Содержание к диссертации
Введение 4
Глава 1. Предмет муниципального права 21
§ 1. Предмет правового регулирования: подходы к определению 21
§ 2. Понятие и комплексный характер предмета муниципального права 36
§ 3. Структура предмета муниципального права 48
Глава 2. Муниципально-правовыс отношения 60
§ 1. Правовые отношения: основные концепции 60
§ 2. Понятие и сущность муниципально-правовых отношений 68
§ 3. Виды муниципально-правовых отношений 75
§ 4. Объекты муниципально-правовых отношений 82
§ 5. Субъекты муниципально-правовых отношений 86
§ 6. Содержание муниципально-правовых отношений 117
§ 7. Юридические факты как основания возникновения, изменения и прекращения муниципально-правовых отношений 122
Глава 3. Принципы муниципального права 137
§ 1. Принципы в праве: понятие и назначение 137
§ 2. Основные принципы муниципального права 155
§ 3. Принципы, связанные с общими условиями муниципально правового регулирования 162
§ 4. Принципы, связанные с самостоятельностью муниципально правового регулирования 166
§ 5. Принципы, связанные с организационными формами осуществления муниципально-правовых отношений 170
Глава 4. Режимы в муниципальном праве 177
§ 1. Понятие и особенности режимов в праве 177
§ 2. Отраслевой муниципально-правовой режим 193
§ 3. Внутриотраслевые муниципально-правовые режимы 200
Глава 5. Конструкции в муниципальном праве 209
§ 1. Конструкции в праве: подходы к определению 209
§ 2. Муниципально-правовые конструкции 220
§ 3. Структура основных муниципально-правовых конструкций и их содержание 229
Глава 6. Система муниципального права 238
§ 1. Система права и его отдельных отраслей 238
§ 2. Система муниципального права как отрасли российского права 264
§ 3. Состав и структура общей части муниципального права 291
§ 4. Состав и структура особенной части муниципального права 299
§ 5. Место муниципального права в российском праве 303
Глава 7. Систематизация муниципального законодательства 320
§ 1. Систематизация законодательства: понятие и назначение 320
§ 2. Систематизация федерального и регионального муниципального законодательства 334
§ 3. Систематизация нормативных правовых актов муниципальных образований 369
§ 4. Обеспечение соответствия нормативных правовых актов муниципальных образований, регионального законодательства о местном самоуправлении федеральному законодательству 377
Заключение 411
Библиографический список 428
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление прочно вошло в жизнь российского общества в качестве реально функционирующего института российской государственности. В течение последних десяти лет идет его становление, совершенствование и развитие, сопровождающиеся активным поиском и апробацией юридических конструкций осуществления и защиты конституционного права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В послании Федеральному Собранию на 2002 год Президент Российской Федерации В. В. Путин отметил длительное отсутствие внимания федеральной власти к проблемам местного самоуправления. К причинам сложившейся ситуации он отнес низкое качество законодательной базы местного самоуправления, нечеткое разграничение полномочий между уровнями власти, проблемы формирования доходной части местных бюджетов, неработающие механизмы ответственности в сфере местного самоуправления1. В послании Федеральному Собранию на 2003 год он констатировал некоторые положительные результаты государственной политики в данной области: юридическое и фактическое восстановление единства страны, восстановление единого правового пространства России и как следствие инициирование работы по разграничению полномочий между центром и регионами, начало строительства дее-способной, финансово обеспеченной власти на местах . Сегодня процесс формирования муниципального законодательства охватил все уровни правового регулирования — федеральный, региональный и местный, в него включены не только законодательные (представительные) органы власти этих уровней, но и президентские и правительственные структуры, главы субъектов Федерации, главы муниципальных образований.
Принимая во внимание особую значимость местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, права граждан, формы народовластия, деятельности населения по самостоятельному решению вопросов местного значения, формы децентрализации власти и самоорганизации местных жителей, нельзя не учитывать, что поддержание надлежащей юридической взаимосвязи и взаимозависимости населения и политической публичной власти невозможно без соответствующей правовой регламентации, находящей выражение в нормах муниципального права. Данная задача не может быть решена без разработки теоретической концепции современного российского муниципального права и учета отечественного опыта правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления, соответствующей тем социально-политическим процессам, которые обусловлены осуществлением радикальных реформ государственного и муниципального устройства Российской Федерации и нацелены на поступательное и результативное развертывание потенциала местного самоуправления.
До настоящего времени законодательство о местном самоуправлении и практика его применения значительно опережают теорию муниципального права. Динамика развития федерального, регионального и муниципального законодательства о местном самоуправлении ориентирована исключительно или преимущественно на решение проблем тех или иных территорий, что при заметном увеличении объема действующего в этой сфере нормативного правового массива совершенно не соответствует целостному, системному и непротиворечивому законодательному закреплению правового режима реализации и защиты самоуправленческих прав местных жителей. Пересмотр общих принципов организации местного самоуправления пока находится на начальном этапе. Данные обстоятельства и обусловили обращение автора к проблемным аспектам теории и практики становления и развития российского муниципального права как отрасли права.
Цель и задачи исследования. Цель исследования составляют разработка фундаментальных начал теории современного российского муниципального права, комплексное изучение основных образующих его элементов, а также формулирование теоретических положений и конкретных рекомендаций, имеющих прикладное значение для совершенствования муниципального законодательства и его практического применения.
В соответствии с поставленной целью определен круг взаимосвязанных задач, теоретическое решение которых составляет существо диссертационного исследования:
- определить предмет современного российского муниципального права, проанализировать его структуру и содержание;
- исследовать специфику муниципально-правовых отношений, провести их дифференциацию, определить их объекты и круг субъектов, содержание, основания возникновения, изменения и прекращения;
- раскрыть понятие российского муниципального права и проанализировать принципы, выявить основные направления их воздействия на содержание муниципального законодательства и практику его реализации;
- рассмотреть специфику отраслевого муниципально-правового режима и производных от него внутриотраслевых муниципально-правовых режимов;
- проанализировать понятие муниципально-правовых конструкций, выявить их признаки, внутривидовые особенности, роль в регулировании общественных отношений в системе местного самоуправления;
- определить систему муниципального права, исследовать образующие ее элементы, а также направления развития и совершенствования;
- показать место муниципального права в системе российского права, возрастание его роли и значения как самостоятельной отрасли российского права;
- исследовать особенности систематизации федерального, регионального и местного муниципального законодательства, раскрыть формы систематизации, сформулировать предложения по более качественному ее осуществлению;
- проанализировать организационно-правовой механизм и формы обеспечения соответствия региональных и местных нормативных правовых актов о местном самоуправлении федеральному законодательству, предложить направления их совершенствования.
При решении данных задач в диссертационном исследовании автор исходил не только из необходимости теоретического осмысления соответствующих норм и институтов муниципального права, но из потребности правоприменительной практики в научно обоснованных рекомендациях, направленных на совершенствование муниципального законодательства, имея в виду более адекватное сопряжение его предписаний с деятельностью субъектов муниципально-правовых отношений.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической основой исследования являются теория познания, диалектический, логический, системно-структурный, конкретно-социологический методы. В работе использовались специальные правовые методы исследования: формально-юридический, сравнительно-правовой и др.
Теоретической основой исследования послужили труды представителей общей теории государства ,и права Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, С.Н. Бабурина, М.И. Байтина, В.В. Борисова, A.M. Васильева, В.М. Горшенева, Ю.И. Гревцова, М.П. Евтеева, А.Н. Иодковского, В.Б. Исакова, О.С. Иоффе, Д.А.Керимова, В.М. Корельского, Н.М. Коркунова, СМ. Корнеева, А.И. Королева, В.Н. Кудрявцева, Т.В. Кухарука, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, Е.Н. Лука-шевой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.Ф. Мещеры, С.А. Муромцева, А.В. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, В.Д. Перевалова, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, В.Н. Протасова, Ф.М. Решетникова, Р.К. Русинова, И.С Са-мощенко, Л.И. Спиридонова, М.Г. Стоякина, Н.Н. Тарасова, Л.Б. Тиуновой, Ю.А. Тихомирова, Ф.Н. Фаткуллина, P.O. Халфиной, А.Ф. Черданцева, Р. Штаммлера, Л.С Явича.
Определяющую роль в формировании авторской концепции сыграли научные труды в области конституционного и муниципального права таких ученых, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, В.А. Баранчиков, И.Н. Барциц, А.А. Белкин, Н.А. Богданова, Н.С Бондарь, В.В. Бойцова, Т.М. Бялкина, Б.Н. Габричидзе, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, С.А. Глотов, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, А.И. Казанник, Ю.Д. Казанчев, С.Д. Князев, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешников, Е.И. Колюшин, А.Н. Кокотов, М.А. Краснов, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, Н.В. Лазебная, В.О. Лучин, Л.А. Морозова, В.В. Невинский, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, B.C. Основин, В.А. Перт-цик, А.Н. Писарев, М.И. Пискотин, А.Е. Постников, Н.В. Постовой, В.В. Пы-лин, В.А. Сивицкий, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев, А.А. Торшенко, Г.Н. Чеботарев, Н.Н. Черногор, В.Е. Чиркин, В.И. Фадеев, Н.А. Шевелева, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина.
Значительное место в диссертационной работе занимают фундаментальные правовые категории, особый вклад в разработку которых внесли С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, О.В. Берг, И.В. Блауберг, Р.Л. Иванов, М.В. Карасева, Ю.М. Козлов, А.И. Коробеев, Ю.А. Крохина, Л.А. Николаева, А.С. Пашков, Г.И. Петров, В.Н. Садовский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, В.Н. Скобелкин, О.В. Смирнов, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.Г. Тосунян, Н.Ю. Хаманева, А.Н. Широков, Э.Г. Юдин, В.А. Юсупов.
В диссертации использованы также научные публикации, появившиеся в последнее время в периодической печати, материалы диссертаций и авторефератов О.А. Бабошина, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, В.В. Бойцовой, О.Н. Ванеева, И.В. Выдрина, А.Г. Гладышева, И.В. Глазуновой, Е.В Гриценко, М.Ю. Дитятковского, П.Б. Евграфова, Н.А. Емельянова, С.Д. Князева, Б.А. Кириллова, А.А. Кондрашева, М.А. Краснова, A.M. Медведева, Л.Н. Недокушевой, Н.Б. Орешкиной, Н.Л. Пешина, В.В. Пылина, А.А. Саломаткина, А.А. Сергеева, С.Г. Соловьева, Л.В. Сониной, Д.Л. Суркова, А.Н. Туляй, Н.Л. Туманова, В.И. Фадеева, Н.Э. Шишкиной, СИ. Штань, Е.С. Шугриной, В.Р. Щербакова.
Теоретические положения и выводы диссертационного исследования опираются на анализ Конституции Российской Федерации, уставов (конституций) субъектов Российской Федерации, актов федерального, регионального и муни ципального законодательства. Диссертантом использован опыт функционирования органов публичной власти различного уровня. Документы, полученные в этих органах, применяются для аргументации и иллюстрации теоретических выводов и конструкций диссертационного исследования.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Настоящая диссертация представляет собой комплексное науковедче-ское исследование основных теоретических и прикладных проблем современного российского муниципального права, основанное на авторской трактовке предмета, отношений, принципов, режимов, конструкций, системы муниципального права и его места в правовой системе Российской Федерации, выполненное на базе новейших научных достижений в области общей теории права. В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие положения:
1. Современное российское муниципальное право имеет собственный предмет правового регулирования, под которым понимается система общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления, объективно поддающихся нормативно-организационному воздействию и получающих такое воздействие. Обладая признаками единства, универсальности и структурированности, предмет правового регулирования обеспечивает соответственно единство системы муниципального права и ее элементов, обособление муниципального права в структуре права, дифференциации общественных отношений, включая правовой статус их субъектов. Предмет определяющим образом влияет на степень муниципально-правового регулирования общественных отношений, обусловливает формы и методы такого регулирования. Общественные отношения, составляющие его содержание, развиваются в направлении их специализации и выделения новых подотраслей и институтов муниципального права.
2. Предмет современного российского муниципального права имеет комплексный характер, который проявляется в следующем.
2.1. Муниципальное право имеет сферы взаимодействия и «пограничные зоны» с другими, основными отраслями права. Многие муниципально-правовые нормы используются как нормы конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного и других отраслей права в целях всесторонней регламентации отношений в различных областях и сферах местного самоуправления.
2.2. Наличие в муниципальном праве, наряду с нормами «двойного назначения», собственных, исключительно муниципально-правовых норм. Особый, учредительный характер имеют нормы, закрепляющие организацию местного самоуправления в уставах муниципальных образований.
2.3. Своеобразие субъектов муниципального права, в число которых входят как собственные, исключительные субъекты муниципального права (население, муниципальные образования, органы территориального общественного самоуправления и др.), так и иные неспецифичные для муниципального права субъекты (граждане, государство, предприятия и учреждения).
2.4. Наличие муниципально-правовых норм, имеющих приоритет над нормами других отраслей права. К их числу необходимо отнести нормы, закрепляющие правовой статус исключительных субъектов муниципального права (муниципальных образований, органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, населения, органов территориального общественного самоуправления, ассоциаций муниципальных образований), нормы, определяющие территориальную организацию местного самоуправления и устанавливающие структуру и систему органов местного самоуправления.
2.5. Первичность, приоритетность муниципального права по отношению к другим отраслям права в вопросах организации местного самоуправления. Этот признак органически следует из предыдущего. Фундаментальность муниципального права исторически обусловлена источниками городского права и в настоящее время находит научное подтверждение.
2.6. Комплексный характер отношений, регулируемых муниципальным правом, обусловлен тесным взаимодействием его субъектов с техническими системами, функционирующими на местном уровне и непосредственно обеспечи вающими потребности и жизнедеятельность населения муниципального образования.
3. Структура предмета муниципального права образует его внутреннее устройство, которое можно использовать для дифференциации как муниципального права, так и законодательства о местном самоуправлении. Структурирова- ниє предопределяется комплексным характером муниципального права, особой сферой управления - местным самоуправлением, сочетанием различных форм осуществления публичной власти (прямой, представительной, исполнительной). Поскольку предмет муниципального права составляют общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в связи с осуществлением местного самоуправления, то и структура предмета муниципального права рассматривается как классификация этих отношений по различным критериям.
4. Муниципально-правовые отношения представляют собой юридическую связь между их участниками, характер и пределы которой определены нормами муниципального права, являются волевыми отношениями, зависят от воли и сознания людей, обеспечиваются и охраняются государством. Значение муни-ципально-правовых отношений как главного средства, обеспечивающего функционирование норм муниципального права, является всеобщим. Реализация муниципального законодательства невозможна вне правоотношений. Муниципально-правовые отношения имеют четко выраженный локально-территориальный и комплексный характер. Основными их субъектами являются население либо органы и должностные лица местного самоуправления. Внутривидовая дифференциация муниципально-правовых отношений многообразна.
5. Субъекты муниципально-правовых отношений обладают особым правовым статусом как лица, участвующие в конкретных отношениях, урегулированных нормами муниципального права, и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления. Выделяются собственно субъекты муниципально-правовых отношений (население, муниципальные образования, органы и должностные лица местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления и др.) и неспецифические исключи тельно для муниципального права субъекты, которые, вступая в муниципально-правовые отношения, приобретают права и обязанности в сфере местного самоуправления (граждане, юридические лица, Российская Федерация и ее субъекты, органы суда и прокуратуры и др.).
6. Принципы современного российского муниципального права несут в себе основной созидательный потенциал юридического обеспечения местных самоуправленческих отношений. Они служат одним из ключевых признаков, свидетельствующих о самостоятельном статусе муниципального права; выполняют роль опорного каркаса правового регулирования самоуправленческих отношений; предопределяют содержание метода правового регулирования, характерного для данной отрасли права и тем самым для специфического муни-ципально-правового режима; задают вектор развития муниципального права и законодательства о местном самоуправлении, указывая наиболее приемлемые и социально-востребованные параметры формирования и функционирования муниципальной власти. Специфические принципы муниципального права следует искать в концептуальных точках сопряжения предмета, системы и правового режима данной отрасли права. Тем самым собственные принципы муниципального права будут иметь внутреннюю связь со спецификой предмета и системы отрасли и одновременно выражать основные приоритеты и направления ее регулирующего воздействия на отношения, складывающиеся по поводу организации деятельности населения, органов местного самоуправления, государственных органов на различных уровнях публичной власти. Принципы муниципального права подразделяются на принципы, связанные с общими условиями муниципально-правового регулирования: соблюдения прав и свобод человека и гражданина; законности муниципально-правового регулирования; гарантиро-ванности муниципально-правового регулирования. Принципы, связанные с самостоятельностью муниципально-правового регулирования: организационного обособления субъектов муниципально-правовых отношений; население — главный субъект муниципально-правовых отношений; разграничения полномочий субъектов муниципально-правовых отношений и их соразмерности материаль но-финансовым ресурсам. Принципы, связанные с организационными формами осуществления муниципально-правовых отношений: многообразия организационных форм осуществления муниципально-правовых отношений; сочетания в муниципально-правовых отношениях представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; выборности субъектов муниципально-правовых отношений; коллегиальности и единоначалия в деятельности субъектов муниципально-правовых отношений; гласности деятельности субъектов муниципально-правовых отношений; ответственности субъектов муниципально-правовых отношений.
7. В рамках отрасли современного российского муниципального права сформировался собственный режим правового регулирования, который является первичным и базовым. Его специфика определяется пространственной сферой формирования - сферой местного самоуправления, особым субъектным составом отношений, складывающихся в данной сфере, правом муниципальной собственности как экономической основы режима, оригинальным сочетанием обязываний, дозволений и запретов, особенностями правовой защиты режима. Отраслевой муниципально-правовой режим за счет его специфики определяет особенности всех производных от него внутриотраслевых муниципально-правовых режимов, которые классифицируются по различным основаниям.
8. В современном российском муниципальном праве сложились собственные правовые конструкции, которые рассматриваются в нескольких аспектах: как средства юридической техники, с помощью которых в процессе правотворчества формируется внутренняя содержательная сторона муниципального права; как средство толкования правовых актов; как средство муниципально-правового познания. Муниципально-правовые конструкции - органические элементы муниципальной правовой материи — свидетельствуют о качественном усложнении муниципально-правовых средств, являются примером типизации последних. Они выступают важнейшим средством муниципально-правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления, являются интеграторами, обеспечивающими единство системы муниципально го права и системы местного самоуправления. Муниципально-правовые конструкции наряду с предметом правового регулирования, принципами и режимом являются отраслеобразующими составляющими, задают особость муниципального права как отрасли права. Муниципально-правовые конструкции функционируют как сама правовая действительность, выступают системой наведения для норм иных отраслей права. С увеличением муниципального нормативного правового массива количество конструкций в муниципальном праве растет. Структура, содержание и динамика муниципально-правовых конструкций находятся в постоянном развитии. Об этом свидетельствует проведенный анализ таких конструкций, как «местное самоуправление», «муниципальное образование», «поселение», «муниципальный район», «вопросы местного значения» «муниципальный правовой акт» и др.
9. Необходимым условием существования муниципального права как целостного упорядоченного образования служит строгая внутренняя организация образующего его нормативного массива. Муниципальное право является сложной системой. Система муниципального права представляет собой совокупность частей, характеризующих его внутреннее строение и обособляющих его от других отраслей права. Система муниципального права выражается в объединении единых по своей юридической природе элементов в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью, автономностью функционирования и взаимодействием с внешней средой. Горизонтальная структура муниципального права состоит из муниципально-правовых норм, муниципально-правовых институтов, которые образуют другие правовые объединения - общую и особенную части муниципального права. Вертикальная структура муниципального права обусловлена федеративным устройством российского государства, а также выделением особого уровня организации публичной власти — муниципального, не входящего в систему государственной власти. Система муниципального права включает институт прав человека, которые составляют смысл и содержание местного самоуправления. Развитие и усложнение системы муниципального права связано с попытками определить специфику городского и сельского самоуправления и на той основе выделить подотрасли: муниципальное городское право и муниципальное сельское право. В этом проявляется определенная преемственность современного муниципального права с нормами городского и земского права России конца XIX начала XX века. В системе муниципального права в качестве составной части выделяется сравнительное муниципальное право. Ведущим, базовым элементом системы муниципального права выступает его общая часть, распространяющая организующее воздействие на все без исключения отношения, регулируемые муниципальным правом. Целостность отрасли муниципального права придает его системе устойчивость и одновременно способствует дальнейшему ее развитию и совершенствованию.
10. Общая часть муниципального права — совокупность нормативных установлений, которые являются едиными для всей отрасли и обеспечивают более строгое отражение общественных отношений, регулируемых отраслью, а также упорядоченность ее нормативного массива. Институты общей части носят всеобщий, фундаментальный характер, распространяются на все отношения, регулируемые муниципальным правом, и закрепляют основные правовые статусы и конструкции местного самоуправления. Общая часть дифференцирована по широте охвата регулируемых отношений на основные институты (общей характеристики местного самоуправления, характеристики муниципального права как отрасли права, территорий местного самоуправления, организации местного самоуправления, муниципально-правовых актов, непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, межмуниципального сотрудничества, юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантий и защиты прав местного самоуправления), субинституты и элементарные институты.
11. Особенная часть - совокупность правовых институтов, нормы которых носят компетенционный характер и закрепляют полномочия субъектов муниципально-правовых отношений в различных областях и сферах местной жизни. Структура особенной части определяется дифференциацией нормативных предписаний с учетом широты охвата регулируемых отношений на основные институты (общей характеристики компетенции органов местного самоуправления, полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, в бюджетной и финансово-кредитной сфере, в области земельных отношений, по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения законности и правопорядка) и субинституты.
12. Собственное место современного муниципального права в российском праве определяется сложившейся системой данной отрасли, наличием у нее как частно-правовых, так и публично-правовых черт. Исходя из этого, муниципальное право характеризуется как публично-частное право, в предмете которого публичные отношения преобладают. В муниципальном праве выделяются институты, которые не являются институтами других отраслей права. Показателем самостоятельности отрасли является структурирование в ней общей и особенной частей, что свидетельствует о высоком уровне внутренней консолидации правовых норм и постоянном развитии муниципального права. В муниципальном праве имеются свои собственные нормы, которые подтверждают самостоятельность муниципального права как отрасли права. В связи с этим возрастание роли и значения муниципального права - процесс объективный и исторически обусловленный.
13. Современному российскому муниципальному праву соответствует обособленная отрасль муниципального законодательства, охватывающая федеральный, региональный и местный уровни. Она пока не сложилась в развитую, хорошо организованную систему. Характерными чертами законодательства, регулирующего различные сферы местного самоуправления, выступают громоздкость, наложение одного акта на другой, противоречия и пробелы правового регулирования. Многие правовые нормы страдают неточностью, расплывчатостью, неоднозначностью содержания. В рамках муниципального законодательства существуют противоречия, проявляющиеся в более общих проблемах федерального устройства, нечеткости разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по предметам их совместного ведения. Отсюда потребность в систематизации, которая в настоящее время осуществляется не во всех выявленных общей теорией права формах: учета нормативных правовых актов, инкорпорации, консолидации и кодификации.
14. Магистральное направление совершенствования федерального, регионального и местного муниципального законодательства связано с консолидацией и кодификацией, которые должны осуществляться в рамках реализации Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления. Следует приветствовать подготовленный в развитие Концепции Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который может стать добротной законодательной основой российского местного самоуправления. Систематизация муниципального законодательства в целях обеспечения ее эффективности должна осуществляться одновременно на всех уровнях власти во всех формах и в отношении всей совокупности нормативных правовых актов о местном самоуправлении.
15. Укреплению единого муниципально-правового пространства Российской Федерации способствует деятельность по обеспечению соответствия региональных и местных нормативных правовых актов о местном самоуправлении федеральному законодательству, которое определяется как нормативный правовой массив, включающий Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты Президента РФ и Правительства РФ. За последние два года создан организационно-правовой механизм обеспечения соответствия региональных и местных нормативных правовых актов о местном самоуправлении федеральному законодательству. Он включает деятельность Президента РФ и его полномочных представителей в федеральных округах, Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров, Министерства юстиции РФ и его территориальных органов, федераль ных судов. Факультативным элементом данного механизма является Уполномоченный по правам человека РФ. В целом механизм обеспечивает выполнение поставленной перед ним задачи, однако исследование вопроса выявляет возможности его совершенствования. Главными условиями этого представляется следующее: 1) наделить полномочных представителей Президента РФ правомочиями по обеспечению прав и свобод человека и гражданина на территории федеральных округов, включая обеспечение права на осуществление местного самоуправления; 2) Сделать механизм привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством более простым и надежным, усилив роль судов субъектов Федерации в части права принимать окончательные решения о роспуске представительного органа местного самоуправления и отрешении от должности главы муниципального образования.
Апробация результатов исследования и их практическая значимость. Основные результаты научного исследования опубликованы в монографиях, учебных пособиях, статьях в общероссийских и региональных периодических журналах и тематических сборниках, тезисах материалов научных конференций. Общий объем публикаций составляет более 130 печатных листов.
Положения и выводы диссертационного исследования использовались автором при проведении занятий по муниципальному и финансовому праву на юридическом факультете Омского государственного университета.
Диссертант неоднократно выступал с докладами и сообщениями по теме исследования на парламентских слушаниях, семинарах, совещаниях и научно-практических конференциях, проводившихся Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (1991, 1995, 2002, 2003), Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (1997, 2002), Администрацией и Законодательным Собранием Омской области (1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2002, 2003), Администрацией и городским Советом г.Омска (1991, 1993, 2001, 2003), Московским государственным университетом (2003), Дальневосточным государственным университетом (1990, 2001), Ураль ской государственной юридической академией (2003), Пермским государственным университетом (1997), Омским государственным университетом (1991, 1993, 2002, 2003).
Материалы диссертационного исследования докладывались на международных конференциях и семинарах, посвященных проблемам местного самоуправления, в числе которых семинар по проблемам местной и региональной власти (Калуга, 1992), конференция по вопросам местного самоуправления (Тюмень, 1998).
Результаты исследования использованы автором в законодательных разработках. Диссертант участвовал в рабочих группах по подготовке проекта Закона РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов РСФСР в условиях перехода к рыночным отношениям» (1990), проекта Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991), проекта Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российский Федерации» (1995). Конкретные предложения автора либо подготовленные им проекты были учтены или полностью использованы при принятии Устава (Основного Закона) Омской области (1995), законов Омской области: «О Законодательном Собрании Омской области» (1994), «О комитетах (комиссиях) Законодательного Собрания Омской области» (1994), «О статусе депутата Законодательного Собрания Омской области» (1994), «О выборах в органы местного самоуправления Омской области» (1995), «О местном самоуправлении в Омской области» (1995), «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Омской области» (1996), «Об областном и местном референдуме в Омской области» (1996), «Об обращениях граждан» (1996), «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Омской области» (1996), «О государственной поддержке инвестиционных проектов на территории Омской области» (1997), «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Омской области» (2000), «О муниципальной службе в Омской области» (2001).
На основе подготовленных автором проектов и с учетом его сопровождения городским Советом г. Омска приняты решения «О земле и земельных отношениях на территории г. Омска» (1993), «О бюджетом устройстве и бюджетном процессе в г. Омске» (1992), «О местных налогах и сборах на территории г. Омска» (1995). Главой администрации г. Омска принято постановление «О выпуске в обращение облигаций Омского муниципального жилищного накопительного выигрышного займа» (1994).
При подготовке диссертации автор опирался и на собственный опыт работы в качестве председателя избирательной комиссии г. Омска с 1990 по 1993 гг., научного консультанта Омского городского Совета с 1990 по 1993 гг. и члена Консультативного Совета Законодательного Собрания Омской области с 1994 г. по настоящее время.
