Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовые основания и пределы контроля деятельности политической партии
1. Политико-правовые гарантии многопартийности в России
2. Законодательные процедуры создания и деятельности политической партии 39
3. Внутриуставная регламентация деятельности политической партии 70
Глава II. Организационно-правовой контроль деятельности политической партии
1. Ведомственный контроль деятельности политических партий 86
2. Общественный контроль деятельности политической партии 111
3. Публично-правовая ответственность политических партий 121
Заключение 138
Список литературы
- Политико-правовые гарантии многопартийности в России
- Законодательные процедуры создания и деятельности политической партии
- Ведомственный контроль деятельности политических партий
- Общественный контроль деятельности политической партии
Введение к работе
Масштабные реформы, реализуемые в Российской Федерации, нацелены на развитие гражданского общества и правового государства, условием существования которых являются выборное формирование органов государственной власти и функционирование многопартийной политической системы. Партии, выполняя функции политической интеграции (деятельность партии по включению граждан в процесс управления государством) и политической социализации (работа по просвещению граждан, подготовке и обучению партийных кадров, информированию населения), должны стать процедурным механизмом, обеспечивающим функционирование не только представительной демократии, но и форм непосредственного народовластия.
Актуальность диссертационного исследования: Исследователи отмечают, что складывавшуюся в последнее десятилетие XX века в России партийную систему отличали множественность общественно-политических образований. Структура и внутренняя организация общественно-политических образований регулировались общими нормами Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ (в редакции Федерального закона от 25 июля 2002 года) «Об общественных объединениях»1.
Действительно, политическую партию и общественное объединение роднят добровольность вступления и членства: они создаются по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе, внутренне структурированы, являются некоммерческими по своей природе организациями. Тем не менее, существование множества общественно-политических объединений не свидетельствует о наличии многопартийной системы. Существенное отличие политической партии и общественного объединения заключено в цели их создания. Так, Федеральный закон от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ (в редакции федеральных законов
1 Собрание законодательства РФ. 1995. №21. Ст. 1930; 2002. № 30. Ст. 3029.
4 от 21 марта и 25 июля 2002 года) «О политических партиях»1 определяет, что цель деятельности партии состоит в участии граждан «в политической жизни общества посредством формирования и выражения политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления».
В Законе о партиях закреплены параметры, по которым должна развиваться партийная система. Однако современное состояние правового, организационного, методического, информационного обеспечения деятельности политических партий предопределяет необходимость их дальнейшего последовательного совершенствования.
Во-первых, полномочия политической партии по обеспечению связи между государством и обществом определяют необходимость большей прозрачности во всех видах деятельности партии, что было отмечено Президентом РФ в Посла-нии Федеральному Собранию РФ 2003 года . Закрепление правовых условий, обеспечивающих функционирование системы контроля деятельности политических партий, необходимо для формирования и поддержании работоспособности партийной системы.
Во-вторых, эффективность работы государственных органов, которые вправе ограничивать свободу политических партий для сохранения государственной целостности, территориального и национального единства, демократических устоев государства, соблюдения прав и свобод человека, зависит, в первую очередь, от степени регламентации полномочий каждого из участвующих в проверке органов и организации их взаимодействия.
В-третьих, вмешательство государственных органов в деятельность политической партии должно быть минимально. Требования к содержанию особого организационно-правового документа, регламентирующего внутреннюю
1 Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; 2002. № 30. Ст. 3029; 2002. № 12. Ст.
1093.
2 Послание Президента РФ к Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2003. 17
мая.
5 деятельность политической партии — Уставу, позволят создать действенный внутренний механизм контроля политической партии как ее членами, так и государственными правоохранительными органами.
В-четвертых, политико-правовая природа и выполняемые партией функции делают необходимой реорганизацию применяемых к политической партии мер ответственности и механизма их применения.
Объектом исследования являются нормы, регулирующие деятельность политических партий («партийное» законодательство), избирательное право и процесс, а также положения уставов политических партий и нормы, регламентирующие процесс контроля деятельности политических партий.
Предмет исследования — правовой статус политической партии в Российской Федерации; формы, в которых государственные органы осуществляют контроль деятельности политической партии; внутрипартийный контроль; меры ответственности (в том числе - публично-правовой ответственности) за правонарушения, совершаемые политической партией и ее руководителями.
Нормативную базу исследования составили: Конституция РФ, конституционное, избирательное, административное, уголовное законодательство и законодательство о партиях и об общественных объединениях; решения Конституционного Суда РФ; ведомственные нормативные акты Министерства юстиции РФ, Министерства внутренних дел РФ, Центральной избирательной комиссии РФ и других государственных органов власти. Кроме того, были использованы комментарии к Закону о политических партиях, созданные ведущими специалистами в области изучения политических партий и партийного законодательства1.
Также в диссертационном исследовании было проанализировано законодательство Российской Империи, нормативные акты первых лет существования советского государства и законодательства СССР, регламентировавшие дея-
1 Лапасва В.В., Заславский С.Е., Соловьева Е.Б., Шутько Д.В. Комментарий к Федеральному закону «О политических партиях». М.: Юринформцентр, 2002; Аверьянов А.Н., Ва-сецкий Н.А., Малов Ю.К. Комментарий к Федеральному закону «О политических партиях». М: Юрайт, 2003.
тельность политических партий и подобных им общественно-политических объединений.
Степень разработанности темы: Общие вопросы организации и деятельности политических партий рассматривали многие ученые-правоведы, социологи и политологи. В начале XX века данным вопросам посвятили свои труды Б.Н. Чичерин, Ю.С. Гамбаров, М.Я. Острогорский1.
Наиболее полными современными исследованиями института российских политических партий являются труды В.В. Лапаевой, А.В. Иванченко, Е.И. Колюшина, С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, В.В. Альхименко, А.И. Зевелева, В.А. Зайцева, З.М. Зотовой, Г.В. Голосова, Б.В. Грызлова, Д.В. Шутько . В перечисленных исследованиях раскрываются общие вопросы становления многопартийной системы России, совокупность элементов, составляющих правовой статус института политических партий, проблемы участия политических партий в выборах депутатов представительных (законодательных) и муниципальных органов власти, отдельные виды государственного контроля их деятельности. В трудах В.Н. Даниленко, Ю.А. Юдина, Т.Б. Бекназар-Юзбашева, В.Е. Чиркина3 рассматриваются правовые аспекты существования и деятельности политических партий в зарубежных государствах. '
Велико число трудов зарубежных ученых, посвященных проблеме существования и дальнейшего развития института политических партий. Основы современной исследовательской концепции данной проблемы заложили
Гамбаров Ю.С. Политические партии в их прошлом и настоящем. СПб., 1905; Острогорский МЛ. Демократия и политические партии. М., 1907; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М.,1866.
2 Лвакьян С.Л. Политический плюрализм и общественные объединения в РФ (конститу
ционно-правовые основы). М., 1996; Голосов Г.В. Партийные системы России и стран
Восточной Европы. М., 1999; Грызлов Б.В. Политические партии и российские транс
формации: теория и политическая практика. СПб., 2001; Зевелев А.И. История политиче
ских партий России. М., 1994; Зотова З.М. Партии и общественные организации в поли
тической жизни и управлении обществом. М., 1993; Лапаева В.В. Право и многопартий
ность в современной России. М., 1999.
3 Чиркин В.Е. Политические системы, государство и право в буржуазных и развивающихся
странах: тенденции и проблемы. М., 1988; Юдин Ю.А. Политические партии и право в совре
менном государстве. М.,1998.
7 труды Дж. Мэси, И. Мэя, М. Дюверже, Ж. Брайса, Р. Михельса1. Ученые П. Меркл, X. Макридис, С. Варне, О. Ранней, С. Липсет, Ф. Хеннесси, С. Эльдерсвельд продолжили исследования различных аспектов существования политических партий в современном обществе2.
Цель исследования: определить полномочия и основные параметры взаимодействия субъектов публично-правового контроля между собой и с другими органами государственной власти.
В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании
I ставились и решались следующие задачи:
изучить состояние проблемы в российской и зарубежной научной литературе;
уточнить конституционно-правовой статус политической партии в Российской Федерации и правовое положение политических партий в зарубежных странах;
проанализировать нормативные акты, составляющие законодательство Российской Федерации о политических партиях;
исследовать формы, в которых государственные органы осуществляют контроль деятельности политических партий в различные периоды их существования;
выработать научно обоснованные рекомендации, направленные на совершенствование правового, организационного, информационного, методического обеспечения контроля деятельности политических партий.
1 Bryce J. The American Commonwealth, 1915; May Т.Е. Constitutional History of England, 1865-
1866; Масу J. The English Constitution. A commentary on its nature and grout, 1909; Масу J. Party
organization and machinery, 1904; Duverger M. Party Politics and Pressure Groups. A Comparative
Introduction, 1972.
2 Merkl P.H. Modern Comparative Politics, 1978; Macridis H.R. Introduction: The History
Function and Typology of Parties, 1965; Barnes S.H. Party Democracy and the Logic of Collec
tive Action, 1968; Ranney O. The Concept of "Party", 1968; Eldersveld S.J. Political Parties: A
Behavioral Analysis, 1964; Hennessy B. On the study of party organization, 1968.
Методы диссертационного исследования представляют собой комплекс общенаучных и специальных способов познания общественно-политической и правовой действительности. Общенаучные методы использовались при рассмотрении и анализе понятий политической партии и контроля деятельности партии, сущности прав и обязанностей партии, обеспечения права граждан на объединение. Нормативно-логический и сравнительно-правовой методы применялись в процессе анализа партийного и избирательного законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
Разрозненность законодательной базы, регулирующей деятельность политических партий, снижает роль права как гаранта сохранения и развития многопартийности в России. Современный этап развития политических партий требует качественного изменения правового статуса партий, синхронизации «партийного» и избирательного законодательства, унификации системы гарантий многопартийности и, возможно, кодификации их в отдельном нормативно-правовом акте.
Работоспособность партийной системы и идеологическое многообразие могут быть обеспечены введением дополнительных организационных (предре-гистрационная проверка) и правовых (публично-правовая ответственность политической партии, персональная ответственность лидеров и членов руководящих органов политических партий) гарантий.
Процедура государственного контроля деятельности политической партии может быть разделена на предрегистрационный, регистрационный и пострегистрационный этапы.
Устав политической партии является не только средством для организации внутренней деятельности партии, но и инструментом, ограничивающим воздействие государственных органов на функционирование партии.
5. Координирующие полномочия Министерства юстиции РФ должны
быть подкреплены законодательно и организационно. Основой взаимодейст
вия всех контролирующих органов может стать создание межведомственного
9-Координационного совета при Министерстве юстиции РФ, в состав которого войдут представители органов юстиции, органов внутренних дел, Центральной избирательной комиссии РФ, Министерства РФ по налогам и сборам, Федеральной службы безопасности РФ, органов прокуратуры, политических партий и общественности.
Институционализация общественного контроля - прямого и обратного канала связи между обществом и государством - позволит обеспечить большую открытость деятельности политической партии как для сторонников и членов политической партии, так и для граждан, не являющихся членами партии.
Природа политической партии предопределяет особые меры ответственности, применяемые к партиям-правонарушителям. Публично-правовая ответственность - комплексный правовой институт общественной и государственной оценки деятельности политической партии в целом, ее лидера или члена руководящего органа.
Основания для возбуждения судебного производства и привлечения политической партии к ответственности должны быть закреплены в Законе о партиях и Законе о выборах.
Теоретическая и практическая значимость исследования связана с комплексным изучением нормативно-правовой базы, обобщением российского и зарубежного исторического и современного опыта функционирования партийной системы, и заключена в сформулированных выводах и предложениях по правовому, организационному, методическому и практическому обеспечению контроля деятельности политических партий.
Выработанные по результатам исследования рекомендации применимы в целях оптимизации деятельности правоприменительных и правоохранительных органов, избирательных комиссий всех уровней. Кроме того, результаты исследования могут быть использованы при изучении соответствующих юридических дисциплин в образовательных учреждениях.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлены в ходе участия в научно-практических конференциях адъюнктов и соискателей Московского университета МВД России, Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, в научных публикациях в сборниках трудов адъюнктов и соискателей Московского университета МВД России и журнале «Выборы. Законодательство и технологии».
Сделанные по итогам исследования выводы и рекомендации внедрены в практическую деятельность Красноярского регионального отделения Всероссийской партии «Единство и Отечество» — «Единая Россия»; отражены в учебных пособиях и фондовых лекциях.
Политико-правовые гарантии многопартийности в России
Важную роль в обеспечении работоспособности политической системы государства играют политические партии, для обеспечения эффективности деятельности которых необходимо создать специальные гарантии. Политические, организационно-правовые и экономические условия, создаваемые при этом, необходимы для установления взаимосвязи между государством и обществом, воспрепятствования монополизации власти наиболее крупными социальными группами, организации политической самодеятельности населения государства.
Учитывая, что российские политические партии значительно отличаются от общепризнанных классических образцов, автор полагает необходимым провести исследование исторических условий формирования и развития партийной системы. Анализ правовых и политических предпосылок существования многопартийной политической системы в России в начале и конце XX века позволит сформулировать те гарантии, которые обеспечивают действительное включение политических партий в государственный механизм.
Многопартийная система представляет собой форму организации государственной власти, характеризующуюся наличием нескольких политических партий, представляющих интересы населения государства в выборном органе власти. Для того чтобы многопартийность действительно существовала и развивалась, необходимо наличие определенных условий. Во-первых, должна быть создана законодательная база, закрепляющая все элементы правового статуса политической партии. Во-вторых, важным условием развития многопартийности являются организационно-правовые гарантии. К их числу, как полагает автор, могут быть отнесены: порядок создания, отвечающий демократическим требованиям; перечень видов деятельности, которыми политическая партия может заниматься кроме осуществления непосредственных функций; система государственного контроля деятельности политической партии. В-третьих, для деятельности политической партии необходимы информационные гарантии: свободный доступ к средствам массовой коммуникации, открытость и гласность проведения партийных мероприятий. Наконец, четвертой группой гарантий являются финансово-экономические условия развития многопартийной системы: государственная поддержка партий, наличие противодействующих сращиванию бизнес-структур и политических партий норм, финансовая отчетность.
В зарубежных государствах институционализация политических партий, по мнению исследователей, была начата лишь в начале XX века, хотя политические партии сформировались еще на рубеже XVIII-XIX века. Сформировавшиеся как фракции в представительных органах власти политические партии до окончания первой мировой войны не рассматривались в качестве полноправных участников политического процесса. Закономерности общественного развития и усиление действительного влияния политических партий на проводимую государством политику стало причиной появления в 40-х годах XX века теории «партийного государства». Содержание этой теории стало своеобразной основой регулирования деятельности политических объединений. Наконец, в середине 50-х годов XX века политические партии в большинстве зарубежных демократических государств получили законодательное закрепление и стали полноправной частью государственного механизма1.
В России период развития многопартийности значительно более короток, чем в большинстве зарубежных стран. Тем не менее, институционализация политических партий произошла практически одновременно с организационным оформлением данного правового института. Хронологически период развития российских политических партий может быть разделен на четыре основные этапа: дореволюционное развитие многопартийности (1905-1917 годы), советский этап (20-е - начало 80-х годов XX века), постсовест-ский (середина 80-х - 1993 год), современное развитие. Однако противоречивость и неравномерность развития рассматриваемого правового института, насыщенность каждого из названных этапов, обилие нормативных актов и исторического материала, ценность полученного опыта делает необходимой, по мнению автора, более развернутую периодизацию развития российских политических партий.
Российские политические партии начали формироваться на рубеже XVIII-XIX веков, во многом повторяя опыт своих зарубежных предшественников. Объективные закономерности развития общества делали необходимым существование клубов, в которых бы обсуждалась проводимая в государстве политика. Однако в России существовал запрет на образование обществ, закрепленный Уставом благочиния от 18 апреля 1822 года, определившим «надзаконныи и внезаконныи»1 характер надзорной деятельности правительства по отношению к политическим клубам. Отношение государства к политическим обществам было еще более усугублено восстанием декабристов, предложивших радикальные программы развития государства. Таким образом, значительное большинство российских политических клубов продолжало оставаться тайными. Легально существовавшие общества носили скорее характер своеобразных государственных консультативных советов. В зарубежных государствах, напротив, партийное строительство и развитие идей парламентаризма было синхронизировано: предпартии складывались как фракции в уже существующих выборных органах.
Законодательные процедуры создания и деятельности политической партии
Политические партии с развитием институтов демократии становятся главными движущими силами и необходимыми пружинами государственного механизма, поэтому обеспечение их работоспособности (но не формальное декларирование многопартийности) является важнейшей функцией государства. Вместе с тем, порядок создания, права и обязанности, условия функционирования политической партии должны способствовать повышению эффективности деятельности представительных органов власти (и других элементов политической системы) и предотвращать чрезмерное вмешательство государства в деятельность политических партий.
Процесс создания политических партий с формально-юридической точки зрения выражается в совершении процедуры, предусмотренной законодательством. В партийном законодательстве зарубежных государств существует три процедуры приобретения правового статуса политическими объединениями: явочная, разрешительная (необходимо получение предварительного разрешения на создание партии) и явочно-регистрационная.
Явочная процедура, распространенная в государствах англосаксонской правовой семьи, представляет собой наименее формализованный порядок создания политической партии. В Великобритании, Австралии партия признается существующей в силу самого факта ее образования и уведомления соответствующих органов без предоставления пакета документов1.
Разрешительная процедура создания партии в большей степени присуща государствам с тоталитарными и авторитарными режимами. В некоторых странах разрешительный порядок образования политических объединений вводился как временная мера, например, после освобождения страны от фашистской оккупации (как, например, в 1945-1949 годы в Австрии). Разрешительный порядок создания политических партий был законодательно закреплен и в России в начале XX века.
Явочно-регистрационный порядок на современном этапе развития получил наиболее широкое распространение. Всеобщая Декларации прав человека от 10 декабря 1956 года и Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года1 закрепили, что политические объединения создаются без предварительного разрешения. Для того, чтобы получить статус политической партии, объединение регистрируется в специальном уполномоченном на то органе государства: центральных органах государственного управления (министерстве внутренних дел, министерстве юстиции, министерстве публичных свобод в Буркина-Фасо); судебных органах (судах общей юрисдикции, специальных избирательных судах - трибуналах); избирательных комиссиях; либо в специально созданных органах (например, в Ведомстве по регистрации политических партий Эфиопии)2.
Явочно-регистрационный порядок создания политических партий закреплен и в современном российском законодательстве: Конституции РФ (ст. 30), Декларации прав и свобод человека и гражданина РСФСР от 22 ноября 1991 года (ст. 20)3, Федеральном законе «Об общественных объединениях» 1995 года (ст. 3), Федеральном законе «О политических партиях» (ст. 2).
Инициатива создания политической партии принадлежит специально созданному организационному комитету. В соответствии с содержащимися в Положении о Министерстве юстиции Российской Федерации от 4 ноября 1993 года, Письме министерства юстиции РФ от 21 февраля 1995 года «О регистрации уставов общественных объединений органами юстиции», Федеральном законе от 9 декабря 1991 года № 2005-1 (в редакции Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ) «О государственной пошлине»1 правилами, организационный комитет подлежит регистрации. Автор полагает необходимым особо отметить тот факт, что регистрация организационного комитета не только не противоречит заявленному явочно-регистрационному порядку, но и свидетельствует о наличии определенных организационно-правовых гарантий для его осуществления. Министерство юстиции РФ не дает разрешения на создание политической партии, регистрируя оргкомитет, но координирует его деятельность.
Процессуально создание политической партии начинается с направления в уполномоченный федеральный орган письменного уведомления в двух экземплярах о намерении создать политическую партию с указанием ее предполагаемого наименования. К заявлению должны быть приложены сведения не менее чем о десяти членах организационного комитета (фамилии, имена, отчества, даты рождения, гражданство, контактные телефоны); а также протокол собрания организационного комитета. В протоколе указываются сведения об организационном комитете: цель образования, срок полномочий (но не более одного года), место нахождения, порядок использования денежных средств и иного имущества в случае прекращения его деятельности. Одного из членов оргкомитета уполномочивают открыть расчетный счет для формирования средств организационного комитета и заключать гражданско-правовые договоры для обеспечения его деятельности. Фактически счет открывается не на юридическое лицо - политическую партию, а на физическое - представителя оргкомитета, поэтому было бы корректнее говорить о лицевом счете.
Собранные документы члены оргкомитета передают в Министерство юстиции РФ, о чем в день предоставления документов уполномоченное лицо организационного комитета получает подтверждение.
Руководители оргкомитета создаваемой политической партии в течение месяца публикуют в одном или нескольких общероссийских периодических печатных изданиях сведения о намерении создать политическую партию. Таким образом, по мнению автора, создаются гарантии для осуществления как государственного, так и общественного контроля создания политической партии. Закон о партиях не предусматривает ограничений для присутствия как представителей уполномоченных государственных органов, так и представителей общественности на учредительном съезде партии.
В случае преобразования в политическую партию законодательство — Федеральный закон «Об общественных объединениях» (ст.25) и Гражданский Кодекс РФ (ст. ст. 57-60, 129, 387)1 - не предусматривает усложненной процедуры. Согласно данным Центральной избирательной комиссии РФ, к моменту принятия Закона о партиях в России было зарегистрировано 199 общественно-политических объединений, 14% из них были преобразованы в политические партии2.
При преобразовании нет необходимости в формировании и деятельности специального организационного комитета, достаточно решения руководящего органа соответствующей общественной организации и (или) движения о проведении преобразовательного съезда.
Ведомственный контроль деятельности политических партий
Государство регулирует процесс партийного строительства, регламентируя порядок создания, основы функционирования, основания прекращения и приостановления деятельности политических партий. Предотвращая создание политических партий, деятельность которых угрожает территориальной или национальной целостности государства, либо партии — «второго издания КПСС»1, либо «карликовых» политических объединений, партий-однодневок, претендующих на самостоятельное участие в избирательной кампании государство определяет параметры, по которым должна развиваться партийная система, и уполномочивает определенные органы осуществлять проверку соответствия этой системе действующих партий.
Как полагает диссертант, специфика и множественность форм контроля требуют использования их особой классификации, основанной на объеме полномочий контролирующих субъектов и периоде, в который осуществляется контроль. Таким образом, могут быть выделены общегосударственный, ведомственный, общественный и внутренний контроль.
Основа всех проверочных мероприятий - общегосударственный контроль, распространяющийся на все уровни и формы контроля и представляющий собой законодательное закрепление общих условий и принципов функционирования партийной системы, унификацию нормативно-правовой базы деятельности и политических партий, и правоохранительных органов. Содержание, основные принципы общегосударственного контроля были рассмотрены диссертантом в первой главе настоящего исследования.
Значительную часть мероприятий по контролю составляют меры контроля, осуществляемые уполномоченными государством правоохранительными органами. Ведомственный контроль осуществляется на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации и на местном уровне. Особое значение уровни контроля приобретают в связи с формированием на уровне федеральных округов координационных центров, в задачи которых входит организация деятельности правоохранительных органов в субъектах федерации и на местах. Диссертант полагает, что подобная координация необходима и для организации федеральной и региональной системы контроля деятельности партий.
Исходя из субъектов, осуществляющих ведомственный контроль, и объема их полномочий, по мнению диссертанта, необходимо дифференцировать общий и специальный ведомственный контроль. Субъектом общего контроля деятельности политических партий являются органы прокуратуры и суды.
Согласно ст. 27 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года (в редакции Федерального закона от 10 февраля 1999 года № 31-ФЗ) № 2202-1, основной функцией органов прокуратуры является надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина в деятельности государственных органов и общественных организаций, в том числе - контроль деятельности органов управления и руководителей всех видов некоммерческих организаций, к числу которых принадлежат политические партии. Органы прокуратуры, не подменяя специализированные контролирующие органы, рассматривают и проверяют заявления, жалобы и сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина.
На органы прокуратуры (на основании Законов «О противодействии экстремистской деятельности» и «О борьбе с терроризмом) возложена обязанность проводить экспертизу текстов публичных выступлений руководителей, членов руководящих органов и членов политических партий на предмет обнаружения признаков экстремистской деятельности.
Органы юстиции и избирательные комиссии в процессе контроля деятельности партий тесно сотрудничают и с судебными органами. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ (в редакции от 15 декабря 2001 года) «О судебной системе в РФ» и Закон РСФСР от 8 июля 1981 года № 976 (в редакции от 2 января 2000 года № 37-ФЗ) «О судоустройстве» относят к числу функций судебных органов не только предупреждение преступлений и иных правонарушений, но и охрану политической системы государства; социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, а также защиту прав и законных интересов государственных органов и общественных организаций.
Судебные органы решают вопросы приостановления и прекращения деятельности политической партии. На основании Закона «О политических партиях» может быть вынесено несколько решений: об оставлении жалобы без рассмотрения, о приостановлении деятельности политической партии, о прекращении деятельности партии. Также суд рассматривает и жалобы политических партий на действия контролирующих органов.
Диссертант отмечает, что деятельность органов общего ведомственного контроля существенно затруднена отсутствием в партийном и избирательном законодательстве, законодательстве о средствах массовой коммуникации качественно определенных составов правонарушений, которые могут быть юридическими основаниями для приостановления и прекращения деятельности политической партии.
Второй группой мер ведомственного контроля являются меры специального ведомственного контроля, которые, в отличие от мер общего контроля носят процедурный, но не материальный характер. По мнению диссертанта, меры специального контроля должны быть классифицированы по этапам структурирования и деятельности политической партии на предрегистрацион-ный, регистрационный, а также пострегистрационный контроль, который может быть, в свою очередь, подразделен на контроль выборного и межвыборного периодов.
Специальный контроль деятельности политических партий находится в компетенции органов исполнительной власти, функции которых разнообраз ны. Эксперты Высшей школы экономики выделили около трех тысяч функций, 400 из которых являются политическими, 700 - регулятивными, остальные — функциями по контролю деятельности различных организаций и объединений, а также по оказанию услуг населению1.
Согласно сложившейся практике, основные функции по регистрации и проверке деятельности политических партий принадлежат органам юстиции. Российское законодательство о партиях не является исключением - в соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР «Об образовании наркомата юстиции СССР» с 1936 года органы юстиции осуществляют функцию регистрации и проверки деятельности общественных объединений.
Кроме органов юстиции в зарубежных государствах контрольными функциями наделяются и другие органы государственной власти. Избирательные комиссии или органы, их заменяющие (Министерство внутренних дел во Франции, например) решают вопросы, связанные с участием политических партий в выборах. В некоторых государствах существуют специализированные органы, которые участвуют в осуществлении мероприятий по проверке деятельности партий. Такими органами являются, например, суды общей юрисдикции (Болгария, Португалия), избирательные трибуналы (Бразилия), министерство публичных свобод (Буркина-Фасо), ведомство по регистрации политических партий (Эфиопия)3.
Общественный контроль деятельности политической партии
Традиционно одним из инструментов, позволяющих обеспечить связь между гражданами и государственными органами, является институт общественного контроля - средство правовой защиты и гражданина против государственных решений, и правовой системы государства от противоправных посягательств. Право граждан на обращение с заявлениями на нарушение их прав и законных интересов в государственные и муниципальные органы закреплено в ст. 33 Конституции РФ. Согласно устоявшемуся в юридической литературе определению, общественный контроль - это осуществляемое гражданами и общественными организациями наблюдение за деятельностью государственных органов в целях проверки соответствия решений и действий подконтрольного объекта законодательству, а также для оценки своевременности и качества исполнения решений государственных органов1.
Основные цели деятельности политических партий - ликвидация разрыва между государственно-властными структурами и институтами гражданского общества, поиск эффективного взаимодействия между государством и обществом. Для того, чтобы выполнять эти задачи, политические партии должны быть законодательно и организационно встроены в систему государства, с одной стороны, и, с другой стороны, иметь прочные связи с обществом, гражданами, своими сторонниками.
Для того, чтобы политические партии не превращались в закрытые клубы, соблюдались политические права и свободы граждан, по мнению диссертанта, необходимо распространение практики общественного контроля и на деятельность политических партий.
Надо отметить, что содержание общественного контроля в деятельности политической партии отличается от общественного контроля деятельности государственных органов. С одной стороны, проверка соответствия решений и действий органов политической партии законодательству, оценка своевременности и качества исполнения решений государственных органов возложено, прежде всего, на государственные органы. С другой, наблюдение за соблюдением требований внутрипартийной дисциплины, контроль соблюдения решений руководящих органов исполнительными органами партии закреплено в уставных документов и осуществляется каждой партией самостоятельно.
Так, под общественным контролем в деятельности политической партии автор предлагает понимать законодательные и организационные условия гласности, публичности, информационной открытости, финансовой прозрачности, позволяющие представителям общественности оценивать деятельность политической партии.
Представители общественности могут оценивать деятельность политической партии как положительно, так и отрицательно - в этом случае государственные органы обязаны предпринять меры по проверке поступившей информации и восстановить нарушенное право гражданина.
Общественный контроль может быть как внешним, так и внутренним. Устав политической партии - особый организационно-правовой документ -закрепляет условия и гарантии проверки внутриуставной деятельности партии ее сторонниками, членами и гражданами, в партии не состоящими. Члены политической партии принимают участие в обеспечении внутрипартийной дисциплины, способствуют исполнению принятых руководящими органами партии решений, развивают систему самокритики.
Законодательство о партиях и избирательное законодательство закрепляет возможность представителей общественности получать информацию о политической и финансовой деятельности политической партии на всех этапах ее существования - основы внешнего общественного контроля. Однако подкрепление данных норм законодательства организационными гарантиями в выборный и межвыборный периоды существования политической партии неравномерно.
Основные полномочия по гражданскому наблюдению за ходом выборов и участием в них политических партий возложены на общественных наблюдателей, деятельность которых необходима для увеличения доверия населения к выборам и является составной частью общепризнанной системы свободных выборов. Правовую основу деятельности общественных наблюдателей составляют Руководство по наблюдению за выборами, принятое Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе в 1977 году, и Декларация о критериях свободных и справедливых выборов, принятая Советом Межпарламентского Союза 26 марта 1994 года, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и праве граждан на участие в референдуме», законы о выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Общественные контроль на выборах осуществляют четыре основные группы наблюдателей1: члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса; кандидаты в депутаты и их доверенные лица, уполномоченные представители избирательных блоков или инициативных групп по проведению референдума, доверенные лица политических партий и избирательных блоков; представляющие международную организацию российские и иностранные наблюдатели1 (действуют по приглашению Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ); представители средств массовой информации, наблюдатели от избирательных блоков и избиратели.
Общественные наблюдатели имеют право присутствовать на заседаниях избирательной комиссии, могут при возникновении вопросов по организации голосования обращаться к председателю участковой комиссии, могут наблюдать за выдачей бюллетеней для голосования и подсчетом голосов, имеют право знакомиться с любыми документами, касающимися процедуры и хода выборов, заявлять в установленном порядке о своем несогласии с действиями избирательной комиссии2.
Общественные наблюдатели, осуществляя контроль, не должны нарушать законодательство, поэтому предусмотрен ряд ограничений их деятельности. Общественный наблюдатель не имеет права выдавать избирательные бюллетени; расписываться (пусть и по просьбе избирателя) в получении бюллетеня и заполнять за него бюллетень; предпринимать действия, нарушающие тайну голосования или мешающие работе избирательной комиссии; принимать непосредственное участие в проводимом членами комиссии с правом решающего голоса подсчете избирательных бюллетеней; вести предвыборную агитацию среди избирателей; участвовать в принятии решений соответствующей комиссии3.
Похожие диссертации на Правовые формы контроля деятельности политических партий
