Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Коррупция и российский избирательный процесс 17
1. Коррупция как социально-правовое явление 17
1.1. Понятие, признаки, формы и виды коррупции в российской научно-правовой литературе 17
1.2. Понятие и признаки коррупции в международно-правовых актах ..31
1.3. Понятие и признаки коррупции в проектах законов Российской Федерации 35
2. Коррупция в российском избирательном процессе 39
2.1. Понятие коррупции в избирательном процессе 39
2.2. Признаки коррупции в избирательном процессе 52
2.3. Формы коррупции в избирательном процессе 65
2.4. Понятие и виды коррупционных правонарушений в избирательном процессе 90
Глава 2. Противодействие коррупции в российском избирательном процессе 97
1. Общая характеристика системы противодействия коррупции в избирательном процессе 97
2. Антикорупционая социальная профилактика 107
3. Антикоррупционные меры безопасности и восстановления (компенсации) в избирательном процессе 120
4. Юридическая ответственность за коррупционные правонарушения в избирательном процессе 135
4.1. Конституционно-правовая ответственность 137
4.2. Административная ответственность 150
4.3. Уголовная ответственность 166
Заключение 188
Список литературы 193
Приложения 215
- Коррупция как социально-правовое явление
- Понятие и признаки коррупции в международно-правовых актах
- Общая характеристика системы противодействия коррупции в избирательном процессе
- Антикорупционая социальная профилактика
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, гласит статья 3 Конституции РФ. Демократические, свободные, равные выборы являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государством гарантируется свободное волеизъявление граждан РФ на выборах и референдуме, защита демократических принципов - закреплено в преамбуле Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
К сожалению, реалии современного российского избирательного процесса свидетельствуют о том, что значительное количество проводимых избирательных кампаний, кампаний референдума не отвечают названным базовым принципам. Ангажированность средств массовой информации, предвзятость избирательных комиссий и правоохранительных органов, использование административного ресурса, незаконное финансирование избирательных кампаний, подкуп избирателей, фальсификация избирательных документов и итогов голосования, «грязные» избирательные технологии -негативные явления, в значительной мере сопровождающие современный избирательный процесс. Поскольку в основе подавляющего большинства названных нарушений лежит подкуп, продажность и злоупотребление своим статусом участниками избирательного процесса, есть основания говорить о проникновении коррупции с некоторыми специфическими особенностями в сферу избирательного процесса.
Коррупция в избирательном процессе - явление чрезвычайно опасное не только потому, что в результате коррупционных отношений искажается реальная политическая конкуренция, закладывается коррумпированность будущих представителей органов законодательной и исполнительной власти, снижается уровень доверия населения процессу формирования власти посредством выборов, но еще и потому, что представляет собой угрозу национальной безопасности государства. Показательные примеры «оранжевой революции» на Украине и «революции роз» в Грузии свидетельствуют о высочайшей разрушительной силе коррупционных отношений в сфере формирования органов государственной власти. Значительную опасность таит в себе и проникновение во власть представителей криминального мира.
Тем не менее, несмотря на широкое распространение коррупционных проявлений в избирательном процессе, факты привлечения к ответственности за совершение коррупционных правонарушений в период подготовки и проведения выборов, как свидетельствуют статистические данные, единичны.
Отсутствие сложившихся демократических традиций проведения избирательных кампаний, высочайшая степень латентности коррупционных отношений, несовершенство и противоречивость законодательства, отсутствие политической воли у уполномоченных органов бороться с коррупционными правонарушениями в избирательном процессе являются основными криминогенными факторами, детерминирующими появление и распространение коррупции в избирательном процессе.
Сказанное позволяет сделать вывод, что коррупция в избирательном процессе является проблемой государственного масштаба, угрожающей национальной безопасности, верховенству закона и правам человека и гражданина в Российской Федерации.
Отдельные аспекты существования и предупреждения коррупции в избирательном процессе становились предметом рассмотрения в работах А.Ю. Бузина, Б.Л. Вишневского, А.И. Волкова, М.Б. Горного, С.А. Дулова, Л.Б. Ескиной, О.В. Зайцевой, Е.П. Ищенко, П.А. Кабанова, Ю.Н. Климовой, О.П. Кудинова, В.В. Лунеева, В.Д. Нечаева, В.А. Петченко, В.Л. Римского, Г.А. Сатарова, А.П. Свигузовой, И.Н. Толстиковой, СМ. Шапиева, Ю.В. Щиголева и других авторов. Однако комплексного криминологического исследования понятия и системы противодействия коррупции в избирательном процессе до настоящего времени не проводилось.
Цели и задачи исследования.
Целью диссертации является исследование, разработка понятия и системы мер противодействия коррупции в избирательном процессе. Для достижения названной цели были поставлены и решались следующие основные задачи:
1) на основании существующих в отечественной научной литературе, международном праве подходов к пониманию коррупции как социально-правового явления определить сущностные признаки коррупции в избирательном процессе и выделить ее основные формы;
2) рассмотреть систему противодействия коррупции в избирательном процессе и внести предложения по ее совершенствованию.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования являются коррупция как социально-правовое явление, существующее в специфической сфере избирательного процесса, а также система мер противодействия ей.
Предмет исследования составляют:
- нормы законодательства Российской Федерации (далее РФ) о выборах, референдуме и других отраслей российского права, регламентирующие порядок и правила участия субъектов избирательного процесса в подготовке и проведении выборов, референдума;
- нормы уголовного и административного законодательства РФ, предусматривающие ответственность за коррупционные нарушения избирательного законодательства или способствующие распространению коррупции в избирательном процессе;
- практика высших судебных органов, содержащая толкование и разъяснение применения мер конституционной ответственности к субъектам избирательного процесса;
- практика применения правоохранительными органами, избирательными комиссиями норм ответственности за нарушения законодательства о выборах, референдуме;
- статистические данные;
- научные публикации по исследуемой проблематике;
- материалы о выборах, референдумах, опубликованные организациями, осуществляющими выпуск средств массовой информации (далее СМИ);
- электронные ресурсы всемирной информационной сети Интернет; Методологическая, теоретическая и нормативно-правовая база
исследования.
Методологической основой диссертационного исследования являются общенаучный метод диалектического познания, а также ряд частно-научных методов: историко-юридический, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-логический и др. Использовались социологические методы: анкетный опрос, контент-анализ и др.
Теоретическую основу исследования составили труды авторов по философии, социологии, психологии, теории государства и права, криминологии, конституционному, избирательному, административному, уголовному праву, правовой теории мер безопасности: С.А. Авакяна, Г.А. Аванесова, В.В. Астанина, А.А. Аслаханова, СВ. Большакова, Г.Н. Борзенкова, В.Н. Бурлакова, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, Б.В. Волженкина, Л.Д. Гаухмана, Ю.В. Голика, А.И. Долговой, Б.Д. Завидова, A.M. Иванова, В.В. Игнатенко, СМ. Иншакова, С.Д. Князева, А.Г. Корчагина, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецовой, Н.А. Лопашенко, В.В. Лунеева, СВ. Максимова, А.В. Малько, М.С Матейковича, Н.И. Мельника, Г.К. Мишина, З.А. Незнамовой, В.А. Номоконова, А.Л. Репецкой, Н.В. Селихова, М.В. Талан, Д.А. Шестакова, Н.В. Щедрина, В.Е. Эминова, П.С Яни и других.
Нормативную базу исследования составили: Конституция РФ, избирательное, административное, уголовное и иное законодательство, подзаконные акты.
Эмпирическую базу исследования составили:
- судебная практика Верховного Суда РФ о результатах рассмотрения гражданских дел по заявлениям об отмене регистрации кандидатов, признании выборов недействительными;
- статистические данные о количестве и результатах рассмотрения судами
Красноярского края уголовных дел по нарушениям законодательства о выборах;
- статистические данные о количестве и результатах рассмотрения федеральными и мировыми судами административных производств по делам о нарушении избирательных прав граждан;
- 28 постановлений мировых судей о привлечении организаций, осуществляющих выпуск СМИ, к административной ответственности за нарушение законодательства о выборах в период проведения выборов губернатора Красноярского края 2002 года;
- материалы более чем 300 административных производств, возбужденных уполномоченными органами в Красноярском крае в ходе проведения выборов губернатора Красноярского края 2002 г., депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ 2003 г., Президента РФ 2004 г., а также проходивших в данный период выборов в муниципальные органы власти на территории Красноярского края;
- информация о нарушениях законодательства о выборах, содержащаяся в 199 жалобах и обращениях граждан, поступивших в Избирательную комиссию Красноярского края в период проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ 2003 г., Президента РФ 2004 г., а также выборов в муниципальные органы власти на территории Красноярского края 2003-2004 гг.; контент-анализ материалов периодических печатных изданий: «Красноярский рабочий», «Красноярский рабочий. Пятница» «Сегодняшняя газета», посвященных выборам губернатора 2002 г.1;
- результаты опроса 482 жителей Красноярского края, а также опроса 80 экспертов (кандидатов, членов избирательных комиссий, судей, прокуроров и других групп участников избирательного процесса);
- статистические данные Избирательной комиссии Красноярского края о составах территориальных избирательных комиссий Красноярского края.
Опросы и контент-анализ указанных периодических печатных изданий проводились в рамках грантового исследования для Саратовского центра по исследованию проблем организованной преступности и коррупции.
Кроме того, был использован личный опыт работы автора в Избирательной комиссии Красноярского края в период проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (2003 г.), выборов Президента РФ (2004 г.) и проходивших в данный период выборов в муниципальные органы власти на территории Красноярского края, а также во Временной избирательной комиссии по проведению выборов главы муниципального образования «город Братск» - мэра города (городского округа Братск) (2005 г.). Научная новизна исследования заключается в том, что оно является первым комплексным криминологическим исследованием понятия и проблем противодействия коррупции в избирательном процессе. В диссертационном исследовании сформулировано понятие, выделены признаки и основные формы коррупции в избирательном процессе, а также рассмотрена система противодействия коррупции в избирательном процессе. Положения, выносимые на защиту: 1. Коррупция в избирательном процессе - это социально-негативное явление, искажающее реальную политическую конкуренцию, заключающееся в использовании субъектами избирательного процесса своего статуса, служебного положения в личных или групповых интересах с целю противоправного извлечения выгод материального и (или) нематериального характера в ходе подготовки и проведения выборов, референдума, а также в предоставлении или обещании таких выгод. 2. Коррупцию в избирательном процессе характеризует набор следующих признаков: - сфера существования - избирательный процесс; - субъекты коррупции в избирательном процессе - избиратели; кандидаты; избирательные объединения и их представители; доверенные лица, уполномоченные представители кандидатов и избирательных объединений; наблюдатели; избирательные комиссии и их члены с правом решающего и совещательного голоса; организации, осуществляющие выпуск СМИ и их представители; лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, либо находящиеся на государственной или муниципальной службе, либо являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), либо служащие таких организаций; лица, предоставляющие субъектам избирательного процесса выгоды материального и (или) нематериального характера, а также лица, «торгующие влиянием»;
- использование названными выше субъектами своего статуса, служебного положения в личных или групповых интересах;
- извлечение субъектами коррупции в избирательном процессе в период подготовки и проведения выборов, референдума выгод материального и нематериального характера.
3. Коррупция в избирательном процессе проявляется в следующих основных формах:
1) незаконное финансирование избирательных кампаний, кампаний референдума (незаконное оказание кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведению референдума финансовой и иной материальной (нематериальной) поддержки для проведения избирательной кампании, референдума, а также использование кандидатами, избирательными объединениями, инициативными группами по проведению референдума таких средств);
2) использование «административного ресурса» (использование лицами или кандидатами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности, находящимися на государственной (гражданской, военной, правоохранительной) или муниципальной службе либо являющимися членами органов управления организаций независимо от формы собственности преимуществ своего должностного или служебного положения);
3) подкуп (продажность) членов избирательных комиссий с правом
решающего голоса;
4) противоправное осуществление информационного обеспечения выборов, референдума организациями, осуществляющими выпуск СМИ и их представителями из корыстной или иной заинтересованности;
5) подкуп (продажность) лиц, призванных обеспечивать открытость и гласность избирательного процесса (наблюдатели, члены избирательных комиссий с правом совещательного глоса);
6) подкуп (продажность) лиц, призванных представлять интересы кандидатов, избирательных объединений (доверенные лица, уполномоченные представители по финансовым вопросам);
7) подкуп (продажность) кандидатов, не связанный с финансированием избирательной кампании;
8) подкуп (продажность) избирателей.
Названные формы коррупции в избирательном процессе не являются взаимоисключающими. Напротив, в условиях реального избирательного процесса имеет место их сочетание.
4. Противодействие коррупции в избирательном процессе представляет собой осуществляемую соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями систему мер социальной профилактики, безопасности, восстановления и ответственности (дисциплинарной, гражданско-правовой, конституционной, административной и уголовной), направленную на выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений в сфере избирательного процесса.
5. Меры социальной профилактики в предупреждении коррупции в избирательном процессе в первую очередь должны быть направлены на повышение правовой культуры избирателей и политической активности граждан. Поскольку несовершенство некоторых положений избирательного законодательства является серьезным коррупциогенным фактором, детерминирующим распространение коррупции в избирательном процессе, необходимо принятие соответствующих мер:
5.1. Законодательное закрепление обязанности избирательных комиссий (за исключением участковых) размещать все принимаемые решения, а также решения, принимаемые их рабочими группами, на официальных сайтах избирательных комиссий в сети Интернет;
5.2. Установление требования об обязательном наличии высшего юридического образования или ученой степени в области права у всех членов избирательных комиссий субъектов РФ с правом решающего голоса, а также не менее чем у половины членов нижестоящих избирательных комиссий с правом решающего голоса (кроме участковых);
5.3. Введение обязательного квалификационного экзамена для членов избирательных комиссий всех уровней с правом решающего голоса на знание положений избирательного законодательства, норм иных отраслей права, предусматривающих ответственность за нарушение избирательного законодательства;
5.4. Изменение предусмотренных действующим законодательством о выборах и референдумах положений о порядке формирования избирательных комиссий.
6. Антикоррупционные меры безопасности в избирательном процессе представляют собой меры принудительного ограничения поведения субъектов избирательного процесса, применяемые при наличии указанных в законе оснований и имеющие целью защиту общественных отношений по поводу формирования органов государственной власти и местного самоуправления, реализации избирательных прав граждан от вредоносных коррупционных посягательств. В качестве одной из мер безопасности предлагается закрепить в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 69-ФЗ лишение избирательного объединения депутатского мандата и его переход другому федеральному списку кандидатов из числа допущенных к распределению депутатских мандатов в данном созыве Государственной Думы в случае досрочного выбытия депутата такого объединения, занимавшего на момент заверения федерального списка кандидатов одно из первых трех мест в общефедеральной части федерального списка кандидатов, без вынуждающих к тому обстоятельств в период менее одного года со дня избрания Государственной Думы.
7. Создание полноценной системы мер противодействия коррупции в избирательном процессе требует исследования и закрепления мер восстановления (компенсации) в отношении участников избирательного процесса за необоснованное или правонарушающее использование избирательных прав. В частности предлагается закрепить обязанность кандидата, избирательного объединения возместить расходы, понесенные избирательной комиссией, организующей выборы при подготовке и проведении выборов за свой счет, если в результате противоправных действий такого кандидата, избирательного объединения результаты выборов были признаны судом недействительными.
8. Повысить антикоррупционный потенциал действующего конституционного, административного и уголовного законодательства позволят следующие дополнения и изменения:
8.1. Отнесение к числу оснований применения таких мер конституционной ответственности, как отмена регистрации кандидата (списка кандидатов), отмена регистрации инициативой группы по проведению референдума наряду с подкупом избирателей также и осуществление благотворительной деятельности в ходе проведения избирательной кампании, кампании референдума;
8.2. Введение части 1 в статью 5.45 КоАП РФ следующего содержания: «Использование кандидатом, замещающим государственную или выборную муниципальную должность, кандидатом, находящимся на государственной или муниципальной службе либо являющимся членом органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, а также кандидатом, являющимся должностным лицом, журналистом, иным творческим работником организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при проведении своей избирательной кампании преимуществ своего должностного или служебного положения, влечет...».
8.3. Установление административной ответственности за продажность избирателей:
«Статья 5.57. Продажность избирателей, участников референдума
Незаконное получение избирателем, участником референдума денежных средств, подарков и иных материальных ценностей, а равно услуг имущественного характера за голосование или отказ от голосования либо голосование за кандидата, кандидатов, список кандидатов, либо голосование или отказ от голосования на референдуме, поддержание или отвержение вынесенного на референдум вопроса в интересах дающего, влечет...
Примечание. Лицо, совершившее деяние, предусмотренное настоящей статьей, освобождается от административной ответственности за данное правонарушение, если это лицо добровольно сообщило о подкупе органу, должностному лицу, имеющему право возбудить административное производство, составить протокол об административном правонарушении».
8.4. Введение в УК РФ отдельной статьи, предусматривающей ответственность за подкуп лиц, обладающих активным и пассивным избирательным правом:
«Статья 141.2. Подкуп, продажность на выборах, референдуме 1. Незаконная передача лицу, обладающему активным избирательным правом, правом на участие в референдуме денежных средств, подарков и иных материальных ценностей, а равно оказание услуг имущественного характера с целью склонить к голосованию или отказу от голосования либо голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов, либо голосовать или отказаться от
голосования на референдуме, поддержать или отвергнуть вынесенный на
референдуме вопрос, наказывается...
2. Незаконная передача лицу, обладающему пассивным избирательным правом, денежных средств, подарков и иных материальных ценностей, а равно оказание услуг имущественного характера с целью склонить к участию в выборах в интересах другого кандидата, списка кандидатов либо отказу от участия выборах, наказывается...
3. Незаконное получение лицом, обладающим пассивным избирательным правом денежных средств, подарков и иных материальных ценностей, а равно услуг имущественного характера за участие в выборах в интересах другого кандидата, списка кандидатов или отказ от участия выборах, наказывается...
4. Деяния, предусмотренные частью первой, второй или третьей настоящей статьи:
а) совершенные группой лиц по предварительному сговору, организованной группой;
б) соединенные с обманом, принуждением, применением насилия либо с угрозой его применения, наказываются...
Примечание. Лицо, совершившее деяние, предусмотренное частью первой, второй или третьей настоящей статьи, освобождается от уголовной ответственности за данное преступление, если в отношении него имело место вымогательство или если это лицо добровольно сообщило о подкупе органу, имеющему право возбудить уголовное дело».
8.5. Криминализация подкупа, продажности представителей СМИ в период подготовки и проведения выборов путем включения в главу 19 УК РФ статьи следующего содержания:
«Статья 141.3. Подкуп представителей средств массовой информации
1. Незаконное получение представителем средства массовой информации денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное использование услуг имущественного характера за нарушение порядка и правил осуществления информационного обеспечения выборов, референдума, наказывается...
2. Незаконная передача представителю средства массовой информации денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение действий, нарушающих порядок и правила осуществления информационного обеспечения выборов, референдума в интересах дающего, наказывается...
Примечание: Лицо освобождается от уголовной ответственности, если в отношении него имело место вымогательство или если это лицо добровольно сообщило о подкупе органу, имеющему право возбудить уголовное дело».
8.6. Исключение из текста примечания к статье 141.1 УК РФ слов «но при этом составляют не менее одного миллиона рублей».
Научно-практическое значение исследования заключается в том, что сформулированные в нем научные положения и выводы могут быть использованы:
при дальнейшем теоретическом исследовании коррупции в избирательном процессе как социально-правового явления;
при совершенствовании действующего избирательного, административного и уголовного законодательства в законотворческом процессе;
- в деятельности правоохранительных органов, избирательных комиссий в части применения норм ответственности за коррупционные правонарушения в избирательном процессе:
- в учебном процессе при проведении занятий по криминологии, избирательному, административному, уголовному праву и другим правовым дисциплинам.
Апробация результатов исследовании. Диссертация обсуждена на кафедре уголовного права и криминологии Юридического института Красноярского государственного университета.
По теме диссертационного исследования автором было опубликовано восемь работ. Основные положения диссертационного исследования освещались автором в выступлениях на: международном научно-практическом семинаре «Предупреждение коррупции в системе уголовной юстиции» (г. Красноярск, 5-6 февраля 2003 г.); Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 50-летию со дня основания Юридического института (факультета) Красноярского государственного университета (г. Красноярск, 6 октября 2005 г.), научно-практической конференции Избирательной комиссии Красноярского края «Актуальные проблемы избирательного права и избирательного процесса» (г. Красноярск, 21 декабря 2005 г.); семинаре для грантополучателей Саратовского Центра «Организованная преступность и коррупция: результаты некоторых криминолого-социологических исследований» (г. Саратов, 21 марта 2005 г.). По запросу Избирательной комиссии Красноярского края автором были сформулированы предложения по совершенствованию норм ответственности за подкуп избирателей для Центральной избирательной комиссии РФ.
Результаты диссертационного исследования использовались при проведении учебных занятий по криминологии и специальному курсу «Правовые аспекты мер безопасности» со студентами Юридического института Красноярского государственного университета.
Коррупция как социально-правовое явление
В современной России коррупция становится главной причиной неэффективности системы государственного управления, основным фактором, препятствующим нормальному развитию общества, формированию правовой государственности . Масштабы распространения коррупции, а также степень ее разрушительного воздействия предопределили ее отнесение к одной из угроз национальной безопасности Российской Федерации . В связи с этим, разработка эффективных мер противодействия коррупции является приоритетным направлением активной, консолидированной деятельности научного сообщества, органов государственного управления и общественности.
Изучению феномена коррупции и проблем противодействия ей посвящено внушительное количество научных исследований, периодически проводятся международные, национальные и региональные конференции, «круглые столы», семинары. Тем не менее в научной литературе вопрос определения понятия коррупции, выделения ее признаков и видов является остро дискуссионным. Отчасти это связано с тем, что изучением коррупции занимается ряд наук: политология, социология, математика, психология, экономика и, конечно же, правоведение. Соответственно, в зависимости от того, в каком аспекте рассматривается коррупция, в это понятие включается та или иная часть общего объема его содержания.
В отечественной уголовно-правовой и криминологической литературе предложено большое количество различных определений коррупции, однако «существующие научные точки зрения разнятся как по объему, так и по содержанию вкладываемого исследователями в понятие коррупции»4.
Исходя из предложенных в правовой литературе определений коррупции, можно выделить два основных подхода в ее понимании. Если представители первого определяют коррупцию как подкуп, продажность5, то сторонники второго помимо подкупа и продажности в объем содержания коррупции включают и иные злоупотребления служебным положением6.
Нельзя не отметить наметившуюся тенденцию к определению коррупции в зависимости от различных аспектов в ее понимании. Л.Д. Гаухман предлагает рассматривать коррупцию в четырех значениях: общесоциальном, политэкономическом, криминологическом, уголовно-правовом7.
Авторы представленных понятий определяют коррупцию путем перечисления ее характерных черт, признаков, а именно: - сферы существования; - субъектов; - наличия использования должностного или служебного положения, полномочий, статуса, авторитета занимаемой должности; определенной цели. При этом содержание этих признаков у разных авторов существенно отличается.
Неоднозначно в научной литературе рассматривается сфера существования коррупции. Долгое время преобладало мнение, согласно которому «сфера коррупции должна ограничиваться лишь рамками государственного и муниципального управления»8, «коррупция всегда связана с государственной сферой, потому что к этому понятию относят подкуп именно государственного чиновника...» . Но в настоящее время наблюдается тенденция к расширению границ сферы существования коррупции. Так, отмечается, что помимо государственной и муниципальной службы и среди лиц, привлеченных к публичному управлению, коррупция имеет место и в частном секторе, профессиональных союзах и политических партиях, в шоу-бизнесе, спорте10. С этим трудно не согласиться. Безусловно, степень общественной опасности получения взятки должностным лицом значительно выше, нежели сотрудником частной фирмы, членом жюри в конкурсе, однако это не означает, что в первом случае имеет место коррупция, а во втором нечто иное. Сказанное позволяет сделать вывод, что коррупция существует в сфере государственного, муниципального управления, служебной деятельности в организациях независимо от форм собственности.
Как социально-правовое явление коррупция находит свое выражение в деятельности определенного круга субъектов. Для характеристики субъектов коррупции мы будем использовать, предложенную в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.11 классификацию субъектов, согласно которой выделяются субъекты активного и пассивного подкупа. По смыслу положений Конвенции, раскрывающей понятие активного и пассивного подкупа, субъект активного подкупа соответствует отечественному пониманию подкупающей стороны, а субъект пассивного подкупа - стороны, использующей свое положение в интересах подкупающей стороны или субъектов, ею указанных.
В приведенных выше определениях коррупции авторы в большинстве своем характеризуют субъектов пассивного подкупа коррупции путем перечисления их различных групп. Лишь Л.Д. Гаухман указывает в качестве субъекта коррупции только должностных лиц . Названную позицию разделяют не все ученые. Так, Н.А. Лопашенко справедливо отмечает, что, «признавая высочайшую опасность коррупции в сфере деятельности должностных лиц, т.е. в сфере государственной и муниципальной власти и управления, считаю, в то же время, что коррупция может существовать и в сфере любой законной власти и управления» . З.А. Незнамова полагает, что «должностное лицо - это уголовно-правовая категория, и должностные лица могут быть признаны субъектами только коррупционных преступлений. Использовать данный термин для определения субъекта коррупционных правонарушений не совсем верно»14.
Ряд авторов определяет субъектов коррупции как государственных служащих, вероятно, опираясь на единственное легальное определение субъекта коррупции, содержащееся в Указе Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». С таким определением субъекта коррупции вряд ли можно согласиться, поскольку тогда из круга субъектов коррупции будут исключены лица, замещающие государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ.
Некоторые авторы к числу субъектов коррупции относят лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций. Однако, как верно отмечает З.А. Незнамова, при таком понимании за рамками субъектов коррупции остаются лица, выполняющие управленческие функции в муниципальных органах.
Большинство авторов, признающих наличие коррупции в частном секторе, ограничивают ее существование лишь сферой управленческой деятельности в коммерческих и иных негосударственных организациях, основываясь, вероятно, на положениях статьи УК РФ, содержащей ответственность за коммерческий подкуп. Представляется, что такое сужение сферы существования коррупции в частном секторе вряд ли оправданно, поскольку использовать свои служебные полномочия в целях извлечения выгод может любой служащий, наделенный тем или иным их объемом.
Понятие и признаки коррупции в международно-правовых актах
В ряде международных правовых актов отмечается, что коррупция представляет собой явление, которое в настоящее время выходит за пределы национальных границ и затрагивает все общества и экономические системы. Поэтому международное сотрудничество по предупреждению коррупции имеет исключительно важное значение.
К 90-м годам XX века на фоне развивающихся процессов глобализации и обострения проблем коррупции в международном праве наметилась тенденция изменения подхода к рассмотрению проблем коррупции. Так, в рамках Совета Европы формирование более широкого подхода связано с исследованиями, проводившимися рядом европейских ученых, которые предложили разграничить рассмотрение вопросов коррупции на три независимых аспекта: уголовно-правовой, гражданско-правовой, административно-правовой37.
К настоящему времени разработаны и приняты различные международные правовые документы, в совокупности образующие серьезную договорную основу для противодействия коррупции. Но при этом, к сожалению, международные правовые акты не дают четкого представления о понятии коррупции. Рассмотрим наиболее значимые из них.
На межгосударственном уровне Организацией Объединенных Наций был разработан ряд международных правовых актов, посвященных борьбе с коррупцией. Одним из наиболее лаконичных, но информативно содержательных определений является формулировка, предложенная Девятым конгрессом ООН (Каир, 1995 г.), рассматривающим коррупцию как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях» .
В Конвенции против транснациональной организованной преступности, принятой 15 ноября 2000 г. , не содержится определения коррупции, но предлагается признать в качестве уголовно наказуемых соответствующий перечень деяний, совершаемых умышленно.
Сферой существования коррупции, согласно указанной конвенции является государственное управление, а содержание коррупции образуют подкуп, продажность публичных должностных лиц.
В Кодексе поведении должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г., понятие коррупции определено следующим образом: «Хотя понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом, но следует понимать, что оно охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов, или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие»40. Данное определение коррупции также характеризует ее как отношение подкупа и продажности. Характер извлекаемых в результате таких отношений выгод не ограничивается лишь материальными.
31 октября 2003 г. Генеральной ассамблеей ООН была принята Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции . Несмотря на то, что, «как это и положено в международных документах подобного уровня, центральное место в нем должна была занять дефиниция «коррупция»42, этого не произошло.
Коррупция, исходя из положений названной конвенции, характеризуется: -вымогательством или принятием предложения публичным должностным лицом, лицом, руководящим работой организации частного сектора, или работающим в любом качестве, в такой организации неправомерного преимущества за совершение какого-либо действия или бездействия при выполнении своих должностных обязанностей для самого такого лица или другого физического или юридического лица, а также обещание, предложение или предоставление указанным лицам неправомерного преимущества; - злоупотреблением влиянием в корыстных целях; - злоупотреблением служебным положением для себя самого или другого физического или юридического лица. Из международных правовых актов, принятых на региональном уровне, наибольший интерес представляют европейские конвенции - об уголовной ответственности за коррупцию (подписана РФ 27 января 1999 г. и находится на стадии ратификации) и о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Россией не подписана).
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. не содержит определения коррупции, однако в ней предлагается на национальном уровне криминализовать ряд деяний коррупционного характера: - активный и пассивный подкуп национальных и иностранных государственных должностных лиц; депутатов национальных, иностранных и международных представительных органов; судей и членов иностранных и международных судов; - активный и пассивный подкуп в частном секторе; - торговлю должностным влиянием с участием национальных и иностранных государственных служащих.
Предлагаемая в конвенции криминализация использования служебного положения в корыстных целях или «торговли влиянием» раскрывает сложный характер связей внутрикоррупционных отношений, не ограничивающихся простым двусторонним подкупом и продажностью. Юридическое значение имеет как активная, так и пассивная форма торговли влиянием.
В гражданско-правовой конвенции об ответственности за коррупцию 1999 г.43 понятие коррупции раскрывается так: «Для целей настоящей Конвенции «коррупция» означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки ненадлежащего преимущества или обещание такового»44.
Данное определение коррупции не позволяет четко определить сферу ее существования и перечень субъектов. Однако, исходя из системного толкования положений конвенции, можно сделать вывод о широком подходе в определении сферы существования коррупции и включении в нее коррупции как в государственном управлении, так и в частном секторе. А субъектом коррупции будет являться любое лицо, уполномоченное на выполнение обязанностей или призванное осуществлять определенное поведение, а также лицо, заинтересованное в искажении выполнения обязанностей или поведения. В данном определении подчеркивается, что предметом коррупции могут быть выгоды не только материального характера, но и нематериального.
Важно отметить, что рассматриваемая конвенция имеет своей целью «создать эффективные средства правовой защиты для лиц, которые понесли ущерб в результате актов коррупции, позволяющие им защищать свои права и интересы, включая возможности получения компенсации за ущерб» .
Общая характеристика системы противодействия коррупции в избирательном процессе
Прежде чем приступить к характеристике системы противодействия коррупции в избирательном процессе, представляется целесообразным рассмотреть основные положения и спорные теоретические моменты, имеющиеся в теории предупреждения преступности.
Одной из первых проблем, с которой сталкиваются исследователи при изучении предупреждения преступности, является неоднозначность и противоречивость имеющегося в науке понятийного аппарата. Используя такие термины как «предупреждение», «профилактика», «контроль», «противодействие», «пресечение», «воздействие», «предотвращение» преступности, авторы вкладывают в них различное содержание.
Получается, что представители научного сообщества, законодатель, практические работники ведут дискуссию об одном объекте, по-разному именуя и сам объект, и его составные части. Безусловно, такая терминологическая путаница не способствует выработке полноценной, комплексной системы мер реагирования на преступность, одинаково понимаемой всеми участниками их реализации.
Представляется, что в данном случае «необходимо исходить из того, что всякое определение, а тем более краткое, причем выраженное в терминах, нуждается в пояснениях и каждому определению следует придавать достаточно ясный смысл» , поэтому унификацию понятийного аппарата системы мер реагирования на проявления преступности следует отнести к приоритетным направлениям совместной работы науки, практики и законодателя.
Поскольку рассмотрение указанной главы потребует использования соответствующей терминологии, не ставя перед собой целью полное, системное исследование и разграничение данных понятий, рассмотрим основные позиции по их применению, сложившиеся в научной литературе, а также действующем законодательстве.
В качестве термина, обозначающего весь комплекс мер реагирования на преступность, в научной литературе преимущественно используется «предупреждение» . Содержание предупреждения преступности раскрывается с некоторыми расхождениями, в основном как «многоуровневая система государственных и общественных мер, направленных на выявление, устранение, ослабление или нейтрализацию причин и условий преступности, преступлений отдельных видов и конкретных деяний, а также на удержание от перехода или возврата на преступный путь людей, условия жизни и «или» поведение которых указывают на такую возможность» . Иного мнения придерживается А.И. Долгова, которая полагает, что предупреждение преступности является одной из трех подсистем, образующей вместе с организацией борьбы и правоохранительной деятельностью сложную системную деятельность - борьбу с преступностью140. Д.А. Шестаков, отмечает, что борьба связана со стремлением к победе, т.е. с уничтожением преступности, что является заведомо невыполнимым, а предупреждение имеет место лишь когда возможно предотвратить преступление. Предупредить же то, что уже есть - процесс воспроизводства преступлений, само свойство общества порождать новые и новые преступления, - невозможно. Поэтому более приемлем термин «контроль» . СМ. Иншаков считает, что доктрина контроля в скрытой форме содержит идею примирения общества с преступностью, что сковывает государственную инициативу противодействия этому общественно опасному явлению и готовит людей к спокойному восприятию перспективы значительной криминализации общества. В свою очередь концепция воздействия позволяет синтезировать все подходы к отрицанию преступности, сохранив в них все, представляющее научную и практическую ценность142.
Некоторые авторы наряду с термином «предупреждение» преступности используют также термин «профилактика», указывая на взаимозаменяемость и равнозначность названных понятий143. Однако с таким подходом соглашаются не все. Так, Н.В. Щедрин полагает, что социальная профилактика составляет основу мер стимулирования, которые в свою очередь наряду с такими мерами как наказания (ответственности), восстановления (компенсации) и безопасности (защиты) заключают в себе весь спектр мер предупредительного воздействия144.
Г.А. Аванесов, СМ. Иншаков, С.Я. Лебедев, Н.Д. Эриашвили отмечают, что предупреждение преступности нужно рассматривать в связи с необходимостью осуществления профилактической деятельности. Именно в понятии «профилактика» и выражается предупредительная сущность этой деятельности. Анализ ее (деятельности) содержания позволяет рассматривать категорию «профилактика» как важнейший компонент процесса предупреждения преступности.
В целом аналогичной позиции придерживается и А.И. Алексеев, указывающий на значимость с практической точки зрения выделения в предупреждении преступности таких стадий (этапов), как профилактика, предотвращение, пресечение. Наличие у преступности и отдельных преступлений сложного и, как правило, длительного генезиса обусловливает необходимость четкого разграничения указанных понятий. В данном контексте профилактика - это меры по выявлению, устранению (нейтрализации, блокированию, ограничению сферы действия) причин, условий, других детерминант преступлений. Под предотвращением автор понимает деятельность, направленную на недопущение замышляемых или подготавливаемых преступлений. Под пресечением - действия, обеспечивающие прекращение уже начатых преступлений на стадии покушения либо последующих эпизодов при длящихся или так называемых серийных преступлениях .
По мнению В.Щербакова, в общем разделяющего позицию А.И. Алексеева, в предупреждение преступности в качестве составных частей должны входить только профилактика, под которой следует понимать устранение или нейтрализацию причин и условий, способствующих совершению преступлений, и предотвращение, означающее деятельность, направленную на недопущение замышляемых или подготавливаемых преступлений147.
Таковы основные теоретические позиции, высказанные авторитетными отечественными криминологами. Для уяснения позиции законодателя по соотношению ключевых понятий в системе предупреждения преступности рассмотрим соответствующие положения действующего законодательства, а также проектов соответствующих законов.
Антикорупционая социальная профилактика
Профилактика коррупции в избирательном процессе, как и коррупции в целом, имеет на сегодняшний день чрезвычайно важное значение. Своевременное выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих совершению коррупционных нарушений в избирательном процессе, позволит снизить уровень коррупции в избирательном процессе, а значит, и обеспечить проведение реально свободных, равных и демократических выборов.
В системе противодействия коррупции в избирательном процессе профилактические меры занимают несколько обособленное место, поскольку осуществляются наиболее широким кругом субъектов и, в отличие от других мер (безопасности и наказания), имеют непринудительный характер.
Для борьбы с политической коррупцией, как верно, на наш взгляд, определяет приоритетные направления Председатель ЦИК РФ А.А. Вешняков, необходимо: 1) развивать, конкретизировать законодательство о выборах, корректировать не оправдавшие себя на практике нормы; 2) совершенствовать правоприменительную деятельность, судебную практику по разрешению судебных споров, повышать правовую и политическую культуру всех участников избирательного процесса: от административно-политической элиты до, как принято говорить, рядового избирателя . Широкая распространенность нарушений избирательного законодательства, совершаемых практически всеми группами субъектов избирательного процесса, свидетельствует о достаточно низком уровне гражданского сознания участников выборов и референдума, их зачастую безответственном отношении к реализации своих избирательных прав, отсутствии понимания значимости социальной ценности института выборов и референдума для демократического государства.
Как справедливо отмечает Б.В. Волженкин, борьба с коррупцией не может быть сведена только к выявлению и наказанию лиц, совершивших коррупционные преступления . Азбучная истина состоит в том, что никакие антикоррупционные кампании и призыв к борьбе с коррупцией не приведут к успеху, если не будут пользоваться всеобщей общественной поддержкой164.
Именно поэтому, по нашему мнению, в основу профилактики коррупции в избирательном процессе должно быть положено повышение правовой культуры участников избирательного процесса, привитие демократических традиций проведения выборов, вовлечение граждан в политическую жизнь государства. Нельзя не отметить, что сегодня определенная деятельность в указанном направлении ведется. Так, например, ЦИК РФ, избирательными комиссиями субъектов РФ периодически проводятся обучающие семинары членов нижестоящих избирательных комиссий, иных участников избирательного процесса, организовываются конкурсы среди студентов и аспирантов на лучшую работу по вопросам избирательного права и процесса, издается соответствующая литература. Однако очевидно, что предпринимаемых мер недостаточно.
Немаловажное значение в предупреждении коррупции в избирательном процессе имеет четкая правовая регламентация поведения участников избирательного процесса. В условиях, когда, как отмечает В.В. Лунеев, «конституционное и избирательное право имеет массу криминогенных пробелов и положений, позволяющих региональным лидерам вести себя, как удельным князьям, освобождающих высших государственных должностных лиц категории «А» от какого-либо государственного контроля, способствующих организованной политической коррупции, использованию черного и серого «нала» на проведение предвыборных кампаний, криминальному использованию так называемого административного ресурса на выборах различных уровней и т.д.» , противодействие коррупции в избирательном процессе весьма затруднительно.
Поэтому одним из приоритетных совместных направлений работы законодателя, научных и практических работников должно стать совершенствование действующего избирательного законодательства.
Нельзя не отметить перманентность процесса совершенствования избирательного законодательства. Так, только в один ФЗ «Об основных гарантиях...» за четыре года с момента его принятия было внесено двенадцать существенных изменений. Практически ни одни федеральные выборы не прошли по нормативным актам, не претерпевшим значительных изменений. Еще в 2002 г. председатель Избирательной комиссии Астраханской области Е.А. Покровский отметил: «Мы устали от лозунга «Новые выборы - новый закон»166. Безусловно, процесс формирования избирательного законодательства важен, сложен и не одномоментен, однако такая хаотичность создает ряд проблем, как то: отсутствие наработанной практики применения конкретных норм, сложности их толкования в новых редакциях, противоречивость и т.п. Это в совокупности создает благоприятную почву для существования и развития коррупции в избирательном процессе.
Некоторые исследователи отмечают, что «анализ реальной практики выборов, а не только формулировок норм избирательного законодательства приводит к выводу о том, что в настоящий период развитие избирательного законодательства идет в направлении последовательного исключения влияния граждан на ход и исход выборов. Выборы все более манипулируются властью и бизнесом, в том числе через средства массовой информации и подкуп избирателей, а избирательное законодательство, формально совершенствуя противодействующие этому процессу нормы, на деле способствует усилению эффективности такого рода манипуляций»167. Возможно, приведенное утверждение звучит несколько категорично, но в некоторых случаях действительно сложно понять логику и целесообразность внесения законодателем ряда изменений, которые будут рассмотрены нам далее.