Введение к работе
Актуальность темы исследования. Тема гражданства в последние годы приобрела исключительную актуальность.
Распад СССР, необходимость формирования нового гражданства в России, затрагивающего судьбы миллионов людей, стали предметом интереса и обсуждения широкой общественности страны. Существенно возрос интерес к гражданству и в связи с провозглашением в нашей стране человека, его прав и свобод высшей ценностью. Гражданство является звеном между народным суверенитетом и свободой личности. В свою очередь, в прямой зависимости и связи с гражданством находятся права, свободы и обязанности человека, их объем и содержание. Гражданство является необходимой предпосылкой: - для обладания лицом всей суммой конституционных и иных прав и свобод; -возложения на него предусмотренных Конституцией и другим законодательством обязанностей; - защиты его прав и интересов не только внутри данного государства, но и за рубежом в дипломатическом порядке.
Институт гражданства выполняет двоякую социально-юридическую функцию. С однойстороны, гражданство выступает как средство испособ защиты прав индивида, с другой - как институт защиты прав и интересов государства. Равновесие между этими двумя аспектами функциональной характеристики гражданства является отражением адекватного соотношения интересов и прав личности и интересов общества и государства. Современное российское законодательство о гражданстве решает ряд актуальных правовых проблем, возникших в связи с преобразованием политических, экономических, социальных и иных форм организации государственной и общественной жизни, а также развитием отношений с другими странами и народами. Таким образом, проблемы гражданства России, носившие в советский период формальный характер в силу поглощения их гражданством СССР, сегодня стали неотъемлемым атрибутом российской государственности, свидетельством обретения Россией реального суверенитета.
В то же время, помимо граждан государства составляющих наибольшую часть населения любого государства, некоторая его часть представлена иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также лицами, имеющих гражданство двух или более государств. Последняя категория лиц соответственно имеет более сложное правовое положение, поскольку зачастую возникают коллизии при использовании ими прав и исполнении обязанностей по отношению к странам их гражданства.
Отношение различных государств к институту двойного гражданства неоднозначно и колеблется в диапазоне от его распространения, до безразличного отношения и полного непризнания. Можно отметить,
что оно формируется под влиянием множества разнообразных факторов: гомогенности этнического состава населения государства, его культурных, исторических, экономических, географических и иных особенностей. Кроме того, влияние на политику государств в сфере двойного гражданства оказывают общемировые объективные процессы глобализации, интеграции и национализации, а также обостряющаяся во всем мире проблема нелегальной миграции и перемещенных лиц (беженцев и вынужденных переселенцев).
Распад СССР породил проблему определения правового положения населения, оставшегося проживать на его территории. С одной стороны, формирование собственной суверенной государственности в государствах бывшего СССР немыслимо без установления собственного гражданства. Однако в принятых законах о гражданстве ряда стран - бывших республик СССР, зачастую находят отражение нормы и принципы гражданства, противоречащие международным. С другой стороны, спустя почти двадцать лет после распада СССР, по-прежнему острой остается проблема национальных меньшинств, лиц без гражданства, мигрантов, а также этнических соотечественников, оказавшихся в одночасье и не по своей воле в юридическом плане иностранными гражданами или лицами без гражданства по отношению к России, гражданство которой они хотели бы иметь.
Таким образом, особое значение проблема двойного гражданства приобрела в условиях прекращения единого союзного гражданства для взаимоотношений России с другими странами и, прежде всего, со странами «ближнего» зарубежья.
За прошедший после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. период сложились предпосылки для пересмотра и дальнейшей оптимизации ряда законодательных положений о гражданстве и, в частности, двойном гражданстве.
Для более полной и правильной оценки феномена множественного (двойного) гражданства, его положительных и отрицательных сторон, а также для выработки практических рекомендаций по устранению проблем, связанных с данным институтом права, необходимо комплексное изучение множественного (двойного) гражданства и его отдельных аспектов. Происходящие изменения, касающиеся множественного (двойного) гражданства, а также многогранность правовых, политических и социальных проблем, с ним связанных, свидетельствуют об актуальности и важности исследования данной темы.
Принятие любого закона, особенно в том случае, когда он сменяет аналогичный предыдущий, почти всегда вызывает бурную полемику. Не секрет, что многие законы, содержащие прогрессивные в своей основе и очень важные демократические начала, остаются недействующими,
и от оценки их как перспективных и соответствующих международной практике положение все равно не меняется.
Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 года с нетерпением ждали многие. Главными среди прочих были две причины. Во-первых, интерес вызывал новый порядок получения российского гражданства. Во-вторых, прояснения требовал вопрос о возможности получения двойного гражданства.
Что касается порядка получения российского гражданства, то нормы, регулирующие этот вопрос, достаточно конкретны и предусматривают четкий порядок приобретения гражданства, а также порядок и сроки принятия соответствующих решений компетентными органами.
Сложнее решается вопрос с наличием двойного гражданства. Прежде всего, следует иметь в виду, что сама возможность иметь двойное гражданство закреплена в Конституции Российской Федерации. Конституцией гарантируются защита и покровительство граждан РФ, имеющих одновременно гражданство иностранного государства: «... наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства...» (ст. 62 Конституции). В этой норме закрепляется основа правового статуса личности в России.
Ни один федеральный закон не может содержать нормы, противоречащие Основному закону РФ - Конституции. В федеральном Законе о гражданстве Российской Федерации 2002 года конституционные нормы развиваются следующим образом: признается, что гражданин РФ, имеющий иное гражданство, рассматривается РФ только как российский гражданин. При этом законодатель использует излюбленную формулу -«за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом». Тем самым законодатель предусматривает возможность изменения данной нормы посредством принятия международного договора или соответствующего федерального закона.
Кроме того, законодатель закрепляет важнейшую норму - гарантию сохранения прав и обязанностей гражданина РФ при наличии второго гражданства: «приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации». Важность включения этого положения особенно понятна тем лицам, которые в эпоху Советского Союза лишались гражданства не только в том случае, когда они приобретали гражданство иностранного государства, но и тогда, когда они просто вступали в брак с гражданином (гражданкой) иностранного государства.
И все-таки, несмотря на закрепление правовых предписаний о наличии двойного гражданства, вопрос о том, в каких случаях допускается приобретение второго гражданства и что следует понимать под двой-
ным гражданством, остается дискуссионным. Приоритетным в теории и, что самое печальное, на практике является толкование возможности приобретать второе гражданство в том случае, когда это предусмотрено международным договором или специальным законом. Речь идет о принятии специального закона помимо Закона о гражданстве, в котором бы четко фиксировался порядок приобретения второго гражданства. Это «расширительное» толкование уводит от содержания норм, закрепленных в двух основополагающих источниках. Дело в том, что п. 1 ст. 62 Конституции, закрепляющий норму о том, что «гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ», не содержит запрета приобретать иностранное гражданство. Хотелось бы подчеркнуть, что слова «в соответствии...» означают, что порядок приобретения второго гражданства устанавливается либо международным договором, либо соответствующим федеральным законом РФ. Однако, казалось бы, вопреки этому логически вытекающему выводу толкование нормы осуществляется как возможность приобретать гражданство иностранного государства только при наличии международного договора или федерального закона. На первый взгляд кажущаяся тавтологией ситуация с юридическим «хитросплетением» слов выглядит очень серьезной, когда данное толкование применяется на практике. Считается, что российский гражданин, получающий гражданство иностранного государства в установленном иностранным законом порядке, нарушает Конституцию РФ. Хотя еще раз хотелось бы обратить внимание на то, что в Конституции такого запрета нет.
В чем же смысл двойного гражданства с позиции российского законодателя, если все равно в Российской Федерации наличие иностранного гражданства никаким образом не учитывается и не рассматривается? Очевидно то, что гражданам Российской Федерации предоставляется возможность реализовывать свои права как иностранным гражданам на территории этих иностранных государств. И в этом смысле Российская Федерация подтверждает свое согласие на допустимость наличия иностранного гражданства. Это согласие выражается в том, что в п. 2 ст. 6 закрепляется положение о том, что приобретение второго гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации.
Таким образом, в этом сложном вопросе рано ставить точку. В международном праве многие отношения строятся на основе международной вежливости. Рассматривая в Российской Федерации граждан, имеющих двойное гражданство, только как российских граждан, Российская Федерация не отрицает факт наличия у них и иностранного гражданства, а значит, и не должна препятствовать иностранному государству в осуществлении защиты и покровительства над лицами, которые имеют связь с этим государством.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемам, охватываемым понятиями гражданства в научной литературе уделялось определенное внимание. Для формулирования собственных научных положений и выводов диссертант опирался на труды отечественных ученых-юристов: С.А. Авакьян, С.Л. Агаев, В.Н. Александренко, Л.Н. Анисимов, М.Г Арутюнов, С.Н. Бабурин, А.В. Белов, А.Я. Бер-ченко, Н.Е. Богданова, В.Я. Бойцов, Ю.Р. Бояре, М.Н. Виноградов, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.М. Гессен, А.А. Григорьев, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Дунайло, И.В. Дурденевский, Л.Т. Дьяконов, М.А. Жухманов, В.Н. Калинин, С.С. Кишкин, А.И. Ковлер, Ю.М. Колосов, Е.И. Колюшин, Н.М. Коркунов, В.В. Красинский, Р.И. Кулик, О.Е. Кутафин, А.Н. Лебедев, И.П. Левченко, С.Л. Лысенко, М.К. Маликов, Г.В. Мальцев, А.Н. Мезенцева, А.В. Мещеряков, В.Ф. Миронов, Ю.С. Оганисьян, СВ. Па-нарин, В.В. Полянский, В.Д. Попков, А.С. Прудников, В.А. Ржевский, Ф.М. Рудинский, В.М. Сафронов, С.К. Сизов, А.И. Синкевич, И.К. Трай-нин, И.Л. Трайнин, И.Н. Труевская, И.А. Умнова, СВ. Черниченко, А.А. Чинчиков, М.А. Шафир, B.C. Шевцов, Т.Е. Шингерей, Б.В. Щетинин, Э.С Юсубов, В.Н. Яшин и др.
Исследованию различных аспектов гражданства способствовали труды зарубежных авторов: С. Вертовек, Т.Гоббс, С. Кабирадж, Р. Могахед Али, Дж. Нельсон, Д. О'Нес, Г. Таллок, Т. Хаммар, УХилл, Р. Шерер.
В них проблемы гражданства рассматривалась в самых различных общетеоретических аспектах, которые, несомненно, представляют большой научный интерес.
Цель исследования заключается в необходимости проведения комплексного анализа проблем реализации конституционно-правового статуса лиц с множественным (двойным) гражданством и создании теоретико-методологических предпосылок для решения данных проблем.
Для достижения указанной цели в ходе исследования необходимо решить следующие задачи:
в целом раскрыть понятие и историю становления института гражданства в Российской Федерации;
раскрыть проблемы соотношения федерального и республиканского гражданства в Российской Федерации;
обозначить и проанализировать конституционно-правовые аспекты регулирования института гражданства в Российской Федерации;
дать определение и раскрыть институт множественного (двойного) гражданства в международном и национальном праве;
проанализировать вопросы конституционно-правового регулирования института двойного гражданства в Российской Федерации;
рассмотреть современную практику государств в решении проблем применения института множественного (двойного) гражданства.
Объектом диссертационного исследования является общая характеристика конституционно-правового регулирования института гражданства в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются:
исторические, современные, отечественные и зарубежные источники об истории и природе института гражданства;
общетеоретические основы института гражданства;
конституционно-правовой статус лиц с множественным (двойным) гражданством.
Методологической основой исследования является весьма разнообразный арсенал способов научного познания, в основу которого легло междисциплинарное исследование проблемы; принципы познания социальных явлений в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности. В работе использованы основные общенаучные и част-нонаучные методы исследования: формально-логический, формально-юридический, исторический, сравнительно-правовой, статистический, анализ, синтез, индукция, дедукция, обобщение, классификация, толкование и др.
Совокупность использованных методов позволило привести работу к внутреннему единству, достоверности, репрезентативности, полноте и непротиворечивости исследования.
Эмпирическую базу исследования составили внутригосударственные законы, международно-правовые акты; результаты социологических исследований, опубликованные в научных изданиях; фактический материал, нашедший отражение в средствах массовой информации.
Теоретические, нормативные, социологические и прикладные источники, взятые в совокупности, стали той информационной базой, которая способствовала достижению научной обоснованности и достоверности формулируемых в диссертации положений.
Научная новизна исследования. В научной литературе проблемы гражданства нашли свое отражение во многих работах. В них проблемы гражданства рассматривались в самых различных исторических и практических аспектах, и которые, несомненно, представляют большой научный интерес. Однако институт множественного (двойного) гражданства в Российской Федерации за последние семь лет (с момента принятия нового Закона о гражданстве 2002 года) не получил подробного научного рассмотрения. Несмотря на закрепление правовых предписаний о наличии двойного гражданства, вопрос о том, в каких случаях допускается приобретение второго гражданства и что следует понимать под множественным (двойным) гражданством, остается дискуссионным. Недостаточность разработанности данной проблемы определила необходимость исследования настоящей темы диссертации. Научная
новизна диссертационного исследования определяется комплексностью авторского подхода к анализу проблем реализации конституционно-правового статуса лиц с множественным (двойным) гражданством. Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
Как государства, так и отдельные лица не однозначно относятся к институту двойного гражданства. В одних случаях двойное гражданство воспринимается как провокация конфликта или серьезная угроза основным ценностям общества. В других случаях оно расценивается как желательное явление, а иногда к нему относятся просто с безразличием. Отсюда, споры о двойном гражданстве носят в первую очередь не формально-юридический, а политический и даже метаполитический характер. Двойное гражданство по своей значимости выходит далеко за рамки простой принадлежности индивида к двум и более государств. Таким образом, институт двойного гражданства определяет не только правовой статус личности, но и в большой степени определяет политический статус индивида;
Двойное гражданство является частным случаем множественного гражданства. Множественное (двойное) гражданство - это правовое состояние, выраженное через сложное правоотношение, оформляющее многосоставные социально-экономические, политические, культурные и нравственные взаимоотношения между человеком и государствами (предоставителями гражданства) по поводу ответственного обладания физическим лицом всем комплексом прав и обязанностей в более чем одном государственном образовании. В качестве предоставителей гражданства могут выступать не только государства, но и государственно-подобные образования, региональные международные организации, посредством членства в которых государства предоставляют гражданство физическим лицам;
Создание законодательства, которое исключило бы саму возможность существования лиц с множественным (двойным) гражданством, вряд ли возможно и, как показывает предыдущий опыт, вряд ли будет возможно в обозримом будущем. Непризнание существования института бипатризма приведет к увеличению числа его неурегулированных случаев, проблем бипатридов и государств. Поэтому множественное (двойное) гражданство, при продуманной политике его реализации, должно способствовать уменьшению числа возможностей для разобщения населения государств и снижению внутригосударственной напряженности и конфликтности;
Множественное (двойное) гражданство является естественно возникающим правом, которое, как и всякое иное право, может использоваться его обладателями во благо или во зло в зависимости от различных факторов. Данное право может быть ограничено, как и другие права
в демократическом обществе, в целях устранения возможностей злоупотребления им или устранения иных угроз, связанных с ним. Но такое ограничение не должно уничтожать названное право. Способствовать грамотному и эффективному решению проблем должна высококачественная разработка проблемы множественного (двойного) гражданства и создание основ, а впоследствии и единого права, регламентирующего институт множественного (двойного) гражданства;
В ч. 1 ст. 62 Конституции Российской Федерации указано, что гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации, хотя, очевидно, что вместо союза «или» целесообразнее использовать в данной норме союз «и». Объясняется это тем, что международный договор и федеральный закон как разные источники права не должны взаимозаме-нять и, тем более, взаимоисключать друг друга, а должны согласованно действовать между собой. Закон о гражданстве должен заключать в себе принципы, которых должна придерживаться Российская Федерация по отношению к двойному гражданству, и на который будут опираться заключаемые Россией международные договора. В то же время, наличия одного лишь федерального закона о гражданстве также недостаточно, поскольку для признания юридического двойного гражданства необходимы договорные отношения между государствами;
Конституционная отсылка к федеральному закону и (или) международному договору сдерживает реализацию права на двойное гражданство, превращая, по существу, ч. 1 ст. 62 Конституции РФ в декларативную норму. В Законе о гражданстве 2002 г., как и в прежнем, условия и порядок приобретения двойного гражданства не регулируются. Что касается международных договоров России о двойном гражданстве, то было заключено всего два таких договора - с Таджикистаном и Туркменистаном. На данный момент действует только один договор с Таджикистаном;
В ст. 6 Закона о гражданстве, которая называется «Двойное гражданство», по существу, речь идет не о признании двойного гражданства, а о констатации факта наличия двух гражданств, из которых только одно будет приниматься во внимание Российской Федерацией. Гражданин Российской Федерации, имеющий также иностранное гражданство, рассматривается Российской Федерацией «только» как гражданин Российской Федерации. Другими словами, факт наличия второго гражданства для граждан Российской Федерации не имеет никакого значения при их пребывании в России. Российская Федерация будет рассматривать их исключительно как российских граждан - так, как если бы они вообще не имели второго гражданства. Законодатель специально указал на это
обстоятельство, формулируя норму с использованием наречия «только». Данное положение возможно изменить только при наличии международного договора, ратифицируя который Российская Федерация может принять на себя обязательство о признании двойного гражданства, а следовательно, и об отступлении от норм ст. 6 Закона о гражданстве. Этот вывод вытекает из ст. 15 Конституции РФ, которая устанавливает приоритет применения международных норм над внутригосударственным законодательством независимо от сферы правового регулирования. Те международные договоры, которые уже были заключены, также продолжают свое действие независимо от новой позиции Российской Федерации, закрепленной в ст. 6 Закона о гражданстве;
В последние десятилетия существенно возросло число лиц, обладающих гражданством двух и более государств, и вероятно этот рост будет продолжаться. Отсюда, возражение против института двойного гражданства может исходить из интересов конкретного государства. Считается, что двойного гражданства следует избегать для того, чтобы не нанести ущерба единству, сплоченности и мощи государства. Тут, безусловно, играют роль соображения национальной безопасности и внешней политики. На наш взгляд, угроза, как таковая, исходит не от самого института двойного гражданства, а от наличия многочисленных групп неграждан. Проблема двойного гражданства возникает тогда, когда государства задумываются над тем, как эту угрозу устранить. Несмотря на все возражения и усилия международного сообщества по ограничению множественного (двойного) гражданства данное явление продолжает распространяться. В данной ситуации, на наш взгляд, государствам необходимо принимать меры к облегчению и поощрению натурализации жителей, даже если такие меры будут означать смягчение ограничений на двойное гражданство. Отсюда, сколь бы ни было велико нынешнее число лиц, обладающих двойным гражданством, в перспективе оно будет еще больше. Таким образом, массовая натурализация жителей маловероятна без ослабления ограничений на двойное гражданство. Поэтому проблема натурализации в значительной мере сводится к вопросу о желательности более терпимого отношения к двойному гражданству;
Европейская конвенция о гражданстве явилась в целом прогрессивным шагом в области гражданства, и множественного гражданства в частности, хотя и имеет ряд недостатков. В частности, попытка объединить разнообразные подходы государств к вопросу множественного гражданства в одном акте не позволяет эффективно развивать этот институт. Отдельные нормы недостаточно детализированы и вызывают сомнение в соответствии их положений идеям, заложенным в ряде международно-правовых документов, в частности, их соответствии статье 15 Всеобщей декларации прав человека, регламентирующей основ-
ные послевоенные правила в области гражданства, выработанные по итогам Второй мировой войны.
Гражданство Европейского союза представляет собой один из основных структурных элементов интеграции в рамках этой региональной международной организации, имеющей большой политический вес в международной политике в целом. Данный вид гражданства не является примером универсального или открытого гражданства, которое охватывало бы граждан большинства государств или к которому свободно могут приобщиться жители различных стран. Оно также представляет собой ставший типичным вариант наделения граждан государств-членов дополнительным гражданством международной организации. Все это вызвано спецификой международной организации, которая образовала гражданство Европейского союза, и взаимоотношений ее государств-членов. Отсюда, на наш взгляд, гражданство Европейского союза является частным случаем двойного гражданства в рамках международной организации, когда у граждан наряду с гражданством государств появляется дополнительное гражданство соответствующей международной организации, полноправным членом которой является государство их гражданства. Такой вид единого двойного гражданства очень похож на гражданство сложных (федеративных) государств, но имеет при этом свою специфику. Думается, что европейское гражданство направлено на более гарантированное обеспечение прав и свобод граждан тех стран, которые входят в Европейский союз.
Возрастающий уклон к регулированию в рамках Совета Европы множественного гражданства позволяет, с учетом целей этой организации, говорить о тенденции установления множественного гражданства в рамках Совета Европы, которое с учетом Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне от 5 февраля 1992 г. перерастает в более широкое, чем гражданство Европейского союза, единое гражданство Совета Европы, с возможной тенденцией объединения с гражданством Европейского союза и последующим переходом в общемировое гражданство.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что положения данного научного исследования в совокупности могли бы создать теоретико-методологические предпосылки для решения ряда проблем, связанных с конституционно-правовым статусом лиц с множественным (двойным) гражданством и в последствии послужить толчком к дальнейшему изучению института гражданства в целом.
Выводы исследования могут иметь значение для общей теории права, истории государства и права России и зарубежных стран, международного, конституционного, административного и гражданского права и быть использованы в дальнейших научных разработках.
Практическая значимость результатов исследования состоит в возможности использования их:
в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем права, относящихся к институту гражданства в целом;
в преподавании дисциплин конституционного права, теории государства и права, истории государства и права России и зарубежных стран, международного права, административного права, гражданского права, а также множества специальных курсов, касающихся вопросов гражданства;
в практической деятельности органов государственной власти, органов по совершенствованию правозащитного законодательства и иной нормативной базы, касающейся обеспечения правового статуса лиц с множественным (двойным) гражданством.
Апробация и внедрение результатов исследования Основные теоретические положения и практические рекомендации диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях, посвященных Конституции и проблемам укрепления законности, проводимой в г.Владикавказе в 20 Юг , на семинарах и «круглых столах» с конституционно-правовой тематикой, проводимых в г.Москве в 2008-2010гг. по инициативе образовательных, общественных и иных организаций. Предложения по совершенствованию законодательства в изученной сфере нашли отражение в опубликованных научных статьях.
Структура диссертационной работы состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и списка используемой литературы.
Похожие диссертации на Реализация правового статуса лиц с множественным (двойным) гражданством : конституционно-правовые аспекты
