Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятия коррупции и коррупционной преступности 13
1. История развития законодательства о борьбе с коррупцией 13
2. Современные понятия коррупции и коррупционной преступности. Разграничение коррупционных преступлений и иных правонарушений по российскому законодательству 34
Глава 2. Коррупционная ситуация в России и Республике Башкортостан 59
1. Состояние борьбы с коррупцией на федеральном и региональном уровнях 59
2. Детерминанты развития коррупции на федеральном и региональном уровнях 90
Глава 3. Совершенствование законодательства о борьбе с коррупцией и практики его применения на уровне субъекта Российской Федерации 115
1. Проблемы совершенствования законодательства о борьбе с коррупцией на уровне субъекта РФ 115
2. Концепция региональной комплексной программы борьбы с коррупцией (по материалам Республики Башкортостан) 126
Заключение 146
Список использованной литературы 149
Приложение 175
- История развития законодательства о борьбе с коррупцией
- Современные понятия коррупции и коррупционной преступности. Разграничение коррупционных преступлений и иных правонарушений по российскому законодательству
- Состояние борьбы с коррупцией на федеральном и региональном уровнях
- Проблемы совершенствования законодательства о борьбе с коррупцией на уровне субъекта РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Коррупция как социальный феномен в разной степени свойственна всем современным государствам. Не является исключением и Россия. Острота и значимость данной проблемы для нашей страны подтверждается фактом подписания Президентом РФ 24 ноября 2003 г. Указа №1384 «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией». За последнее десятилетие коррупция проникла во все сферы общества. Пораженными коррупцией оказались и органы всех ветвей государственной власти. Наиболее коррумпированными являются органы государственной власти и местного самоуправления, а также их учреждения, наделенные полномочиями в сфере приватизации собственности, финансирования, кредитования, осуществления банковских операций, учреждения и регистрации коммерческих организаций, лицензирования и квотирования, внешнеэкономической деятельности, распределения фондов, проведения земельной реформы, а зачастую и государственные органы, призванные стоять на страже закона и бороться с проявлениями коррупции. Существует несколько причин актуальности проблем борьбы с коррупцией. Во-первых, многочисленные факты безнаказанности крупных злоупотреблений властью в корыстных целях, совершаемые на фоне выраженного имущественного неравенства разных слоев населения подрывают авторитет государственной власти, дискредитируют демократические завоевания, создают опасность поворота к диктатуре, одним из лозунгов которого может быть борьба с коррупцией. Во-вторых, коррупция, экономическое содержание которой состоит в деформации процесса распределения ресурсов, снижает эффективность экономики в целом. В-третьих, коррупция, как и многие другие социальные явления, сама создает условия собственного воспроизводства, влияет на будущий экономический и политический порядок. При этом, чем
продолжительнее период масштабной коррупции, тем сложнее предстоит борьба с ней и устранение ее последствий, даже если некоторые из ее причин и будут ликвидированы. В-четвертых, что очень существенно в настоящее время, репутация страны с масштабной коррупцией является не только политическим, но и важным; экономическим фактором, влияющим на условия предоставления займов, масштабы иностранных инвестиций и т.д., как и любая репутация, она с трудом поддается исправлению.
Среди факторов, обуславливающих рост коррупции, одним из главных является правовой фактор, выражающийся в отсутствии межотраслевого (комплексного) федерального антикоррупционного закона, необходимость принятия которого в последние годы периодически ставится под сомнение уже не только в научных кругах, но в высших органах законодательной и исполнительной власти. Тем не менее, данный подход нашел отражение в принятом по инициативе России на 22-ой сессии Межпарламентской Ассамблее СНГ Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике» и в подписанной 9 декабря 2003 г. от имени России Конвенции ООН против коррупции.
Важным элементом борьбы с коррупцией в стране является профилактика коррупционных проявлений на региональном уровне, что предполагает наличие специальных антикоррупционных нормативных правовых актов в системе законодательства субъектов Российской Федерации.
Значительный опыт правовой регламентации антикоррупционной деятельности накоплен в Республике Башкортостан, которая на протяжении почти 10-ти лет (с 13 октября 1994 года) является единственным субъектом Российской Федерации, где действует специальный закон, регламентирующий вопросы борьбы с коррупцией.
Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты данной проблемы рассматривались в научных трудах известных ученых-
юристов: Б.В. Волженкина, А.В.Галаховой, И.М. Гальперина, Л.Д. Гаухмана, А.И. Долговой, Б.В. Здравомыслова, П.А. Кабанова, Л.М. Колодкина, А.Н. Кирпичникова, Н.Ф. Кузнецовой, В.Н. Лопатина, В.В. Лунеева, СВ. Максимова, И.М.Мацкевича, В.Е. Мельниковой, Г.М. Миньковского, Г.М. Мишина, Э.И.Петрова, А.А. Пионтковского, П.Г.Пономарева, В.П. Ревина, А.Н. Трайнина, B.C. Устинова, Б.С. Утевского, В.Ф. Цепелева, В.Е. Эминова, П.С. Яни и др. Однако, несмотря на возросший интерес к этой проблеме, некоторые ее аспекты до настоящего времени остаются недостаточно или вовсе неизученными. В частности, проблема организации борьбы с коррупцией на уровне субъекта РФ еще не получила всестороннего, системного освещения. В этой связи представляется целесообразным изучение не только федерального элемента системы мер борьбы с коррупцией (по такому пути до недавнего времени шли большинство исследователей), но и регионального элемента такой системы. Это позволит выявить своеобразие правового регулирования борьбы с коррупцией на уровне субъекта РФ и повысить эффективность такой борьбы.
Объектом исследования является система правовых и организационных мер борьбы с коррупцией (в том числе с коррупционной преступностью) в России на федеральном и региональном уровнях.
Предмет исследования - эффективность и недостатки организационных, уголовно-правовых, административно-правовых и иных правовых мер борьбы с коррупцией в России и, в том числе, в Республике Башкортостан.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в создании теоретических предпосылок (прежде всего концептуальных основ) для оптимизации практики программирования борьбы с коррупцией на региональном уровне.
Для достижения данной цели решались следующие задачи:
изучение истории формирования и развития законодательства о борьбе с коррупцией;
описание и сопоставление различных подходов к определению понятий коррупции и коррупционной преступности, разграничению коррупционных преступлений и иных правонарушений;
оценка состояния борьбы с коррупцией в России и Республике Башкортостан;
описание системы факторов, оказывающих наиболее существенное влияние на распространение коррупции в России на федеральном и региональном уровнях;
разработка мер по совершенствованию законодательства о борьбе с коррупцией на уровне субъекта Российской Федерации;
разработка мер по повышению эффективности региональных комплексных программ борьбы с коррупцией и процедур их разработки, а также проблемы формирования концепции программы борьбы с коррупцией на уровне субъекта РФ.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод научного познания. Соискатель использовал системный и структурный подходы к исследованию, сравнительный, типологический и статистический анализ, а также другие частные методы и приемы научного исследования (изучение научной литературы по проблемам детерминации коррупции и мер противодействия ей; сравнительный анализ нормативных правовых актов; наблюдение за процедурой разработки и реализации региональной программы борьбы с коррупцией).
Эмпирическую базу составляют статистические данные о коррупционных правонарушениях, и в том числе о коррупционных преступлениях, предоставленные Госкомстатом РФ, Комитетом государственной статистики и Государственным контрольным комитетом
(Контрольно-счетной счетной палатой) Республики Башкортостан, аналитические материалы ГИЦ МВД России и ИЦ МВД РБ, информационные материалы контрольных и правоохранительных органов..
Научная новизна исследования. Впервые в отечественной научной литературе исследован комплекс криминологических и уголовно-правовых проблем борьбы с коррупцией на уровне субъекта Российской Федерации. В частности, приведена развернутая оценка состояния борьбы с коррупцией в Республике Башкортостан, исследована система наиболее значимых коррупциогенных факторов, действующих в Республике, разработан ряд дополнительных мер по совершенствованию регионального законодательства о борьбе с коррупцией, а также по оптимизации процесса разработки и реализации комплексных региональных программ борьбы с коррупцией.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. До 1917 г. в России неоднократно проводились антикоррупционные кампании, однако суть их сводилась к борьбе с коррупционными преступлениями посредством репрессивных мер, не приносивших долговременных положительных результатов. В уголовном законодательстве дореволюционной России были определены следующие формы коррупции: мздоимство, лихоимство, вымогательство, хищение государева имущества, лиходательство. Этот опыт, а также многие идеи российских юристов, относящиеся к мерам борьбы с коррупцией были использованы при разработке соответствующих норм советского уголовного права.
2. Новая интерпретация понятия коррупции, под которой предлагается, понимать:, социально-правовое явление, представляющее собой подкуп (активный и пассивный) государственных, муниципальных и иных публичных служащих коммерческих и других организаций (в том числе международных), а равно систематическое использование лицами своего публичного статуса в целях не предусмотренного законом получения
материальных, иных благ и преимуществ (в том числе неимущественного характера).
3. Классификация видов коррупции, предполагающая выделение:
1) по качеству общественной вредности: коррупционной преступности
(общественно-опасные деяния), административных коррупционных
правонарушений, дисциплинарных коррупционных проступков, гражданско-
правовых коррупционных деликтов, этических коррупционных отклонений
(общественно-вредные деяния, не являющихся коррупционными
правонарушениями);
2) по уровням структуры общества:: низовой, верхушечной и
иерархической (системной) коррупции;
3) по статусу субъекта коррупционного правонарушения: коррупция в
органах государственной власти и местного самоуправления и их.
учреждениях; коррупция в иных организациях, в том числе в частном
секторе; политическая коррупция.
4. Поскольку частные нотариусы осуществляют государственную
функцию и их деятельность носит государственно-властный и публично-
правовой характер, то данная категория лиц должна быть отнесена к
субъектам преступлений, ответственность за которые предусмотрена
статьями главы 30 УК РФ. В связи с этим необходимо внести в УК
следующие изменения:
Примечание 1 к статье 285 УК РФ изложить в следующей редакции: «1. Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти (в том числе нотариусы) либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в органах государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в
Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации».
Из названия и диспозиции части 1 статьи 202 УК РФ исключить слова «частными нотариусами».
5. В целях приведения законодательного определения понятия
предмета взятки в соответствии с подписанными Россией международными
правовыми актами в сфере борьбы с коррупцией необходимо изложить
диспозицию части 1 статьи 290 УК РФ в следующей редакции:
«Получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества, других благ и преимуществ (в том числе неимущественного характера) за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица, либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе...».
В целях устранения коррупциогенных факторов предлагается внести в Федеральный закон № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» изменения, относящиеся к ограничению опосредованного осуществления государственными служащими предпринимательской деятельности, а также к механизму предоставления и обнародования сведений о полученных доходах и имуществе членов семей государственных служащих.
В целях более четкого разграничения коррупционных преступлений и иных правонарушений, разрешения коллизии соответствующих уголовно-правовых, административно-правовых и гражданско-правовых норм, необходимо дополнить Кодекс РФ об административных правонарушениях статьей об ответственности за получение мелкой взятки, закрепить в законодательстве об административных правонарушениях положения,
корреспондирующие всем статьям Уголовного кодекса РФ антикоррупционной направленности и выполняющих, таким образом, роль ранней профилактики совершения коррупционных преступлений, а также исключить пункты 2 и 3 статьи 575 Гражданского кодекса РФ.
В проект федерального закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике» № 216592, внесенный на рассмотрение Государственной Думой Федерального Собрания РФ 19 июня; 2002 г., необходимо внести изменения и дополнения, относящиеся к кругу субъектов антикоррупционной политики. В частности, в число субъектов борьбы с коррупцией целесообразно включить консультативные структуры при Президенте РФ и главах администраций субъектов РФ и органов местного самоуправления, федеральный Антикоррупционный комитет -орган исполнительной власти, и его управления в регионах, выполняющие также функции координации деятельности субъектов антикоррупционной политики по реализации мер такой политики на федеральном уровне, а также федеральные и региональные контрольно-счетные органы.
Совокупность предложений по минимизации коррупциогенных факторов правового и организационного характера, действующих на уровне Российской Федерации и ее субъектов.
10. Проект Региональной целевой программы организации борьбы с
коррупцией в Республике Башкортостан на 2004-2006 годы, одобренный
комитетом Законодательной палаты Государственного Собрания РБ по
законодательству, государственному строительству и судебно-правовым
вопросам.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в расширении и углублении научно-обоснованного знания о закономерностях борьбы с коррупцией на региональном уровне, в создании теоретических предпосылок для совершенствования региональной антикоррупционной политики российского государства, для повышения эффективности
нормотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в области борьбы с коррупцией, а также для улучшения качества подготовки и повышения квалификации специалистов, наделенных полномочиями в сфере борьбы с коррупционными правонарушениями.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается использованием многократно апробированных в отечественной и зарубежной практике методов научного исследования, сравнением полученных соискателем результатов с результатами, полученными другими исследователями, использованием нескольких источников данных о каждом элементе предмета исследования, включая статистические данные о количестве коррупционных правонарушений (в том числе преступлений) за период с 1994 г. по 2003 г. согласно формам государственной статистической отчетности №№ 1, 1-Г, 2, 1-АП, данные Ежегодных отчетов Государственного контрольного комитета Республики Башкортостан (за период с 1994 г. по 2003 г.).
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования нашли отражение в докладах и сообщениях, сделанных автором на научных и научно-практических конференциях, в том числе на заседании «круглого стола» по теме «Борьба с коррупцией: состояние и проблемы законодательного обеспечения», организованного Институтом научной информации по общественным наукам РАН совместно с аналитическим управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ при участии Аппарата комитета Государственной Думы по безопасности (Москва, 30 мая 2001 года); на заседании международного «круглого стола» по теме «Формирование законодательных основ антикоррупционной политики на уровне субъекта Российской Федерации» (Уфа, 18 декабря 2001 года); в заключительном отчете и рекомендациях, подготовленных группой международных экспертов в рамках Проекта
Европейской Комиссии в поддержку антикоррупционной политики Республики Башкортостан (Уфа, 3 февраля 2004 г.).
Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в настоящем исследовании, внедрены в практику работы комитета Законодательной палаты Государственного Собрания РБ по законодательству, государственному строительству и судебно-правовым вопросам, а также в учебный процесс в Уфимском юридическом институте МВД России при проведении занятий по уголовному праву и криминологии.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
История развития законодательства о борьбе с коррупцией
История законодательства о борьбе с коррупцией не уступает по древности истории человеческой цивилизации и уходит своими корнями далеко в прошлое. Первые упоминания о фактах, которые мы сегодня можем назвать коррупционными, встречаются уже в Библии: «Князья твои законопреступники и сообщники воров, все они любят подарки и гонятся за мздою»; «Горе тем, которые за подарки оправдывают виновного и правых лишают законного»1.
Таким образом, можно сказать о том, что первые корыстные злоупотребления, имеющие признаки коррупционных, возникли с появлением в общественных отношениях слоя управляющих (вождей, князей и т.д.) и судей.
В древнерусском законодательстве первые упоминания о коррупции мы находим в Двинской уставной грамоте 1397-1398 г.г. (ст.6), в которой наместнику запрещается отпускать пойманного вора за взятку2, а также в Псковской судной; грамоте 1397 года (ст. 4), которая осуждала принятие «тайных посулов» , но ответственность за такие действия еще не устанавливается. Запреты «сулить и имать посулы» содержались в статьях 1, 33, 67 Судебника 1497 года1, но о санкциях за нарушения этих запретов по-прежнему не говорится ни слова.
Позднее, в ст.З Судебника 1550 года и ст. ст. 5-9 Соборного Уложения 1649 года3, была предусмотрена ответственность за получение взяток судьями: штраф,, тюремное заключение4. Взяткодатель в этих законодательных актах субъектом преступления еще не признавался.
Петр I старался всеми возможными методами и средствами навести порядок в делах государственной службы России, воздействуя на мздоимцев, лихоимцев и вымогателей. Однако принимаемые меры положительного эффекта не давали. В целях предупреждения взяточничества и других корыстных злоупотреблений по службе он ввел новый порядок прохождения государственной службы для воевод, которые не могли находиться на этой должности более 2-х лет. Этот срок мог быть продлен только в случае, если имелась письменная просьба жителей города о том, чтобы данное должностное лицо продолжало исполнять свои обязанности5.
Зная о распространенности взяточничества, как наиболее опасной форме корыстного злоупотребления по службе, Петр I указом от 23 августа 1713 года ввел, наряду с ответственностью за получение взятки уголовную ответственность за дачу взятки6. Указ гласил: «Для предотвращения впред подобных явлений велю как взявших деньги, так и давших положить на плаху, и от плахи подняв, бить кнутом без пощады и сослать на каторги в Азов с женами и детьми и объявить во все города, села и волости: кто сделает это впред, тому быть в смертной казни без пощады»1.
24 декабря 1714 года Петр I издает новый Указ, который ужесточил наказание за совершение корыстных злоупотреблений по службе должностными лицами органов государственной власти и управления, а также ввел уголовную ответственность за пособничество в совершении корыстных злоупотреблений по службе и за недонесение о совершении этих преступлений. К уголовной ответственности за совершение взяточничества могли быть привлечены все лица, находившиеся на государственной службе. Таким образом, существенно расширялся круг субъектов, подлежащих уголовной ответственности за совершение преступлений, имеющих признаки коррупционных, а данная категория преступлений уже рассматривалась как противоправная деятельность, направленная против интересов государства..
Несмотря на принимаемые меры в области борьбы с мздоимством и лихоимством: усиление уголовных наказаний за взяточничество, введение норм об ответственности за попустительство и недонесение о взяточничестве, изменение порядка прохождения отдельных видов государственной службы, введение института фискалов при Государственном Совете, - все они не привели к существенным изменениям в деятельности государственных органов. Взятки продолжали брать и давать. Даже введение в 1713 году нормативного акта, по которому лицу, заявившему на коррумпированного чиновника, доставалось все движимое и недвижимое имущество чиновника, а в случае если это сделает достойный гражданин, то ему доставался чин лица, злоупотребившего по должности, не стало переломным в борьбе со взяточничеством .
В результате проведенной Петром I реформы законодательства, направленного на борьбу с коррупцией в государственном аппарате, изменилось содержание понятий лихоимство и мздоимство. Под лихоимством стали понимать принятие должностным лицом органа государственной власти и управления взятки за совершение действия или бездействия по службе, если при этом происходило нарушение этим лицом своих служебных обязанностей. Если же должностное лицо органа государственной власти и. управления за получение не предусмотренного законом вознаграждения совершало деяния в пределах круга своих полномочий по службе, то такое преступление называлось мздоимством.
Характеризуя период правления Петра I, Ключевский В.О. указывал: «При Петре I казнокрадство и взяточничество достигли таких размеров не бывалых прежде - разве только после»1.
В период правления Екатерины II наказание за взяточничество были не столь суровы, как при Петре I, хотя распространенность коррупции в органах власти и управления в это время была также достаточно великой. Императрица в большей степени уделяла внимание не ужесточению санкций за совершение корыстных злоупотреблений по службе, а обеспечению принципа неотвратимости наказания за их совершения2.
Современные понятия коррупции и коррупционной преступности. Разграничение коррупционных преступлений и иных правонарушений по российскому законодательству
Проблемы борьбы с коррупцией - характерная черта не только России, но и всего мирового сообщества. Изучение методов борьбы с коррупцией невозможно без определения ее понятия. В разрешении данного вопроса существуют различные подходы. Так, господствующие взгляды российских и западных правоведов на эту проблему существенно различаются. Первыми коррупция понимается исключительно как правонарушение, ассоциируемое с общественно вредным виновным деянием, противоречащим требованиям правовых норм. Вторые же, расширяют рамки коррупции до девиантного поведения политической элиты, то есть ведут речь в большей степени о нарушении моральных и этических норм1. Рассмотрим мнения российских ученых в сравнении с определениями, которые даются в международно-правовых актах, отражающих межгосударственные позиции в вопросах борьбы с коррупцией.
Этимологически термин «коррупция» происходит от латинского «corruptio», что означает «порча, подкуп».В русском языке под коррупцией обычно понимается «подкупность и продажность общественных и политических деятелей, а также государственных чиновников и должностных лиц»2.
Применительно к условиям российской действительности отсутствие законодательного определения коррупции на федеральном уровне порождает множество споров в научных кругах.
Попытаемся систематизировать имеющиеся на сегодня определения понятия коррупции, и сформулировать наиболее полное и непротиворечивое понятие коррупции.
Существует мнение, что «восприятие коррупции как взяточничества,... наиболее приемлемо для специалистов в области уголовного права»1. Такой подход на наш взгляд является ошибочным, так как понятие коррупции значительно шире понятия взяточничества и включает в себя ряд других (причем не только уголовно-правовых) деяний.
В современной российской криминологической науке выделяется с некоторыми отличиями (Долгова А.И., Желудков А.С., и др.) следующее понимание коррупции, согласно которому это «социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных или узкогрупповых, корпоративных интересах официальных, служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей»2. Это определение, характеризующее. коррупцию (и смежные с ним) выделим в первую группу, которая:
- определяет круг лиц, могущих совершить коррупционные деяния (государственные и иные служащие);
- определяет область жизнедеятельности, в которой совершаются эти деяния (в связи с выполнением указанными служащими своих должностных обязанностей);
- определяет цели этой деятельности (подкуп-продажность, корыстное использование, т.е. получение определенных материальных благ за совершение определенных действий);
- определяет круг лиц, в интересах которых совершаются эти деяния (в личных или узкогрупповых, корпоративных интересах). Союз «или» выделен не случайно, так как именно его наличие и позволяет признать приведенное определение не совсем логичным. Получается, что служащий, приняв от подкупающего лица вознаграждение, может совершать некие действия только в своих личных интересах. Но тогда не ясно - для чего подкупающее лицо подкупило его? Для того чтобы это определение обрело свою логику, из него необходимо убрать вышеозначенный союз. Но и в этом случае позволим себе не согласиться с представленной дефиницией, в связи с тем, что она ограничивает коррупцию лишь подкупом, не включая в себя должностные; хищения, злоупотребления должностными полномочиями.
Иного мнения придерживается ряд российских криминологов (Кабанов; П.А., Хохряков Г.Ф., Эминов В.Е.), понимающие под коррупцией «использование уполномоченными на выполнение государственных функций (или приравненных к ним) лицами своего статуса и связанных с ним возможностей для непредусмотренного законом получения материальных, иных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление им этих благ и преимуществ физическими и юридическими лицами»1.
Сходное определение дает Закон Республики Башкортостан «О борьбе с коррупцией» (действующий в редакции 1996 года), в котором под коррупцией понимается «использование лицами, уполномоченными на реализацию функций органов государственной власти, управления, органов правосудия, надзора и контроля, а также должностными лицами, наделенными организационно-распорядительными или административно-хозяйственными полномочиями в сферах исполнения действующего законодательства, своего официального положения и связанных с ним возможностей для противоправного, вопреки интересам службы или деятельности, извлечения материальных, иных благ и преимуществ или удовлетворение иной заинтересованности посредством принятия неправомерных актов, совершения незаконных действий или бездействия, а равно непредусмотренное законами предоставление им этих, благ и преимуществ физическими и юридическими лицами». Уместно выделить, что, несмотря на свою громоздкость, это единственное на сегодняшний день законодательное определение коррупции в России приведено в рамках регионального законодательства1.
Состояние борьбы с коррупцией на федеральном и региональном уровнях
В содержание борьбы с коррупцией включаются: 1. Информационно-аналитическая деятельность по регистрации проявлений коррупции, изучению этих проявлений, их причинности и детерминации, результатов борьбы с коррупцией на предшествующих этапах и оценке соответствующих данных. 2. Криминологическое прогнозирование борьбы с коррупцией. 3. Определение стратегии борьбы с коррупцией и программирование борьбы с ней. 4. Законотворчество в сфере борьбы с коррупцией. 5. Реализация программ борьбы с коррупцией, их корректировка и координация деятельности по борьбе с коррупцией. 6. Правоохранительная деятельность в сфере борьбы с коррупцией. Информационно-аналитическая деятельность по регистрации проявлений коррупции, изучению этих проявлений, их причинности и детерминации, результатов борьбы с коррупцией на предшествующих этапах и оценке соответствующих данных.
В настоящее время в России продолжается процесс формирования рыночной экономики, упорядочения имеющейся законодательной базы, регламентирующей правоотношения в этой сфере деятельности. Но распространение преступлений, связанных с коррупцией, по своим масштабам достигло такого уровня, что стало фактором, угрожающим как проводимой экономической реформе, так и политической стабильности общества. Рост числа проявлений коррупции усугубляется политической и экономической нестабильностью и другими факторами. Зачастую
деятельность организованных преступных формирований прямо направлена на подрыв доверия к официальной власти у населения, дезорганизацию работы аппарата управления, дестабилизацию социальной и экономической жизни страны.
Особую сложность в выявлении коррупционных преступлений представляет то, что подобные преступления не имеют потерпевших, поскольку все их участники являются преступниками. Это обстоятельство указывает на сверхлатентность данного рода преступлений, выявление и раскрытие которых возможно только при наличии хорошей юридической специальной подготовки специалистов правоохранительных органов, а также объединении усилий всех правоохранительных органов при обязательном нормативном разграничении сфер их деятельности, которое сегодня отсутствует1. Но на деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с коррупцией мы остановимся чуть позже.
Необходимо отметить, что коррупция имеет не только скрытый, но и «согласительный» характер совершения. В большинстве случаев факты подкупа не влекут за собой жалоб, так как обе стороны получают выгоду от незаконной сделки. Даже вымогательство взятки не всегда будет обжаловано, поскольку люди не питают доверия к процессу борьбы с коррупцией. В подтверждение этому есть достаточно много объективных и субъективных обстоятельств. Коррупционные действия обычно совершаются в специфических видах государственной деятельности, где непрофессионалу разобраться достаточно трудно. Коррупция обладает свойством быстрого приспособления к реальности. Она непрерывно видоизменяется и совершенствуется, сохраняя высокий уровень латентности. Поэтому не существует сколько-нибудь полных или хотя бы репрезентативных данных об этом явлении, еще меньше виновных лиц, предстающих перед уголовным судом, и лишь единицам из них, причем самой низшей категории, назначается реальное уголовное наказание.
Динамика некоторых видов учтенных коррупционных действий, совершенных всеми должностными лицами в России в сложный период перестройки и реформирования, вполне благоприятна. Но она отражает не реальные тенденции коррупции, а фактическое ослабление борьбы с ней, в силу обстоятельств перечисленных ранее. Вся регистрируемая преступность за последние годы, несмотря на рост ее латентности, увеличилась в 2 раза. Мздоимство и казнокрадство стали в эти годы массовыми, а их учитываемые доли уменьшались. Должностные хищения, присвоения и растраты сократились практически вдвое, а судимость за них - почти в десять раз. Аналогичные тенденции демонстрируют сведения о взяточничестве и должностных преступлениях. По всем трем видам деяний на одного осужденного приходится 11 зарегистрированных коррупционных преступлений, а по отдельным видам деяний — 15 злоупотреблений, 13 хищений и 5 случаев взяточничества.
Сведения о коррупции в системе государственной службы несколько иные. Именно в этой сфере рассматриваемое нами явление приобрело огромные размеры, что не могло не отразиться на учете коррупционных преступлений, хотя и он тоже не отражает реальной картины.
Число возбужденных уголовных дел в отношении государственных должностных лиц за 1993-1995 г.г. увеличилось на 42%, а лиц, дела на которых подлежали направлению в суд - в 2,2 раза, тогда как число лиц, уголовные дела на которых были направлены в суд, возросло лишь на 63,6%. В 1995 году, например, было возбуждено уголовных дел на 3504 человека, подлежало направлению в суд (с учетом дел за прошлые годы) - на 4893, а реально направлено в суд - на 1949 человек (39,8%). Число лиц, реально осужденных, исчисляется десятками, если не единицами. Их нельзя выделить из общего числа осужденных за должностные преступления, так как в судебной статистике государственные служащие отдельно не учитываются.
За время действия УК РФ 1996 года общее количество выявленных преступлений, предусмотренных главой 30 УК РФ, в том числе и взяточничество, значительно увеличилось. Так, за 1997 год выявлено - 16400 преступлений этой категории, в том числе взяточничества - 56241, за 1998 год - 18142, в том числе взяточничества — 5807% за 1999 год - 20444, в том числе взяточничества - 68713, за 2000 год - 25272, в том числе взяточничества - 70474, за 2001 год - 26463, в том числе взяточничества -79095, за 2002 год - 27381, в том числе взяточничества - 73116.
Таким же образом складывается картина и с преступлениями против интересов службы в коммерческих и иных организациях. Так, в 2000 году выявлено 61227, в 2001 - 67668, в 2002 - 70339 преступления, предусмотренных этой главой уголовного кодекса.
Мы видим что ежегодный прирост преступных проявлений коррупции составляет около 10 процентов.
Криминологическое прогнозирование. В соответствии с общей социально-экономической ситуацией в стране К.С. Соловьев, опираясь на метод экспертных оценок, приводит следующий прогноз возможного сценария развития криминальной ситуации, связанной с феноменом коррупции: - рост правового нигилизма, сопряженный с «войной» законов и суверенитетов; - рост прекращенных уголовных дел в связи с нечеткостью правового регулирования по коррупционным преступлениям; - неудовлетворительная обеспеченность правоохранительных органов необходимыми методическим разработками, а также материальными и кадровыми ресурсами; - дальнейшее снижение профессиональной психологической подготовленности сотрудников правоохранительных органов; - ослабление управленческого контроля со стороны вышестоящих структур и должностных лиц1.
Отмеченные положения будут усугубляться муссированием средствами массовой информации сведений о бездеятельности и беспомощности правоохранительных органов в борьбе с различными коррупционными проявлениями. Такая ситуация продолжит формировать общественную атмосферу в виде безнадежности и пассивности у одних, и индивидуальную позицию эгоизма у других. За счет перегрузки деятельности сотрудников правоохранительных органов будет продолжаться рост латентности, маскирующий в глазах поверхностных наблюдателей реальные тенденции развития коррупции и ее действительные масштабы.
Проблемы совершенствования законодательства о борьбе с коррупцией на уровне субъекта РФ
Коррупция как социальный феномен характерна для многих современных государств. Не является исключением и Россия. За последнее десятилетие коррупция проникла во все сферы общества. Пораженными этим феноменом оказались и органы всех ветвей государственной власти.
Более всего коррумпированными являются государственные структуры, связанные с рассмотрением и решением вопросов приватизации, финансирования, кредитования, осуществления банковских операций, создания и регистрации коммерческих организаций, лицензирования и квотирования, внешнеэкономической деятельности, распределения фондов, проведения земельной реформы, а зачастую и государственные органы, призванные стоять на страже закона и бороться с проявлениями коррупции (МВД, ФСБ, ФСНП, прокуратура).
В совокупности факторов, обуславливающих рост коррупции, одним из главных является правовой, связанный с отсутствием в Российской Федерации специального антикоррупционного законодательства, принятие которого в последние годы блокируется органами исполнительной власти. Важным элементом борьбы с коррупцией в стране является профилактика коррупционных проявлений на региональном уровне, что предполагает наличие специальных антикоррупционных нормативных актов в системе законодательства субъектов Российской Федерации. Значительный положительный опыт антикоррупционной деятельности накоплен в Республике Башкортостан, которая вот уже более 8 лет (с 13.10.94 года) является единственным субъектом Российской Федерации, где принят и работает закон, регламентирующий вопросы борьбы с коррупцией. Хотя, по признанию сотрудников МВД РБ, этому закону оказалось не под силу приостановить криминальные процессы, происходящие в органах государственной власти и управления Республики, в дальнейшем он может стать основой для развития антикоррупционного законодательства в Республике Башкортостан.
Принятый Верховным Советом РБ в 1994 году Закон «О борьбе с коррупцией» (далее - Закон) в настоящее время действует в редакции закона № 62-3 от 1996 года. В первом разделе Закона впервые дается законодательное определение коррупции (ст.З Закона), приведенное начале исследования.
Далее Закон раскрывает понятия «функции органов государственной власти и управления, органов правосудия, надзора и контроля», «должностное лицо», «государственный служащий РБ», «муниципальный служащий», определяет круг субъектов коррупционных правонарушений, дает перечень основных принципов борьбы с коррупцией и органов, осуществляющих борьбу с ней.
Второй раздел Закона посвящен предупреждению коррупции. В нем устанавливаются меры финансового контроля над должностными лицами, называются виды деятельности, которые несовместимы с выполнением функций государственных органов и реализацией организационно-распорядительных или административно-хозяйственных полномочий в сферах исполнения законодательства, оговаривается недопустимость совместной службы близких родственников, находящихся в отношении прямой подчиненности или подконтрольности, дается перечень правонарушений, создающих условия для коррупции, и определяется ответственность за них.
В третьем разделе Закона очерчивается круг коррупционных правонарушений и определяется ответственность за них.
Последний раздел Закона оговаривает устранение последствий коррупционных правонарушений путем взыскания незаконно полученного имущества или стоимости незаконного предоставления услуг и путем аннулирования актов и действий, совершенных в результате коррупционных правонарушений.
Следует сказать, что зачастую применение рассматриваемого Закона носит лишь ссылочный характер. Так, за время его действия в Республике Башкортостан Государственный контрольный комитет РБ провел ряд проверок и выявил более 400 правонарушений, имеющих признаки коррупционных.
Анализ показал, что выявленное в результате проверки ГКК РБ коррупционное правонарушение либо устраняется должностным лицом в ходе проверки, либо материалы по результатам проверки направляются из ГКК в Прокуратуру, которая выносит представление об устранении правонарушения со ссылкой на Закон. Как правило, в указанные в прокурорском представлении сроки коррупционное правонарушение устраняется (зачастую формально), и этим все меры воздействия на нарушителя исчерпываются. В редких случаях уличенные коррупционеры бывают наказаны в дисциплинарном порядке. Так, например, в ходе проведения Прокуратурой Октябрьского района г.Уфы проверки соблюдения законодательства о государственной и муниципальной службе, были выявлены факты нарушений законов «Об основах государственной службы РФ», «О борьбе с коррупцией». В нарушение требований закона депутатом Октябрьского района г.Уфы был избран Морозов В.В., занимающий государственную должность заместителя председателя Государственного контрольного комитета РБ. По представлению прокурора района решением сессии районного Совета полномочия Морозова В.В. прекращены досрочно. Таким образом, чиновник государственного органа, призванного выполнять функции борьбы с коррупцией сам допускает нарушение антикоррупционного законодательства..
Низкая эффективность действия Закона кроется в его несовершенстве. В частности, отсутствует механизм реализации ряда положений Закона. В то же время Закон не работает ив связи с тем, что правоприменитель зачастую неверно его трактует, не выполняет оговоренные в нем нормы.
Таким образом, мы видим, что Закон РБ «О борьбе с коррупцией» с практической точки зрения далеко не идеален, требует серьезного обновления и доработки, доведения ряда его положений до логического конца. Несмотря на это, проект Закона РБ «О внесении изменений и дополнений в Закон РБ «О борьбе с коррупцией» (далее — Законопроект), рассмотренный 29 февраля 2000 года, был отклонен депутатами Палаты Представителей Государственного Собрания РБ.
