Содержание к диссертации
Введение
1. Представительная власть субъектов Российской Федерации: место и функции в конституционном механизме 14
1 Представительная власть — общая характеристика 14
2 Представительная власть в системе государственной власти федеративных государств 32
3 Представительная власть в субъектах Российской Федерации 50
2. Компетенция представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации 71
1 Конституционно - правовая модель определения компетенции представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации 71
2 Нормативно - правовое закрепление компетенции представительных органов субъектов Российской Федерации 97
3 Договорное разграничение и согласование полномочий представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: порядок, проблемы 101
4 Законотворческий процесс в субъектах Российской Федерации: понятие, проблемы 122
Заключение 150
Список использованной литературы 155
- Представительная власть — общая характеристика
- Представительная власть в системе государственной власти федеративных государств
- Конституционно - правовая модель определения компетенции представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Нормативно - правовое закрепление компетенции представительных органов субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования. Опыт развития федеративных отношений в России характеризуется внутренними противоречиями и непоследовательностью. Несмотря на наличие в Конституции Российской Федерации ряда статей, фиксирующих принципы федерализма, многие конкретные социально-экономические и общественно-правовые механизмы их реализации так и не определены. Это является прямым следствием нечеткости нормативно-правового оформления правового статуса субъектов Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией в целом и субъектами Федерации как частью единого Российского государства.
Проблемы и перспективы российского федерализма, настоящее и » будущее субъектов Российской Федерации являются ключевыми для современного этапа развития Российского государства.
Принятие Федеративного Договора и новой Конституции Российской Федерации, расширение полномочий субъектов Федерации, перераспределение уровней компетенции - это только первый шаг на пути становления российского федерализма. Еще существует неопределенность по ключевым вопросам федеративных отношений, и главное - по вопросу о правовом статусе субъектов Российской Федерации. Сохраняется опасность развития и расширения дезинтеграционных процессов.
В мире накоплен значительный опыт федеративного построения многих государств, разработаны серьезные концепции по данной Ф проблеме.
Однако процесс развития федеративных отношений в России не может базироваться на простом заимствовании принципов федеративного устройства государства, применяемых в зарубежных странах. Понятно, что фундаментальные принципы построения федерации обязаны пронизывать всю систему государственной власти. Но на российской культурно-исторической почве их следует применять с учетом истории и специфики российской государственности, а также соответствующих национальных и территориальных особенностей России.
Специфика федеративного устройства Российской Федерации состоит в многообразии субъектов: в основу их конституционно-правового устройства положены два равнозначных принципа - национально-территориальный и территориальный, которые, однако, и вносят свои особенности в форму, структуру и содержание государственной власти субъектов Российской Федерации.
До настоящего времени встречается подмена законодательного разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов практикой заключения двусторонних договоров и соглашений, разграничивающих полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме этого следует отметить, что в отношениях между федеральным центром и субъектами федерации не прослеживается роль представительных органов власти субъектов, от которых в решающей степени зависит- быть или не быть действенной Российской Федерации.
В этом плане актуальным является не только рассмотрение представительной власти на федеральном уровне, но в еще большей степени - анализ состояния представительной (законодательной) власти в субъектах Российской Федерации; определения компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, выявления их места в законотворческом процессе.
Состояние научной разработанности темы. Правовые вопросы формирования, компетенции и организации деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, определения их места в системе органов государственной власти субъектов являются еще не в полной мере исследованной темой. До настоящего момента не дается комплексная развернутая характеристика современного состояния и перспективы развития законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. Это объясняется, кроме всего прочего тем, что достаточно новым для российской юридической науки является само понятие парламентского права, в рамках которого и должны исследоваться проблемы представительных (законодательных) органов государственной власти. Его возникновение обосновывается необходимостью комплекса норм и правил, регламентирующих организацию и деятельность парламентов.1 Однако в литературе, в основном, уделяется внимание федеральному парламенту, что, на наш взгляд, не полностью соответствует месту и роли парламентского права в российской правовой системе. Кроме федерального, складывается и другой - «региональный уровень» парламентского права, регламентирующий организацию и деятельность законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. В работе предпринята попытка проанализировать и обобщить те тенденции, которые позволили бы отнести законодательные (представительные) органы субъектов РФ к полноценным региональным парламентам. Необходимо отметить, что отдельные вопросы организации и деятельности представительных органов власти (в том числе и субъектов) рассматривались такими учеными - правоведами, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, А.А. Белкин, СВ. Боботов, В.И. Васильев, Н.В. Витрук, А.А. Вихарев, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев, А.Н. Кокотов, М.И.
Кукушкин, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.А. Лебедев, А.Е.
Постников, БА. Страшун, Д.Л. Сурков и рядом других авторов. Несмотря на широкий спектр приведенных этими и другими авторами исследований, тем не менее, комплексного анализа представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов до настоящего момента сделано не было. В настоящей работе предпринята попытка рассмотреть вопрос организации и деятельности представительной власти в субъектах во всей его совокупности, уделяя большее внимание правовым вопросам формирования, организации, деятельности и компетенции законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования является представительная власть в субъектах Российской Федерации, проблемы нормативного закрепления компетенции представительных органов власти субъектов, в том числе, в сфере законодательной деятельности.
Предметом диссертационного исследования выступают общие конституционно-правовые основы и специфика правового статуса представительных органов субъектов Российской Федерации в системе органов государственной власти России.
Цель диссертационного исследования состоит в выявлении особенностей организации и деятельности представительных органов власти субъектов Российской Федерации, конституционно-правовых основ их функционирования, воплощение последних в правовом статусе субъектов Российской Федерации, а также в определении действенности правовых норм в решении проблем организации представительных органов власти субъектов Российской Федерации; в осмыслении и определении на основе положений юридической науки и анализа существующей практики основных проблем организации представительной власти в субъектах Российской Федерации и основных направлений по их разрешению Указанные цели определили постановку следующих задач:
о анализ теоретических основ и предпосылок понятий и принципов организации представительных органов власти субъектов Российской Федерации; ® изучение особенностей принципов организации законодательной власти субъектов РФв конкретно-исторических условиях; о определение основ и специфических особенностей правовых статусов представительных органов субъектов Российской Федерации; о изучение проблемы соотношения правовых статусов законодательных органов субъектов Российской Федерации и законодательного органа государственной власти России; © анализ основных тенденций и направлений развития правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Методологическую основу настоящего диссертационного исследования составляет исторический, системно-логический и сравнительно-правовой методы исследования. В основу работы положен общенаучный диалектический метод изучения и анализа государственно-правовых институтов и процессов, концептуальные разработки по проблемам представительной власти субъектов Российской Федерации.
В работе широко использовались частно-научные методы: конкретно-исторический, логический, социологический и др. При написании диссертации проводился сравнительно-правовой анализ конституций как зарубежных федеративных государств, так и Конституций Российской Федерации, а также Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации, законов РФ, нормативно-правовых актов, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, диссертантом использовались материалы парламентских слушаний и научно-практических договоров и соглашений органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Выбор диссертационной темы, особенности ее объекта определили специфику источников исследования как законодательного, судебного, так и научного характера.
Положения диссертации соотнесены с высказываниями, суждениями, оценками, как отечественных, так и зарубежных ученых.
Эмпирической основой диссертационной работы стали достижения классической философии, философии права, российских и зарубежных правоведов и обществоведов, сведения из периодической печати и личные представления автора.
В диссертации обобщен имеющийся научный материал по теме исследования. Автором изучены работы и публикации отечественных и зарубежных правоведов, политологов, социологов и философов, посвященные вопросам организации представительной власти, таких как Остром Винсент , Платон , B.C. Соловьев и ряда других авторов. Кроме того, проанализированы положения ряда международных и российских нормативных актов, относящихся к предмету исследования.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативно-правовые акты, международные конвенции и пакты, проведен анализ ряда решений Конституционного Суда Российской Федерации.
Научная новизна диссертационной работы. Научная новизна заключается, прежде всего, в комплексном осмыслении и раскрытии представительных (законодательных) органов власти субъектов РФ, их компетенции, а также выявлении их места в целом в представительной власти, участия в законотворческом процессе.
В представленной диссертации предпринята попытка на основе идей, изложенных в трудах российских и зарубежных ученых, с учетом современных реалий, не только проанализировать правовой статус представительных (законодательных) органов власти субъектов Российской Федерации, но и раскрыть особенности определения их компетенции и осуществления ими законотворческой деятельности.
На защиту вынесены следующие положения и выводы, которые содержат элементы новизны и направлены на совершенствование представительной власти субъектов Российской Федерации:
1. Сама идея федеративного государства предусматривает многообразие подходов к решению конкретных вопросов организации системы органов государственной власти.
2. При формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации российским законодателем за основы были взяты модели организации власти многих развитых зарубежных государств. Вместе с тем, нельзя не отметить, что Россия в своем федеративном устройстве имеет собственные, только ей свойственные особенности построения вертикали власти как на федеративном уровне, так и на уровне субъектов. В каждом субъекте складывается собственная система организации государственной власти.
3. Рассматривая представительную власть в субъектах, можно сказать, что это - необходимый и важнейший элемент системы государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок организации, деятельности, структура которого, основы взаимоотношений с другими органами в системе государственной власти субъекта устанавливаются основными нормативными актами субъектов (Конституциями Республик, Уставами областей и т.п.). Законодательный орган, являясь одновременно представительным органом государственной власти, выполняет важную роль в демократическом развитии. Законотворчество как главная функция коллегиального органа, избираемого всем населением соответствующего субъекта РФ, неразрывно связано именно с его представительностью.
4. Право субъектов федерации на собственное правотворчество порождает немало проблем для законодателей, как на федеральном, так и на уровне субъектов, главной из которых является проблема разграничения предметов ведения и полномочий, а, следовательно, и определения компетенции органов государственной власти субъектов, в том числе и представительных (законодательных).
5. Своеобразным инструментом разрешения проблем разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения стали договорные отношения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.
6. Следует отметить, что конституционная возможность законотворчества, предоставленная субъектам Российской Федерации, одновременно накладывает на них серьезную ответственность по ее исполнению, так как от целей и способов законодательного процесса субъектов Российской Федерации в конечном итоге зависит стабильность политической ситуации в России в целом.
7. Необходимо особо подчеркнуть, что конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий, которая сейчас действует, рассчитана на стабильное функционирование, государства. Ключ для решения проблемы видится в том, чтобы, не затрагивая конституционную модель, наполнить Конституцию Российской Федерации, ее потенциал, который в отношении организации представительной власти субъектов еще до конца не реализован, содержанием, которое она сама предусматривает.
8. Целесообразна, на наш взгляд, разработка и принятие на основе Конституции РФ федерального закона, устанавливающего основные принципы, на основе которых субъекты могли бы нормативно определить компетенцию органов государственной власти и, прежде всего, представительных (законодательных) органов. Это позволит решить вопросы деконцентрации компетенции органов государственной власти Федерации и убъектов, с одной стороны, с другой - обеспечить иерархию принимаемых ими актов, а, следовательно, и единство правового пространства Российской Федерации как, хотя и сложного, но все же единого государства.
9. Необходимы дополнительные меры по усилению представительной функции законодательных органов субъектов РФ. На первый план должно выходить выражение представительным органом многообразных социальных интересов избирателей, согласование усилий различных политических сил в субъектах Федерации, формирование гражданской позиции населения.
Практическая значимость диссертационного исследования.
Полученные в результате проведенной работы выводы позволяют уточнить и дополнить ряд теоретико-методологических положений, касающихся организации законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации; концепции построения отношений между органами законодательной власти федерального и регионального уровня, а также определение правового статуса представительных органов субъектов Российской Федерации.
Применение в работе сравнительно - правового метода позволило высказать рекомендации по совершенствованию организации государственной власти в субъектах РФ, дало возможность выявить недостатки в федеральном законодательстве о законодательных органах субъектов РФ.
Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы при разработке законопроектов и совершенствования российского законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, а также в процессе изучения теоретических курсов студентами
Обоснованность и достоверность полученных результатов исходят из использования научной логики и обширной информационной базы исследования, в том числе теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных и зарубежных ученых, анализа источников, исторических материалов, законодательных и международно-правовых актов, а также судебной практики.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД Российской Федерации, где она прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена.
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации обсуждались на научно-практических конференциях, нашли отражение в опубликованных статьях и могут представлять практический интерес для государственных служащих, политиков, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов.
Материалы исследования используются при чтении лекций, а также при проведении семинарских занятий по конституционному праву России на очном и заочном отделениях Уральского юридического института МВД Российской Федерации.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения; двух глав, первая из которых состоит из трех параграфов, вторая - из четырех; заключения и списка использованной литературы и нормативного материала.
Представительная власть — общая характеристика
Общепризнанно, что элементы, составляющие государство, - это территория, население (нация, народ) и публичная власть. Г. Еллинек писал: «Чтобы избегнуть юридических фикций и признать предшествующее всякой юриспруденции естественное бытие в одном из ее составных, по-видимому, реально существующих элементов. Эти элементы суть - территория, народ, властитель»1.
Идея власти как необходимого условия нормального и благополучного развития общества привлекает внимание мыслителей, политиков и ученых с древнейших времен. Интерес к проблемам власти нашел отражение в специальных научных трактатах, таких как «Книга правителя области Шан» , «Артхашстра или наука политики» (памятник индийской культуры. IV—III вв. до н. э.)3, «Законы»4, «Политика»5, «Диалоги о государстве. О законах»6.
Не угас интерес к феномену власти и в эпоху средневековья. Среди исследований того времени выделяются труды Никколо Макиавелли Фомы Аквинского , Томмазо Кампанеллы .
В современном мире проблемы власти продолжают оставаться ключевым вопросом общественно-политической жизни.
Опыт многовекового существования властных структур и властеотношений, а также теоретическое осмысление истории их развития убеждают в том, что публичная власть изначально представляет собой определенную идею, которая, овладевая сознанием и умонастроением людей, превращается в духовную и материальную силу, получает конкретное воплощение в соответствующих теоретических учениях и, в конечном счете, материализуется в виде политических, экономических, правовых и организационных институтов.
Власть идей, управляющая сознанием и поведением людей, оказывает решающее воздействие на ход общественно-исторического развития и лежит в основе выбора и установления общественного и государственного строя, формы правления и политического режима; определяет характер устанавливаемого в стране правопорядка. Например, идеи свободы, равенства и братства, получившие широкое распространение в Западной Европе в эпоху Просвещения, привели к власти буржуазию, выступавшую за установление конституционного строя и создание демократической республики. Другим примером может служить создание системы власти советского типа в целом ряде стран Европы и Азии в XX в. на основе идей социализма и классовой солидарности пролетариата.
Всеобщее и универсальное значение идеи власти для понимания конституционно-правовых институтов обусловливает необходимость выявления сущности и содержания власти как сложного социально-экономического, политико-правового и духовно-нравственного феномена, позволяющего организовать упорядоченное и управляемое развитие во всех сферах общественной жизни. Сущность власти определяется ее генезисом. Власть возникает как «духовно-нравственная и идейно-побудительная сила, которая порождает общественную энергию индивидов, объединяет их, а затем реализуется в конкретных социальных, экономических и политических отношениях и институтах» .
Государственная власть — фундаментальная категория государствоведения и самый труднопостижимый феномен общественной жизнедеятельности людей. В понятиях "государственная власть", "властеоотношения" преломляются важнейшие стороны бытия человеческой цивилизации, отражается суровая логика борьбы классов, социальных групп, наций, политических партий и движений. Не случайно проблемы власти находятся в центре внимания в любом обществе, всех политических сил.
Будучи разновидностью социальной власти, государственная власть обладает всеми признаками последней. Вместе с тем она имеет немало качественных особенностей. Важнейшая особенность государственной власти заключена в ее политической и классовой природе. В научной и учебной литературе термины «государственная власть» и «политическая власть» обычно отождествляются. Такое отождествление, хотя и не бесспорно, допустимо. Во всяком случае, государственная власть всегда является политической и содержит элемент классовости. Основоположники марксизма характеризовали государственную (политическую) власть как «организованное насилие одного класса для подавления другого». Для классово-антагонистического общества такая характеристика, в общем и целом, верна. Однако любую государственную власть, тем более демократическую, вряд ли допустимо сводить к «организованному насилию». В противном случае создается представление, что государственная власть — естественный враг всему живому, всякому творчеству и созиданию. Отсюда неизбежно негативное отношение к органам власти и лицам, ее олицетворяющим. Отсюда и далеко не безобидный социальный миф о том, что всякая власть — зло, которое общество вынуждено терпеть до поры до времени. Этот миф является одним из источников разного рода проектов свертывания государственного управления, умаления роли, а затем и уничтожения самого государства. Между тем функционирующая на научной основе подлинно народная власть — великая созидательная сила, обладающая реальной возможностью управлять действиями и поведением людей, разрешать социальные противоречия, согласовывать индивидуальные и групповые интересы, подчинять их единой властной воле методами убеждения, стимулирования, принуждения.
Представительная власть в системе государственной власти федеративных государств
Для раскрытия содержания особенностей представительной власти в субъектах федеративных государств, важное значение имеет вопрос о сути федеративных отношений в этих государствах, а, следовательно, и сути государственной (в том числе и представительной) власти в федеративных государствах и ее взаимодействие с властью в субъектах.
Большой вклад в юридическую науку и теорию федеративных отношений внесли ведущие американские мыслители и политические деятели XVIII - XIX веков, разделявшие основные идеи «Второго трактата о правительстве» Джона Локка и Декларации независимости США о договорном образовании государства.
С принятием Декларации независимости почти все штаты, как стали называть себя недавние колонии, уже в 1776-1777 годах приняли собственные конституции, провозглашая суверенитет.
Договорная основа американского государства требовала законодательного закрепления, и 1 марта 1781 года была ратифицирована первая Конституция США - статьи Конфедерации. Однако созданная в интересах войны, она не выдержала испытание в мирное время и в 1787 году была разработана новая Конституция США, закрепляющая федеративное устройство государства.
В борьбе с противниками новой Конституции США А. Гамильтон (1754 - 1804 гг.), Д. Мэдисон (1751 - 1836 гг.) и Д. Джей юридически обосновали и доказали на практике основные принципы федеративного устройства государства, заложенные в Конституции США.
В своем знаменитом политическом эссе "Федералист" они показали существенное различие конфедеративной и федеративной республики.
"Определение федеративной республики, - утверждают они, - по-видимому, попросту означает - "ассамблея обществ" или ассоциация двух или более штатов в один штат. Размах, изменение и цели федеральной власти устанавливаются из соображений благоразумия. Пока отдельная организация членов Союза не уничтожена, пока по конституционной необходимости она существует для местных целей, хотя и в строгом подчинении общей власти, речь идет на практике и в теории об ассоциации штатов или о конфедерации.
Предлагаемая конституция отнюдь не предусматривает ликвидацию Правительства штатов, а превращает их в составные части национального суверенитета, разрешив им прямое представительство в Сенате и, оставив в их руках некоторые исключительные и очень важные части суверенной власти. Это полностью соответствует во всех рациональных отношениях идеи федерального правительства"1.
То есть федерация - это единое государство, а объединившиеся в федерацию штаты, бывшие самостоятельными государствами, являются составными частями этого государства.
В этой же работе ими обоснованы основные полномочия федерального правительства, которое может собрать и привлечь талант и опыт самых способных людей, в какой бы части Союза они ни жили. Оно может действовать, исходя из единых принципов, может гармонизировать, ассимилировать и защищать отдельные части и отдельных членов, предоставив им возможность использовать выгоды его мудрой и осторожной политики.
При разработке договоров оно будет руководствоваться интересами целого, учитывать специфические интересы частей постольку, поскольку они связаны с интересами целого. Правительство может использовать ресурсы и мощь целого для защиты отдельных его частей, и может сделать это легче и быстрее, нежели правительство штатов или отдельных конфедераций - уже по той причине, что между ними не существует должного согласия и единства действий.
Еще один важный принцип - принцип распределения власти в федеративном государстве между центром и субъектами, составляющими федерацию, был высказан крупнейшим мыслителем Соединенных Штатов на рубеже 18-19 веков Т. Джефферсоном. " Правительство становится хорошим не в результате консолидации или концентрации власти, а в результате ее распределения... Если бы указания о том, как сеять и как жать поступали к нам из Вашингтона, то мы вскоре бы остались без хлеба. Именно благодаря последовательному разделению ответственности, нисходящей от общей к частной, можно наилучшим образом обеспечить руководство выполнением массы людских дел для всеобщего блага и процветания".
Исследованиям правовых проблем федерализма и автономии посвящено большое количество трудов К. Кульчицкого, который на рубеже 19 -20 веков в книге "Автономия и федерация в современных конституционных государствах" четко определил, что Федерацией называется соединение нескольких государств в интересах достижения общих целей при помощи союзной власти, при условии сохранения за каждым государством его самостоятельности.
Конституционно - правовая модель определения компетенции представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Рассматривая право субъектов Российской Федерации на собственное правотворчество, в том числе, на издание законов, следует обратить внимание на то, что «необходимость в собственном правотворчестве возникает у субъектов федераций, главным образом, из-за неполноты федерального правового регулирования»1.
Федерация в ряде случаев (по предметам совместного ведения), когда федеральное регулирование не способно охватить всю местную специфику, должна брать на себя лишь установление общих основ или принципов, все остальное, то есть конкретизацию этих основ и принципов оставлять для правотворчества субъектов.
Исходя из подобной концепции, некоторые ученые утверждают, что при полном охвате всех вопросов федеральными органами государственной власти, органы власти субъектов могут быть «освобождены» от правотворчества . Отметим, что данный подход, на наш взгляд, неприменим, в особенности для Российской Федерации с ее обширной многонациональной территорией.
Однако, не умаляя значения права субъектов федерации на собственное правотворчество, нельзя не заметить, что данное право порождает немало проблем для законодателей, как на федеральном, так и на уровне субъектов, главной из которых является проблема разграничения предметов ведения и полномочий, а, следовательно, и определения компетенции органов государственной власти субъектов, в том числе и представительных (законодательных).
От того, как решен этот вопрос, зависит, в чьих руках будет сосредоточена государственная власть - в руках представительных органов или бюрократического аппарата, а так же степень централизованности федерации.
Не в полной мере решение этого вопроса неминуемо закладывает основу для будущего политического кризиса, печальным примером которого может являться Югославия.
Отмечая важность данной проблемы для благополучного существования и развития государства, следует отметить, что решение по существу всех вопросов, касающихся разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, затрагивает практически все сферы жизнедеятельности государства. Решение этих вопросов должно заключаться, главным образом, в отыскании той удачной формулировки, которая исключала бы возможность для федеральных органов вторгаться в предметы ведения, предоставленные субъектам федерации, а также возможность для органов субъектов федерации - вторгаться в предметы ведения, предоставленные Федерации.
Вместе с тем, чтобы всесторонне рассмотреть данный вопрос, необходимо определиться с такими понятиями как «предмет ведения» и «полномочия».
Предмет ведения можно определить как государственную функцию по основным сферам жизни общества, которая является прерогативой государства и его составных частей.
Предметы ведения федерации и ее субъектов - это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.
Под полномочиями, на наш взгляд, понимаются предоставленные законом или иными правовыми актами права субъекту (органу или должностному лицу) совершать действия, принимать решения по конкретным вопросам управления. При этом нельзя не отметить, что полномочия следует считать производными от предметов ведения.
В отечественной научной литературе достаточно прочно устоялось понимание того, что «предметы ведения» и «полномочия органов государственной власти» в совокупности составляют понятие «компетенция данного органа».
Разнобой в употреблении терминов «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия» наблюдается в федеральном законодательстве, в договорах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также в законах субъектов РФ, конкретизирующих конституционную модель разграничения предметов ведения
Нормативно - правовое закрепление компетенции представительных органов субъектов Российской Федерации
По смыслу Конституции Российской Федерации возможны два способа более или менее точного определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Первый заключается в издании федеральных законов, определяющих полномочия Федерации по реализации каждого из предметов совместного ведения, указанных в ч. 1 ст. 72 Конституции. Второй способ разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами состоит в использовании предусмотренной ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации возможности заключения договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации1.
В ряде договоров (например, между Российской Федерацией и республикой Татарстан) кроме решения вопросов разграничения полномочий по предметам ведения, закрепленных в ст. 72 Конституции РФ, практически происходила передача полномочий отдельным ее субъектам.
Не могут передаваться полномочия, закрепленные в ст. 71 Конституции РФ, поскольку они относятся к исключительному ведению Российской Федерации.
Согласно ст. 3 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня
1999 года федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения.
На основе изучения и анализа основных нормативных актов ряда субъектов (Республика Адыгея, Республика Татарстан, Свердловская область и ряд других) можно все основные полномочия законодательных (представительных) органов субъектов федерации подразделить на 3 основные группы.
1. В сфере конституционного (государственно-правового) строительства законодательный (представительный) орган: о принимает конституцию (устав) субъекта и поправки к ней, если иное не установлено его конституцией (уставом); о осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъектов федерации и предметам совместного ведения федерации и ее субъектов; официально толкует законы субъекта: осуществляет наряду с другими уполномоченными органами контроль за соблюдением и исполнением конституции (устава), других законов субъекта, исполнением бюджета и соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта; устанавливает административно-территориальное и муниципальное устройство субъекта, порядок их изменения; осуществляет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации; о устанавливает порядок назначения и проведения референдума субъекта, порядок проведения выборов в законодательный орган і субъекта, а также выборов высшего должностного лица субъекта, порядок проведения выборов органов местного самоуправления на территории субъекта; о утверждает схему управления субъектом, определяет структуру высшего исполнительного органа государственной власти субъекта; дает согласие на назначение руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (председателя правительства) субъекта; о отрешает от должности высшее должностное лицо субъекта (президента или председателя правительства, губернатора, главу администрации, мэра). Например, ст.41 п. «г» и ст. 42 п. «д»
Устава Свердловской области. 2. В социально-экономической и финансовой сферах законодательный (представительный) орган: о обсуждает проект бюджета субъекта, утверждает его, а также отчет об исполнении бюджета субъекта; о утверждает программу социально-экономического развития субъекта; устанавливает налоги и сборы, отнесенные федеральным законом к ведению субъекта, а также порядок их взимания; устанавливает порядок управления и распоряжения собственностью субъекта, в том числе долями (паями, акциями) субъекта в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно - правовых форм. (Например, ст. 32 п. «е» Устава Краснодарского края).
3. В международных и внешних отношениях (связях) законодательный (представительный) орган утверждает заключение договоров субъекта и расторжение таких договоров. (Например, ст. 70 п. «х» Конституции Республики Адыгея).
