Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие коррупции, история борьбы с нею за рубежом и в России 14
1. Понятие коррупции, её криминологическое, общественно-социальное и политэкономическое значение 14
2. Генезис коррупции и исторические аспекты формирования зарубежного и российского антикоррупционного законодательства 43
Глава 2. Криминологическая характеристика коррупции и коррупционной преступности в современной России, их детерминанты 60
1. Виды и формы современной российской коррупции 60
2. Коррупционная преступность и её состояние в современной России 84
3. Криминологические детерминанты коррупции в Российской Федерации 110
Глава 3. Криминологические и уголовно-правовые меры преду преждения коррупции в государственном аппарате 133
1. Криминологическое понятие борьбы с коррупцией, предупреждение коррупции в государственном аппарате в условиях современной России 133
2. Уголовно-правовые меры борьбы с коррупционной преступностью в государственном аппарате 163
Заключение 179
Список использованной литературы 187
- Понятие коррупции, её криминологическое, общественно-социальное и политэкономическое значение
- Генезис коррупции и исторические аспекты формирования зарубежного и российского антикоррупционного законодательства
- Криминологические детерминанты коррупции в Российской Федерации
- Криминологическое понятие борьбы с коррупцией, предупреждение коррупции в государственном аппарате в условиях современной России
Введение к работе
Актуальность темы. После распада Союза ССР в России, переживающей политическое, экономическое и социальное переустройство общества, на одно из первых мест по степени общественной опасности вышла коррупция.
По оценкам ряда российских специалистов, до 50 % получаемой прибыли в добывающих отраслях промышленности тратится на подкуп должностных лиц. По данным Мирового банка, на выдачу лицензий идёт от 3 до 10 % предполагаемого дохода, а завышение должностными лицами стоимости общественных работ или оборудования варьируется от 20 до 100 % от их действительной стоимости1. По сведениям, озвученным на международной конференции 1999 г. в Центре Маршалла, до 50 % привлекаемых в Россию инвестиций идёт не на развитие проектов, а на подкуп чиновников2.
В целом потери от коррупции в экономике составляют от 20 до 40 %, то есть суммарный ущерб доходит, по оценкам российских специалистов, до 20 млрд долларов США в год, а, по мнению их западных коллег, эта сумма в два раза больше3. По оценкам Всемирного банка для мирового сообщества эта цифра в четыре раза больше - до 80 млрд долларов США.
Уровень коррумпированности напрямую влияет на процесс «утечки капиталов» за рубеж. По разным данным, за границей находится от 200 до 400 млрд. долларов США, нелегально вывезенных из России4.
Не случайно «Концепция национальной безопасности Российской
'См. Ковалев Н. Д. Тайна в решете // Московский комсомолец. 2000. № 122. 6 июня.
2 См. Куликов А. С. Власть ржавчины // Московский комсомолец. 2000. № 81. 12 апреля.
3 См. Сатаров Г. А. Коррупция страшна тем, что она выгодна // Чистые руки. 1999. № 1.
С. 11; Он же. Социально-политический и социально-экономический аспекты коррупции в
России // Организованная преступность в России: философский и социально-
политический аспекты. М.: МИ МВД России, 1999. С. 39.
4 См. Ковалев Н. Д. Указ. соч.; Щекочихин Ю. П. Они возвращаются // Новая газета. 2002.
№27. 15-17 апреля.
Федерации»5 относит коррупцию к одной из угроз национальной безопасности страны и определяет характер борьбы с ней, как правовой, так и политический. В 2000 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин, выступая перед членами Федерального Собрания Российской Федерации, назвал «произвол чиновников» в числе основных препятствий экономического роста и благополучия страны. Подверженное коррупции государство, по его мнению, неэффективно и становится главной причиной длительного и глубокого экономического кризиса страны6. Аналогичные тезисы прозвучали в последую-щих посланиях Президента Российской Федерации .
Коррупция влечет не только экономические потери, вызывая падение качества жизни населения, но и оказывает негативное воздействие на эффективность работы государственного аппарата, снижая управляемость обществом, государством, ухудшая геополитическое положение страны либо вообще разрушая государство как суверенную единицу. Высокая степень латентносте коррупции, её внутренняя предрасположенность к видоизменению, «мимикрии» к меняющимся социальным, экономическим, политическим и иным условиям жизни общества и государства значительно усложняют борьбу с нею как явлением, присутствующим во многих аспектах жизнедеятельности современной России и её граждан.
Вместе с тем представители различных научных специальностей, изучающие коррупцию, законодатели и практики-правоприменители до настоящего времени к единому мнению в понимании коррупции, её содержания и форм не пришли. В результате этого наблюдается отсутствие консолидированного подхода на концептуальном и государственном уровнях к стратегии и тактике борьбы с коррупцией и её различными проявлениями, и как следствие - явная неэффективность борьбы с нею в современной Рос-
5Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24) // Российская газета. 2001. №11.18 января.
6 См. Российская газета. 2000. № 133. 11 июля.
7 См. Газета. 2002. № 71(126). 19 апреля; Российская газета. 2003. № 93. 17 мая.
сии, в том числе отсутствие надлежаще функционирующей системы мер предупреждения коррупции в государственном аппарате.
Сложившаяся ситуация требует формирования понятийного аппарата в этой сфере криминологического знания, уяснения сущности коррупции, специального криминологического анализа её причинности и детерминации, её криминологических характеристик, определения основных проблем борьбы с нею и наиболее оптимальных путей их разрешения, разработки комплекса мер предупреждения коррупции в государственном аппарате.
Указанные обстоятельства в совокупности и определяют актуальность и причины выбора темы исследования.
Степень разработанности темы исследования. С середины 80-х годов прошлого века коррупция, вопросы борьбы с нею и отдельными коррупционными преступлениями стали предметом исследования ученых-криминологов, а также специалистов в области уголовного права и процесса. Значительный вклад в исследование коррупции и её различных видов внесли видные ученые-юристы: Г. А. Аванесов, Д. И. Аминов, Б. В. Волженкин,
B. Л. Васильев, Г. И. Гальперин, Л. Д. Гаухман, В. В. Голубев, А. И. Долгова,
C. В. Дьяков, П. А. Кабанов, Д. А. Карвер, Л. М. Колодкин, В. С. Комиссаров,
В. И. Кригер, В. П. Кувалдин, В. Н. Кудрявцев, Н. Ф. Кузнецова, А. В. Кура
кин, Н. А. Лопашенко, В. В. Лунеев, В. А. Наумов, С. В. Максимов, И. Б. Ма
линовский, Г. М. Миньковский, В. А. Номоконов, В. С. Овчинский,
В. Е. Эминов, П. С. Яни и целый ряд других. Автором тщательно изучены и
проанализированы работы этих и других авторов, названных ниже.
Начиная с конца 90-х годов XX века к изучению коррупции и её различных аспектов активно подключились специалисты в иных областях права, а также других сфер научных знаний - социологии, экономики, теории управления, философии, математики. Весомый вклад в изучение проблем борьбы с коррупцией в системе государственный службы внесли эксперты в области административного, трудового права. С того же времени разрабатываются вопросы, касающиеся политической коррупции.
До конца 80-х годов прошлого столетия в качестве предмета диссертационных исследований рассматривались отдельные составы должностных преступлений, а также проблемы совершенствования борьбы с ними. Ученые-правоведы обратили свое внимание на коррупцию с момента официального признания её существования в СССР, а затем и Российской Федерации. Предметом исследования стала коррупция как общественно-социальное и криминологическое явление, и её различные виды, а также различные аспекты борьбы с ними. Большая часть работ написана по специальностям уголовно-правового цикла. С сожалением следует отметить отсутствие диссертационных исследований по иным юридическим специальностям и другим отраслям науки, в частности, экономике, социологии, теории управления.
Несмотря на постоянно расширяющееся количество научных работ о коррупции, большинство авторов рассматривают социально-политические, криминологические, уголовно-правовые и уголовно-процессуальные аспекты борьбы с коррупцией и коррупционной преступностью, и лишь отчасти затрагивают вопросы её детерминации. Не умаляя значения проведенных научных разработок, отметим, что они не в полной мере выявляют комплекс детерминант коррупции, не рассматривают их в историческом развитии, нередко содержат дискуссионные толкования и выводы, что в определенной мере сказывается на качестве осуществляемых мер борьбы с коррупцией. Также недостаточно разработаны вопросы общего и специального предупреждения коррупции, в том числе мерами организационного и социального характера. В этой связи рассмотрение указанных вопросов имеет важнейшее значение для понимания сути коррупции и коррупционной преступности, разработки рекомендаций по совершенствованию борьбы с нею, прежде всего касающихся её предупреждения.
Объектом исследования являются коррупция как социальное явление в единстве всех её составляющих элементов и связанные с нею общественные отношения, явления и процессы, продуцирующие её и воздействующие на неё, а предметом исследования - закономерности, криминологические характеристики коррупции и её отдельных видов, её
криминологические характеристики коррупции и её отдельных видов, её причинность и детерминанты, состояние и адекватность применяемых мер борьбы с нею, проблемы и основные направления совершенствования предупреждения коррупции в государственном аппарате.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке научно обоснованных мер криминологического и правового характера по повышению эффективности предупреждения коррупции в государственном аппарате. Достижение поставленной цели возможно при условии комплексного, системного подхода к решению взаимосвязанных задач, поставленных и разработанных в диссертационном исследовании, которые сформулированы следующим образом.
Задачи диссертационного исследования:
анализ различных подходов к определению понятия коррупции, коррупционных правонарушений и преступности, описание и анализ криминологических аспектов коррупции, упорядочение понятийного аппарата и теоретических положений;
определение видов коррупции, анализ статистических данных о коррупционной преступности в Российской Федерации на современном этапе;
изучение генезиса коррупции, а также истории формирования и совершенствования российского антикоррупционного законодательства;
выявление и описание причинности и детерминант коррупции;
разработка комплекса научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию криминологических и правовых мер предупреждения коррупции в государственном аппарате.
Методология и методы исследования.
Методологической базой исследования служат основополагающие общефилософские методы познания, системный и структурный подходы к исследованию. Разработка темы диссертации потребовала применения многопрофильной методики. Использовались общенаучные (анализ, синтез, абстрагирование, дедукция и индукция) и частнонаучные методы, в том числе
исторический, социологический, формально-юридический, описательно-аналитический, системно-структурный, статистический методы анализа и объяснения социальных и правовых явлений, а также иные частнонаучные методы и приемы исследования: экспертная оценка, аналогия, наблюдение.
Нормативной правовой базой исследования явились международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов.
Эмпирическую базу составляют статистические данные Госкомстата и Минюста России, Главного информационно-аналитического центра МВД России о коррупционных преступлениях, а также другие показатели деятельности правоохранительных органов в этой сфере. В ходе подготовки работы автором собраны материалы об организации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и её преступными проявлениями.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что диссертационная работа содержит одно из первых комплексных исследований генезиса коррупции в зарубежной и российской истории, её причинности и детерминации с учетом современных социально-экономических условий в Российской Федерации, а также проблем предупреждения коррупции в государственном аппарате.
Научной новизной отличаются предложения по упорядочению понятийного аппарата, авторский вариант классификации коррупции по видам и интерпретация особенностей российской коррупционной преступности с учётом её количественных и качественных показателей.
На этой основе сформулирован ряд новых научно обоснованных выводов и предложений по повышению эффективности криминологических мер предупреждения коррупции в государственном аппарате, а также связанных с ними предложений по совершенствованию уголовного законодательства, в том числе об установлении уголовной ответственности юридических лиц за некоторые виды коррупционных преступлений.
Основные положения, выносимые на защиту:
Коррупция в общественно-социальном значении представляет собою девиантное поведение должностных лиц, выражающееся в нелегитимном использовании, вопреки интересам общества, государства и других лиц, имеющихся у них полномочий, вытекающих из них возможностей, а также иных общественных ресурсов, доступ к которым они имеют в связи со своим статусом или фактическим положением, для извлечения выгоды в личных, узкогрупповых или корпоративных целях.
В криминологическом понимании коррупционная преступность -антисоциальное, общественно опасное явление, угрожающее национальной безопасности России, составляющее целостную совокупность преступлений, совершенных должностными лицами с использованием ими своего служебного положения, имеющихся у них должностных полномочий, вопреки законным интересам граждан, общества, государства, государственной службы, службы в органах местного самоуправления, коммерческих и иных организациях, для личного обогащения или в иных личных, узкогрупповых и корпоративных целях, а также совокупность таких лиц.
Коррупционное преступление - предусмотренное уголовным законом общественно опасное деяние, посягающее на охраняемые законом права и интересы граждан, государства, общества, государственной службы либо службы в органах местного самоуправления, коммерческих и иных организациях, а также на авторитет указанных институтов, совершенное должностным лицом, главой органа местного самоуправления, лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или субъекта Российской Федерации либо выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления с использованием своего служебного положения и имеющихся должностных полномочий для личного обогащения или в иных личных, узкогрупповых и корпоративных целях. Указанные пре-
ступления делятся на три группы: а) основные; б) дополнительные (не основные) и в) факультативные.
4. Коррупцию можно классифицировать по следующим видам:
а) статусу её субъектов;
б) масштабу территориального охвата;
в) уровню её субъектов;
г) целям её субъектов;
д) степени общественной опасности деяний.
5. Коррупция в современной России является следствием процессов
причинности и детерминации как общих для преступности в целом, так и
весьма специфических, связанных с особенностями её субъектов. Крупные
просчёты, ошибки, а, возможно, и умышленные действия, допущенные в
конце XX века в управлении государством и обществом при проведении мас
штабных реформ экономического и политического устройства общества и
государства, в комплексе с иными причинами привели к тому, что в настоя
щее время коррупция, пронизав все стороны жизни обществ и государства,
стала системным явлением. Отсутствие контроля в этих условиях регенери
рует коррупцию на всех уровнях власти: от федерального до муниципально
го.
6. Борьба с коррупцией представляет собой сложную системно-
структурную деятельность, целью которой является снижение уровня кор
рупции и степени её общественной опасности до социально терпимого пре
дела, а также устранение или нейтрализация её детерминантов. При этом
приоритет должен быть связан с её предупреждением.
7. Специальное предупреждение коррупции в государственном аппа
рате заключается в установлении контроля за властью, в создании преград
для совершения коррупционных деяний путём повышения трудности и риска
их совершения, снижения выгодности коррупции для всех её бенефициариев.
Оно включает в себя меры: социально-экономического характера;
организационные; правовые; воспитательно-идеологические.
8. Одним из важнейших направлений повышения эффективности правовых мер специального предупреждения коррупции является совершенствование уголовного законодательства. В числе основных предложений:
введение в уголовный закон положений об уголовной ответственности юридических лиц за коррупционные преступления. Это обусловлено наличием соответствующих норм в международном праве, в том числе антикоррупционной направленности, многолетней практикой применения в российском гражданском и административном праве норм, устанавливающих ответственность юридических лиц, а также существованием института коллективной ответственности в Уголовном кодексе Российской Федерации, что наглядно иллюстрирует статья 210 «Организация преступного сообщества (преступной организации)»;
уточнение понятия должностного лица, данного в приложении 1 к статье 285 УК Российской Федерации в целях расширения круга субъектов коррупционных преступлений за счёт включения в него государственных служащих, представляющих интересы государства в коммерческих организациях, лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях либо осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;
внесение поправок в диспозицию статьи 289 УК Российской Федерации «Незаконное участие в предпринимательской деятельности» и части 1 статьи 290 того же Кодекса «Получение взятки» в целях устранения их ка-зуистичности;
установление уголовной ответственности за незаконное использование должностным лицом ставших ему известными в связи с исполнением должностных полномочий сведений, содержащих охраняемую законом информацию, составляющую служебную, коммерческую или иную охраняемую законом негосударственную тайну, из корыстной или иной личной заинтересованности.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в расширении и развитии научного криминологического знания о сущности и закономерностях коррупции, теоретических основ борьбы с нею. Содержащиеся в диссертационном исследовании положения, дефиниции основных понятий и выводы направлены на развитие криминологической теории борьбы с коррупцией, а также могут использоваться при подготовке учебных и методических пособий по курсам «Криминология», «Уголовное право» и соответствующих спецкурсов, в учебном процессе при подготовке специалистов в юридических вузах.
Практическая значимость определяется возможностью реализации результатов исследования в качестве теоретических предпосылок и практических рекомендаций, нацеленных на повышение эффективности деятельности по предупреждению коррупции в государственном аппарате, развитие нормативной правовой базы государственной службы, обеспечивающей общую и специальную превенцию коррупционных проступков и правонарушений, совершенствование уголовного законодательства, а также повышение качества правоприменительной практики правоохранительных органов.
Вносимые предложения по совершенствованию уголовного закона Российской Федерации могут быть востребованы в законотворческой деятельности.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечены выбором и применением широко апробированной научной методологии исследования. В соответствии с нею, для обеспечения комплексности изучения проблем борьбы с коррупцией и её предупреждения в государственном аппарате, проанализирован широкий круг источников, составляющих нормативную и теоретическую базу исследования, а также статистические данные.
В ходе проведенного исследования собран и интерпретирован обширный эмпирический материал, обеспечивающий репрезентативность исследования. На основе разработанного научного инструментария автором изучены
материалы свыше 300 уголовных дел о коррупционных преступлениях, организационно-управленческая и иная служебная документация органов внутренних дел и прокуратуры с информацией о состоянии деятельности по раскрытию, расследованию указанных преступлений. При написании диссертации использован опыт практической работы диссертанта в органах предварительного следствия.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации, разработанные и сформулированные в ходе диссертационного исследования, получили отражение в публикациях автора, основные теоретические положения и практические выводы диссертации, рекомендации и предложения прошли обсуждение в научно-исследовательском центре № 1 ВНИИ МВД России. Кроме того, основные положения диссертации апробировались в выступлении автора на Международной научно-практической конференции «Социология и коррупция», организованной Институтом научной информации по общественным наукам РАН совместно с аппаратом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (г. Москва, 20 марта 2003 г.).
Сформулированные автором теоретические выводы и практические рекомендации использовались при подготовке информационно-аналитических, методических материалов Следственного комитета при МВД России по вопросам борьбы с коррупцией и коррупционными преступлениями, а также коллегий МВД России, совещаний при Министре внутренних дел Российской Федерации, координационных совещаний руководителей правоохранительных органов Российской Федерации.
Структура и объём диссертации. Работа состоит из введения, трёх глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие коррупции, её криминологическое, общественно-социальное и политэкономическое значение
Размытость знания о коррупции и отсутствие её законодательного определения существенно осложняет решение задач научного и правового обеспечения борьбы с этим явлением. Серьёзный, детальный и комплексный анализ причин появления и развития коррупции, уяснение и оценка состояния коррупционной преступности, выявление основных тенденций и прогнозирование развития криминогенной ситуации в этой области неосуществимы без концептуального определения коррупции. Кроме того, отсутствие такового усложняет борьбу с коррупцией, негативно влияет на определение её стратегии и тактики, выбор сил и средств, конкретных методов и средств, их организационных и правовых форм.
Рациональный подход к изучению коррупции в СССР сформировался в конце 80-х годов прошлого века. Вопреки тому, что с середины 50-х годов до 1986 г. «...регистрируемые должностные хищения государственного имущества возросли в 2,5, взяточничество - в 25 раз»8, по идеологическим соображениям считалось, что коррупция характерна только для буржуазных государств и развивающихся стран, избравших капиталистический путь развития. Под коррупцией понимался «процесс, связанный с прямым использованием должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения»9.
Лишь результаты расследования в середине 80-х годов XX века уголовных дел в отношении партийной и советской элиты привели к осознанию того, что этот феномен присущ Советскому Союзу. Одним из первых официально признал существование в стране коррупции своим постановлением от 23 декабря 1989 г. № 976-1 «Об усилении борьбы с организованной преступностью» Съезд народных депутатов СССР. Констатировав факт сращивания преступных групп с коррумпированными должностными лицами, Съезд инициировал разработку комплекса мер по устранению причин и условий коррупции, теневой экономики и других сходных явлений, наметил конкретные шаги по противодействию коррупции и организованной преступности. Указом Президента СССР от 4 февраля 1991 г. № VII-1423 борьба с коррупцией возлагалась на специализированные подразделения МВД СССР10. Но понятие коррупции в советский период в нормативных правовых актах не раскрывалось и своего законодательного определения не получило.
Последовавшие изменения в стране не привели к законодательной формулировке понятия «коррупция». С 1991 г. Президентом и Правительством Российской Федерации, Верховным Советом и обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации издано (без индивидуальных) около четырёхсот нормативных правовых актов, в которых в разных контекстах использован термин «коррупция» и производные от него11. В Совет Безопасности Российской Федерации входит межведомственная комиссия по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией. Указом Президента Российской Федерации от 24 ноября 2003 г. № 1384 при Президенте Российской Федерации образован Совет по борьбе с коррупцией. Однако в положениях об этих органах, как и в других принятых нормативных правовых актах, содержание термина «коррупция» не раскрывается.
Проявляя крайнюю озабоченность ситуацией с распространённостью коррупции, мировое сообщество целенаправленно участвует в борьбе с коррупцией. Только за последнее десятилетие под эгидой ООН приняты: резолюция ЭКОСОС (Экономический и социальный Совет ООН) по борьбе с коррупцией (1995 г.), Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (1996 г.), Декларация о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (1996 г.), Конвенции против транснациональной организованной преступности (2000 г.) и против коррупции (2003 г.), Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (1979 г.), а так же ряд других основополагающих документов . Большая работа проведена Советом Европы, Европейским Союзом, Организацией Американских государств (ОАГ), Организацией экономического развития и сотрудничества (ОЭСР) и некоторыми другими. Часть принятых документов, наряду с перечислением коррупционных правонарушений, содержит определение коррупции.
Одна из подобных дефиниций содержится в Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией, согласно которому коррупция -«это злоупотребление государственной властью для получения выгод в лич-ных целях» . Практически идентично трактует коррупцию Всемирный Банк14. Однако краткость этих установлений, по нашему мнению, предопределила их некоторую ограниченность.
В 1995 г. междисциплинарной группой Совета Европы по коррупции дано развернутое определение: «коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определённых обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений, и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других»15.
Следует признать, что международное сообщество не сводит коррупцию к продажности и подкупу должностных лиц государственного и частного секторов, выводя её за рамки «сделок» между подкупающей и подкупаемой сторонами. Коррупция в этом смысле включает в себя должностные хищения и иные формы неправомерного использования полномочий, статуса и вытекающих из них возможностей в целях извлечения для себя и других различных выгод, льгот и преимуществ. Вместе с тем цитируемые документы не относятся к категории нормативных правовых актов.
В свою очередь международные нормативные правовые акты по-разному раскрывают суть коррупции. В некоторых случаях это обусловлено особенностями предмета их регулирования. Так, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый Генеральной Ассамблеей ООН в 1979 г., раскрытие понятия коррупции относит к прерогативе национального права. Для ориентира Кодекс вводит примерное определение коррупции: какое-либо действие или бездействие должностного лица в сфере его должностных полномочий с нарушением должностных интересов, так и без таковых, за вознаграждение в любой форме в интересах его дающего16. Между тем существует множество форм коррупции, не подпадающих под указанную формулировку.
Генезис коррупции и исторические аспекты формирования зарубежного и российского антикоррупционного законодательства
Этимология термина «коррупция» подробно исследовалась рядом зарубежных и российских ученых-правоведов76. Сам термин в современном понимании происходит от немецкого слова «korruption», производного от латинского «corruptio», то есть - порча, совращение, извращение, разложение77. Первоначально в Древней Греции в IV - I веках до нашей эры под коррупцией понимались бытовые явления. Позднее этот термин приобрел социальное звучание и означал более тяжкие по своим последствиям антиобщественные действия, наказуемые в судебном порядке: упадок нравов, развращение молодежи, фальсификация результатов, реже подкуп. В Древнем Риме термин «corrumpere» наряду с иными нарушениями права обозначал аморальное поведение78, подкуп судьи.
Иного мнения придерживается Г. К. Мишин. Полагая, что этот латинский термин «происходит от двух корневых слов (сердце, душа, дух; рассудок) и (портить, разрушать, развращать)», он пришёл к выводу, что суть коррупции заключается не в продажности государственных служащих, а в нарушении единства, распаде органов государственной власти79.
На наш взгляд, более аргументированной представляется точка зрения, согласно которой рассматриваемый термин произошел от сложения латинских слов «correi» - несколько участников одной из сторон обязательственного отношения, предметом которого является единственный предмет, и «rumpere» - ломать, повреждать, нарушать, отменять. В результате их слияния появился новый термин - «corrumpere»80, означавший участие нескольких лиц в «порче», «повреждении» нормального хода судебного процесса и процесса управления делами общества81. Таким образом, нарушение порядка дел в суде, государстве становилось возможным в итоге деятельности одной стороны, а не двух, хотя бы и вступающих между собой в сделку.
В близком современному звучанию и смыслу термин «коррупция» использовался с Нового времени и связан с именами Макиавелли, Томаса Гоббса, которые наряду с развращенностью и продажностью представителей власти относили к ней узкоэгоистическое использование властных полномочий вопреки интересам государства и общества82.
Несомненно, что зарождение коррупции как социального явления связано с общественным разделением труда на производительный и управленческий. Выделение последнего повлекло за собой появление людей (старейшин, вождей и жрецов), обладавших особенными, специфическими познаниями и навыками, не доступными другим, и позволявшими их носителям приобретать (получать, захватывать) властные полномочия и управлять поведением других членов своей группы (сообщества, социума). В связи с тем, что труд управленцев приобретал своё общественное значение и признание в ходе самого процесса управления, а не по его результатам, они формировали «элиту», искусственно монополизируя знания и узурпируя власть над людьми и общественным ресурсом.
Дальнейшее развитие и официальное закрепление разделения труда и расслоения общества, выделение особой социальной группы управленцев, обладавших значительными полномочиями по отношению к остальным соплеменникам, а также чрезмерная концентрация власти и ресурсов, несправедливое распределение собственности получили с возникновением государства. Необходимость поддержания стабильности в государстве и обеспечения его развития привели к трансформации родоплеменной управленческой элиты в государственный аппарат. Стремление сохранить статичность системы, поддержать неизменность своего положения определило стремление госаппарата преследовать интересы, отличные от интересов общества в целом, ставить цели и задачи, не совпадающие с целями и задачами управляемых ими государства и людей. Эта природа власти не претерпела изменений до нашего времени.
Желание государственных чиновников реализовать свои, отличные от общественных интересы, наличие корпоративных целей и задач приводили к деформации системы политической и государственной власти, нарушениям нормального существования государства и общества в целом. Вместе с тем уровень коррумпированности в государстве, формы проявления коррупции, как показывает изучение мирового исторического опыта, напрямую детерминированы степенью развития госаппарата, его ролью в жизни государства и общества, масштабами имеющихся полномочий и влияния на принимаемые решения любого уровня.
Так, наличие развитого, разветвленного аппарата государственной власти в государствах Древнего Востока и Античного мира, обладавшего большими дискреционными полномочиями, приводили к широкому распространению коррупции, оказывавшей среди прочих факторов существенное влияние на жизнь и существование отдельных государств и народов.
В средние века, в период господства религии и слабости государственных институтов, существенное влияние на жизнь общества помимо светской власти оказывала церковь, чьи служители оказывались зачастую более коррумпированными, чем представители чиновничьего аппарата. В тех странах, где единоличная власть монарха преобладала, в том числе над церковью, состояние коррупции и коррумпированность властей во многом зависела от его воли, самостоятельности поведения и устремлений.
С развитием капитализма, усилением государства и централизацией власти в жизни общества повышается роль управленцев, либо назначаемых, либо формально выбираемых (в зависимости от государственного устройства). Сам чиновничий аппарат с усложнением функций управления государством и обществом стремительно разрастался, и стремился к расширенному воспроизводству, стараясь приобрести более широкие и бесконтрольные полномочия. Такие устремления становятся базой, на которой коррупция выходит на новую, иную, более высокую, ступень своего развития, и, приобретя новые качества, становится тормозом на пути быстро развивавшихся капиталистических производственных отношений и сил.
Криминологические детерминанты коррупции в Российской Федерации
Серьёзное исследование коррупции невозможно без изучения её причинности. Это обусловлено тем, что «изучение любых антиобщественных явлений...преследует, в конечном счете, практическую цель: разработать и затем осуществить такие научно обоснованные мероприятия, которые способствовали бы успешному наступлению на эти отрицательные социальные явления, уменьшили бы их распространённость, ликвидировали бы наиболее опасные их формы» . Однако позиции исследователей разнятся между собой, в первую очередь, по отношению к криминологическим детерминантам коррупции.
Одни связывают возникновение и развитие коррупции с несколькими, наиболее значимыми, по их мнению, причинами. Так, А. С. Овчинский полагает, что её вызывает отсутствие четкого законодательного регулирования вопросов госслужбы и действенного контроля доходов государственных служащих и их источников1 . По мнению И. Я. Богданова и А. П. Калинина, «первоисточник коррупции кроется в самом государстве, точнее, в его деформации. Коррупция питается...отчужденностью государства от народа»170.
Иные полагают, что коррупция «складывается и крепнет, базируясь на пороках и недостатках государственной экономики, созданной системы управления» под воздействием внешних сил - криминальных структур171. Некоторое время назад Л. Д. Гаухман отмечал, что коррупция является по Ill
рождением теневой экономики . Другие указывают комплекс факторов, воздействующих на состояние коррупции и её различных видов173. Ряд авторов, наряду с причинами, выделяет условия, ей способствующие, и рассматривает их в диалектическом развитии .
Приводимые детерминанты в основном классифицируют по содержанию, используя в качестве критерия деления на группы сферу их действия. Именно так поступает С. В. Максимов, выделяя экономические, политические, правовые и моральные факторы коррупции, а также издержки технологий борьбы с нею175. Аналогичным образом проступил А. И. Мизерий.
Прежде всего, указанные различия в определении причинности обусловлены разностью подходов к её пониманию. Для первого подхода (конди-ционалистского или условного) характерно восприятие причины как совокупности обстоятельств или факторов, при которых имело место следствие. Второй или традиционный подход в качестве причины какого-либо следствия рассматривает внешнее силовое воздействие. Третий подход - традиционно-диалектический, по которому к причинам преступности относятся «социально-психологические явления, непосредственно порождающие, воспроизводящие преступность и преступление как своё закономерное следствие». Их формирование и реализация происходит под воздействием условий - явлений, «которые сами не порождают преступность и преступления, а способствуют, облегчают, интенсифицируют формирование и действие причины» .
Большей системностью, на наш взгляд, обладает интеракционистский подход. Его отличает понимание того, что общество и человек - сложные самоуправляемые системы, воздействие на которые вызывает не простое линейное механическое следствие, а приводит к сложному результату взаимодействия системы с внешними факторами, в ходе которого влияние внешнего воздействия изменяется самой системой. Преступность при этом рассматривается как итог социального взаимодействия. Для него характерен диалектический взгляд, согласно которому причина становится таковой только при взаимодействии с условием, а в зависимости от характера взаимодействия одно и тоже явление может выступать как причиной, так и условием. Детерминизм здесь объясняет то, почему возникли те или иные явления и процес-сы, вследствие каких условий они протекали тем или иным образом . При таком подходе изучается диалектическая детерминация коррупции с вычленением причинности. Наиболее последовательно этот подход демонстрируют В. В. Лунеев, А. И. Долгова и некоторые другие авторы .
С этой точки зрения современная российская коррупция является следствием общих и специфических процессов детерминации и причинности преступности, проходивших в нашем обществе в 80-х - 90-х годах XX века. В это время в советском обществе происходил «интенсивный процесс расслоения общества и окорыствования общественных отношений...и складывалась партийная, государственная и хозяйственная элита как особая социальная группа с внутренними горизонтальными связями, групповыми интересами и ценностями, способная относительно самостоятельно определять политические и экономические процессы в стране» . Представители «элиты» сознавали, что без обособленной личной собственности утрата постов повлечет потерю всего, что им полагалось с должностью. Собственность и финансы советского общества, согласно Конституциям СССР и РСФСР, в большей части являлись государственными (общенародными) или колхозно-кооперативными, то есть имели корпоративную, общественную природу. Средства производства в легальной экономике были общественными. В личной собственности правомерно могло лишь находиться имущество, способствовавшее удовлетворению стандартных индивидуальных потребностей.
В это же время в сфере «теневой экономики» по разным оценкам вращалось от 60 до 90 млрд. руб., из которых на сферу материального произволства приходилось до 80 % . Происходило взаимовыгодное сращивание представителей «теневой экономики» и государственного, партийного аппарата. Первые получали защиту от возможных посягательств со стороны государства на противоправную деятельность и полученные от неё доходы, а также возможность влиять на процессы, происходящие в обществе и государстве. Вторые получили доступ к захвату крупной собственности и незаконным доходам, превосходящим по масштабам легальные. Эта часть партийного и государственного чиновничества сознавала, что в рамках прежнего строя то особое положение, которое они фактически занимали, не удастся сохранить или воспроизвести в больших масштабах. Желание оградиться от изменений, которые могла бы повлечь за собой провозглашенная перестройка, и от построения социально справедливого общества, а также стремление обеспечить себе и своим потомкам более комфортные условия проживания, вынудили коррумпированную и сросшуюся с преступным сообществом часть номенклатурных чиновников направить реформы на достижение собственных корпоративных целей, отличавшихся от декларируемых. Это совпало с целями преступных структур, приобретавших черты современных организованных преступных формирований. Правы Д. И. Аминов и его соавторы, отмечая, что «непосредственной причиной коррупционной преступности...служат противоречия между социально оформленными потребностями людей и социально обусловленными возможностями их удовлетворения» .
Криминологическое понятие борьбы с коррупцией, предупреждение коррупции в государственном аппарате в условиях современной России
Термин «борьба с коррупцией» официально признан и присутствует в названиях некоторых международных документов: Декларации ООН по борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях, Межамериканской конвенции по борьбе с коррупцией, 20-ти директивных принципах борьбы с коррупцией Комитета министров Совета Европы (6 ноября 1997 г.), Принципах борьбы с коррупцией в африканских странах Глобальной коалиции для Африки. В других нормативных правовых актах он применяется иным образом. Так, в преамбуле Европейской конвенции «Об уголовной ответственности за коррупцию» словосочетание «борьба с коррупцией» встречается четырежды. Пунктом «е» статьи 12 Федерального закона от 03.04.1995 г. № 40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» на данное ведомство возложена обязанность принятия мер по борьбе с коррупцией. Часто этот термин используется в Указах Президента Российской Федерации . К сожалению, большинство из названных документов понятие термина не раскрывает, а в представленном контексте используются только две его составляющие - общая организация борьбы с коррупцией и правоохранительная деятельность.
Взгляды диссертанта на борьбу с коррупцией основаны на точке зрения А. И. Долговой на сущность борьбы с преступностью, её составляющие элементы, формы и методы . Именно поэтому, на наш взгляд, борьба с коррупцией - это сложная системно-структурная деятельность, целью которой являются снижение уровня коррупции и степени её общественной опасности, устранение или нейтрализация её детерминантов. Под государственным аппаратом, как мы уже отмечали, понимается совокупность органов, выполняющих функции государства, и их служащих, выполняющих функции обеспечения исполнения полномочий этих органов.
Общая организации борьбы с коррупцией, в первую очередь, по нашему мнению, должна, включать постоянное информационное обеспечение данных о детерминантах и состоянии коррупции, а также результатах деятельности субъектов борьбы с нею. Сбор необходимых достоверных сведений обеспечивается надлежаще функционирующей, отлаженной системой регистрации преступлений и иных правонарушений, строжайшим соблюдением учетно-регистрационной дисциплины.
Следующий этап общей организации борьбы с коррупцией - криминологическое прогнозирование208. Усложнение и ускорение экономических, социальных и иных процессов, детерминирующих коррупцию, усложнение корреляционных связей между ними, актуализировали научную разработку комплексного прогнозирования ситуации в сфере борьбы с коррупцией209.
На основе криминологического прогноза с учетом реальных социально-экономических, политических условий, состояния общественного сознания и правоохранительной системы вырабатываются, принимаются и реализуются управленческие решения, определяются стратегия, программирование и правое регулирование борьбы с коррупцией.
Необходимо особо обозначить приоритет предупредительных мер, способных воспрепятствовать массовому воспроизводству коррупции. Безусловно, права А. И. Долгова, подчеркивая обязательность (с соблюдением системно-структурного подхода) выявления в преступности того ядра, удар по которому положительно скажется на разных проявлениях преступности210. По отношению к коррупции такими целями являются:
а) коррумпированные лица из числа должностных либо выполняющих управленческие функции в коммерческих или иных организациях;
б) представители предпринимательских, банковских и иных общественно значимых слоев общества, а равно лидеры и участники организованных преступных формирований, использующие коррупционные связи для решения личных, корпоративных и иных узкогрупповых целей;
в) преступные капиталы.
Одновременно с этим следует обеспечить сотрудничество с общественностью, некоррумпированной частью государственного аппарата, «прозрачность» административно-государственного управления, безопасность участников оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности и иных участников борьбы с коррупцией, а также восстановление на основе закона нарушенных в результате коррупции общественных отношений и законных интересов граждан, общества и государства.
Помимо стратегии, борьба с коррупцией предполагает реализацию мер оперативного уровня, направленных на решение тактических задач и текущих вопросов, достижение конкретных целей наиболее оптимальными методами. Говоря о соотношении стратегического и тактического (оперативного) уровней управления, следует заострить внимание на взаимосвязи стратегии и тактики, необходимости контроля за ходом и результатами реализации принятых решений на всех уровнях управления и их корригирования.
На следующем этапе выработанные стратегические и тактические решения реализуются в программах борьбы с коррупцией. В настоящее время возобладала точка зрения, согласно которой планирование и программирование - взаимозаменяемые термины, обозначающие один и тот же вид управленческой деятельности. Между тем, согласно иному взгляду, данные понятия отличны. Так, программы разрабатываются на стратегическом уровне управления и предусматривают цели, основные задачи на относительно длительный отрезок времени, их приоритеты и согласование с другими целями специального управления, систему субъектов, ресурсное обеспечение и т. д. Для планов характерна конкретизация, детализация по задачам, направлениям, функциям отдельных субъектов борьбы с коррупцией и её организации. Они же предусматривают мероприятия, порядок, механизм и сроки их ис-полнения, ответственных исполнителей . Программирование борьбы с коррупцией и её отдельными видами должно осуществляться в едином комплексе с программированием экономического, социального и политического развития региона, на уровне которого осуществляется программирование. Программы должны увязываться между собой и ставить реальные цели и задачи.
