Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Муниципальное правотворчество. Понятие, признаки, особенности 13
1. Понятие, значение и принципы правотворчества 13
2. Муниципальное правотворчество как вид правотворчества 47
3 Компетенция органов местного самоуправления по осуществлению правотворчества 72
Глава 2. Проблемы муниципального правотворчества на современном этапе 94
1. Теоретико-правовые основы муниципального правотворчества 94
2. Конституционный Суд Российской Федерации о муниципальном нормотворчестве 128
3. Некоторые теоретические проблемы систематизации муниципального законодательства 156
Заключение 191
Библиографический список 200
- Понятие, значение и принципы правотворчества
- Муниципальное правотворчество как вид правотворчества
- Теоретико-правовые основы муниципального правотворчества
- Конституционный Суд Российской Федерации о муниципальном нормотворчестве
Введение к работе
Следует отметить, что за более чем десятилетний период реально осуществляемого муниципального правотворчества накоплен опыт, как положительный, так и негативный, который позволил не только выявить ключевые проблемы в данной области, но и многое сделать для их решения. В новом Федеральном законе от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствуют общие лозунги и декларации о значимости местного самоуправления, его самостоятельности и ответственности. Напротив, сейчас это документ, содержит детальное и вполне конкретное регулирование многих аспектов организации и деятельности местных властей, которое должно обеспечить реальную, а не декларируемую самостоятельность граждан и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Муниципальные правовые нормы, призванные своим существованием дополнять и уточнять федеральное и региональное законодательство, а также ликвидировать пробелы в государственном правовом регулировании, в идеале должны влиться в единое правовое пространство государства. Определенный
1 Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ (в редакции от 02.03.2007 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. -2003.-№40.- Ст. 3822.
вклад в достижении поставленных целей могут и должны внести научные исследования правотворчества в муниципальных образованиях.
Актуальность представленного диссертационного исследования обусловлена рядом обстоятельств. С одной стороны увеличился и без того широкий круг полномочий местного самоуправления, требующий соответствующего законодательного обеспечения; по-прежнему, одной из главнейших целей проводимых изменений, является приведение местного законодательства, а также нормативных правовых актов муниципальных образований в соответствие с положениями с ФЗ от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; изменилась система устройства местного самоуправления; повысилась ответственность органов местного самоуправления. С другой стороны, остается нерешенной проблема соблюдения органами местного самоуправления правил юридической техники, игнорируются теоретические нюансы правотворчества, остаются низкими профессиональные навыки в этой сфере, имеет место недостаточное методическое и информационное обеспечение муниципальных образований по вопросам правотворчества, что не может ни сказываться на его качестве не только с точки зрения законности, но эффективности и целесообразности. Совокупность указанных причин свидетельствует о необходимости дальнейшего теоретического осмысления местного самоуправления в целом, нормотворческих процессов и функций последнего - в частности.
Степень научной разработанности темы исследования. Исследованиям проблеем правотворческих полномочий органов местного самоуправления посвящены труды таких ученых, как С.С Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, В.В. Бородина, Г.К. Гинса, СВ. Евдокимова, А.В. Зиновьева, А.В. Калинина, Т.В. Кашаниной, Д.А. Керимова, З.Ф. Ковриги, Б.И. Кожохина, И.В. Котелев-ской, В.Н. Кудрявцева, А.С. Дашкова, О.Э. Лейста, М.Н. Марченко, Р.К. Надее-ва, Л.А. Николаевой, К.К. Панько, А.С. Пиголкина, И.Ф. Покровского, Р.А. Ромашова, Р.А. Рахимова, Т.Н. Рахманинов В.П. Сальникова, К.М. Сарсенова, В.Д. Сорокина, В.Г. Стрекозовой, М.С. Студенкиной, В.М. Сырых, В.В. Таля-
нина, И.Е. Тарханова, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Хабибулиной, В.Н. Хропанюка, Ю.Е. Ширяева и других.
Исторический анализ муниципального правотворчества был предметом исследования следующих авторов: И.Д. Беляева, М.Ф. Владимирского-Буданова, Ю.А. Дмитриева, В.В. Еремяна, Н.П. Загоскина, А.А. Зимина, И.Д. Ковальчен-ко, В.И. Сергеевича, М.Б. Свердлова, Ю.П. Титова, М.В. Федорова, И.Я. Фроянова, Е.Ю. Черкащина, О.И. Чистякова, Е.Н. Щендригина и других.
Общетеоретические проблемы развития и совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации нашли свое отражение в научных публикациях, учебных пособиях, монографиях и диссертационных исследованиях специалистов в области муниципального права, среди которых необходимо выделить: Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Л.В. Гильченко, Н.А. Емельянова, А.Р. Еремина, В.Н. Иванову, Ю.Д. Казанчева, Л.А. Калини-ченко, А.Е. Когута, А.И. Коваленко, А.Н. Кокотова, П.М. Курдюка, О.Е. Кута-фина, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, В.В. Пылина, А.А. Саломаткина, О.Ю. Тарасова, В.И. Фадеева, А.Н. Черкасова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугрину, В.А. Ясюнаса и других.
Основываясь на трудах указанных научных деятелей, основное внимание автора было направлено на исследование практики нормотворчества субъектов местного самоуправления, на изучение муниципально-правовых норм и правовых актов местного самоуправления как объектов правотворческой деятельности, а также на выявление проблем, препятствующих достижению высокого качества принимаемых на местном уровне правовых актов. В связи с этим, для проведения полноценного исследования диссертантом были использованы научные работы Ю.Н. Болтенко, Н.С. Бондаря, А.С. Борисова, А.Г. Гладышева, Е.В. Грициенко, А.А. Замотаева, С. В. Королева, М.А. Краснова, Т.С. Масловской, В.В. Таболина, Н.Н. Черногора, М.А.Чернышева, А.С. Шабурова, АН. Широкова и других.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы с учетом накопленного опыта и современного состояния текущего законодательства, а также
практики, сложившейся в сфере функционирования муниципальной власти, выявить и исследовать нерешенные проблемы, связанные с осуществлением нормотворчества населения местного сообщества, органов и должностных лиц местного самоуправления в процессе управления местными делами.
Для достижения поставленной цели диссертантом были определены следующие основные задачи исследования:
охарактеризовать понятие «правотворчество» и установить его соотношение с понятиями «нормотворчество», «законотворчество» применительно к муниципальным образованиям;
исследовать муниципальное правотворчество как вид правотворчества и выделить его особенности;
раскрыть компетенцию органов местного самоуправления и виды полномочий органов местного самоуправления в сфере муниципального правотворчества;
выявить проблемы, возникающие в связи с осуществлением правотворчества органами местного самоуправления;
на основе правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации охарактеризовать природу муниципальной власти и ее взаимосвязь с местным самоуправлением;
изучить способы проявления и специфические характеристики организационных средств осуществления муниципального правотворчества;
рассмотреть теоретические проблемы систематизации муниципального законодательства и ее специфику (формы, способы);
проанализировать теоретико-правовые вопросы подготовки и создания муниципальных правовых актов, их правовую природу и структурные элементы;
сформулировать положения рекомендательного характера по преодолению проблем, препятствующих развитию и совершенствованию правотворческой деятельности местного самоуправления.
Предметом исследования является практика нормативно-правового регулирования правотворческой деятельности местного самоуправления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере правотворчества субъектов местного самоуправления.
Методологическую основу диссертации составляют диалектический, системный, сравнительно-правовой, историко-правовой, структурно-функциональный и другие методы познания. Теоретическую основу исследования составляют научные знания по общей теории права и государства, истории права и государства, международному, конституционному, административному и муниципальному праву.
Нормативной основой диссертации являются Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральные законы, Постановления Конституционного суда Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, законодательные акты субъектов Российской Федерации, правовые акты местного самоуправления, а также ведомственные нормативные акты.
Анализ муниципального правотворчества проводится на основе ранее действующих нормативно-правовых актов, а также новейшего законодательства, регулирующего данную сферу общественных отношений.
Научная новизна исследования определяется подходом к изучению выбранной темы с учетом степени разработанности ее различных аспектов. Предпринята попытка комплексного рассмотрения ключевых проблем муниципального правотворчества на современном этапе реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, обобщения в рамках одного исследования теоретических воззрений на специфические особенности муниципального правотворчества, способы проявления и организационные средства его осуществления. Проведенное исследование вносит определенный вклад в теорию муниципального нормотворчества, дополняет представления об отдельных ее эле-
ментах: принципах муниципального правотворчества, природе муниципальной власти, формах и способах систематизации муниципального законодательства, процесса подготовки и создания муниципальных норм и ответственности за их неисполнение.
С учетом изложенного на защиту выносятся следующие основные положения:
Правотворчество органов местного самоуправления - это законодательно регламентированная, организованная и планируемая властная деятельность органов местного самоуправления, осуществляемая в границах муниципального образования направленная на создание, изменение или прекращение действия общеобязательных правил поведения осуществляемая с целью управления делами общества, являющаяся составной частью общего правотворческого процесса в системе публичной власти страны, включающая как внутреннюю процедуру (порядок) принятия правового акта, так и внешнюю форму возведения воли органов местного самоуправления или непосредственно населения в обязательное правило поведения (норму права).
Особенности муниципального правотворчества, проявляются в следующем:
специфический носитель (субъект) власти (население муниципального образования и органы местного самоуправления);
локально-территориальный характер действия муниципально-правовых норм;
реализация муниципальной власти посредством институтов местного самоуправления;
особая сфера реализации муниципальной власти и, соответственно, муниципального правотворчества;
организационная обособленность муниципальной власти от власти государственной.
Понятие, значение и принципы правотворчества
Каждое ибщестъи требует регламентации отношений, возникающих в нем. Требуется огромное количество разнообразных норм, регулирующих эти отношения. Среди этих норм важнейшее место принадлежит праву. Потребность государства и общества в постоянном совершенствовании, обновлении системы права обусловливается самыми различными факторами, среди которых решающее значение имеют:
- постоянное развитие и совершенствование системы общественных отношений. Постоянное движение и динамика общества требуют внесения соответствующих изменений в действующие нормы права, а также отмену устаревших, бездейственных и фактически утративших силу норм;
- наличие недостаточно совершенных норм права. Далеко не все действующие нормы права являются качественно совершенными и в полной мере соответствуют требованиям правотворческой техники. Определенная их часть содержит пробелы либо противоречит вышестоящим актам, имеет несовершенную редакцию и др;
- смена политического и экономического курса государства. Проводя свою политическую и правовую идеологию в жизнь, политические силы, пришедшие к власти, отменяют ранее действовавшие нормативно-правовые акты и принимают новые акты.
Е.А. Юртаева отмечает, что современную правотворческую практику характеризует небывалая интенсивность в принятии нормативных правовых актов: все социально значимые решения в государственном механизме управления обществом, как правило, требуют должного их нормативного обеспечения. К тому же высокая динамичность в возникновении новых сфер и отраслей, которые нуждаются в правовом нормировании, это требование актуализирует. В первую очередь в связи с потребностями государственного развития, проведения масштабных преобразований в сфере административных, судебных, налоговых отношений. Однако заметна и общая тенденция к стабилизации социально-политической ситуации в стране. Поэтому правовая база не только реформ и преобразований, но и «повседневного» государственного бытия постоянно нуждается в дополнении, корректировании, исключении устаревающих и введении новых законодательных механизмов1.
Причем, как полагает Ю.А. Тихомиров, возникает немало противоречий между разными нормами, с одной стороны, между нормами и реальным обще-ственным поведением с другой . Все это предопределяет необходимость подробного анализа вопросов правотворчества. Проблемы правотворческого процесса актуальны сегодня и для российской юридической практики, и для юридической науки. Научные исследования направлены на осмысление практических проблем, на выработку предложений по их решению. Теория правотворчества имеет своим исходным пунктом вопрос: как можно воздействовать на социальные условия с помощью правовых норм в желаемом направлении?
Формы нормативного регулирования весьма разнообразны как по содержанию, так и по средствам воздействия на общественные отношения. Можно выделить следующие основные формы: а) государственное регулирование с помощью законов и подзаконных ак тов, для которых характерна системность и иерархичность, универсальность действия; б) негосударственное регулирование в виде норм общественных ор ганизаций, профессиональных и иных объединений; в) саморегулирование — в виде решений, правил и норм, принимаемых непосредственно населением (референдумы, сходы и т. п.), или локальных ак тов корпоративного характера; г) технико-юридические нормы в виде технических регламентов, стан дартов, регулирующих как параметры собственно производственно технологических процессов, так и соответствующие действия людей3; д) международное регулирование в виде межгосударственных правовых актов и норм, создаваемых в процессе общения международных экономических субъектов е) нормы морали; ж) религиозные нормы; з) традиции, обычаи, правила делового оборота; и) стихийную регуляцию как своего рода укрупненные ориентиры, складывающиеся в результате множества действий.
Как полагает Ю.А. Тихомиров, различные формы нормативного регулирования характеризуются не только общими, но и специфическими признаками. К их числу можно отнести несовпадение или совпадение субъекта-нормообразователя и субъекта-нормоисполнителя, методы воздействия на сознание и поведение людей (ценностные, стимулирующие, предписания, запреты, самообязательства и др.). Понятно, сколь сложным образом переплетаются эти регуляторы, то сочетаясь, то противореча друг другу
Муниципальное правотворчество как вид правотворчества
Правотворчество как универсальный процесс формирования и развития правовых норм может быть разделено на несколько видов. Причем, как верно отмечает М.Н. Марченко, речь идет не об искусственной их классификации, поскольку в реальной жизни устойчиво существуют именно виды правотворческой деятельности. Они осуществляются постоянно, как бы сливаясь в общий правообразующий поток, не теряя своей специфики. Важно и то, что разновидности правотворчества тесно связаны между собой, иногда — удачно, иногда — плохо. Их согласованность должна исключать противоречия и взаимное "пересечение", нарушающие общие принципы правотворчества1.
В отечественной литературе традиционно выделяются правотворчество осуществляемое государственными органами, санкционирование государством актов негосударственных организаций, непосредственное правотворчество на-рода (референдум). Особым видом правотворчества является правотворчество, осуществляемое на уровне муниципальных образований. Этот вид правотворчества не может быть отнесен ни к государственному, ни к санкционированному.
Критериями выделения видов правотворчества служат:
1. Субъект правотворчества, т. е. орган или сообщество, которое вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена конституционным или законодательным статусом. Именно данный субъект может выступить с инициативой подготовки и принятия правового акта либо реагировать на правотворческую инициативу других субъектов. В зависимости от субъектов можно выделять правотворчество государственных и негосударственных органов (например, органов местного самоуправления). В.Н. Карташов полагает, что в
настоящее время в российской правовой системе правотворческий процесс, например, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и т.п. играет значительную роль в регулировании общественных отношений. В большинстве случаев здесь вряд ли уместно говорить о санкционированном право-творчеств. R янглосаксонской. мусульманской и некоторых других правовых семьях большое распространение имеет правотворчество судебных органов1. Основываясь на данном критерии можно выделить следующие виды правотворчества: непосредственная правоустановительная деятельность полномочных государственных органов; санкционирование государственными органами норм, которые сложились независимо от них в виде обычая (делового обыкновения) или выработаны негосударственными организациями (например, кооперативами, общественными организациями); непосредственное правотворчество народа, проводимое в форме всенародного голосования (референдума).
2. Объем полномочий субъектов правотворчества. В зависимости от объема полномочий участников правотворчества можно выделять правотвор чество Государственной Думы РФ, Президента РФ, Правительства РФ, пред ставительных и исполнительных органов субъектов Федерации, представитель ных и исполнительных органов местного самоуправления и др. Регламенты правотворчества различных государственных органов точно фиксируют субъ ектов — участников каждого этапа правотворчества, их права, обязанности и взаимоотношения.
3. Важное значение для классификации имеют и процессы подготовки, обсуждения, принятия и вступления в силу правовых актов. Процедуры могут быть в виде регламентов палат Парламента, порядка или правил подготовки и принятия актов в органах исполнительной власти. Нередко они содержатся внутри статутных законов или положений, определяющих статус, задачи, функции и полномочия соответствующих органов. В них точно фиксируются этапы, стадии движения проекта акта, виды совершаемых с ними действий. В зависимости от способа принятия решений при осуществлении правотворчест ва называют правотворчество коллегиальных органов (Правительства, представительного органа и. т.п.) и правотворчество единоначальных органов (правотворчество Президента и пр.).
4. Основанием для выделения видов правотворчества могут быть виды принимаемых актов, уровень из юридической силы. В этом смысле выделяют: законотворчество (правотворчество высших представительных органов (парламентов), в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой); делегированное правотворчество (нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента); подзаконное правотворчество (здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, государственными комитетами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций).
Очень близким, но имеющим самостоятельное значение, В.Н. Карташо-ву представляется деление на законодательную и иную правотворческую практику. В соответствии со ст. 105 Конституции РФ ФЗ принимаются только Государственной Думой РФ. Подзаконные нормативные акты федерального значения издают Президент РФ, Правительство РФ и т.д. Представительные органы субъектов Федерации издают законы (республиканские, областные и т.п.), а исполнительные органы - постановления, указы и иные подзаконные нормативные акты1. Можно различать правотворчество на первичное и правокон-кретизирующее. Первичное правотворчество - это процесс принятия базового нормативного акта, опираясь на который правотворческие органы будут принимать иные нормы права (например, принятие Конституции сопровождается, как правило, коренными изменениями в жизни страны и изменениями во всей правовой системе)
Теоретико-правовые основы муниципального правотворчества
Местное самоуправление в Российской Федерации составляет одну из основ конституционного строя. Положение местного самоуправления в политической системе российского общества определяется тем, что это тот уровень власти, который наиболее приближен к населению, им формируется и ему непосредственно подконтролен, решает вопросы удовлетворения основных и жизненных потребностей населения. Рационально организованное местное самоуправление позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе, повышать доверие к власти1.
В настоящее время накоплен определенный опыт реализации конституционных полномочий местного самоуправления, разработаны различные способы и формы механизма взаимодействия органов государственной власти и муниципальных образований. При этом одной из важнейших общих задач на данном направлении является создание правовой базы местного самоуправления, которая включает в себя систему федеральных законодательных актов, систему законодательных актов субъекта Федерации (региональные акты) и систему нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления (муниципальные акты). Конечно, важны все эти составные части, но реально в ведении городов (муниципальных образований) находится только система муниципальных правовых актов2.
Общеизвестно, что период становления местного самоуправления характеризуется несоответствием между необходимостью своевременно, качественно и системно разрабатывать муниципальные правовые акты по вопросам местного значения, и имеющимися практическими знаниями и опытом нормотворчества у муниципальных служащих муниципальных образований, наличием соответствующих структур, координирующих процесс подготовки и принятия правовых документов в органах городского самоуправления. Решение данной проблемы видится в совершенствовании процесса создания системы муниципальных правовых актов, разработки алгоритма действий от момента написания проекта правового акта до его принятия и вступления в силу, а затем кодификации.
Совершенствование муниципального правотворчества становится особенно актуальным для современных российских городов, так как проблемы управления социально-экономическим развитием городов в условиях экономических реформ постоянно усложняются. Принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 послужило основой для качественного обновления нормативно-правовой базы муниципальных образований. В решении данной задачи важную роль может сыграть анализ накопленного опыта систематизации муниципального нормотворчества , дальнейшая разработка теоретической основы нормативно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, исследование практического опыта конкретных муниципальных образований по организации такого рода работы.
В рамках настоящего параграфа считаем необходимым рассмотреть некоторые теоретико-правовые вопросы создания муниципальных правовых актов, которое на наш взгляд следует начать с характеристики юридической природы и видов муниципальных правовых актов.
Логика птняния юридической природы муниципальных правовых актов предполагает анализ явления в системе «акт - правовой акт - нормативный правовой акт - нормативный правовой акт местного самоуправления».
С.С. Алексеевым были сформулированы три значения термина «правовой акт». Термин «правовой акт», - писал он, - может означать: а) выражение воли, т.е. акт как таковой (правомерное действие); б) способ выражения и закрепления воли, т.е. документы; в) и то и другое одновременно, т.е. акт - документ . Ю.А. Тихомиров понятие правового акта дает через его общие с другими документами и специфические, особенные свойства. Он пишет, что «для правового акта как разновидности документа характерны, прежде всего, такие общие свойства как документальное фиксирование информации, как официально признанное закрепление и как выражение ее в документах строго определенных образцов. Вместе с тем правовой акт среди документов обладает специфическими признаками. К их числу можно отнести, прежде всего, круг субъектов, управо-моченных разрабатывать и принимать правовые акты. Таковыми являются носители властных функций и полномочий. Правовой акт рассчитан на установление норм и их реализацию, то есть на возникновение, изменение и прекращение правоотношений. Гарантией акта является юридическая сила, понимаемая и обеспечиваемая в двух аспектах. Во-первых, в смысле общеобязательности в соотношениях с другими системами. Во-вторых, в смысле непререкаемой обязательности для исполнения всеми гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами»
Конституционный Суд Российской Федерации о муниципальном нормотворчестве
Важным результатом реформирования российского общества и государства в течение последних десятилетий стало развитие во многом новых институтов российской государственности, к которым относятся и такие, как местное самоуправление и конституционное правосудие. Очевидно, что это весьма различные, разнопорядковые явления, что, однако нисколько не исключает наличия между ними глубоких внутрисистемных взаимосвязей и зависимостей. Не случайным является уже то обстоятельство, что в сложные периоды реформирования местной власти именно Конституционный Суд РФ неоднократно брал на себя функции главного защитника, а в чем-то, пожалуй, и последнего оплота сохранения и развития местного самоуправления в России в соответствии с конституционными принципами его самостоятельности, полноты прав по решению вопросов местного значения.
Как совершенно справедливо по этому поводу отмечает Т.Г. Морщакова: «При известной лапидарности конституционных положений по вопросам местного самоуправления, неразработанности его правовых и отсутствии практических традиций, значительном массиве новых законодательных решений на федеральном и региональном уровнях существенная роль в толковании конституционных подходов к организации местной публичной власти в этом процессе принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Его востребованность в данной области проявляется как в значительном количестве обращений в Конституционный Суд по вопросам местного самоуправления - они составляют почти треть от всех, касающихся организации публичной власти, включая наряду с муниципальной также законодательную, исполнительную и судебную, - так и в существенном, новаторском, развивающемся и достаточно кардинальном характере правовых позиций, сформулированных в решениях Конституционного Суда» .
Оценивая определяющее значение правовых позиций Конституционного Суда для правовой регламентации муниципальной власти в целом Н.С. Бондарь пишет: «Разрешая конкретные дела о конституционности оспариваемых законодательных положений и, тем более, осуществляя непосредственное толкование Основного Закона, Конституционный Суд Российской Федерации раскрывает содержание конституционных норм, оценивает проверяемые положения отраслевого законодательства в их системной взаимосвязи, одновременно утверждая на основе конституционных императивов верховенства и прямого действия Основного Закона Российской Федерации (ст. 15) непосредственность действия и самих по себе прав и свобод человека и гражданина (ст. 18) - как для законодателя, так и для всех правоприменителей. В этом плане Конституционный Суд не только призван обеспечивать достижение баланса власти и свободы, создавать условия для конституционно-правовой оптимизации публичной власти и повышать с помощью имеющихся в его распоряжении специфических средств конституционного контроля эффективность защиты прав и свобод человека и гражданина и их реализации, но Суд играет активную роль в формировании новых доктринальных подходов к институту основных прав и свобод человека и гражданина и механизмам их обеспечения, в конституционном обосновании, актуализации их нормативного содержания на новом этапе государственно-правового развития России, а, в конечном счете, и в утверждении приоритетов конституционных ценностей» .
Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации как органа конституционного контроля имеют строго очерченные границы, которые определяются ст. 125 Конституции и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации». В этом плане федеральная конституционно-контрольная юрисдикция Конституционного Суда Российской Федерации не распространяется на муниципальный уровень нормативного пра вотворчества. Не могут быть предметом конституционной оценки со стороны Конституционного Суда Российской Федерации акты органов местного самоуправления. Последние являются предметом конституционно-контрольной проверки лишь на региональном уровне - со стороны конституционных (уставных) r.ynrm к тех субъектах Российской Федерации, гле такие органы созданы, -для выяснения соответствия этих актов региональным конституциям (уставам). Однако это не исключает того обстоятельства, что и решения Конституционный Суд Российской Федерации имеют прямое значение как для правоприменительной, так и нормотворческой деятельности муниципальных образований.
Вообще, проблема правотворчества1 муниципальных образований имеет важное, прежде всего, практическое значение и с точки зрения развития, совершенствования современного нормативно-правового регулирования, и в плане решения конкретных вопросов местного значения, создания эффективных механизмов реализации полномочий местного самоуправления.
Правотворчество - необходимая предпосылка существования правовых норм, оказывающих управленческое воздействие на общественные отношения. Это одна из форм деятельности государства по решению стоящих перед ним управленческих задач при выполнении им своих функций . Правотворческая деятельность осуществляется на первой стадии правового регулирования, она является одной из важнейших составляющих механизма правового регулирова-ния в различных его трактовках . Важность правотворчества обусловлена тем, что объективно назревшая потребность правового регулирования требует активно-творческого начала, деятельности по установлению правовых норм
