Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
Глава I. КОРРУПЦИЯ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О КОРРУПЦИИ 13
§ 1. Понятие коррупции, виды и формы ее проявления 13
§ 2. История борьбы с коррупцией в России 38
§ 3. Российское и зарубежное антикоррупционное законодательство 63
Глава II. УГОЛОВНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОРРУПЦИОННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ В ОРГАНАХ ВЛАСТИ 92
§ 1. Уголовная ответственность за коррупционные преступления по зарубежному законодательству 92
§ 2. Общая уголовно-правовая, характеристика отдельных коррупционных преступлений по российскому законодательству 113
§ 3. Проблемные вопросы квалификации и выявления отдельных коррупционных преступлений. Введение в УК РФ новых составов преступлений, ограничивающих коррупцию 144
Глава III. ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В ОРГАНАХ ВЛАСТИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЕЕ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ 183
§ 1. Проблемы в борьбе с коррупцией в органах власти 183
§ 2. Причины и условия, порождающие коррупцию 195
§ 3. Меры по снижению коррупции в органах власти 214
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 233
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 240
ПРИЛОЖЕНИЕ (Комплексная программа мер по предотвращению 267
коррупции в Нижегородской области)
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Среди множества острейших социально-экономических и политических проблем современной России проблема коррупции занимает далеко не последнее место. Существует несколько причин ее чрезвычайной актуальности. Во-первых, скандалы и разоблачения в злоупотреблении властью в корыстных целях на фоне углубляющегося неравенства разных слоев населения подрывают авторитет власти, дискредитируют демократию, создают опасность поворота к диктатуре, одним из лозунгов которой может быть борьба с коррупцией. Во-вторых, коррупция, экономическое содержание которой состоит в деформации процесса распределения ресурсов, негативно влияет на эффективность экономики в целом. В-третьих, коррупция, как и многие другие социальные явления, создает условия собственного воспроизводства; она влияет на будущий экономический, социальный и политический порядок, причем чем продолжительнее период масштабной коррупции, тем сложнее предстоит борьба с ней и устранение ее последствий, даже если некоторые из ее причин и будут ликвидированы. В-четвертых, что очень существенно в настоящее время, репутация страны с масштабной коррупцией является не только политическим, но и важным экономическим фактором, влияющим на условия предоставления займов, масштабы иностранных инвестиций и т.д., как и любая репутация, она с трудом поддается исправлению.
Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика - следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны. Коррупция всегда увеличивается, когда страна находится в стадии модернизации. Россия переживает сейчас не просто модернизацию, а коренное изменение общественных, государственных и экономических устоев. Поэтому неудивительно, что она следует общим закономерностям развития, в том числе - негативным.
Общественная опасность коррупции, особенно в органах государственной власти, чрезвычайно велика. Она подрьшает авторитет государства, вызывает недоверие граждан ко всем трем ветвям власти (исполнительной, законодательной, судебной), наносит невосполнимый ущерб экономике государства.
Сложность борьбы с этим социальным явлением состоит в том, что коррупция имеет не только скрытый, но и согласительный характер совершения. В большинстве случаев она не влечет за собой жалоб, так как обе стороны получают выгоду от незаконной сделки. Даже вымогательство взятки не всегда будет обжаловано, поскольку люди далеко не всегда испытывают доверие к процессу борьбы с коррупцией. И к этому имеются определенные основания, как объективные, так и субъективные, касающиеся как отечественного, так и зарубежного опыта. Коррупционные действия обычно совершаются в очень сложных специфических и конфиденциальных видах государственной деятельности, где непрофессионалу разобраться весьма трудно. Коррупция характеризуется высокой степенью адаптации к различным условиям. Она непрерывно видоизменяется и совершенствуется, и поэтому ее основная особенность - латентность. Фактически отсутствуют сколько-нибудь полных или хотя бы репрезентативных данных об этом явлении, еще меньше виновных лиц, предстающих перед судом, и лишь единицам из них, причем лицам менее опасной категории, назначается реальное уголовное наказание.
Новый Уголовный Кодекс РФ, вступивший в действие с 1-го января 1997 г., дифференцировал ответственность лиц, состоящих на государственной службе или на службе в органах местного самоуправления, и иных служащих. Соответственно, в нем появились две главы, предусматривающие ответственность за преступления против интересов службы: глава 23 "Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях", помещенная в раздел VIII "Преступления в сфере экономики", и глава 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" - в разделе X "Преступления против государственной власти". Однако это не упростило, а, скорее всего, усложнило применение указанных норм. Принятое постановление Пленума Верховного Суда РФ № 6 от 10 февраля 2000 г. "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" не смогло устранить основных противоречий, возникающих при квалификации рассматриваемых деяний.
В настоящей работе автор исследует вопросы, связанные с понятием, видами и формами проявления коррупции, анализирует отечественное и зарубежное законодательство о коррупции, причины и условия коррупции в органах власти, а также предлагает конкретные меры по ее ограничению. Автором также исследуются вопросы квалификации преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, анализируются спорные вопросы, содержащиеся в нормах УК, предлагается методика по выявлению новых составов преступлений, а также ряд изменений и дополнений в Особенную часть УК. Авторское разрешение названных и некоторых других проблем составляет главное содержание предлагаемой работы.
Надо отметить, что в настоящее время очевидной является необходимость комплексного анализа и оценки многих новелл, содержащихся в УК РФ 1996 г., в том числе норм, объединенных в главе 30 указанного источника.
Вопросы, затрагиваемые в диссертационном исследовании, представляют интерес как с научной, так и с практической точек зрения. Это определяет актуальность работы. Вместе с тем, данное обстоятельство обусловило и выбор темы настоящего исследования.
Цели и задачи исследования. Целями диссертационного исследования являются: 1) решение на основе сравнительно-правового анализа наиболее значимых теоретических и практических проблем, связанных с применением норм уголовного законодательства об ответственности за коррупционные преступления; 2) комплексное исследование вопросов криминализации некоторых видов коррупционного поведения государственных и муниципальных служащих; 3) разработка путей и методов дальнейшего совершенствования уголовного законодательства и законодательства о государственной и муниципальной службах по рассматриваемым проблемам; 4) разработка конкретных мер и предложений по ограничению коррупции в органах власти.
Поставленные цели конкретизируются в ряде исследовательских задач:
- исследовать отечественный и зарубежный опыт по природе и понятийному содержанию коррупции, видам и формам ее проявления;
- изучить причины и условия, порождающие коррупцию, а также проблемы борьбы с ней в органах власти;
- рассмотреть на основе исторического, сравнительно-правового и социологического методов исследования проблему установления уголовной ответственности за некоторые формы коррупционного поведения государственных и муниципальных служащих и показать их соотношение с преступлениями, совершаемыми служащими коммерческих и иных организаций;
- проанализировать зарубежное уголовное законодательство о преступлениях, совершаемых служащими органов власти, провести разграничение этих преступлений с преступлениями, совершаемыми служащими коммерческих и иных организаций;
- выявить социальную обусловленность уголовно-правовых запретов, регулирующих служебное поведение государственных и муниципальных служащих;
- рассмотреть особенности субъекта преступлений главы 30 УК, проанализировать их в соотношении с содержанием понятия должностного лица (примечание 1 к ст. 285 УК РФ);
- рассмотреть спорные вопросы квалификации отдельных преступлений, совершаемых служащими государственных и муниципальных органов власти, внести предложения по методике их выявления;
- проанализировать отечественное законодательство об ответственности за различные проявления коррупции в органах власти, внести предложения по совершенствованию данного законодательства и практики его применения;
- разработать комплекс мер и конкретные предложения по устранению и ограничению коррупции в органах власти.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является проблема коррумпированности органов власти в Российской Федерации и проблема уголовной ответственности за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.
Предметом исследования выступают:
- уголовно-правовые нормы, предусматривающие ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления;
- другие нормы права, регулирующие вопросы государственной и муниципальной службы, а также ограничивающие коррупцию в органах власти;
- научные публикации по исследуемым вопросам;
- судебно-следственная практика по делам о преступлениях, предусмотренных главой 30 УК РФ, а также по делам о преступлениях, предусмотренных ст. 204 УК РФ (коммерческий подкуп).
Методология и методика исследования. Методологической основой диссертационного исследования послужили общенаучные методы познания, а также ряд частно-научных методов: историко-юридический, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-логический, метод правового моделирования и др. Активно использовались социологические приемы, в том числе - изучение документов, анкетный опрос и другие.
Диссертационное исследование основывается на действующем законодательстве, материалах судебно-следственной и прокурорской практики, современных достижениях уголовного права, криминологии, административного, гражданского и других отраслей права.
Теоретической основой исследования явились труды ученых в области уголовного права, криминологии, административного и государственного права: Д.Н. Бахра-ха, Б.В. Волженкина, Л.Д. Гаухмана, А.Р. Гюнтера, А.И. Долговой, А.И. Елистратова, В.В. Есипова, А.А. Жижиленко, Б.В. Здравомыслова, П.А. Кабанова, В.Е. Квашиса, Л.Л. Круг-ликова, Н.Ф. Кузнецовой, Ю.И. Ляпунова, А.В. Наумова, Б.С. Никифорова, П.Н. Панченко, А.А. Пионтковского, СВ. Познышева, Ф.М. Решетникова, Г.К. Рогинского, А.Б. Сахарова, А.Я. Светлова, Н.С. Таганцева, Э.С. Тенчова, А.Н. Трайнина, Б.С. Утевского, А.Ю. Чупро-вой, В.Н. Ширяева, А.Я. Эстрина, П.С. Яни, Б.В. Яцеленко и др.
В целях решения исследовательских задач изучалось уголовное законодательство отдельных зарубежных стран (Германии, США, Франции, Италии), ранее действовавшее уголовное законодательство России, различные законопроектные разработки, Модельный уголовный кодекс для стран СНГ, теоретические концепции по вопросам управленческой деятельности и некоторым другим проблемам, затрагиваемым в диссертации.
Эмпирическую основу исследования составили:
- материалы судебно-следственной практики по делам о преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, а также по делам о коммерческом подкупе, совершенных на территории Нижегородской области за время действия нового УК РФ. Изучено 135 уголовных дел этой категории;
- материалы периодической печати;
- зарубежное уголовное законодательство (США, Германия, Франция, Италия);
- результаты анкетирования государственных и муниципальных служащих, а также сотрудников правоохранительных органов по вопросам коррумпированности органов власти (опрошено более 1500 человек).
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет первую монографическую работу, посвященную проблемам борьбы с коррупцией в органах власти и проблемам уголовной ответственности за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.
Основные положения выносимые на защиту.
1. Анализ социального содержания коррупции в условиях осуществления экономических, правовых и государственных реформ.
2. Новая интерпретация понятий коррупции в широком смысле, коррупции в органах власти, политической коррупции.
3. Классификация видов коррупции и анализ каждого из них.
4. Новое определение коррупционной преступности, исследование ее признаков и структуры.
5. Автором сформулированы конкретные предложения по совершенствованию уголовного законодательства:
A) Для более эффективной борьбы с коррупцией и с учетом международного опыта, автор предлагает изменить диспозиции ст. 290,291 УКРФ, изложив их в следующей редакции:
Ст. 290 УК Обещание и получение взятки
1. "Обещание должностным лицом принять какие-либо ценности или блага имущественного либо личного характера для себя или другого лица за действия (бездействие), возможные благодаря занимаемой им должности, а равно за общее покровительство или попустительство по службе -...".
Сам факт получения благ имущественного характера следует рассматривать как отягчающее обстоятельство получения взятки и соответственно ч. 1 переименовать в ч. 2 ст. 290 УК РФ и т.д. В работе дается обоснование такого решения.
Ст. 291 УК РФ. Предложение и дача взятки
1. "Обещание любым лицом предоставления ценностей или благ имущественного либо личного характера должностному лицу, за совершение действий, возможных благодаря занимаемой им должности, а равно за общее покровительство или попустительство по службе-...".
Факт передачи денег и ценностей, оказание услуг следует рассматривать как отягчающее обстоятельство.
Б) Обосновывается целесообразность внесения изменений и дополнений в состав статьи 289 УК РФ (Незаконное участие в предпринимательской деятельности), предусматривающие уголовную ответственность, наряду с должностными лицами государственных и муниципальных служащих, дается расширенная трактовка преступных деяний, термин "доверенное лицо" заменяется термином "подставное лицо" и в примечании дается его определение, а также дополнительно предлагается ввести квалифицирующие признаки (из корыстной и иной личной заинтересованности; группой лиц по предварительному сговору или организованной группой; лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления).
B) Предлагается дополнить главу 23 УК нормами, предусматривающими ответственность за служебный подлог и халатность в коммерческих и иных организациях. В работе дается обоснование и полные редакции названных составов.
Г) Обосновывается необходимость введения в УК РФ статьи, предусматривающей ответственность за получение незаконного вознаграждения путем вымогательства государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом за совершение действий, входящих в обязанности служащего, а также предлагается квалифицирующий признак состава получения незаконного вознаграждения путем вымогательства - совершение данного преступления за незаконные действия. Дается редакция данной статьи.
Д) Автором обосновывается возвращение в уголовное законодательство административной преюдиции.
Е) Предлагается дополнить главу 22 УК РФ "Преступления в сфере экономической деятельности" нормами предусматривающими ответственность за:
• Нецелевое использование государственных денежных средств;
• Незаконное обналичивание денежных средств;
• Нарушение правил ведения бухгалтерского учета и отчетности.
В работе обосновывается необходимость этих дополнений, приводятся соответствующие аргументы.
Ж) Ввиду того, что частные нотариусы при совершении нотариальных действий осуществляют государственную функцию и действуют от имени РФ (в связи с чем их деятельность носит государственно-властный и публично-правовой характер), диссертант полагает, что они должны быть отнесены к субъектам преступлений, ответственность за которые предусмотрена статьями главы 30 УК РФ. Предлагается внести соответствующие изменения в содержание примечания 1 к ст. 285 УК РФ, одновременно исключив эту категорию лиц из числа субъектов, несущих ответственность по ст. 202 УК РФ.
3) Высказывается необходимость и обосновывается внесение изменений и дополнений в ст. 46 УК РФ (Штраф), касающиеся увеличения размера максимальной суммы штрафа.
6. Обосновывается целесообразность внесения изменений в другие законодательные акты, в том числе:
А) В Федеральный закон № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Предлагаемые изменения касаются ограничений на занятие предпринимательской деятельностью через членов семьи государственного служащего, использующего для этого подведомственные организации финансируемые из бюджета, либо имеющих договорные отношения, или находящиеся в иной зависимости от государственного органа. Кроме этого, также предлагается внесение дополнений касающихся ежегодного предоставления сведений о полученных доходах и имуществе членов семей государственных служащих, имеющих общую собственность.
Б) В часть первую Налогового кодекса РФ п. "в" ст. 86-1 НК РФ (Налоговый контроль за расходами физического лица) дополнения, предусматривающие включение в перечень имущества, расходы на приобретение которого контролируют налоговые органы не только акций открытых акционерных обществ, но и долей участия в уставных капиталах коммерческих организаций;
В) В проект Закона "О борьбе с коррупцией", принятый Государственной Думой предыдущего созыва в ноябре 1997 г. и отклоненный Президентом РФ в декабре 1997 г. автором предлагается внести изменения, касающиеся органов ведущих борьбу с коррупцией и вместо Межведомственной комиссии по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией Совета Безопасности Российской Федерации создать максимально независимый самостоятельный федеральный орган по борьбе с коррупцией, назвав его Агентством по борьбе с коррупцией, а также внести дополнения устанавливающие ответственность руководителей органов государственной власти субъектов Федерации и руководителей представительных (законодательных) органов за непринятие мер к подчиненным, допустившим нарушение норм предусмотренных проектом Закона.
7. В системе органов власти субъектов Федерации автором предлагается создать подразделения своего рода "внутренних ревизий", как это сделано в Германии, для выявления и пресечения фактов коррупции в органах власти. В органах прокуратуры и судебных органах предлагается создать своего рода "отделы собственной безопасности", как это сделано в МВД РФ. Приводится обоснование этого решения.
8. Диссертант предлагает незамедлительно разработать и принять долгосрочную Федеральную комплексную Программу "По предотвращению коррупции в Российской Федерации", принятие и неукоснительное исполнение которой способно оказать положительное влияние на общество, может послужить основой для возрождения авторитета органов власти в стране и авторитета России за рубежом. Исполнение данной программы должно перерасти в антикоррупционную политику государства в целом.
9. Предлагается на основе имеющихся региональных Программ борьбы с коррупцией разработать аналогичные Программы в масштабах созданных в настоящее время Федеральных округов. С учетом того, что коррупция в значительной мере затрагивает сферу экономики, эти Программы могли бы стать организационно-правовой базой для формирования окружных Концепций экономической безопасности.
10. Проанализировав причины и условия, порождающие коррупцию в России, в том числе и в органах власти, автор формулирует конкретные предложения и определяет меры по снижению коррупции в органах власти.
Научное и практическое значение работы. По мнению автора, содержащиеся в диссертации теоретические положения и выводы, определение ряда актуальных поня тий и методические рекомендации окажутся полезными для дальнейших исследований, связанных с коррупцией в органах власти, проблемой уголовной ответственности за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, будут способствовать обогащению и развитию знаний в области уголовно-правовой и криминологической борьбы с этими деяниями.
Результаты диссертационного исследования могут быть полезны в процессе совершенствования как уголовного законодательства, так и законодательства о государственной и муниципальной службах, а также в правоприменительной деятельности, использованы в преподавании курса Особенной части уголовного права России и спецкурсов, посвященных проблемам ответственности за коррупционные преступления, а также криминологии.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре уголовного права Нижегородского юридического института МВД России, где проводилось ее рецензирование и обсуждение. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в опубликованных работах и выступлениях на:
1. Международном российско-американском семинаре "Международные банки и отмывание денег" (Н. Новгород, 19-23 января 1998 г.);
2. Международном семинаре (Россия-Германия) "Международное сотрудничество в борьбе с организованной преступностью" (Н. Новгород, 25-27 декабря 1999 г.);
3. Всероссийской научно-практической конференции "Борьба с коррупцией в России. Возможности и перспективы" (Н. Новгород, 21 декабря 1999 г.);
4. Межрегиональном семинаре "Социология на рубеже тысячелетий" (Н. Новгород, 15 марта 2000 г.);
5. Открытых общественных слушаниях "Коррупция в России: муниципальные, региональные, федеральные и международные аспекты" (Н. Новгород, 18 мая 2000 г.);
6. Научно-практическом семинаре "Межвузовский научно-практический семинар по взаимодействию НЮИ МВД России и ГУВД Нижегородской области в разрешении оперативно-служебных задач: состояние, проблемы, перспективы" (Н. Новгород, 19 мая 2000 г.).
Материалы диссертационного исследования использованы в методических рекомендациях для сотрудников РУБОП (УБОП), УБЭП, следственных подразделений и прокуратуры по расследованию и выявлению фактов взяточничества и коммерческого подкупа.
Будучи членом Координационного Совета по правопорядку, созданным распоряжением администрации области № 1189-р от 16.11.1992 г., диссертант является одним из авторов "Комплексной Программы мер по предотвращению коррупции в Нижегородской области", утвержденной постановлением администрации области № 190 от 11.06.1999 г. и одним из основных разработчиков предложений и дополнений в уголовное законодательство, направленных совместно Администрацией и Законодательным Собранием Нижегородской области в Государственную Думу. Указанные предложения касались совершенствования глав 22, 23 и 30 УК РФ и явились логическим следствием проделанного автором исследования.
Вышедшие в свет публикации, методические рекомендации и задачи (62) используются в процессе преподавания курса уголовного права в НЮИ МВД России и Волго-Вятской академии государственной службы.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения и списка использованной литературы. Объем диссертации соответствует требованиям ГВАК.
