . Это было обусловлено высочайшей степенью самовластия монарха в условиях унитарного государства, когда ярко проявлялась тенденция к бюрократической централизации управления в империи. Проект «Государственной Уставной грамоты Российской империи», имевшей одной из основных целей модернизацию государственного управления на началах законности и сдерживания абсолютной власти, в итоге не получил одобрения15.
Современное понимание принципа законности на государственной службе в Российской Федерации
Принцип законности составляет основу конституционного строя Российской Федерации, как демократического правого государства. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации).
Конституция Российской Федерации (часть 2 статьи 15) закрепляет обязанность органов государственной власти и должностных лиц соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы. Из смысла статьи 3 Конституции Российской Федерации, согласно которой «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», следует несомненная нацеленность государственной службы на служение государству и обществу1.
Законность является необходимой гарантией существования и развития гражданского общества, входя в систему универсальных принципов гуманизма и демократии".
Член-корреспондент РАН Мальцев Г.В., называя принцип законности одним из величайших достижений цивилизации, отмечает, что «через всю историю европейского права красной нитью проходит мысль о верховенстве закона, его эмансипации от субъективизма, конъюнктурщины, ползучего эмпиризма и утилитарного употребления»3.
На современном этапе развития отечественной юридической науки Витрук Н.В. предлагает рассматривать законность в качестве неотъемлемого качества правовой системы, особого состояния общественной и государственной жизни, режима функционирования правового государства. Кроме того, содержание законности составляет не само наличное законодательство, а законодательство, которое адекватно воплощает правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса. На этом основании Витрук Н.В. полагает, что законность означает идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве4.
По мнению профессора Барцица И.Н., основу законности как режима функционирования правового государства составляет соблюдение принципа верховенства закона, его высшей юридической сильг-в системе нормативных правовых актов?. Что касается деятельности государственных служащих, то принцип законности означает, что все государственные служащие действуют по основаниям и в пределах предоставленных им законами полномочий в целях реализации возложенных на них государственных функций законодательно установленных полномочий Российской Федерации и ее субъектов, органов государственной власти различного уровня, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.
Как отмечает Глушко Е.К., принцип законности для системы государственной службы характеризуется следующими основными признаками: а) федеральным законом определяются правовые и организационные основы системы государственной службы, а также системы управления государственной службой; б) правовое регулирование и организация военной, правоохранительной и федеральной государственной гражданской службы- находятся в ведении Российской Федерации; в) правовое регулирование и организация гражданской службы субъекта Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации; г) соблюдение Конституции и федеральных законов и обеспечение их исполнения составляет одну из важнейших обязанностей государственных служащих, что закреплено в законах о видах государственной службы (ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; ст. 26 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» и др.)6. Примечательно, что государственные служащие непосредственно не участвуют в производстве материальных благ в интересах устойчивого развития общества, а решают задачи осуществления государственного управления в соответствии со своими должностными, регламентами и административным регламентом государственного органа, в котором они проходят государственную службу. Причем в рамках решения этих задач государственными служащими реализуются государственно-властные полномочия по законодательно установленной сфере деятельности государственного органа и в строго определенных соответствующими нормативными правовыми актами формах и пределах (по регламентированной процедуре)7.
Государственные служащие выполняют не только трудовую функцию, а реализуют полномочия государства, чем объясняется публично-правовой характер государственной службы8. Поэтому выполнение служебных обязанностей в соответствии с законодательством относится к основным признакам, характеризующим статус государственных служащих9. Государственный служащий во всех случаях должен руководствоваться законом, включая как оценку данных ему служебных поручений, исходя из верховенства и приоритета законодательной нормы, так и исполнение собственных полномочий в пределах предоставленной законом компетенции10. По мнению Мальцева Г.В. и Барцица И.Н., принцип законности на государственной службе юридически означает, что организация и функционирование службы строится на основе закона. Законность, как качественное состояние функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих, может характеризоваться следующими основными признаками: а) соблюдение требований верховенства Конституции Российской Федерации над конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации.
Реализация принципа законности на государственной службе в целях противодействия коррупции
Как отмечается в научной литературе, законность является не только одним из принципов государственной службы, но и очевидным приоритетом, мобилизующий государственных служащих на высокопрофессиональную, эффективную служебную деятельность, а также на повышение престижа государственной службы и ее реформирование на надежной правовой основе1.
Приобретение институтами государственной власти нового социального правового качества, одним из компонентов которого является реализация принципа законности, включает безусловное соблюдение государственными служащими возложенных на них законодательством полномочий по обеспечению деятельности государственных органов и установленных запретов и ограничений2. Из этого исходит и практика Европейского Суда по правам человека3.
В связи с этим нарушения закона, включая коррупциогенные проявления со стороны государственных служащих, приводят к снижению авторитета государственной власти и привлекают серьезное внимание гражданского общества4 и средств массовой информации5.
По сведениям Минздравсоцразвития России (временно исполняющего в настоящее время функции органа по управлению государственной службой), к наиболее системным нарушениям законодательства о гражданской службе относятся: уклонение от образований комиссий по рассмотрению служебных споров и о конфликте интересов; неутверждение должностных регламентов государственных служащих; несоблюдение государственными служащими ограничений и запретов из-за отсутствия проверок представленных ими сведений о доходах и имуществе; непроведение обязательных для гражданской службы процедур в виде конкурсов и аттестаций)6.
Генеральной прокуратурой Российской Федерации в 11 федеральных министерствах выявлено свыше 47 тыс. нарушений закона, привлечено к дисциплинарной и административной ответственности более 2,5 тыс. государственных служащих, объявлено 1600 предостережений о недопустимости нарушения закона, внесено 10 тыс. представлений и около 4 тыс. протестов, возбуждено около 600 уголовных дел коррупционной направленности7. Например, в Федеральной таможенной службе выявлены многочисленные факты уклонений от проверки соблюдения ограничений, связанных с государственной службой, непроведения конкурса при поступлении на государственную службу, нарушения квалификационных требований по уровню образования и стажу работы, функционирование системы оказания материальной помощи сотрудникам службы и проведения юбилейных мероприятий за счет негосударственных структур и фондов .
Со своей стороны, Управлением Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы совместно с Контрольным управлением Президента Российской Федерации выявлены существенные нарушения законодательства о государственной гражданской службе в Минпромэнерго России и подведомственных ему Роспроме, Ростехрегулировании и Росэнерго9.
Не единичны и нарушения федерального законодательства при правовом регулировании государственной службы субъектов Российской Федерации10.
Более того, Следственным комитетом при Прокуратуре Российской Федерации возбужден ряд уголовных дел в отношении некоторых государственных служащих в связи с допущенными злоупотреблениями (в том числе по факту причинения ущерба федеральному бюджету на сумму 3 миллиарда рублей в результате незаконного перевода земельных участков из категории земель лесного фонда; а также в связи с присвоением государственной недвижимости в особо крупных размерах)11.
Приведенные данные свидетельствуют о необходимости повышения эффективности мер по реализации принципа законности на государственной службе, тем более, что как объективно отмечается экспертным сообществом, вопросы обеспечения открытости и прозрачности государственной службы на основе усовершенствованной нормативной базы тесно взаимосвязаны с проблемой предотвращения коррупции, как «комплексной болезни государственной службы» фактически всех стран .
Это обусловлено и тем, что одной из причин коррупции и злоупотреблений государственных служащих является именно их монополизм на рынке предоставления услуг гражданам, единственным поставщиком которых является государство13.
Не случайно, по данным международной организации «Транспаренси Интеренэшенел» по итогам 2007 г. Россия по рейтингу борьбы с коррупцией находится на 143 месте в мире14.
По мнению профессора Лунеева В.В., организация антикоррупционной деятельности должна включать в себя и меры по укреплению законности на государственной службе, а именно: разветвленный социально-правовой контроль деятельности государственных служащих; подотчетность государственных служащих; реальную, а не декларируемую открытость (прозрачность) процесса принимаемых ими решений15.
Необходимо и значительное сужение дискреционных полномочий государственных служащих, так как фрагментарность и формализм в регламентации и планировании их деятельности приводят к непомерному возрастанию «административного усмотрения» на всех уровнях управленческой иерархии при определении как набора и трактовки текущих задач для исполнения, так и способов их решения. Поэтому заслуживают внимания, предложения, направленные на повышение эффективной работы государственного аппарата (создание на основе административных и должностных регламентов так называемых «административных карт», как схем исполнения административных процессов конкретных органов, государственной власти; повышение эффективности мероприятий в области информационного обеспечения власти; реализация идеи «электронного правительства» и др.). Реализация данных мер позволит повысить открытость и прозрачность функционирования государственных служащих в целях предотвращении коррупции16.
