Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Принцип субсидиарности: история и современность 15
1.1. Обзор современных исследований принципа субсидиарности в конституционном и европейском праве 16
1.2. Общие для всех подходов концептуальные положения принципа субсидиарности - 26
1.3. Лингвистический подход (семантика и этимология) 28
1.4. Идея субсидиарности в истории политических и правовых 30 учений
1.5. Правовой подход 48
Глава 2. Конституционно-правовое понятие принципа субсидиарности и его место в законодательстве 56
2.1. Конституционно-правовая сущность и структура принципа субсидиарности 62
2.2. Аспекты принципа субсидиарности 73
2.3. Субсидиарность как конституционно-правовой принцип 77
2.4. Место принципа субсидиарности в законодательстве в Российской Федерации и некоторых странах Европы- 88
Глава 3. Принцип субсидиарности в системе разделения властей 112
3.1. Субсидиарность в горизонтальном разделении властей 112
3.2. Субсидиарность в вертикальном разделении властей 138
Заключение 173
Список
- Обзор современных исследований принципа субсидиарности в конституционном и европейском праве
- Общие для всех подходов концептуальные положения принципа субсидиарности
- Конституционно-правовая сущность и структура принципа субсидиарности
- Субсидиарность в горизонтальном разделении властей
Введение к работе
Актуальность исследования. В России уже несколько лет проводятся федеративная, административная и муниципальная реформы, а также целый комплекс иных преобразований в сфере государственного строительства. Перед государством встают новые проблемы и задачи, требующие современных подходов и адекватных решений. Существенное значение имеет в этом процессе конституционно-правовое регулирование. Основополагающий характер проводимых преобразований предполагает осуществление поиска новых моделей именно в конституционно-правовой сфере. Этим обусловлено появление в конституционном праве принципа субсидиарности как альтернативного метода достижения оптимального соотношения между централизацией и децентрализацией.
В соответствии с принципом субсидиарности в его наиболее распространенном понимании полномочия должны осуществляться теми субъектами, которые в силу своих сущностных свойств способны эффективнее реализовать их; предпочтительно передавать полномочия на уровень, максимально приближенный к населению. В странах Западной Европы, входящих в Европейские Сообщества, вопросы субсидиарности стали предметом научных и политических дискуссий еще в конце 80-х - начале 90-х годов прошлого века. Принцип субсидиарности был зафиксирован в конституциях ряда европейских государств (Польши, Германии, Италии и др.). В трудах российских авторов все чаще появляются упоминания о принципе субсидиарности, в некоторых нормативных правовых актах и концепциях развития российского законодательства встречаются положения, корреспондирующие с данным принципом, указывающие на относящиеся к субсидиарности явления, но прямо не называющие это понятие; есть и попытки дать определение понятия субсидиарности. Наиболее четкая правовая дефиниция данного принципа впервые дается в Маастрихтском договоре 1992 года .
1 Статья ЗЬ. Действующее международное право. М., 1999. С. 212.
4 Ю.А. Тихомиров отмечает, что «все более ощутимой становится новая
модель построения властей. Провозглашаемый в актах Совета Европы принцип субсидиарности означает взаимодополнение и взаимозаменяемость властей на межгосударственном, государственном и локальном уровнях... Поэтому в конституционном праве нужны механизмы, отражающие новую концепцию» .
Однако до сих пор не существует единства во мнениях по вопросу о том, что же считать принципом субсидиарности, в каких отношениях и при каких условиях возможно его использование, применим ли принцип субсидиарности к конституционно-правовым отношениям в рамках одного государства (чаще сложносоставного) или только к наднациональным структурам. Российская правовая доктрина практически не дает ответа на эти вопросы, а западная рассматривает их с позиций европейского права либо относит субсидиарность к этическим или экономическим категориям. Такое положение не может быть признано удовлетворительным, что и послужило стимулом к написанию настоящей работы.
Принцип субсидиарности, основанный на этических ценностях и корреспондирующий со всеми основными правовыми идеалами (свобода, справедливость, равноправие, приоритет прав человека), воспринимается в Европейском Союзе как новая идея, способная примирить противоречивые явления социальной жизни: охрану свободы индивида и ее ограничение в целях обеспечения общего блага, государственный патернализм и либеральные ценности, невмешательство государства в дела нижестоящих субъектов и его обязанность помогать им в определенных случаях. Перечисленные базовые ориентиры государственной политики нередко закрепляются в конституциях европейских стран в одном ряду с субсидиарностью.
Зарубежный опыт конституционно-правового регулирования с использованием принципа субсидиарности, в том числе опыт Европейского Союза, а также основные тенденции федеративной реформы в России свидетельст-
2 Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 12.
5 вуют об уместности применения принципа субсидиарности при разграничении полномочий между органами государственной власти в процессе построения отношений между Федерацией и ее субъектами. Поскольку вопросы горизонтального разделения властей и разграничения полномочий детально регулируются конституционным правом, принцип субсидиарности также подлежит включению в конституционно-правовую материю.
Россия в своем государственно-правовом развитии взяла курс на эффективное управление3, которое может быть достигнуто лишь при согласованном взаимодействии всех элементов системы власти, куда входят не только институционально-функционально выделенные в горизонтальной плоскости ветви власти (законодательная, исполнительная, судебная), но и вертикальные уровни власти. За последние годы в рамках федеративной реформы произошли существенные изменения в системе органов государственной власти: проведена реформа Совета Федерации, образованы федеральные округа, изменен порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, в федеральное законодательство внесены изменения, закрепляющие новую схему взаимоотношений Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Все это меняет сложившиеся образцы взаимодействия одноуровневых и разноуровневых субъектов власти, создавая условия для внедрения принципа субсидиарности в российскую правовую действительность.
Традиционное разделение властей за двухвековую историю претерпело значительные изменения, тем не менее в Конституции Российской Федерации оно закреплено почти в первозданном виде. Доктрина разделения властей требует модернизации ряда теоретических положений. Научно обоснованной корректировки требует и российская практика разделения властей. Полагаем, что это достижимо при помощи принципа субсидиарности.
3 См. послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апреля.
Построение системы федеративных отношений и определение компетенции Федерации и ее субъектов также должно быть основано на теоретически выверенных юридических конструкциях. Законодательное регулирование федеративных отношений во многом пробельно и противоречиво. Попытка организации четкого разграничения полномочий, финансов и ответственности между Федерацией и ее субъектами, выраженная в федеральных законах от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, на практике вызывает немало вопросов. Разграничение компетенции участников федеративных отношений должно быть четко зафиксировано в законодательстве, а закрепляемые полномочия должны быть реальными, ресурсно обеспеченными, выполнимыми и согласованными с существующей практикой. Однако в настоящее время данные сферы недостаточно системно и полно урегулированы на законодательном уровне, что сказывается на эффективности функционирования Федерации. Мы предлагаем использовать принцип субсидиарности в качестве базы для установления разумного баланса властей как в горизонтальных, так и в вертикальных отношениях.
Введение определенных правовых элементов из разнообразного инструментария субсидиарности должно положительно сказаться на эффективности работы государственного механизма. Принцип субсидиарности призван приблизить власть к населению путем перераспределения полномочий в пользу максимально низкого уровня власти. Таким образом, принцип субсидиарности может оказаться полезным для решения сразу нескольких проблем российской государственно-правовой модели. О положительных социальных и политико-правовых результатах внедрения принципа субсидиарности свидетельствует и опыт европейских стран.
Степень разработанности темы. Идейная база для последующего развития принципа субсидиарности создавалась еще античными и средневековыми мыслителями: Аристотелем, Августином Блаженным, Фомой Аквин-ским и Иоганном Альтузием. Некоторые теоретические разработки в области
7 государственного устройства Джона Локка, Иммануила Канта, Г.В.Ф. Гегеля
и др. также имеют отношение к принципу субсидиарности. Значительный вклад в формулирование принципа субсидиарности внесли создатели католического социального учения (В.Э. фон Кеттелер и др.).
Современными зарубежными исследователями субсидиарности являются Г. Бебут, ГЛ. Берманн, Д. Боснии, А. Дубах, Ш. Миллон-Дельсоль, Э. Поплавска, А. Фоллесдал, Т. Хьюеглин, К. Хакетт и др. В России некоторые вопросы субсидиарности освещались А.С. Автономовым, А.А. Амплеевой, Н.В. Анисимовой, Г.З. Биккуловой, И.М. Бусыгиной, М.В. Глигич-Золотаревой, Н.М. Добрыниным, Э.А. Каракуляном, Д.В. Красиковым, О.М. Мещеряковой, Ю.А. Тихомировым, Б.Н. Топорниным, И.И. Хохловым, В.А. Черепановым, В.Е. Чиркиным, Л.М. Энтиным и др.
Рассмотрению различных аспектов организации и взаимодействия органов государственной власти (как на институционально-функциональном уровне разделения властей, так и на уровне взаимоотношений федерального центра с субъектами федерации) посвятили свои труды многие отечественные ученые - С.А. Авакьян, А.С. Автономов, И.А. Алебастрова, Г.В. Ата-манчук, М.В. Баглай, A.M. Барнашов, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, Н.В. Вит-рук, Г.А. Гаджиев, М.В. Глигич-Золотарева, Ю.А. Дмитриев, В.М. Жуйков, В.Д. Зорькин, В.Б. Исаков, А.Д. Керимов, Д.А. Керимов, А.И. Ковлер, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, СВ. Королев, М.А. Краснов, Б.С. Крылов, О.Е. Кута-фин, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, А.Н. Лебедев, И.А. Ледях, В.О. Лучин, А.В. Малько, М.Н. Марченко, М.А. Митюков, Н.А. Михалева, А.А. Мишин, B.C. Нерсесянц, A.M. Николаев, Л.А. Окуньков, А.В. Павлушкин, И.Л. Петрухин, А.С. Пиголкин, А.Е. Постников, Е.М. Савельева, В.М. Савицкий, Н.Г. Сали-щева, Ю.И. Скуратов, Б.А. Страшун, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. То-порнин, В.А. Туманов, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, В.А. Черепанов, В.А. Четверний, В.Е. Чиркин, И.Г, Шаблинский, B.C. Шевцов, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, Ю.А. Юдин и др. В 2000 - 2005 годах принципу субсидиарности были посвящены несколько диссертационных исследо-
ваний: Биккуловой Г.З., Каракуляна Э.А., Красикова Д.В., Мещеряковой О.М., Анисимовой Н.В. и др.
Тем не менее, проблематика принципа субсидиарности, как уже отмечалось выше, разработана недостаточно, в ней имеются существенные пробелы, отсутствует комплексный анализ принципа субсидиарности в российском конституционном законодательстве. В ряде публикаций высказаны мнения, носящие дискуссионный характер и, следовательно, нуждающиеся в дополнительном научном исследовании.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения в сфере организации государственной власти, а также принцип субсидиарности. в его идейно-теоретическом и институциональном измерении как междисциплинарное явление.
Предмет исследования - принцип субсидиарности и его закрепление в конституционном праве, реализация принципа субсидиарности в организации и функционировании системы органов государственной власти Российской Федерации, а также в системе федеративных отношений.
Цель исследования - определить конституционно-правовое содержание принципа субсидиарности, основные формы и механизм реализации данного принципа в Российской Федерации. Для достижения указанной цели в процессе исследования решались следующие задачи:
путем анализа истории идеи субсидиарности обозначить различные подходы к определению понятия субсидиарности, выявить его конституционно-правовое содержание, рассмотреть генезис идеи, ее аксеологические связи;
выявить основные элементы идеи субсидиарности и сформулировать понятие принципа субсидиарности в конституционном праве;
определить место и роль принципа субсидиарности в конституционном праве;
изучить зарубежную конституционно-правовую практику нормативного закрепления принципа субсидиарности;
5) исследовать соотношение принципа субсидиарности с принципами
Обзор современных исследований принципа субсидиарности в конституционном и европейском праве
С середины 20 века ученые и политики европейских стран стали все чаще обращаться к принципу субсидиарности и упоминать его в своих трудах в связи с процессами европейской интеграции. В России субсидиарность заинтересовала ученых лишь с начала 90-х годов 20 века в контексте изучения отношений в рамках Европейского Союза и федерализма. Термин «субсидиарный» также давно известен гражданскому праву.
Одним из первых исследований принципа субсидиарности в России стала работа Амплеевой А.А. «Субсидиарность и демократия. Введение в тему» 1996 года. В основе идеи субсидиарности находится мысль о преимущественных правах отдельного человека перед правами общества или государства. При передаче полномочий сверху вниз исполняющий субъект ответственен не перед вышестоящим субъектом, а перед тем сообществом, в интересах которого он действует. Субсидиарность рассматривается как принцип разделения полномочий, «направленный на распределение властей и защиту власти»7, но вместе с тем он «ограждает независимость человеческой личности и отдельных социальных структур». А.А. Амплеева говорит и о роли субсидиарности в сфере экономики и социального обеспечения: помощь должна оказываться только нуждающимся, с тем чтобы не лишать индивида собственной инициативы и ответственности . Отмечается также, что «в политической культуре России не было понятия субсидиарности, как и его аналога в русском языке, вследствие отсутствия самого явления как такового. Явление субсидиарности было глубоко чуждо России»10. Следует отметить и другие работы А.А. Амплеевой, в которых освещен принцип субсидиарности: «Субсидиарность как элемент эффективного общества» , «Христианско-демократическое движение в Западной Европе и России (аналитический обзор)»
В юридической литературе принцип субсидиарности первоначально стал исследоваться в контексте европейского права. Одним из первых российских юристов данный принцип назвал академик Б.Н. Топорнин в учебнике «Европейское право» 1998 года, где он приводит положения Маастрихтского и Амстердамского договоров и объясняет, что такое субсидиарность: «вопросы в рамках Европейского Союза должны решаться каждый раз на том уровне, где их решение будет наиболее квалифицированным и эффективным»13.
К переводным источникам, освещающим проблемы субсидиарности можно отнести монографию Т.К. Хартли «Основы права Европейского Сообщества. Введение в конституционное и административное право Европейского Сообщества» 1998 года. Автор рассматривает принцип субсидиарности среди общих принципов права Европейского Сообщества, применяемых Судом ЕС. Субсидиарность применима только в сферах, не входящих в исключительное ведение Сообщества. Т.К. Хартли приходит к выводу о том, что «эффективность принципа субсидиарности в значительной степени зависит от точки зрения и политики Суда ЕС. Так как смысл субсидиарности - в защите интересов государств-членов от вторжения Брюсселя, сомнительно, что Суд выступит на их стороне» .
Профессор И.М. Бусыгина говорит о принципе субсидиарности как принципе «лучшего уровня», однако она же справедливо отмечает, что решение вопроса о том, какой уровень власти является лучшим для осуществления того или иного полномочия, может оказаться субъективным и зависящим от конкретной страны, конкретной ситуации и политических предпочтении .
В монографии «Европейский Союз на пороге ХХТ века: выбор стратегии развития» 2001 года под редакцией Ю.А. Борко и О.В. Буториной исследуются проблемы европейской интеграции, в том числе связанные с использованием принципа субсидиарности. По мнению авторов, принцип субсидиарности «состоит в том, что решения в рамках Европейского Союза должны приниматься на возможно более низком уровне, как можно более близком к рядовому гражданину»16. Применение субсидиарности предполагает дополнительность, то есть «использование средств ЕС в дополнение к национальным средствам, но не вместо них» . Отмечается также, что «идея субсидиарности близка традиционному принципу федерализма, смысл которого состоит в том, чтобы избежать как чрезмерной централизации, так и излишнего рассредоточения управления» . Для более полного понимания принципа субсидиарности следует упомянуть о приведенных в монографии «критериях Райзенхубера»19, предвосхищавшие субсидиарность. Посредством данных критериев определялись научно-технические работы, которые получали содействие и финансирование со стороны Сообщества.
Общие для всех подходов концептуальные положения принципа субсидиарности
Категория цели - одна из первичных во всех подходах к определению понятия субсидиарности, из нее следует разделение общества и государства на горизонтальные и разноуровневые сообщества.
К первичным идеям относится также идея свободы и достоинства личности. Из них следуют автономия нижестоящих образований и недопустимость вмешательства в нее вышестоящих. В целях защиты автономии закрепляется сфера исключительного ведения нижестоящих субъектов и провозглашается принцип приоритета принятия решений на максимально низком уровне. Идея консенсуса также требует учета мнения всех субъектов, в том числе нижестоящего уровня.
Поскольку свобода индивида и автономия нижестоящих образований первична, вышестоящие субъекты получают свои властные полномочия путем делегирования от нижестоящих (воплощение идеи «суверенитета народа»), причем наверх передаются только те полномочия, с которыми нижестоящие субъекты не могут справиться самостоятельно. Таким образом, вся система власти строится «снизу вверх». Природа же самой власти такова, что она призвана компенсировать недостаточность и неспособности, которые испытывают индивид и общество в целом,
Каждый вышестоящий уровень со своими полномочиями является дополнительным по отношению к нижестоящим, он создается для обеспечения потребностей нижестоящих субъектов.
Горизонтальное измерение принципа субсидиарности предполагает взаимопомощь и дополнение ресурсов в пределах одного уровня. Механизмы взаимопомощи и корпоративная солидарность способствуют поддержанию автономности нижестоящих субъектов и предотвращению лишних случаев вмешательства со стороны вышестоящих.
Вмешательство вышестоящих в дела нижестоящих допустимо исходя из стремления к общему благу, но с учетом ценностей персоноцентризма. В некоторых случаях государство обязано вмешиваться в дела индивидов для оказания им помощи, необходимой и достаточной для реализации права на достоинство.
Принцип субсидиарности как принцип взаимопомощи и дополнительности предполагает возможность вмешательства вышестоящих субъектов (в том числе государства в целом) в дела нижестоящих субъектов (в том числе гражданского общества) только при наличии одновременно следующих трех условий: 1) нижестоящий субъект самостоятельно не справляется с реализацией своих полномочий; 2) вышестоящий субъект может решить проблему более эффективно; 3) вмешательство вышестоящего субъекта осуществляется только с целью помощи нижестоящему субъекту или дополнения его ресурсов до достаточных для решения проблемы.
Чрезмерное либо необоснованное вмешательство опасно. Вмешательство должно быть соразмерным, пропорциональным. В некоторых учениях пределы вмешательства устанавливаются на стадии решения вопросов, касающихся сферы частной собственности.
Гарантии от чрезмерного вмешательства достигаются путем: 1) установления сферы исключительного ведения нижестоящих субъектов; 2) установлением случаев и пределов возможного вмешательства; 3) действия правила - делегирование полномочий на более высокий уровень только в случае неспособности справиться с ними на более низком уровне, в том числе при оказании взаимопомощи в рамках одного уровня. Позитивное закрепление таких гарантий относится к механизму реализации принципа субсидиарности. Понятие «субсидиарный» возникло в Древнем Риме. Термин «субсиди-арность» имеет латинский корень, и для уяснения его значения следует обратиться к семантике данного слова, Subsidiarily (lat.) - вспомогательный, сохраняемыи в запасе ; помощь; вспомогательные силы или резервные войска, которые должны были оказывать помощь. Subsidium (lat.) - «тыловой эшелон», «резерв», «вспомогательный отряд», от этих значений пришло такое понимание субсидиарное, как «помощь», «защита». От глагола subsido -«сажусь», «приседаю», «оседаю», «опускаюсь», «уступаю»; военное «нахожусь в резерве» . Примечательно, что современное понимание слова «субсидиарный» использует его латинское значение, сложившееся в сфере военного дела.
Этимологический подход (изучение происхождения слова) заставляет нас пойти дальше. Наличие приставки «суб», что означает «под»52, позволяет некоторым исследователям называть принцип субсидиарности принципом подчиненности.
Однако перевод термина «principle of subsidiarity» как «принцип подчиненности» не является точным и достаточным для уяснения смысла понятия. Применительно к Европейскому Союзу принцип субсидиарности означает, что ни один общеевропейский закон не должен обладать большей силой по сравнению с соответствующим национальным законом (подчинение общеевропейского закона закону национальному), приоритет в принятии решений отдается «максимально низкому уровню». Тезис о том, что «субсидиар-ность обосновывает подчиненность, дополнительность всех общественных структур по отношению к главной доминанте социального развития - личности», также не свидетельствует о наличии некой административной или подобной подчиненности.
Конституционно-правовая сущность и структура принципа субсидиарности
Понятие принципа субсидиарности в конституционном праве включает в себя три взаимосвязанных сущностных элемента: дополнительность, помощь и требование максимально низкого уровня («лучшего уровня»).
Дополнительность проявляется в двух аспектах: дополнительный характер каждого вышестоящего уровня по отношению к нижестоящим (то есть вышестоящий уровень создается для реализации общих целей, решения тех проблем, с которыми нельзя справиться силами нижестоящего уровня; наличие вышестоящего уровня необязательно); взаимодополняемость ресурсов и полномочий субъектов (в рамках одного уровня - по горизонтали -субъекты дополняют ресурсы друг друга на основе идеи взаимопомощи; полномочия всех уровней составляют единую систему - дополняют друг друга до единого целого). Таким образом, дополнительность включает в себя вертикальный аспект и горизонтальный.
Такие положения дополнительности, как дополнительный и производный характер вышестоящего уровня, зависимость его образования от возникновения необходимости решения общих, более глобальных задач, демонстрируют неразрывную связь данного элемента принципа субсидиарности с другим ее элементом - требованием максимально низкого уровня. Дополнение же недостающих ресурсов происходит на основе идеи взаимопомощи, поэтому дополнительность связана и с идеей помощи в рамках принципа субсидиарности.
Взаимодополняемость предполагает, что средств, которыми дополняются недостаточные ресурсы другого субъекта, должно быть ровно столько, сколько необходимо и достаточно для решения проблемы - не больше и не меньше, в противном случае излишки средств возвращаются субъекту-донору.
Принцип дополнительности, главным образом, в одном из своих аспектов - взаимодополняемости, корреспондирует с теорией систем. Взаимодополнение вообще выступает в качестве внутреннего системообразующего фактора. Таким образом, использование качества взаимодополняемости полномочий и ресурсов властных субъектов, как на горизонтальном уровне, так и по вертикали, свидетельствует о рассмотрении отношений этих субъектов как единой системы. Теоретическое построение совокупности отношений властных субъектов горизонтального и вертикального измерения именно как системы предполагает применение системного подхода к изучению данных отношений и возможность проецирования на них закономерностей построения и развития систем.
Идея помощи означает необходимость дополнения ресурсов субъектов как в рамках одного уровня, так и оказания помощи вышестоящим уровнем нижестоящему. Помощь оказывается на безвозмездной основе, и иллюзию эквивалентности здесь может создать только цель такой помощи - общее благо (стабильность и безопасность функционирования целой системы). Формально же эквивалентность отсутствует, поэтому данные отношения не характерны для права. Безвозмездность помощи в некоторой степени условна. В горизонтальном плане оказание помощи предполагает взаимность, то есть взаимопомощь: в каком-либо вопросе один субъект оказывает помощь другому, а в следующем вопросе этот другой субъект помогает первому. В вертикальном плане безвозмездность также иллюзорна. Если полномочия передаются на вышестоящий уровень ввиду их невыполнения нижестоящим уровнем, то вместе с этим забираются и соответствующие ресурсы, выделенные для реализации полномочий. Если помощь оказывается в виде дополнения ресурсов (субсидий, субвенций и т.п.), то здесь следует иметь в виду, что такие ресурсы вначале были централизованы (переданы нижестоящими субъектами вышестоящим в виде отчислений от собственных доходов и т.п.).
Такие изначально этические категории как взаимопомощь, поддержка, солидарность получают воплощение в праве: в соответствии с принципом субсидиарности, закрепленном в нормативном правовом акте, помощь нижестоящим субъектам со стороны вышестоящих в определенных законом случаях становится юридической обязанностью последних, а не благим пожеланием. Оказание помощи, дополнение недостающих ресурсов до достаточного уровня предпочтительнее, чем иное вмешательство вышестоящих субъектов либо передача им полномочий нижестоящих субъектов, с которыми они не справляются ввиду недостаточности ресурсов.
Идея помощи (взаимопомощи) легла в основу представлений о солида-ризме. Разумный баланс солидаризма и индивидуализма (свободы) и есть ак-сеологический смысл субсидиарности.
Сочетание дополнительности с идеей помощи рождает некий стабилизирующий механизм, обеспечивающий постоянное и непрерывное функционирование системы (в нашем случае системы власти, управления): если один элемент системы не выполняет свои функции, их будет реализовывать другой субъект, тем самым гарантируя целостность и бесперебойную работу системы.
Поскольку в качестве элементов системы выступают субъекты, наделенные властными полномочиями, конституционное право призвано установить гарантии от злоупотребления полномочиями, необоснованного захвата полномочий других субъектов, то есть гарантии надлежащего соблюдения принципа разделения властей, баланса ветвей власти.
Субсидиарность в горизонтальном разделении властей
Разделение властей - это один из основополагающих принципов конституционализма, согласно которому единая государственная власть подразделяется на относительно самостоятельные и независимые друг от друга законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Степень допустимого взаимного контроля ветвей власти и их взаимоуравновешивания определяются системой «сдержек и противовесов».
Согласно современной теории права, разделение властей осуществляется в трех аспектах: институциональном, функциональном и персональ-ном176.
Цель разделения властей заключается в недопущении концентрации властных полномочий в одних руках (у одного органа или должностного лица).
Исполнительная власть - это институциональная политическая сила. Разделение властей требует, чтобы исполнительная власть действовала на основании и во исполнение законов и судебных решений. Законодательные органы обладают властью устанавливать общие правила применения силы -государственного принуждения.
У законодательных органов не должно быть силы, необходимой для реализации законов. Суды обладают властью, позволяющей им принимать решения о применении силы в конкретных случаях: у судов не должно быть силы, позволяющей исполнять решения .
Важно, что государственные органы, выполняющие законодательную, исполнительную и судебную функции, составляют единую систему органов государства, элементы которой находятся во взаимодействии и взаимозависимости.
Теория разделения властей не раз критиковалась как теория умозрительная, основные идеи которой при реализации на практике подвергаются значительным искажениям. Отметим лишь несколько противоречий в теории разделения властей, значимых для настоящего исследования.
Практически во всех государствах, считающих себя демократическими, заявляют о наличии разделения властей (и правового государства), однако на степень реализации принципа разделения властей влияет форма правления. Реальное разделение властей зависит от многих политических факторов, поэтому всегда сложно предсказывать, как воплотятся на практике зафиксированные в законодательстве самые лучшие способы установления баланса в разделении властей. Сомнительны с точки зрения логики объяснения, что идеальное разделение властей - это «жесткий» тип, а декларируемое «разделение властей» с реальными нарушениями на функциональном, персональном и даже институциональном уровнях - это «мягкий» тип . Другим недостатком теории разделения властей является то, что, несмотря на требование разграничения функций между субъектами, некоторые однородные функции осуществляются различными субъектами (например, нормотворче-ская, контрольная функции). Кроме того, некоторые существующие органы власти не могут быть однозначно отнесены к той или иной ветви власти. Четких критериев для выделения ветви власти (кроме общего институционально-функционального) нет, понятие ветви власти также находится на стадии разработки. Можно предположить, что ветвь власти должна представлять собой систему органов, дополняющих друг друга и реализующих определенные виды функций определенными способами, характерными для этой ветви власти. В свою очередь формирование ветвей власти должно осуществляться в соответствии с логическими правилами деления.
.На наш взгляд, следует более четко сформулировать теорию разделения властей, объяснить существующие противоречия. Полагаем, что в некоторой степени данную задачу способно решить использование в теории разделения властей принципа субсидиарности.
На близость принципов разделения властей и субсидиарности указывают следующие их черты: оба принципа изначально были призваны предотвратить концентрацию полномочий в одном лице (в первом случае - у монарха, во втором - у вышестоящих организаций, в частности, у Евросоюза); оба принципа применяются в системах с множественностью субъектов (органов государственной власти) и служат теоретической основой для распределения функций и полномочий между ними (функциональное разделение властей и субсидиарное распределение полномочий).
С точки зрения логики соотношение принципа субсидиарности и разделения властей может предполагать их совпадение либо несовпадение. После приведенного выше исследования принципа субсидиарности становится вполне очевидно, что субсидиарность и разделение властей - это две разные теории, поэтому полное их совпадение исключено. Несовпадение же может заключаться в следующих вариантах: 1) полное непересечение данных теорий; 2) субсидиарность - это вспомогательный принцип в теории разделения властей, не имеющий самостоятельного значения; 3) теория субсидиарности поглощает теорию разделения властей, разделение властей базируется на идеях субсидиарности; 4) принцип субсидиарности и теория разделения властей органично переплетаются в рамках определенной теории, в то же время сохраняя самостоятельное значение по отдельности.
