Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Понятие и признаки политической партии в соответствии с законодательством РФ и ФРГ 15
1.1 Правовая институционализация политических партий в РФ и ФРГ на современном этапе 15
1.2 Понятие и признаки политической партии в соответствии с законодательством РФ и ФРГ 38
ГЛАВА 2 Правовые основы создания и прекращения деятельности партий в РФ и ФРГ 62
2.1 Правовое регулирования процедуры создания политических партий в РФ и ФРГ 62
2.2 Правовые основы прекращения деятельности политических партий в РФ и ФРГ 81
ГЛАВА 3 Правовые основы участия политических партий в избирательном процессе и финансирования их деятельности в РФ и ФРГ 113
3.1 Правовые основы участия политических партий в избирательном процессе в РФ и ФРГ 113
3.2 Правовое регулирование финансирования деятельности политических партий в РФ и ФРГ 148
Заключение 176
Список использованных источников
- Понятие и признаки политической партии в соответствии с законодательством РФ и ФРГ
- Правовое регулирования процедуры создания политических партий в РФ и ФРГ
- Правовые основы прекращения деятельности политических партий в РФ и ФРГ
- Правовое регулирование финансирования деятельности политических партий в РФ и ФРГ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблемы правового регулирования создания и деятельности политических партий являются одними из наиболее актуальных в современных демократических государствах. Россия осуществила переход к многопартийности лишь в начале 1990-х годов, что потребовало создания соответствующего законодательства, регулирующего деятельность политических партий в условиях политического плюрализма. Однако процесс совершенствования этого законодательства продолжается и в настоящее время.
Правовая институционализация политических партий в Российской Федерации требует обращения к опыту правового регулирования положения политических партий современных демократических государств. Наибольший эффект может быть достигнут в случае использования подобного опыта стран, имеющих с Россией общее в историческом развитии, принципах государственного устройства, правовой системе и т.д. В этом контексте представляется, что изучение и анализ правовых основ деятельности политических партий в Российской Федерации будет более эффективным в случае использования сравнительно-правового метода и сопоставления их с правовым регулированием организации и деятельности политических партий в Федеративной Республике Германия. Германия в качестве объекта сравнения выбрана не случайно. ФРГ - это демократическое правовое федеративное государство со стабильной и эффективной партийной системой, являющееся пионером в правовом регулировании положения политических партий. При этом процесс правовой институционали-зации политических партий в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия, приходясь на разные временные периоды, имеет определенное сходство. Прежде всего, общее заключается в том, что Россия в конце XX века и послевоенная Германия переживали схожие системные трансформации в политической сфере. Важной особенностью создания правовых основ деятельности политических партий в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия является и тот факт, что данный процесс происходил в этих государствах в рамках глубоких и полномасштабных конституционно-правовых преобразований.
Сравнительный анализ правовых основ деятельности политических партий в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия представляет особый интерес, поскольку способствует установлению качества правовых норм, определяющих содержание правового статуса политических партий в России и Германии, характеризует их эффективность, а также содействует взаимному использованию положительного опыта. Важным итогом такого анализа может стать выработка на его основе конкретных предложений по совершенствованию российского законодательства о политических партиях с учетом положительного опыта ФРГ.
Степень научной разработанности темы исследования.
Тема сравнительного исследования правового положения политических партий в России и Германии долгое время оставалась неразработанной. Лишь в последние годы в российской юридической литературе стали появляться публикации, посвященные сравнительно-правовому анализу отдельных аспектов деятельности политических партий в России и Германии. Из таких исследований можно выделить работы А.Б. Меликяна, М.А. Прок, В.А. Соцкова, А.А. Овчинникова и др.
Кроме этого, по теме, смежной с темой настоящего исследования, были написаны и защищены диссертации А. Штелер-Мая, А.В. Серебренниковой, С.Н. Дорофеева, Н.Ю. Блинковой1, в которых исследованы различные аспекты правового статуса политических партий в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия. В частности, в работе А. Штелер-Мая один из параграфов посвящен анализу конституционно-правового регулирования деятельности политических партий как институтов демократии в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия. В диссертации А.В. Серебренниковой исследуется вопрос правового обеспечения свободы объединений в соответствии с законодательством России и Германии. Диссертационные работы С.Н. Дорофеева и Н.Ю. Блинковой посвящены сравнительному анализу правового статуса политических партий в РФ и ФРГ. В данных исследованиях рассмотрены вопросы правовой институционализации политических партий в России и Германии, участия политических партий в формировании органов государственной власти, проведен анализ понятий и характеристик политических партий в соответствии с законодательством РФ и ФРГ.
Таким образом, в настоящее время в России постепенно начинают появляться научные работы, посвященные сравнительному анализу правовых основ деятельности политических партий в РФ и ФРГ. Однако степень разработанности данной темы в современной отечественной науке остается явно недостаточной и характеризуется отсутствием комплексных сравнительных исследований по данной тематике.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения в сфере реализации правовых норм, определяющих содержание правового статуса политических партий в России и Германии.
Предметом настоящего исследования являются правовые нормы, регламентирующие организацию и деятельность политических партий в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия.
См.: Штелер-Май А. Сущность основ конституционного строя Российской Федерации и Федеративной Республики Германии: Сравнительно-правовое исследование [Текст]: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / А. Штелер-Май. М., 2002. 205 с; Серебренникова А.В. Уголовно-правовое обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина по законодательству Российской Федерации и Германии [Текст]: автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук: 12.00.08 / А.В. Серебренникова. М., 2008. 36 с; Дорофеев С.Н. Эволюция правового статуса политических партий в Российской Федерации и Германии. Сравнительно-правовое исследование [Текст]: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / С.Н. Дорофеев. М., 2007. 24 с; Блинкова Н.Ю. Правовое положение политических партий на современном этапе: сравнительный анализ законодательства Российской Федерации и Федеративной Республики Германии [Текст]: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Н.Ю. Блинкова. М., 2008. 22 с.
Цель и задачи исследования. Цель данного исследования состоит в проведении комплексного сравнительного анализа правовых основ деятельности политических партий в России и Германии, выявлении общего и особенного в правовом статусе политических партий двух стран, а также выработка конкретных предложений по совершенствованию российского законодательства.
В соответствии с указанной целью основными задачами исследования являются:
исследование действующей системы нормативных правовых актов, регулирующих деятельность политических партий в РФ и ФРГ;
проведение сравнительного анализа понятия политической партии в соответствии с законодательством двух стран;
изучение порядка создания и прекращения деятельности политических партий в РФ и ФРГ;
исследование правовых основ участия политических партий в избирательном процессе в РФ и ФРГ;
изучение правового регулирования финансирования деятельности политических партий в соответствии с законодательством РФ и ФРГ;
разработка конкретных предложений по совершенствованию российского законодательства о политических партиях с учетом положительного опыта ФРГ.
Теоретическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых и исследователей.
Проблемы становления российской многопартийности и правового регулирования участия российских политических партий в выборах наиболее полно раскрыты в трудах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Алиева, Д.А. Малого, А.В. Иванченко, СЕ. Заславского, Т.Д. Зражевской, И.А. Кравца, А.В. Кынева, В.В. Лапаевой, В.А. Лебедева, А.Е. Любарева, А.С. Саломаткина, А.В. Тепери-ка, В.Е. Чиркина и др.
В настоящей работе были использованы также материалы диссертационных исследований Т.К. Байковой, А.Л. Бураковского, Е.П. Дубровиной, А.Д. Ермакова, А.А. Казаченко, A.M. Моисеева, Н.Н. Неровной, Е.В. Резникова, О.В. Романенко и др., посвященных анализу права граждан на объединение и правовому статусу политических партий в Российской Федерации.
Теоретической основой исследования стали также научные работы отечественных ученых, посвященные партийной системе и политическим партиям ФРГ. В частности, это труды Ю.А. Юдина, Ю.И. Лейбо, В.Н. Даниленко, Б.А. Страшуна, Т.Б. Бекназар-Юзбашева, А.Б. Меликяна, М.А. Прок, В.А. Соц-кова, А.А. Овчинникова, А. Штелер-Мая, Н.Ю. Блинковой, А.И. Фахретдино-вой, Ю.П. Урьяса и др.
В диссертационном исследовании также были использованы труды зарубежных ученых, посвященные теоретическим основам правового статуса политических партий в современных демократических государствах, правовому регулированию деятельности политических партий в Германии, среди которых можно выделить работы И. ван Биецен, Э. Штейна, П. Джеймса, К. Шнейдера, Э. Креппел и др.
Нормативно-правовая основа исследования.
При написании настоящей работы особое внимание было уделено нормативно-правовому регулированию статуса политических партий в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия.
Эмпирическую базу диссертации составляют: Конституция РФ и Основной Закон ФРГ, федеральные законы РФ и ФРГ, решения Конституционного Суда РФ, решения Федерального конституционного суда ФРГ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти РФ, материалы судебной практики, международно-правовые акты и документы, уставы политических партий и статистические данные.
Методологическую основу диссертации составил комплекс общенаучных и специальных методов исследования: диалектический метод познания, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический методы и др.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой комплексное конституционно-правовое исследование, охватывающее все основные проблемы правового регулирования создания и деятельности политических партий в РФ и ФРГ. Научная новизна работы обусловлена также использованием новейшей правовой базы и эмпирического материала.
По результатам диссертационного исследования формулируются конкретные предложения по совершенствованию положений российского законодательства, регулирующего деятельность политических партий и практики его применения с учетом использования положительного опыта ФРГ.
Положения, выносимые на защиту:
1. В законодательстве ФРГ отсутствует требование к обязательной госу
дарственной регистрации политических партий. При этом немецкие политиче
ские партии могут осуществлять свою деятельность в качестве незарегистриро
ванного некоммерческого союза без образования юридического лица. В Россий
ской Федерации политические партии становятся полноценными субъектами
конституционно-правовых отношений лишь с момента их государственной ре
гистрации в качестве юридического лица. Решение российского законодателя
связать обретение политической партией своей правосубъектности с ее государ
ственной регистрацией в качестве юридического лица выглядит неоднозначным
с правовой точки зрения.
В целях совершенствования и упрощения процедуры государственной регистрации политических партий в России целесообразным является предоставление функции по государственной регистрации и ведению реестра политических партий одному государственному органу - Министерству юстиции РФ. При этом политическим партиям следует предоставить право осуществлять свою деятельность без образования юридического лица. Таким образом, будет разграничена государственная регистрация общественного объединения в качестве политической партии и государственная регистрация политической партии в качестве юридического лица.
2. Установление законодательного требования к минимальной численно
сти политических партий является ограничением права граждан на объединение
в политические партии и должно основываться на объективных критериях и соответствовать принципам необходимости и соразмерности. Несмотря на то, что в Федеральном законе «О политических партиях» была заложена перспектива снижения в течение нескольких лет размера минимальной численности российских политических партий с 50 тыс. до 40 тыс. членов, российский законодатель не предложил какого-либо обоснования установления столь высокой планки численности партий. Чрезмерные требования к численности партий могут стать препятствием политической модернизации в Российской Федерации, мешая легализации новых политических сил общества.
В связи с этим представляется целесообразным дальнейшее понижение планки минимальной численности политических партий в России до уровня, при котором ограничение права граждан на объединение в политические партии соответствовало бы принципам необходимости и соразмерности.
Введение в России системы административных регламентов устранило многие имевшиеся ранее проблемные моменты, вызванные недостаточной четкостью и полнотой процедурных норм, содержащихся в Федеральном законе «О политических партиях». Однако уровень юридической силы административных регламентов не позволяет им заменять собой нормы закона, в связи с чем сохраняется необходимость закрепления процессуальных норм, регламентирующих порядок государственной регистрации политических партий, а также проверки их деятельности в Федеральном законе «О политических партиях». В частности, особое внимание следует уделить процедуре проверки численности политической партии, которая неоднократно вызывала критику со стороны представителей российских политических партий.
Действующая в настоящее время в России система выборов в Государственную Думу РФ исключительно по партийным спискам не дает возможности гражданину в полной мере реализовать свое конституционное право быть избранным, поскольку российским избирательным законодательством исключительное право выдвигать кандидатов на выборах этого уровня закреплено за политическими партиями. Данное положение российского избирательного законодательства фактически ущемляет права тех граждан, которые не хотят состоять в партиях, но желают выдвигаться кандидатами в Государственную Думу РФ, поскольку эта возможность в соответствии с п. 3 ст. 7 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ставиться в зависимость от воли руководства политических партий. Кроме того, рассматриваемое положение закона, по сути, ограничивает и другое важное избирательное право граждан - право выдвигать кандидатов, поскольку не предоставляет непартийным гражданам возможность выдвигать своих кандидатов на федеральных выборах.
В связи с этим российскому законодателю следует скорректировать законодательные положения, касающиеся выдвижения кандидатов только от партий таким образом, чтобы при этом не нарушались права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, гарантированные Конституцией РФ.
Введение 7-процентного заградительного пункта на федеральных выборах в России не отвечает принципам необходимости и соразмерности ограничения пропорциональности представительства. Столь высокий процентный барьер в значительной степени снижает положительный эффект от введения пропорциональной избирательной системы, поскольку приводит к увеличению объема неэффективного голосования по партийным спискам, в связи с чем в Государственной Думе РФ не представленными остаются интересы довольно большой группы российских избирателей. Предоставление политическим партиям, получившим на федеральных выборах меньше 7, но больше 5 процентов голосов избирателей, одного или двух мандатов не может считаться полноценным решением проблемы. В целях повышения представительности Государственной Думы РФ целесообразным представляется понижение заградительного барьера.
Анализ сведений о поступлении и расходовании средств политических партий в Российской Федерации демонстрирует, что государственное финансирование является в настоящее время одним из важнейших источников поступления денежных средств для российских политических партий, представленных в Государственной Думе РФ. Дальнейшее возрастание роли государственного финансирования партий и увеличение его объемов в Российской Федерации может привести к негативным последствиям, среди которых: разрастание партийных аппаратов, бюрократизация и олигархизация политических партий и их структур, усиление тенденций к слиянию партийных и государственных структур.
В целях недопущения подобной ситуации в Российской Федерации должен быть найден необходимый баланс между участием государства в финансировании политических партий и финансированием их деятельности из других источников. Целесообразным представляется закрепление в Федеральном законе «О политических партиях», по примеру Закона ФРГ «О политических партиях», положения о том, что общая сумма государственного финансирования политической партии не может превышать суммарный годовой доход партии, полученный из других источников, а также установление предельного размера государственного финансирования политических партий, ежегодно выделяемого из федерального бюджета Российской Федерации, распределяемого пропорционально между всеми политическими партиями, имеющими право на получение средств федерального бюджета.
7. В российском законе о партиях в отличие от немецкого не используется
термин «запрет политической партии». При этом в российском законодательст
ве предусматривается возможность запрета деятельности общественного объе
динения, однако само его содержание не раскрывается. Согласно положению
Федерального закона «Об общественных объединениях» ликвидация общест
венного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность. Та
ким образом, фактически в российском законодательстве юридическое содер
жание понятия «запрет деятельности политической партии» формально вклю
чено в юридическое содержание понятия «ликвидация политической партии»,
что является неверным с правовой точки зрения и ведет к негативным последствиям в области правоприменения.
В связи с этим представляется целесообразным разграничить ликвидацию политических партий по решению суда по основаниям, перечисленным в п. 3 ст. 41 Федерального закона «О политических партиях», и ликвидацию политических партий, осуществляющих экстремистскую деятельность. К последним следует применять термин «запрет политической партии». Федеральный закон «О политических партиях» следует дополнить статьей, посвященной запрету политических партий, закрепляющей, что в случае осуществления политической партией экстремистской деятельности она подлежит запрету по решению суда. Запрет политической партии должен подразумевать под собой полное прекращение деятельности партии, роспуск руководящих органов партии, ее региональных отделений, прекращение членства в политической партии, а также невозможность воссоздания данной партии, либо создание новых, замещающих ее партий или объединений.
8. В Российской Федерации и Федеративной Республике Германия существуют принципиальные различия в сфере реализации конституционно-правовой ответственности политических партий. В РФ право реализовывать санкции конституционно-правовой ответственности применительно к политическим партиям принадлежит судам общей юрисдикции. В ФРГ применение мер конституционно-правовой ответственности к политическим партиям осуществляется исключительно в рамках конституционного судопроизводства. Применение мер конституционно-правовой ответственности к политическим партиям конституционными судами предопределяется особыми функциями и ролью политических партий в современных демократических государствах и отвечает принципу целесообразности.
Однако предоставление подобных полномочий Конституционному Суду РФ в ближайшее время представляется трудно реализуемым, поскольку потребует: во-первых, внесения изменений в отдельные нормы Конституции РФ, федеральных конституционных законов, а также концептуального пересмотра ряда нормативных правовых актов, а, во-вторых, развития и совершенствования в российском праве института конституционно-правовой ответственности. В связи с этим в настоящее время следует сосредоточить внимание на совершенствовании практики рассмотрения судами общей юрисдикции вопросов о применении мер конституционно-правовой ответственности к политическим партиям. В частности, целесообразным представляется принятие Пленумом Верховного Суда РФ постановления, касающегося разъяснения вопросов судебной практики рассмотрения дел о принудительном прекращении деятельности политических партий и их региональных отделений.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что проведенный в настоящем диссертационном исследовании сравнительно-правовой анализ позволяет всесторонне и глубоко рассматривать теоретические и практические проблемы правового регулирования политических партий в современных демократических государствах.
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно ориентировано на выработку конкретных предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности политических партий в РФ, а также рекомендаций, направленных на модернизацию правоприменительной практики в данной сфере. Материалы диссертации могут быть использованы в законотворческой деятельности.
Выводы и материалы настоящего диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе в рамках курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное (государственное) право зарубежных стран».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы настоящего диссертационного исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора. Материалы диссертации были апробированы в ходе ее обсуждения на кафедре государственного и административного права ГОУВПО «МГУ им. Н.П. Огарева». Также отдельные положения диссертации были предметом обсуждения на научно-практических конференциях, проводимых Мордовским государственным университетом им. Н.П. Огарева.
Структура диссертации обусловлена целью исследования и включает введение, три главы и заключение. К диссертации прилагается список использованных источников.
Понятие и признаки политической партии в соответствии с законодательством РФ и ФРГ
Как известно, закрепление правового статуса политических партий наиболее точно отражает понятие правовая институционализация. В целом правовая институционализация политических партий может быть определена как «процесс превращения партий в правовой институт путем все более широкого регулирования правом комплекса отношений, связанных с их образованием, организацией и деятельностью»1. Главной же задачей правовой институционализации политических партий можно считать юридическое закрепление правового статуса политических партий, а также определение их места и роли в политической системе общества.
Нельзя не отметить, что в большинстве современных демократических государств правовой институционализации политических партий предшествовала их политическая институционализация, которая заключалась,, прежде всего, в повышении включенности политических партий в основные политические процессы государства, росте их политического влияния в жизни общества, в их идеологическом и организационном оформлении. Как показывает исторический анализ, правовая институционализация партий в законодательстве современных государств в нынешнем ее понимании началась в середине XX века, что было связано, прежде всего, с ростом значения партий и других политических объединений в жизни общества и государства, а также повышением роли личности, её прав и свобод. Демократические преобразования первых лет после Второй мировой войны, явившиеся следствием падения фашистских режимов в Европе, во многом предопределили общий характер конституционного законодательства
Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве [Текст] / Ю.А. Юдин. М.: Форум - цифра-М, 1998. С.5. современных демократических государств. Именно после Второй мировой войны начался процесс конституционализации политических партий, то есть закрепления основ их правового статуса в конституциях (основных законах) государств. В число стран первой волны конституционализации политических партий входят: Исландия, Италия, Германия. Наиболее известным примером конституционализации политических партий этой волны является Основной закон ФРГ 1949 г.
Второй этап институционализации политических партий в современных демократических государствах приходится на 1950-е и 1960-е годы и был связан с распадом французской и британской колониальных империй. В частности, в этот период, в 1958 году, была принята новая Конституция Франции, в которой политическим партиям посвящалась ст. 4.
В 70-80-е годы XX века началась новая волна правовой институционализации политических партий. Этот этап характеризуется более детальным подходом к определению основ правового статуса политических партий. «В конституциях количество статей, посвященных политическим партиям не только увеличивалось, но они стали более развернутыми. В этот период почти все новейшие конституции закрепили основы правового положения политических партий, во многих странах принимаются специальные законы о партиях (Швеция 1974 г., Греция 1975г., Австрия 1975г., Испания 1978 г., Португалия 1975 г.)»1.
На рубеже 1980-1990-х гг. начался новый этап институционализации политических партий, связанный с крушением во многих странах тоталитарных и авторитарных режимов, прежде всего коммунистических режимов в Восточной Европе. В значительной группе посттоталитарных государств одной из главных причин осуществляемой в широких масштабах правовой институционализации политических партий явилось «стремление не допустить возврата к прошлому, т.е. установления монополии на власть одной
Казаченко А.А. Конституционно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в современном демократическом государстве. Сравнительно-правовой анализ [Текст]: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 /А.А. Казаченко. М., 2005. С. 15. правящей партии и сращивания с государством»1. Большинство новейших конституций постсоциалистических государств закрепили общий правовой статус партий (Сербия, Хорватия, Болгария, Словения). Особенностью конституционализации политических партий в постсоциалистических странах является закрепление конституционных положений, направленных на предотвращение сращивания политических партий с государственным аппаратом (Болгария, Венгрия, Словения). Кроме того, в этот период принимаются специальные законы о партиях, таким образом, правовая институционализация политических партий приобретает подлинно комплексный характер.
Последний по времени этап институционализации политических партий в современных демократических государствах приходится на конец 1990-х — начало 2000-х годов. Так, в этот период происходит конституционализация политических партий в Финляндии и Швейцарии (1999 г.) и Люксембурге (2008 г.)". В этот же период, в 2001 году, в России принимается первый в ее истории комплексный закон, регулирующий все основные аспекты создания и деятельности политических партий - Федеральный закон «О политических партиях».
При исследовании институционализации политических партий важное значение имеет определение форм их институционализации. В зависимости от различных оснований принято выделять две основные формы правовой институционализации политической партии: конституционную и законодательную. Первая - это закрепление основ правового статуса политических партий в конституции (основном законе), а вторая -регулирование правового положения партий исключительно на уровне законов.
Стоит отметить, что вопрос о целесообразности и допустимости конституционного закрепления статуса политических партий остается дискуссионным. Главным аргументом против конституционных норм, закрепляющих статус политических партий, является тезис о том, что конституционные положения о партиях представляют собой государственное вмешательство и контроль за их деятельностью. Однако, по нашему мнению, конституционный статус политических партий является важнейшей гарантией их существования и деятельности, а также необходимой основой для разработки систематизированного законодательства, регулирующего правовое положение политических партий.
Масштабы конституционной институционализации политических партий в различных современных демократических государствах также различны. В конституциях ряда стран вообще отсутствуют положения о политических партиях (Австрия, Дания, Россия), в других — политическим партиям посвящены одна или несколько статей (Франции, Испании, ФРГ), а в конституциях ряда государств присутствуют даже специальные разделы, посвященные институту политических партий (Бразилия).
Что же касается институционализации политических партий в текущем законодательстве, то необходимо отметить, что конституционные положения о политических партиях являются лишь основой их правового статуса, который затем конкретизируется и регламентируется иными нормативными актами. Среди таких актов главное место занимают специальные общие законы о политических партиях. В качестве особой формы институционализации политических партий можно также рассматривать правовые позиции, содержащиеся в решениях конституционных судов и судебных прецедентах современных демократических государств.
Переходя к рассмотрению правовой институционализации партий в России и Германии необходимо отметить, что несмотря на то, что данный , процесс в современном его виде в этих двух странах приходится на разные временные периоды, можно выделить определенные общие сопутствующие ему условия и черты его протекания. Прежде всего, общее заключается в том, что Россия в конце прошлого столетия и послевоенная Германия переживали схожие системные трансформации. Обе страны оказались в разное время перед необходимостью создания новой государственности и основ федерализма, возврата к принципам многопартийности и парламентаризма . Важной общей особенностью создания правовых основ деятельности политических партий в РФ и ФРГ является и то, что этот процесс происходил в рамках глубоких и полномасштабных конституционно-правовых преобразований.
Правовое регулирования процедуры создания политических партий в РФ и ФРГ
Основания для отказа в государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения определены в ст. 20 Федерального закона «О политических партиях». Перечень оснований для отказа весьма широк. В законе особое внимание обращается на соблюдение политическими партиями при подготовке документов к государственной регистрации конкретных положений закона о партиях и законодательства РФ, нарушение которых влечет за собой отказ в государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения.
В случае отказа в государственной регистрации политическая партия может либо подать в суд на федеральный уполномоченный орган, и суд в течение месяца со дня подачи заявления политической партии рассматривает его, либо она учитывает замечания федерального уполномоченного органа и имеет право вновь подать исправленные документы для государственной регистрации. Отказ в государственной регистрации политической партии не является препятствием для повторных представлений документов в регистрирующие органы для государственной регистрации политической партии. Закон не устанавливает предела числа возвратов документов политической партии федеральным уполномоченным органом и числа подач исправленных документов политической партии в федеральный уполномоченный орган.
Исследуя процедуру создания политической партии в РФ, нельзя обойти стороной тот факт, что с 2002 года в России была зарегистрирована лишь одна новая партия (в 2009 году - Всероссийская политическая партия «ПРАВОЕ ДЕЛО»). Остальные общественные объединение, подававшие документы для государственной регистрации в качестве политической партии, получали отказ по тем или иным основаниям. Для понимания ситуации, сложившейся в сфере регистрации политических партий в Российской Федерации, следует обратиться к конкретному примеру отказа.
28 января 2008 года Федеральной Регистрационной службой было отказано в регистрации политической партии «Народ за демократию и справедливость». Главным основанием подобного решения стало то, что среди сведений о 56 тысячах членах партии ФРС были найдены ошибки в данных 37 человек.
Политической партией «Народ за демократию и справедливость» данное решение ФРС было обжаловано в Таганский районный суд г. Москвы. В частности в своем заявлении об обжаловании отказа заявителем было указано, что в нарушение очевидного смысла закона ФРС трактует положение подпункта «г» пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О политических партиях» как позволяющее отказать в регистрации политической партии при обнаружении в документах любой ошибки или неточности. В связи с этим заявитель настаивал, что столь малое количество нарушений не влияет на законность и легитимность создания партии в целом .
В ходе судебного разбирательства адвокат заявителя привел пример члена партии, жителя Ульяновской области гражданина Фафонова, в документах которого указан 1053 год рождения, что является явной опечаткой. Однако представительница Федеральной регистрационной службы в суде в ответ на это замечание заявила, что «достаточно любого нарушения» для отказа в государственной регистрации2. 27 марта 2008 года Таганский суд г. Москвы подтвердил законность решения ФРС об отказе в государственной регистрации политической партии «Народ за демократию и справедливость».
Приведенный выше пример демонстрирует, что российский государственный орган, уполномоченный принимать решение о регистрации
Заявление об обжаловании отказа Федеральной Регистрационной службы в регистрации Политической партии «Народ за демократию и справедливость». URL: http://www.kasyanov.ru/index.html?layer_id=92&nav
id=224&id=501 (дата обращения 18.02.2011). г3а демократией и справедливостью! URL: http://www.kasparov.ru/ material.php?id=4808A256B7ClB (дата обращения 02.02.2011). политических партий, при принятии своих решений не исследует вопрос, влияют ли отдельные ошибки и неточности в документах на законность и легитимность создания партии в целом. А напротив, исходит из того, что даже самая минимальная ошибка или неточность в документах, представленных для государственной регистрации политической партии, может послужить основанием для отказа в государственной регистрации.
По нашему мнению, сложившаяся практика демонстрируют дефект соответствующей нормы закона о партиях. В целях его устранения, а также предотвращения возможных злоупотреблений правом со стороны органа, уполномоченного принимать решение о государственной регистрации политических партий, следует изложить пункт г) статьи 20 Федерального закона «О политических партиях» в следующей редакции:
«федеральным уполномоченным органом установлено, что содержащаяся в представленных для государственной регистрации политической партии документах информация существенно не соответствует требованиям настоящего Федерального закона».
Кроме того, в законе о партиях следует обозначить количественные и качественные критерии для определения существенности такого несоответствия. В частности, положительный эффект могло бы иметь дополнение правового регулирования процедуры проверки информации о членах политической партии при ее создании со стороны уполномоченного государственного органа, согласно которому для государственной регистрации политической партии достаточно иметь действительное количество членов, соответствующее требованиям закона, а недействительные данные о членстве в политической партии просто исключаются из подсчета, и соответственно не становятся причиной отказа в ее регистрации. По нашему мнению, вышеуказанные положения стали бы важной гарантией свободы создания политических партий в России.
Что касается государственной регистрации политических партий в ФРГ, то, как уже отмечалось выше, она не носит обязательного характера. «Государственной регистрации подлежат только партии, желающие в установленном порядке приобрести статус юридического лица, и они, в отличие от партий российских, не связаны жесткими временными рамками, установленными законом для государственной регистрации партий» . В ФРГ политические партии являются союзами гражданского права, при этом «большинство партий выступают как неправоспособные союзы и лишь незначительная их часть избрала правовую форму правоспособных (зарегистрированных) союзов» ".
Что касается правового регулирования деятельности
незарегистрированных общественных объединений в Германии, то ему посвящено лишь одно положение в Германском Гражданском уложении. В соответствии с ним только зарегистрированные объединения обладают полной правоспособностью. Представители незарегистрированных объединений несут личную ответственность за последствия любых договорных отношений, в которые они вступают с третьими лицами от имени объединения. «В случае, если несколько представителей совместно вступили в контрактные отношения от имени объединения, они несут общую ответственность. В отношении незарегистрированных объединений применимы положения- гражданского права. Незарегистрированные объединения не являются юридическими лицами, а посему, не обладают правом собственности на какие-либо активы» .
Правовые основы прекращения деятельности политических партий в РФ и ФРГ
В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 2 и 3 ст. 32) политические партии имеют право, во-первых, непосредственно выдвигать кандидатов и, во-вторых, выдвигать кандидатов в составе списков кандидатов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Важным вопросом, который встает в связи с введением в России пропорциональной избирательной системы является разделение федерального списка кандидатов партии на региональные группы кандидатов в целях представления интересов регионов в Государственной Думе РФ. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы...» устанавливает, что федеральный список кандидатов должен быть разбит (полностью или частично) на региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту Российской Федерации, группе субъектов Российской Федерации, части территории субъекта Российской Федерации. Региональная часть федерального списка кандидатов должна охватывать все субъекты Российской Федерации. Число избирателей, зарегистрированных на территории группы субъектов Российской Федерации, которой соответствует региональная группа кандидатов, не может превышать 3 миллиона. Число избирателей, зарегистрированных на части территории субъекта Российской Федерации, которой соответствует региональная группа кандидатов, не может быть менее 650 тысяч. Число региональных групп кандидатов не может составлять менее семидесяти. Необходимо отметить, что в предыдущей редакции закона, принятой в 2005
Долгое время порядок выдвижения кандидатов от избирательных объединений подробно регламентировался Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», что в значительной мере ограничивало самостоятельность политических партий. Однако Федеральный закон «О политических партиях» закрепил положение, согласно которому деятельность политических партий по выдвижению кандидатов (списка кандидатов) в настоящее время регулируется уставами политических партий.
В соответствии с подп. «и» п. 2 ст. 21 Федерального закона «О политических партиях» устав политической партии должен предусматривать демократический порядок выдвижения от партии кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности. Важными положениями, касающимися выдвижения кандидатов, являются положения п. 3.1 ст. 36 Федерального закона «О политических партиях», согласно которым политическая партия не вправе выдвигать кандидатами в депутаты, в том числе в составе списков кандидатов и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, граждан России, являющихся членами иных политических партий. В соответствии с п. 6 ст. 36 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» политическая партия вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами политических партий. Указанные лица могут составлять не более 50 процентов от числа кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов. Кроме того, в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» была внесены дополнения, согласно которым полномочия депутата Государственной Думы, избранного от политической партии, прекращаются в случае его добровольного выхода из состава фракции, образованной этой партией. Таким образом в российское законодательство «были введены так называемые «элементы императивного мандата», но не в его изначальном смысле, предусматривающем подчинение депутата воле избравших его граждан, а в новом понимании — в подчинении депутата диктату партийных органов»1. Таким образом, российский законодатель установил жесткую партийную привязку кандидатов и депутатов.
Одним из важных этапов выдвижения кандидатов (списка кандидатов) в России остается сбор подписей избирателей. При сборе подписей избирателей обязательно соблюдение ряда правил и требований, необходимых для последующей процедуры регистрации кандидатов. В частности, необходимо собрать определенный минимум голосов избирателей в поддержку списка кандидатов. При сборе подписей в поддержку федерального списка кандидатов в каждом подписном листе указываются данные — не всех выдвинутых кандидатов, а первых трех кандидатов, возглавляющих федеральную часть списка, а также трех кандидатов, возглавляющих соответствующую региональную часть списка. До 2009 года политическим партиям по каждому федеральному списку кандидатов в t депутаты Государственной Думы РФ требовалось собрать подписи не менее 200 тыс. избирателей, при этом на один субъект федерации должно было приходиться не более 10 тыс. подписей.
В соответствии с п. 2 ст. 39 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» политические партии, прошедшие в Государственную Думу по результатам предыдущих ближайших выборов, освобождаются от обязанности по сбору подписей избирателей в поддержку своего списка.
Необходимо отметить и тот факт, что ранее действующее избирательное законодательство разрешало партиям, не имеющим к моменту проведения выборов своих фракций в Государственной Думе РФ, вносить для участия в выборах вместо сбора подписей избирательный залог. Избирательный залог вносился из средств избирательного фонда и возвращался, если список кандидатов набирал не менее 4% голосов избирателей. В противном случае залог перечислялся в доход государства.
Однако в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент РФ Д.А. Медведев от 5 ноября 2008 г. высказался о необходимости отмены использования денежного залога на выборах всех уровней: «участвовать в выборах или нет — должны решать не деньги, а мнение людей, репутация партии и доверие избирателей к её программе» . В рамках реализации этого положения Государственной Думой РФ был принят Федеральный закон от 09.02.2009 №3-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов», который отменил этот альтернативный способ регистрации списка кандидатов на выборы в Государственную Думу РФ. Данное положение закона распространяется помимо выборов в Государственную Думу РФ и на выборы всех других уровней .
Этот факт, несомненно, связан с переходом формирования Государственной Думы РФ на принципы партийного представительства. Российский законодатель при принятии решения об отмене избирательного залога исходил из того, что политическая партия, не способная собрать в свою поддержку достаточное количество подписей избирателей, вряд ли может быть представлена в Государственной Думе РФ. Однако по нашему мнению, избирательный залог был возможностью для партий не представленных в парламенте, обойти формальности по сбору подписей избирателей и быть зарегистрированными.
Правовое регулирование финансирования деятельности политических партий в РФ и ФРГ
В решении 1992 г. прежняя позиция Федерального конституционного суда ФРГ вновь подверглась пересмотру. Суд полностью отказался от ограничения допустимой государственной поддержки партий системой компенсации расходов, понесенных в ходе предвыборной кампании1. А в 1994 году в Закон ФРГ «О политических партиях» были внесены изменения, согласно которым государственное финансирование было включено в перечень источников финансирования деятельности партий. Как можно заметить, концепция государственного финансирования партий в ФРГ подвергалась неоднократному пересмотру, прежде всего связанному с изменениями позиции Федерального конституционного суда ФРГ. Такое внимание к государственному финансированию партий со стороны немецкого законодателя и Федерального конституционного суда ФРГ связано с неослабевающей дискуссией в немецком обществе по вопросу государственного финансирования партий и его объемов.
С 1 января 2004 года в России вступила в силу ст. 33 Федерального закона «О политических партиях», которая регулирует порядок финансирования политических партий за счет средств федерального бюджета. Нужно отметить, что российский законодатель предусмотрел лишь право политической партии на государственное финансирование. В случае отказа неиспользованные суммы зачисляются в доходы федерального бюджета. Отказавшись от государственного финансирования, партия теряет право на бюджетные средства в течение всего текущего года. «В ФРГ такое право de facto существует, однако законодательно оно не закреплено. До сих пор ни одна партия РФ или ФРГ не воспользовалась этим правом, хотя ряд партий заявлял и заявляют о том, что является противниками государственных субсидий»".
В ФРГ главными критериями для получения партиями государственного финансирования являются результаты выборов в ландтаги земель, Бундестаг и Европарламент. Право получать государственные субсидии имеют те партии, которые после подведения итогов выборов в Бундестаг или Европарламент, получили не менее 0,5 процентов голосов избирателей, либо на последних выборах в ландтаг той или иной федеральной земли завоевывали не менее одного процента голосов (п. 4 18 Закона ФРГ «О политических партиях»). Также политической партии предоставляется государственное финансирование в случае получения не менее 10 процентов «первых голосов» (голосов за кандидата по одномандатному округу) в каком-либо избирательном округе . Подобные ограничения не распространяются на партии, представляющие национальные меньшинства.
В соответствии сп. 1 ст. 33 Федерального закона «О политических партиях» государственная поддержка политических партий путем их государственного финансирования, также как и в Германии, осуществляется по итогам участия политических партий в выборах за счет средств федерального бюджета. В России политические партии получают государственное финансирование по итогам их участия в выборах депутатов Государственной Думы РФ и Президента РФ путем перечисления на расчетные счета соответствующих партий ежегодных и (или) единовременных денежных средств из федерального бюджета. Таким образом, политические партии, не принимающие участие в федеральных выборах, лишаются права на государственное финансирование. Российские политические партии имеют право на получение средств федерального бюджета в одном из следующих случаев: если федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, получил по результатам выборов не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу; если зарегистрированный кандидат на должность Президента Российской Федерации, выдвинутый политической партией, получил по результатам выборов не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании1.
Согласно п. 9 ст. 33 Федерального закона «О политических партиях» средства федерального бюджета выделяются в следующие сроки: по результатам выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации — не позднее чем через 3 месяца со дня официального опубликования результатов выборов и в последующем ежегодно в течение всего срока полномочий Государственной Думы соответствующего созыва; по результатам выборов Президента Российской Федерации -единовременно не позднее чем через год со дня официального опубликования результатов выборов".
В соответствии с п. 3 18 Закона ФРГ «О политических партиях» согласно программе государственного финансирования политические партии, набравшие на выборах необходимое количество голосов, ежегодно должны получать 0,85 евро за первые четыре миллиона голосов, а также 0,70 евро за каждый голос, отданный избирателями за их список кандидатов, и 0,70 евро за каждый голос избирателей, отданный за партию в избирательном округе сверх этого числа. Однако в п. 5 данного параграфа закрепляется, что общая сумма государственного финансирования политической партии не может превышать суммарный годовой доход партии, полученный из других источников3.
Первоначально российский закон о партиях установил достаточно низкий уровень государственного финансирования партий. Однако с 1 января 2006 года размер государственного финансирования был увеличен сразу в 10 раз: число полученных партией голосов теперь умножалось не на 0,005 МРОТ, как было ранее, а на 5 рублей. На этом процесс увеличения размеров государственного финансирования не прекратился. Федеральный закон от 22.07.2008 № 144-ФЗ «О внесении изменений в статьи 30 и 33 Федерального закона «О политических партиях» с 1 января 2009 года увеличил размер государственного финансирования еще в четыре раза - до 20 рублей. Таким образом, в настоящее время общий объем средств федерального бюджета, выделяемых для государственного финансирования политических партий в России, не может быть менее 20 рублей, умноженных на число избирателей, включенных в списки избирателей на ближайших предыдущих выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации либо выборах Президента Российской Федерации. В соответствии с законом о партиях, размеры государственного финансирования политических партий подлежат индексации с учетом прогнозируемого федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год уровня инфляции1.
В немецком законодательстве предусмотрен потолок государственного финансирования, выделяемого на все партии - 133 миллиона евро в год, или 532 миллиона за один легислатурный период. Это связано прежде всего с имеющими место в ФРГ негативными последствиями финансирования политических партий со стороны государства. Среди таких последствий отмечаются: разрастание партийных аппаратов, бюрократизация и олигархизация политических партий и их структур, усиление тенденций к слиянию партийных и государственных структур. Кроме того, «наметилась тенденция к расточительному ведению избирательных кампаний и постоянное искушение заполучить в свои кассы как можно больше налоговых поступлений»2.
Похожие диссертации на Правовые основы деятельности политических партий в РФ и ФРГ : сравнительно-правовой анализ
