Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые проблемы распространения коррупции в государственных органах 16
1. Тенденции распространения коррупции в условиях реформирования государственного аппарата и перехода к рыночным отношениям 16
2. Понятие коррупции и история развития борьбы с коррупционными правонарушениями в России 28
3. Социально-экономический и политический аспекты распространения коррупционных правонарушений в современной России 76
Глава 2. Юридические формы и методы преодоления коррупции в государственном аппарате 96
1. Коррупционные правонарушения и ответственность за них 96
2. Совершенствование форм юридической ответственности за взяточничество как безусловную составляющую коррупции 131
3. Обще социальные и специальные меры предупреждения и преодоления коррупции в государственном аппарате 148
Заключение 168
Список использованных источников и литературы 17
- Тенденции распространения коррупции в условиях реформирования государственного аппарата и перехода к рыночным отношениям
- Понятие коррупции и история развития борьбы с коррупционными правонарушениями в России
- Коррупционные правонарушения и ответственность за них
- Совершенствование форм юридической ответственности за взяточничество как безусловную составляющую коррупции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Распространение коррупции в Российской Федерации достигло таких масштабов, что эта проблема должна называться в числе первоочередных, как требующая целого комплекса мер государственного и общественного противодействия. Ныне борьба с коррупцией стала одной из первоочередных задач Совета Европы, который на протяжении уже ряда лет (с 1989 года) активно выступает против коррупции, указав в своем меморандуме, что усугубление коррупции и всех связанных с ней общественно-опасных последствий присуще не каким-либо отдельным странам и частям Европы, а как эпидемия охватила весь континент и представляет серьезную опасность для всех стран.1
4 апреля 1992 года Президентом Российской Федерации был подписан Указ "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы", в котором подчеркивалось, что коррупция в органах власти и управления ущемляет конституционные права и интересы граждан, подрывает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, извращает принцип законности, препятствует проведению экономических реформ.
8 октября 1992 года Указом Президента РФ "О мерах по защите прав граждан, охране правопорядка и усилению борьбы с преступностью" была образована "Межведомственная комиссия по борьбе с преступностью и коррупцией" при Совете Безопасности РФ, основным на-правлением деятельности которой является разработка и координация федеральных программ по предупреждению и пресечению коррупционных правонарушений. И уже на VII съезде народных депутатов России глава государства сообщил, что в поле зрения только Межведомственной комиссии находятся более трех тысяч коррумпированных государственных служащих, в том числе высокого ранга. Более того, как заявил Президент РФ на встрече с руководящим составом МВД, состоявшейся 25 августа 1995 года, проблема преступности и коррупции настолько остра, что ее невозможно отложить на завтра. Распространение коррупции и преступности стало представлять собой реальную угрозу национальной безопасности России.1 Неслучайно и в ст. 10 Федерального закона РФ "Об органах федеральной службы безопасности Российской Федерации", принятого Государственной Думой 22 февраля 1995 года, одной из приоритетных задач органов безопасности государства называется "борьба с разрастающейся коррупцией".
До сих пор не отлажен правовой механизм преодоления коррупции. В российском законодательстве отсутствует понятие коррупции, коррупционного правонарушения, состава коррупционного правонарушения. Разработанный и принятый Государственной Думой в 1993 году Феде-ральный закон "О борьбе с коррупцией", как известно, не введен в действие. В результате по-прежнему отсутствует важнейший инструмент борьбы с коррупцией, который бы предусматривал систему гражданско-правовых, административно-правовых, уголовно-правовых и иных мер государственного воздействия. Это приводит к тому, что в большинстве случаев коррумпированные государственные служащие избегают ответственности. Не сформирован законом административный процесс и порядок исполнения государственными служащими своих должностных полномочий как правовой институт функционирующий независимо от руководящих указаний избранных или назначенных политиков, наличие которого является основным противокоррупционным механизмом госу дарственной службы в развитых странах; отсутствует также юрисдикци-онный статус государственных служащих.1
Практически в течение всего периода реформ предпринимались попытки пресечения коррупции преимущественно на основе уголовно-правовых форм. Излишне говорить, что их оказалось недостаточно. Автор диссертационной работы предпринял попытку исследовать явление коррупции с точки зрения более широкой - публичного права, в частности, конституционного и административного, под углом зрения теории и методов государственного управления.
По нашему мнению коррупцию, как систематическое явление разрушения государственного аппарата, единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, следует отличать от единичных, самостоятельных коррупционных правонарушений, составы которых кодифицированы в уголовном законодательстве и расценивать ее как присвоение власти должностными лицами государственных органов в нарушение норм Конституции, закрепившей принадлежность власти народу, осуществляющему ее непосредственно или опосредованно (через органы государственной власти и органы местного самоуправления) и установившей прямой запрет на присвоение власти2. Таким образом, коррупция представляет собой посягательство на основы конституционного строя, что также пока не нашло отражения в федеральных законах.
Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования. Отечественные ученые внесли значительный вклад в исследование проблемы разрастания коррупции в России и разработку методов ее преодоления. Свои определения коррупции и методы борьбы с ней предлагались А.И.Гуровым, П.А.Кобановым, Г.С.Водолеевым, В.М.Алиевым, В.Л.Романовым, А.В.Цаплиным и В.В. Бакушевым. О причинах, порождающих коррупцию и взяточничество, и путях ,их устранения писали в разное время М.К.Каменский и Э.Ожиганов, Н.О.Рабинович и А.К.Анциферов. О необходимости и способах правового регулирования государственной службы, противодействующих коррупции, писал Н.М.Казанцев.
Проблемы борьбы со взяточничеством - наиболее типичным проявлением коррупции и другими корыстными злоупотреблениями по службе, которые сегодня мы называем коррупционными правонарушениями, разрабатывались и разрабатываются такими учеными России, как Р.М.Асланов, А.Аслаханов, Ю.Л.Афиногенов, С.В.Бакланов, Д.И.Бед-няков, Н.Д.Дурманов, А.А.Жилищенко, Б.В.Здравомыслов, В.Ф.Кириченко, Н.В. Кучерявый, Н.СЛейкина, Н.Д.Лысов, В.Е.Мельникова, Г.К.Мишин, А.К.Квициния, А.Н.Трайнин, В.Чалидзе, А.Я.Эстрин и другими.
Следует особо отметить, что разрушительное воздействие взяточничества на правительственный аппарат самодержавной России отмечали в своих исследованиях такие известные историки как С.М.Соловьев, В .О. Ключевский, П. А.Зайончковский.
О необходимости и сложностях применения уголовного наказания за взяточничество, как наиболее распространенное проявление коррупции, писали Г.Н.Борзенков и Б.В.Волженкин, которые внесли большой вклад в юридическую науку по проблеме квалификации взятки в тех случаях, когда ответное поведение взяткополучателя заранее не оговаривается, а также по проблеме отграничения от предмета взятки небольших подарков, материальная ценность которых явно невелика (коробка конфет, букет цветов и т.п.).
Первая попытка сформулировать понятие коррупции и закрепить его в Законе РФ имела место в 1993 г.: "Под коррупцией в настоящем Законе понимается использование лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего официального положения и связанных с ним возможностей для противоправного получения материальных, любых иных благ и преимуществ, а также предоставление им этих благ и преимуществ физическими и юридическими лицами".1 На данное определение автор опирается в своем исследовании.
Научные исследования и публикации вышеуказанных авторов обогащают современную юридическую науку важными положениями и выводами, которые были изучены автором при написании данной работы. Однако, несмотря на значительное количество работ, затрагивающих проблему разрастания коррупции как в доперестроечной, так и в постперестроечной России, существует множество пробелов в анализе различных аспектов распространения коррупционных правонарушений в стране в условиях реформирования государственного аппарата и перехода к рыночным отношениям, отсутствует законодательное закрепление понятий коррупции и коррупционного правонарушения, отсутствует описание состава коррупционного правонарушения и характеристика составляющих его элементов, не обобщены и не проанализированы все правонарушения по действующему российскому законодательству, относящиеся к коррупционным, а также не определен достаточно четко единый комплекс специальных мер по предупреждению и преодолению коррупции в государственном аппарате. В настоящее время фактически отсутствуют глубокие, комплексные, монографические исследования, в которых бы всесторонне анализировался названный круг вопросов, а также определялись бы основные причины порождающие коррупцию в целом.
Все это и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является коррупция как явление разрушения правовых форм и порядка реализации полномочий государственных органов в законных, общенациональных интересах Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют коррупционные отношения, возникающие между субъектами коррупционных правонарушений, связанных преступно-правовой зависимостью, а также юридические формы и методы их пресечения.
ЦЕЛЬ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ СОСТОИТ В ТОМ, чтобы исследовать коррупцию как явление, посягающее на конституционно-правовые и административно-правовые формы реализации государственной власти в Российской Федерации под углом зрения теории и методов государственного управления:
- обосновать положение о том, что коррупция выступает в форме присвоения власти в нарушение конституционных норм должностными лицами государственных органов и на этой основе сформулировать понятие коррупции;
- обосновать отличие коррупции как устойчивого, многоаспектного и систематического явления от отдельных составляющих ее элементов -коррупционных правонарушений, посягающих на конкретные нормы конституционного, административного и уголовного права, и на этой основе сформулировать понятие коррупционного правонарушения;
- рассмотреть коррупционное правонарушение как комплексный институт, охватывающий две стороны вступающих в коррупционные отношения - должностное лицо государственного органа и физическое или юридическое лицо; в связи с этим определить и описать два самостоятельных состава коррупционного правонарушения, совершаемых указанными субъектами;
- обосновать категорию преступно-правовой взаимозависимости, которая возникает между субъектами, вступающими в коррупционные отношения, и обуславливает устойчивость коррупционного сообщества, взаимную заинтересованность сторон в сокрытии его существования и, таким образом, высокую латентность (скрытность) совершаемых ими противоправных деяний;
- обобщить и проанализировать правонарушения, известные действующему российскому законодательству правонарушения подпадающие под признаки определенных составов коррупционных правонарушений.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс основных методов познания: системно-функционального, сравнительно-правового, конкретно-исторического, логического, теоретико-прогностического, а также метод аналитического толкования взаимодействия правовых норм и др.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования со-ставили: Конституция Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях, Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Постановления Пленумов Верховного Суда СССР и Российской Федерации и другие нормативные источники.
К специальным научным источникам относятся юридическая, историческая и экономическая литература как отечественных, так и зарубежных авторов. В силу специфики темы настоящей работы потребовалось обращение к теории и истории государства и права, конституционному, административному, уголовному и другим отраслям материального и процессуального права.
Научная новизна диссертационной работы, состоит в том, что в ней впервые в юридической науке предпринята попытка рассмотрения коррупции как явления, посягающего на конституционно-правовые и административно-правовые формы реализации государственной власти и законности в демократическом государстве. Определен и описан состав коррупционного правонарушения, а также предпринята попытка комплексного исследования состояния и причин коррумпированности госаппарата и правовых проблем преодоления коррупции.
На защиту выносятся следующие положения, выводы и рекомендации, которые представляются новыми или содержат элементы новизны:
- коррупция как явление разрушения правовых форм и порядка реализации компетенции государственных органов в законных, общенациональных интересах Российской Федерации выступает в форме присвоения власти в нарушение конституционных норм. Автор обосновывает следующую формулировку понятия коррупции: КОРРУПЦИЯ- это нарушение конституционно-правовых и административно-правовых форм в виде присвоения власти должностными лицами государственных органов, осуществляемое посредством использования ими своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей реализации противоправного сговора с физическими и юридическими лицами, заключенного в целях удовлетворения взаимного преступного интереса и поддерживаемого возникающей при этом преступно-правовой взаимозависимостью;
- показано отличие коррупции как устойчивого, многоаспектного, систематического явления от конкретного коррупционного правонарушения как отдельного, единичного элемента коррупции. Предложено следующее определение коррупционного правонарушения: Противоправное деяние (действие-бездействие) должностного лица государственного органа по использованию им своего служебного положения и связанных с ним полномочий в реализации противоправного сговора с физическим и/или юридическим лицом, а также противоправное предостав пение ему состоящим в сговоре физическим и или юридическим лицом материальных и иных благ и преимуществ;
- обоснована категория преступно-правовой зависимости, раскрывающая действие норм и правил поведения членов коррупционного сообщества. Зависимость возникает между субъектами, вступающими в коррупционные отношения (с одной стороны, это - коррумпированные представители госаппарата, с другой - коррумпирующие их физические и юридические лица) вследствие реализации противоправного интереса. Данная преступно-правовая зависимость обусловлена, во-первых: наличием коллективного противоправного интереса в совместном незаконном обогащении, и создании, либо упрочнении, организованного коррупционного сообщества, когда должностные лица государственных органов предоставляют различным физическим и юридическим лицам (в том числе и представителям организованной преступности) возможности и ресурсы, обусловленные занимаемым служебным положением в качестве товара в обмен на получаемые от них материальные блага, а также услуги имущественного и неимущественного характера, таким образом, между субъектами коррупционных отношений происходит устойчивый коррупционный обмен услугами и влиянием; обосновано понятие коллективного противоправного интереса, выражающее совместный интерес группы должностных лиц одного или нескольких органов власти и управления, способствующий развитию в этом сообществе "круговой поруки" в корыстном использовании своих полномочий, посредством оказания друг другу общего покровительства по службе, обеспечения "прикрытия" осуществляемых незаконных операций, оказания содействия в продвижении нижестоящего "сотоварища" - члена данной группы по служебной "лестнице" не за его профессиональные качества, а за дачу - получение взятки, оказываемые им разного рода услуги, а также в целях укрепления, складывающегося таким образом коррупционного сообще ства. Во-вторых, преступно-правовая зависимость обуславливается и поддерживается постоянно сохраняющейся угрозой применения одной из сторон по отношению к другой стороне различного рода санкций за несоблюдение или нарушение установившихся между ними норм и правил преступно-правовых отношений. Эти санкции можно классифицировать следующим образом: а) физическое воздействие на коррупционера (либо на его близких) в форме причинения вреда здоровью различной степени тяжести, вплоть до физического уничтожения; б) психическое воздействие - то есть прямая или косвенная угроза применения физического насилия, либо угроза уничтожения или повреждения имущества как самого коррупционера, так и его близких (взрывы, поджоги и т.п.); в) угроза разоблачения противозаконной деятельности (выказанная любой из сторон - субъектов преступно-правовых отношений в любой форме - лично или через посредника, устно или письменно, либо в конклюдентной форме). Эти санкции могут не подпадать под понятие "шантаж", они пре.г рены по умолчанию членами коррупционного сообщества в интересах защиты его от разоблачения;
- обоснован вывод о том, что предложенное понятие коррупционного правонарушения представляет собой комплексный институт, охватывающий два самостоятельных состава коррупционных правонарушений, направленных против публичных интересов в форме: а) противоправного получения должностным лицом государственного органа материальных, любых иных благ и преимуществ; б) противоправного предос-тавления ему физическими и юридическими лицами материальных, любых иных благ и преимуществ. Каждое из названных посягательств на указанные интересы не может быть совершено само по себе, вне связи с другим правонарушением, и, следовательно, они находятся относительно друг друга в положении, так называемого в юридической науке, необходимого соучастия, при котором отсутствие факта "предоставления" оз начает отсутствие факта "получения". При этом, в данной фактической взаимосвязи, "получение", по мнению автора, является значительно более общественно опасным коррупционным правонарушением, поскольку субъектом здесь выступает должностное лицо государственного органа;
» - на основе вышеуказанного вывода определены и описаны: а) состав коррупционного правонарушения, совершаемого должностным лицом государственного органа; б) состав коррупционного правонарушения совершаемого физическим или юридическим лицом. Также обобщены и рассмотрены правонарушения, известные действующему российскому законодательству, являющиеся, по сути, коррупционными, в том числе: самоуправство, злоупотребление должностными полномочиями, незаконное участие в предпринимательской деятельности, служебный подлог, дача взятки и получение взятки. Существенно говорить в широком смысле о правонарушениях, поскольку должностное лицо, совершившее административный проступок квалифицируемый по ст. 166 КоАП "Самоуправство" может находиться в отношениях преступно-правовой зависимости с субъектом, совершающим уголовно-наказуемое деяние - преступление, и, тем самым, указывать правопреступный субъект;
- аргументировано, что вымогательство взяток со стороны должностных лиц государственных органов, или иначе называемое в юридической науке "должностное вымогательство", по своей сути, является особым видом коррупционного правонарушения, обладающим большей степенью общественной опасности по сравнению с обычным взяточничеством, когда дача и получение предмета взятки характеризуется добровольностью субъектов вступающих в коррупционные отношения. В связи с этим внесено предложение (наряду с уже имевшим место в юридической науке предложением П.А.Кобанова) вьщелить из состава "Получение взятки" (ст.290 УК РФ) самостоятельную уголовно-правовую норму (статью УК) - "Вымогательство взятки"; обоснован вывод об укрепив шейся тенденции умышленного коррумпирования государственных служащих физическими и юридическими лицами, в том числе представителями организованной преступности, с целью систематического использования их должностных полномочий и связанных с ними возможностей в осуществлении противоправной деятельности. В связи с этим, внесено предложение (наряду с предложением П.А.Кобанова) ввести в статью 291 УК "Дача взятки" следующие особо квалифицированные (отягчающие наказание) виды: 1) с целью коррумпирования должностного лща государственного органа и последующего систематического использования его должностных полномочий в осуществлении преступной деятельности; 2) с целью обеспечения интересов организованной группы или преступного сообщества; внесено предложение ввести в состав статьи 292 УК "Служебный подлог" такой квалифицированный (отягчающий наказание) вид, как "совершение служебного подлога в интересах организованной группы или преступного сообщества", что могло бы, по мнению автора, способствовать более эффективному предупреждению и пресечению подобных коррупционных правонарушений.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные в результате исследо-вания выводы, положения и рекомендации имеют непосредственное отношение к государственно-правовой практике противодействия коррупции, и могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, а также при разработке новых нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере государственной службы и способствующих предупреждению и пресечению коррупционных отношений. Материалы диссертации могут быть использованы в дальнейших исследованиях посвященных проблемам коррупции в государственном аппарате и изучению истории развития борьбы с коррупционными правонарушениями в России. Материалы диссертации могут быть также ис пользованы в процессе преподавания курсов конституционного права, административного права, государственной службы, государственного управления, уголовного права, других юридических и гуманитарных дисциплин в высших учебных заведениях.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в публикациях автора, обсуждались на заседаниях кафедры "Правоведение" факультета "Бизнеса и права" КЧГТИ, изложены в выступлениях на научно-практических конференциях, а также использовались в преподавательской деятельности диссертанта: в процессе чтения лекций и проведения семинарских занятий по курсам "Конституционное право", "Теория государства и права", "Уголовное право".
Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура исследования: Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка использованных источников и литературы.
Тенденции распространения коррупции в условиях реформирования государственного аппарата и перехода к рыночным отношениям
Коррупция - подкупность, продажность должностных лиц и общественных деятелей (от латинского corrupt - подкуп, порча)1. Также коррупция толкуется как разрушение, порча государственного аппарата.
Но в современной России это более масштабная и всех проникающая категория, поразившая звенья и слои власти. В докладе на сессии Государственной Думы весной 1994г. о борьбе с коррупцией говорилось: "Коррупция, как ржа поразила государственные структуры, кредитно-финансовую систему, бизнес. Она стала опасным тормозом демократических преобразований, сводит на нет результативность любых государственных программ, ставит под угрозу национальные интересы страны, ее безопасность, создает реальную угрозу конституционным правам и свободам граждан. Коррупция стала надежным прикрытием организованной преступности, ее стимулятором и покровителем. В 1993 году выявлено 52 тыс. преступлений, связанных с коррупцией".
Коррупция как опасное социально - правовое явление - серьезный дестабилизирующий фактор социально-экономических реформ в стране, порождающий у людей чувство недоверия к властно-управленческим структурам. Представляется совершенно очевидным на сегодняшний день, что последствиями коррупции, помимо всего прочего, является падение в обществе морали и нравственности, массовый пессимизм граждан.
Как констатировалось на Круглом столе Криминологической Ассоциации, проводившемся в 1993 г. в Москве, в котором принимали участие специалисты - научные сотрудники, практические работники органов внутренних дел, безопасности, прокуратуры, государственной таможенной и налоговой служб, а также народные депутаты РФ - "... Наиболее пораженными коррупцией являются структуры власти и управления, связанные с рассмотрением вопросов финансирования, кредитования, осуществления банковских операций, приватизации, лицензирования и квотирования импорта и экспорта, распределения фондов, создания и регистрации кооперативов, МП, СП, других организаций и предприятий. Чрезвычайно распространена коррупция в таких сферах хозяйствования, как добыча и переработка сырья, различных природных ресурсов, выпуск промышленной продукции и продовольственных товаров, государственная торговля, транспортные перевозки. Коррупцией поражены контролирующие, судебные, правоохранительные органы, вооруженные силы".
Причины нынешнего всплеска коррупции связаны как с имевшими место ранее огосударствлением общественной жизни страны, распределительной системой регулирования социально-экономических отношений, соответствующим положением государственных служащих, так и с условиями переходного периода: общей нестабильностью ситуации, экономическим и политическим кризисом, расстройством денежно-финансовой системы, слабостью государственных институтов, правовым нигилизмом, изменениями в социальной структуре общества. История подтверждает, что все коренные преобразования, все крутые переломы в жизни общества всегда сопровождаются ростом количества правонарушений, причем в наиболее опасных формах. Это закономерно, так как преступность всегда паразитирует активнее на "ослабленном организме" общества.
Курс демократических реформ в России имеет одну устойчивую тенденцию, которая, на наш взгляд, не имеет ничего общего с понятием "демократия". Это - имущественное расслоение общества. В стране произошло обнищание большинства населения, в результате чего растет число правонарушений, совершаемых с корыстной целью, зачастую просто -ради удовлетворения жизненно важных потребностей.
Итогом некоторых "псевдореформ", проводимых в России, являются два печальных факта: Первое - то, что весь их курс базируется исключительно на обогащении относительно небольшой группы "новых русских" за счет обнищания абсолютного большинства населения. При обвальном спаде производства иного пути обогащения нет; Второе - то, что механизмы этого обогащения стоят под тотальным контролем организованной преступности.
По оценкам экспертов организованные преступные сообщества в последнее время контролируют до 85 % коммерческих банковских структур. Сегодня организованная преступность напрямую затрагивает безопасность самого общества и государства. Проникнув во все правительственные, исполнительные и правоохранительные структуры, она напрямую заявляет о своих претензиях на государственную власть.1 Наиболее масштабные проявления коррупции связаны именно с организованной преступностью. Коррупция используется как способ поставить государственные структуры, общественные организации, объединения, хозяйствующие субъекты, под контроль криминальной среды. Суть указанного способа - подкуп. Два этих явления - организованная преступность и коррупция, настолько взаимосвязаны, переплетены друг с другом, что во многих отношениях требуют единого подхода, проведения единой политики противодействия.
"Особенностью организованной преступности является ее смыкание с властью, использование ею властных структур для разработки системы защиты себя от ответственности. Опираясь на властные структуры и на их представителей, она начинает успешно противостоять обществу и государству. Сейчас мы наблюдаем новую тенденцию организованной преступности, когда это смыкание с властными структурами используется не только для своей защиты, но и для овладения национальным достоянием, навязывания обществу системы своих ценностей, своих стереотипов поведения, героизации своих лидеров. Поэтому организованная преступность - это тот узел, не разрубив который нельзя добиться успехов в борьбе с коррупцией и другими видами правонарушений".
Понятие коррупции и история развития борьбы с коррупционными правонарушениями в России
В "Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка", принятом Генеральной ассамблеей ООН 17 декабря 1979 года, указывается, что "хотя понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или не совершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов, или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие".
Некоторые отечественные ученые-правоведы, как теоретики так и практики, предлагают свои определения понятия коррупции. Например, А.И.Гуров в своей работе "Организованная преступность не миф, а реальность" утверждая, что коррупция является одним из основных признаков организованной преступности, пишет: "Под коррупцией, на наш взгляд, следует понимать систему" определенных отношений, основанных на противоправных сделках должностных лиц в ущерб государственным и общественным интересам".1
П.А.Кобанов в работе "Коррупция и взяточничество в России" предлагает: "Под коррупцией следует понимать совершение деяния как должностным, так и частным лицом, в результате которого нарушается принцип государственной службы - бескорыстное служение интересам общества, заключающийся в неправомерном завладении должностным лицом материальными ценностями, деньгами или получении услуг материального характера, а равно предоставление их иными лицами государ-ственному служащему в формах, запрещенных уголовным законом".
Г.С.Водолеев дает общее определение коррупции: "В широком смысле слова коррупция - это явление, поразившее аппарат разложением, когда представители этого аппарата незаконно используют служебное положение в корыстных целях вопреки интересам службы для личного обогащения".
А.В.Цаплин и В.В.Бакушев, основываясь на анализе документ » отечественной и зарубежной практики, считают, что "коррупция - это система отношений, основанная на противоправной деятельности должностных лиц в ущерб государственным и общественным интересам".4
Но первая попытка сформулировать понятие "коррупция" и закрепить его в Законе РФ имела место лишь 1993г:
"Под коррупцией в настоящем Законе понимается использование лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего официального положения и связанных с ним возможностей для противоправного получения материальных, любых иных благ и преимуществ, а также предоставление им этих благ и преимуществ физическими и юридическими лицами". Анализ публикаций и выступлений отечественных правоведов показывает, что при рассмотрении природы коррупции они исходят из значительного расхождения личного и общественного интересов, замены профессионального подхода к исполнению должностных полномочий на чиновничью казуистику.
В истории общества злоупотребления должностным положением со стороны государственных служащих широко известны. Они по-разному толковались и оценивались различными мыслителями: Аристотелем и Платоном, Н.Макиавели и Ж.Руссо, М.Бакуниным и П.Кропоткиным, К.Марксом и М.Вебером. Но общим для всех был вывод, что возможность злоупотреблений публично-правовыми полномочиями должностного лица определяется его особым положением в отношении к государству и его гражданам. Они практически неискоренимы в обозримых исторических пределах. Однако их масштабность и общественная разрушительность различны и находятся в прямой зависимости от экономико-политического и культурно-нравственного состояния общества, способности его здоровых сил противостоять перерождению правового государства в государство криминального типа.
С этим выводом нельзя не согласиться. Автор данной работы не ставит перед собой целью вывести универсальную формулу полного и окончательного преодоления коррупции. Это представляется невозможным. Речь идет о сокращении масштабов коррупционных отношений, о загоне этого явления обратно в его криминальное "стойло".
Всем здравомыслящим гражданам независимо от возраста, занимаемого в обществе положения и политической ориентации, необходимо консолидироваться с теми русскими политиками, кто борьбу с коррупцией провозгласит главным приоритетом внутренней политики государства, и помочь им в этом, как справедливо полагает Г.С.Водолеев, необходимо, в том числе, и широкой разъяснительной работой среди населения о том, что "власть, не борющаяся с коррупцией, по сути - враждебна нации, по каким бы мотивам она это не делала".1
Коррупция, в современном ее понимании, как социально-правовое явление, заключающееся в корыстном использовании должностным лицом органов государственной власти и управления своего служебного положения для личного обогащения, обществу известна давно, хотя само это название для русского языка является, в общем то, новым. Своими корнями это явление уходит в глубокое прошлое. Об этом свидетельствуют отдельные факты, приведенные в Библии, расценивающиеся в настоящее время как проявления коррупции. Представляется уместным привести здесь некоторые цитаты из этой книги; "Угощения и подарки ослепляют глаза мудрых и как бы узда в устах, отвращают обличение".2 И далее: "Князья твои - законоотступники и сообщники воров, все они любят подарки и гонятся за мздою"; "Горе тем, которые за подарки оправдывают виновного и правых лишают законного".
Коррупционные правонарушения и ответственность за них
Новые требования, предъявляемые к государственным служащим в условиях перехода России к новой политической системе и рыночным отношениям впервые нашли отражение в Федеральном Законе от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации"1 в форме установления ряда ограничений, связанных с государственной службой. Нормативное установление этих требований и ограничений преследует цели обеспечения высокого морального облика государственного служащего и свободы его действий в пределах должностных полномочий. Такие ограничения призваны максимально препятствовать проявлениям коррупции. В результате реформирования государственной службы должна быть обеспечена такая эффективная деятельность государственного аппарата, которая не допускала бы его подчинение партийным или групповым (клановым) интересам и не оставляла бы возможности для его коррумпирования и извлечения незаконных прибылей.
Изобличение коррумпированных государственных служащих стало важнейшим условием нравственного оздоровления общества. Но большая часть коррумпированных лиц по-прежнему остается безнаказанной в силу не только пробелов в законодательстве о государственной службе, ничем не оправданных колебаний судебной практики и создаваемых отдельными лицами "коридоров безопасности» для коррумпированных коллег, но и по причине серьезных недостатков в деятельности правоохранительных органов".
Следует указать, что в свое время Закон РФ "О борьбе с коррупцией» предусмотрел, в целях предупреждения коррупции, ряд специальных мер и требований, предъявляемых к субъектам коррупционных отношений.1 Ныне эти ограничения в полном объеме нашли свое отражение в Федеральном Законе от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы".
Статья 11 данного закона запрещает государственным служащим заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме деятельности предусмотренной замещаемой должностью. Это значит, что нельзя занимать другую оплачиваемую должность в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях. Есть лишь одно исключение: государственному служащему разрешено заниматься педагогической, научной и иной творческой деятельностью, но получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего запрещено, хотя бы такие публикации и носили педагогический, научный, или твор-ческий характер.
Согласно принципу разделения властей государственному служащему, замещающему должность категории «Б» или «В», запрещено быть депутатом федерального законодательного органа, законодательных органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Также государственным служащим запрещено заниматься предпринимательской деятельностью (лично или через доверенных лиц).
Государственному служащему запрещено состоять членом органа управления коммерческой организации любой формы собственности и организационно-правовой формы (производственные кооперативы, совместные предприятия и т.д.). Но есть одно исключение - это случаи, когда Федеральным законом или законами субъектов Федерации государственному служащему поручено участвовать в управлении коммерческой организацией.
Государственному служащему запрещается быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он работает, либо который ему непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему. Кроме того, государственному служащему запрещено использовать в неслужебных целях средства материально -технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию.
Совершенствование форм юридической ответственности за взяточничество как безусловную составляющую коррупции
Можно с полной уверенностью утверждать, что наиболее типичным проявлением коррупции является взяточничество. Оно является одним из самых древних преступлений, известных человечеству и законодательству, и во все времена государство с помощью законов стремилось искоренить, либо по меньшей мере, обуздать это явление. Взяточничество - самое опасное должностное преступление: оно подрывает авторитет государственного аппарата, порождает у граждан представление о возможности достижения желаемого путем подкупа должностных лиц. Наконец, опасность взяточничества в том, что оно нередко сочетается с другими преступлениями. Дела об организованном взяточничестве, где сочетались тяжкие преступления, совершаемые устойчивыми преступными объединениями, не раз были предметом рассмотрения судебных органов.1 Взяточничество, как коррозия, разъедает государственные аппараты, если не всех, то большинства стран. С коррумпированным поведением чиновников пытаются бороться и на международном уровне. В Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят Генеральной ассамблей ООН 17 декабря 1979г.) сказано, что "хотя понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или не совершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие". В соответствии с данным определением дается понятие взятки в российском уголовном праве. Взятка - это различного рода выгоды материального характера, получаемые должностным лицом за выполнение либо невыполнение в интересах дающего, или представляемых им лиц, каких-либо действий, если эти действия входят в служебные полномочия субъекта, либо он в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе. Проблемы борьбы со взяточничеством и другими корыстными злоупотреблениями по службе разрабатывались и разрабатываются такими учеными России, как Р.М.Асланов, А.Аслаханов, А.К.Анциферов, Ю.Л.Афиногенов, СВ.Бакланов, Д.И.Бедняков, Б.В.Волженкин, Н.Д.Дур-манов, А.А.Жилищенко, Б.В.Здравомыслов, М.К.Каменский, В.Ф.Кириченко, Н.В.Кучерявый, Н.С.Лейкина, Н.Д.Лысов, В.Е.Мельникова, Г.К.Мишин, А.К.Квициния, Ш.Г.Папиашвили, А.Б.Сахаров, А.Я.Светлов, О.Э.Сокольский, В.И.Соловьев, В.В.Степанов, А.Н.Трайнин, Б.С.Утев-ский, В.Чалидзе, В.Н.Ширяев, А.Я.Эстрин и другими. В постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990г. "О судебной практике по делам о взяточничестве" подчеркивалось, что в обстановке проникновения коррупции в различные сферы жизни опасность этого негативного явления значительно возрастает. Взяточничество, посягая на деятельность государственных учреждений и общественных организаций, подрывает их авторитет, дискредитирует органы власти, ведет к нарушениям принципа социальной справедливости. Федеральный закон "Об основах государственной службы" в ст. 11 запрещает государственному служащему получать от физических и юридических лиц вознаграждение (в любой форме) в связи с исполнением должностных полномочий. Запрещение этих действий, как одного из видов коррупционных правонарушений, содержит и не введенный пока в действие Закон "О борьбе с коррупцией". Нужно отметить, что взяточничество - собирательный термин, охватывающий два самостоятельных состава преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления: получение взятки (ст.290 УК) и дачу взятки (ст.291 УК). Каждое из названных посягательств на указанные интересы в качестве оконченного преступления не может быть совершено само по себе, вне связи с другим преступлением. Таким образом, как уже указывалось ранее, они находятся относительно друг друга в положении так называемого необходимого соучастия, при котором отсутствие факта дачи взятки означает и отсутствие факта ее получения. Именно по этой причине субъектами коррупционного правонарушения должны признаваться как "получающая" сторона, так и сторона "дающая". При этом, в данной органической взаимосвязи, получение взятки, безусловно, является значительно более общественно-опасным деянием, которое в соответствии с п.5. ст.15 УК РФ относится к категории особо тяжких преступлений со всеми вытекающими, из этого факта, отрицательными для виновного должностного лица уголовно-правовыми последствиями.1 Исключительно высокая степень общественной опасности получения взятки определяется тем, что она резко деформирует нормативно установленный порядок осуществления служебных полномочий некоторой частью должностных лиц, использующих свое официальное положение для незаконного получения материальных благ, и тем самым, грубо нарушает конституционно-правовые и административно-правовые формы осуществления государственной власти, интересы государственной службы. Как уже говорилось, взяточничество является наиболее типичным проявлением коррупции, - явления, которое "подтачивает основы власти и управления, дискредитирует и подрывает их авторитет в глазах населения, остро затрагивает законные права и интересы граждан".
