Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Конституционные гарантии местного самоуправления в Российской Федерации 17
1. Понятие и система конституционных гарантий местного самоуправления 17
2. Гарантия самостоятельности местного самоуправления 27
3. Гарантия права граждан на осуществление местного самоуправления 48
4. Гарантия права местного самоуправления на судебную защиту 54
5. Гарантия права местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти 70
ГЛАВА II. Реализация конституционных гарантий местного самоуправления в Российской Федерации 77
1. Правовые аспекты реформы местного самоуправления в Российской Федерации 77
2. Механизм реализации основных конституционных гарантий местного самоуправления в Российской Федерации 128
Заключение 168
Библиографический список 178
Нормативные правовые акты и судебные решения 178
Монографии и статьи 188
Диссертации и авторефераты диссертаций 199
Приложения 201
- Понятие и система конституционных гарантий местного самоуправления
- Гарантия самостоятельности местного самоуправления
- Правовые аспекты реформы местного самоуправления в Российской Федерации
- Механизм реализации основных конституционных гарантий местного самоуправления в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Местное самоуправление - важный элемент федеративного устройства Российской Федерации, обеспечивается наличием конституционных гарантий, создание условий для реализации которых является задачей органов государственной власти.
Для государства необходимость закрепления гарантий осуществления местного самоуправления заключается, прежде всего, в том, что данный уровень публичной власти наиболее приближен к населению и призван решать основные вопросы жизнедеятельности граждан, учитывая особенности и конкретные условия каждой территории.
На начальном этапе реформ 90-х годов ХХ-го столетия под термином «местное самоуправление» понимались как местные органы государственной власти, так и территориальные органы общественного самоуправления, а также их совокупность.
В Конституции Российской Федерации нет определения понятия «местное самоуправление».
Вместе с тем, местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в стране, децентрализацию управления1.
Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской хартии местного самоуправления2 общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности,
1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.
2 СЗ РФ. 1998. №36. Ст. 4466.
осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать3.
Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2002 года отмечал, что «без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным. Кроме того, именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне мы обязаны навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны»4.
Положение о том, что муниципальный уровень можно рассматривать как уровень публичной власти, сформулировано Конституционным Судом Российской Федерации в пунктах 4 и 7 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»5, а также в пункта 2 мотивировочной части Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» .
Развитие местного самоуправления на протяжении всей истории России происходило наряду с процессом централизации государственного управления. Ряд авторов считает, что централизация, конечно, необходима в условиях внешней угрозы, но в условиях отсутствия такой угрозы она ослабляет государство, делает его неконкурентоспособным, так как прямым
3 Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных
положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской
Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
4 Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской
Федерации от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета от
19 апреля 2002 г. №71. С. 11.
5 СЗ РФ. 1997. №5. Ст. 708.
6 Собрание законодательства Российской Федерации от 26 января 1998 г. № 4 ст. 532.
результатом централизации является подавление социальной активности и невостребованность интеллектуального потенциала нации. Неизбежным итогом процесса централизации очень часто является кризис государственности7.
Местное самоуправление играет особую роль в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и институтом гражданского общества.
Местное самоуправление является одной из конституционных основ федеративного устройства Российской Федерации. При этом особая значимость местного самоуправления состоит в том, что оно позволяет создать реальные условия и механизмы непосредственного участия населения в управлении делами государства. Реально действующее местное самоуправление позволяет государственной власти сконцентрироваться на решении проблем федерального и регионального уровня, что способствует повышению эффективности государственного управления8. В этой связи государство обязано обеспечить гарантии местного самоуправления в соответствии со статьями Конституции Российской Федерации.
Одной из первоочередных и приоритетных задач государственного строительства в настоящее время является функционирование местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти. Проблемы, возникающие при осуществлении органами местного самоуправления своих полномочий, влияет на состоянии всего общества.
Конституционное провозглашение гарантированности местного самоуправления в Российской Федерации предполагает стабильную и четкую систему его гарантий. Они должны соответствовать своему назначению не только по форме, но и по содержанию. При этом необходимо учитывать, что
7 Мокрый B.C. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права, № 10,
октябрь 2002 г. С. 48.
8 Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных
положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской
Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
в системе правовых гарантий федеральный закон является главным и основным источником права9.
При планировании государственного строительства не следует рассматривать местное самоуправление только как институт гражданского общества или как публичный институт. Он заключает в себе и публичную, и общественную составляющую. В отношениях с государством институт местного самоуправления выражает интересы территориальных сообществ. В отношениях с сообществами он, по существу, является проводником интересов государства, так как отстаивает целостность социально-территориального пространства и его развитие. Ослабление одной из названных составляющих местного самоуправления (общественной или публичной) ведет к дисбалансу интересов государства и общества, который, как правило, завершается кризисом государственности10.
Местное самоуправление представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с другими конституционными принципами, определяет систему демократического управления в обществе и государстве11. Местное самоуправление - не только основа демократии, но и инструмент эффективного управления, экономического роста, мощный фактор стабилизации конфликтных ситуаций, особенно межнациональных.
Государственная теория самоуправления предполагает, что местное самоуправление есть часть государственного управления как единого целого, исключает коллизии между обществом и государством12. Отдельные авторы усматривают в самостоятельности и автономности местного самоуправления
9 См.: Юнина О. Н. Правовые гарантии местного самоуправления // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998. 0 Мокрый B.C. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права, № 10, октябрь 2002 г. С. 48.
11 См. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации., М., 1997г.
12 Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998. С. 20.
опасные тенденции, связанные с ослаблением государственной власти в России и подрывом фундамента государственного управления .
Сторонники дуалистического подхода, более точно определяют, что самоуправление гармонично сочетает в себе два начала: с одной стороны, государственный тип самоуправления, а с другой - общественное самоуправление14.
Конституционное провозглашение гарантированности местного самоуправления в Российской Федерации предполагает существование стабильной и четкой системы его гарантий.
В современной российской науке местное самоуправление определяется как форма народовластия (форма публичной власти), позволяющая территориальным коллективам (местным сообществам) с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива15. Это определение подчеркивает основную сущность местного самоуправления как социального явления.
Право граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования, то есть даже путем проведения референдума население не может отказаться от данного права16.
Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Под ред. И.П. Бачило. М., 1998. С.422.
14 Авакьян А.С. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. № 6.
С.145.
15 Широков А. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и
проблемы становления. С- Петербург, 1997.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // С3 РФ. 2000. № 50. Ст.4943.
Особые дискуссии и противоречивые позиции в научных юридических и политологических исследованиях, в практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления вызывает неоднозначность определения конституционных гарантий местного самоуправления.
В этой связи, ряд аспектов, относящихся к исследуемой проблеме еще не получили должного научного обоснования в отечественной юридической науке и до сих пор относятся к числу мало исследованных.
Одним из дискуссионных вопросов в научных исследованиях, практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления является вопрос конституционных гарантий осуществления и самостоятельности местного самоуправления, несмотря на то, что проблема неоднозначного толкования соответствующих положений Конституции Российской Федерации неоднократно рассматривалась Конституционным Судом Российской Федерации, который дал практически исчерпывающие толкования и разъяснения самостоятельности местного самоуправления во взаимосвязи с положениями Конституции Российской Федерации.
Ввиду многообразного толкования конституционных гарантий местного самоуправления представляется целесообразным провести их полный анализ, исследование принципов и норм международного права, позиций ведущих ученых-конституционалистов и судебной практики.
Степень научной разработанности проблемы. Первые научные исследование института местного самоуправления в России публикуются в XIX веке. Анализ современных проблем местного самоуправления проведен с учетом исторически обусловленных взглядов и идей, которые сформировались в дореволюционной школе ученых и исследователей, таких как А. И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, А. Д. Градовский, И.И. Дитятин,
Н.М. Коркунов, В.О. Ключевский, М. И. Лазаревский, Н. Н. Лазаревский, Л. Лаптев, К.А. Пажитнов, Б.Н. Чичерин и других1
Рассмотрение вопроса развития местного самоуправления в советский период проводилось на основе трудов В.М. Курашвили, Б.М.Лазарева, А.И. Лепешкина, В. Морозова, В.М. Монохина, А.К. Соколова, О.И. Чистякова.
При подготовке работы использованы результаты, изложенные в трудах зарубежных исследователей, таких как Ж. Ведель, Л.Шапиро. Диссертант в своем исследовании опирался на общефилософские труды М. Вебера, А. Гамильтона, А. де Токвиля, Ш.-Л. Монтескье.
Работа, направленная на анализ правовых аспектов обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления будет представлять научный и практический интерес.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения по реализации конституционного права на осуществление местного самоуправления, в том числе правовое обеспечение конституционных гарантий местного самоуправления.
Предметом исследования являются конституционно-правовые аспекты институционализации гарантий местного самоуправления в Российской Федерации и правовые нормы, регламентирующие конституционные гарантии местного самоуправления.
Цель диссертационного исследования. Исходя из актуальности темы, в настоящем диссертационном исследовании поставлена цель проанализировать уровень законодательного обеспечения и реализации конституционных гарантий местного самоуправления.
Основные задачи диссертационного исследования. На основе анализа теоретических и практических проблем местного самоуправления сформулированы следующие исследовательские задачи:
1 Василевский СМ. Городское самоуправления и хозяйство. СПб., 1906; Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1872; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.; Л., 1928; Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. СПб., 1909, Т. I; Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. СПб., 1875.
- провести теоретико-правового анализа положений Конституции
Российской Федерации о местном самоуправлении;
проанализировать, существующее в науке понятие «гарантии местного самоуправления» и их видов;
проанализировать государственную политику, направленную на обеспечение конституционных гарантий местного самоуправления, правовых аспектов обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления и их реализацию;
- на основе исследования проводимых изменений правовой
регламентации гарантий местного самоуправления, выявить некоторые
аспекты реализации конституционных гарантий местного самоуправления;
выявить тенденции в обеспечении конституционных гарантий местного самоуправления и на этой основе предложить меры по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления;
выработать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации, закрепляющего гарантии местного самоуправления.
Методологической основой диссертации является комплекс теоретических и общеметодологических принципов, логических приемов и методов научного исследования, специальных методов и средств познания правовых явлений. Основным методом исследования является диалектический, который сохранил значимость благодаря требованиям всесторонности и объективности в научных исследованиях.
В диссертационной работе использовались также общенаучные и частнонаучные методы познания, в том числе сравнительный, системно-структурный, историко-правовой, социологический. В ходе научного исследования широко использовались формально-логические методы -анализа, синтеза, абстракции.
Теоретическую основу данного диссертационного исследования составляют идеи, положения, обобщения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов по проблемам теории государства и
права, конституционного, муниципального, административного, финансового и других отраслей права, относящихся к вопросам данного исследования, материалы научных и практических конференций по различным аспектам местного самоуправления.
Диссертантом изучены основные работы по данной теме, в том числе таких ведущих ученых и специалистов, как С.А.Авакьян, А.А. Акмалова, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, Г.А. Гаджиев, Л. Гильченко, В.В. Гребенников, А. Дементьев, А. А.Ежкова, Н.А. Емельянов, А.А. Замотаев, Н.А. Игнатюк, Е.И.Козлова, Т.А.Козлова, О.Е.Кутафин, Э. Маркварт, В.С.Мокрый, А.В. Некенов, В.В.Пылин, А.Я. Слива, И.Стародубровская, М.Славгородская, А.А.Уваров, В.И.Фадеев, Т.Я. Хабриева, К. Ф. Шеремет, Е.С. Шугрин, Б.С. Эбзеев, А.Юдина и др.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления17, Указы Президента Российской Федерации, федеральные законы, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы Министерства регионального развития Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.
Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти, а также материалов парламентских слушаний в палатах Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме этого, существенным образом пополнила информационную базу практическая работа в Департаменте федеративных отношений, государственного управления и местного самоуправления Министерства регионального развития Российской Федерации.
Научная новизна диссертации заключается в проведенном впервые комплексном анализе правового обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления в Российской Федерации, рассмотрении итогов
СЗРФ. 1998. №36. Ст. 4466.
реформы местного самоуправления, проводимой с начала 2000-го года, определении тенденций развития правовых аспектов обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления. Предложен новый подход к определению содержания конституционных гарантий местного самоуправления.
В настоящей работе предпринята попытка сформулировать на основе анализа конституционных норм и норм федерального законодательства правовые аспекты обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления. На базе полученных результатов проводится анализ государственных мер по обеспечению конституционных гарантий местного самоуправления.
В отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
1 о
Федерации» , в котором гарантии были только сформулированы, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»19 более полно предусматривает механизмы обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления.
В диссертационной работе проводится анализ, показывающий, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»20 получили развитие гарантии конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления путем расширения форм прямого волеизъявления населения и его участия в осуществлении местного самоуправления.
В диссертационном исследовании проводится анализ, показывающий, что трудности, возникающие при реализации конституционных гарантий
18 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; 1996. № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32.
Ст. 3330; 2003. № 28. Ст. 2892; 2003. № 40. Ст. 3822; 2003. № 50. Ст. 4855; 2005. № 30 (часть I). Ст. 3108.
19 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004. № 25. Ст. 2484; 2004. № 33. Ст. 3368; 2005. № 1 (часть I). Ст. 9; 2005 г.
№ 1 (часть I). Ст. 12; 2005 г. № 1 (часть I). Ст. 17; 2005. № 1 (часть I). Ст. 25; 2005. № і (часть I). Ст. 37;
2005. № 17. Ст. 1480; 2005. № 27. Ст. 2708; 2005. № 30 (часть I). Ст. 3104; 2005. № 30 (часть I). Ст. 3108;
2005. № 42. Ст. 4216; 2006. № 1. Ст. 9, ст. 10, ст. 17; 2006. № 6. Ст. 636; 2006. № 8. Ст. 852.
20 Там же.
местного самоуправления, носят как объективный, так и субъективный характер, то есть часть проблем их реализации тесно связана с действиями должностных лиц.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, которые представляются новыми или содержат элементы научной новизны:
Реформа местного самоуправления в России расширяет перечень государственных мер, обеспечивающих реализацию гарантий местного самоуправления2'.
Предлагается и обосновывается необходимость выделения научно-правового вида гарантий местного самоуправления - конституционного, под которыми предлагается понимать юридические нормы, закрепленные в Конституции Российской Федерации и обладающие высшей юридической силой, призванные обеспечить функционирование всех элементов публичной власти в целом и местного самоуправления в частности.
3. Реализация права на судебную защиту, как одной из
конституционных гарантий местного самоуправления, получила развитие в
конституционном судопроизводстве, так как de facto признана возможность
обращения органов местного самоуправления в Конституционный Суд
Российской Федерации.
Формулируется тезис о том, что ряд конституционных гарантий местного самоуправления при достаточном правовом обеспечении не получают необходимой практической реализации .
Правовыми нормами на федеральном уровне созданы условия для реализации конституционных гарантий местного самоуправления23, однако в
Так, финансовый аспект самостоятельности местного самоуправления обеспечивается в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» путем подробного установления порядка передачи отдельных государственных полномочий.
22 Например, не получает должной реализации конституционная гарантия компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. 3 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создает условия для реализации конституционных гарантий местного самоуправления.
законодательстве субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах эти условия не всегда получают необходимую реализацию24.
6. В системе местного управления самоуправление, являясь
необходимым звеном, имеет политическое значение, направленное на
обеспечение единства государства и стабильности государственной власти,
развитие активности граждан и институтов гражданского общества.
7. Степень развитости местного самоуправления зависит не только от
наличия, но и от реализации конституционных гарантий его осуществления.
Научно-практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют обосновать необходимость совершенствования правовых основ деятельности органов местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации в контексте развития Российской Федерации как правового государства и могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем муниципального права, в преподавании данной дисциплины, разработке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки государственных и муниципальных служащих, выборных должностных лиц, а так же в практической деятельности работников государственного управления и органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования.
Материалы и выводы диссертации представлены в пленарных докладах и сообщениях, а также в тезисах и научных сообщениях на всероссийских и международных научно-практических конференциях и семинарах, в частности:
24 См.: Приложение 1.
«Реформа местного самоуправления: проблемы переходного периода» (г. Великий Новгород, 18-20 апреля 2005 г.);
обучающий визит в Ассоциацию местных властей в рамках проекта Конгресса муниципальных образований Российской Федерации и Ассоциации местных властей Швеции «Поддержка местного самоуправления» (15-19 мая 2005 г., г. Стокгольм, Швеция);
совещание по проекту третьего протокола Мадридской Конвенции (г. Хельсинки, Финляндия, 16 июня 2005 г.);
Международный форум политики регионального развития, организованный ООН «Изменения регионального развития в Юго-восточной Европе - стратегия для финансирования и предоставления услуг» (г. Тирана (Албания), 1-2 декабря 2005 г.);
Международная конференция «Реализация реформы государственного управления в Северо-западном федеральном округе», организованной Всемирным банком (г. Псков, 7 декабря 2005 г.);
Совещание «Вопросы реализации Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты в связи совершенствованием разграничения полномочий» и создание советов муниципальных образований» (г. Москва, 2 февраля 2006 г.);
III межрегиональная научно-практическая конференция «Местное самоуправление в условиях реализации нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (г. Вологда, 21-22 февраля 2006 г.);
Международная конференция «Эффективность работы органов местного самоуправления» (20-23 июня 2006 г., г. Великий Новгород).
Диссертант, являясь экспертом Комитета по системе и структуре местных и региональных властей Совета Европы и национальной сети корреспондентов LOREG Совета Европы, результаты настоящего
25 Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (Мадрид, 21 мая 1980 г.).
исследования апробировал на заседаниях указанных органов, а также при исследовании относительно регионального развития и развития местного самоуправления в Российской Федерации в целях подготовки общеевропейского доклада.
Предложения и рекомендации, изложенные в диссертации, апробированы в работе Министерства регионального развития Российской Федерации и в рамках реализации проекта Программы Развития Организации Объединенных Наций «Содействие реформе местного самоуправления в Российской Федерации», осуществляемой в четырех субъектах Российской Федерации.
Понятие и система конституционных гарантий местного самоуправления
Закрепление в Конституции Российской Федерации местного самоуправления как основы конституционного строя, а также самостоятельности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти позволяет считать данный институт конституционного права формой выражения власти народа и его суверенитета .
В соответствии со статьей 12, частью 1 статьи 130 и статьей 132 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Признавая право населения на осуществление местного самоуправления, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для реализации данного права.
Государство гарантирует местное самоуправление комплексом правовых актов, призванных обеспечить эффективное функционирование всей его системы.
Обращаясь к характеристике правовых гарантий местного самоуправления, следует учитывать их различное толкование.
Так, в системе правовых гарантий федеральный закон является главным и основным источником права, который регулирует наиболее важные общественные отношения, охраняет основные права, устанавливает основные обязанности, а также наиболее полно устанавливает компетенцию местного самоуправления, обеспечивать ее реализацию и защиту .
В юридической литературе под гарантиями местного самоуправления понимаются средства, условия и предпосылки, обеспечивающие фактическую реализацию прав местного самоуправления29, «такие институциональные образования (формы, установления), реальное функционирование, использование которых приводит к практическому осуществлению объективного и субъективного права, его претворению в жизнь, достижению конечного социально-экономического результата»30. «Гарантии должны быть направлены на практическую осуществляемость прав местного самоуправления» . Иными словами «гарантии служат тем мостиком, который обеспечивает переход от общего к частному, от прокламируемой возможности к действию»32.
На наш взгляд указанная дефиниция гарантий является только определением механизма их реализации. Предлагаем определять конституционные гарантии местного самоуправления как юридические нормы, обладающие высшей юридической силой и призванные обеспечить функционирование всех элементов публичной власти в целом и местного самоуправления в частности.
На наш взгляд следует согласиться с точкой зрения Юниной О.Н., согласно которой «в юриспруденции должно царить классическое понимание института правовых гарантий, при разработке которого применяется исключительно юридический метод исследования, абстрагированный от метаюридических явлений, лежащих вне области права» .
В системе гарантий можно выделить общие, относящиеся ко всем правам или обязанностям, и специальные гарантии - применяемые к конкретному праву или обязанности34. К числу первых относятся экономические, политические, духовные35, идеологические и организационные36.
К специальным (юридическим) гарантия местного самоуправления относятся правовые средства обеспечения местного самоуправления как формы народовластия, самоорганизации граждан и определенно самостоятельного института, которые устанавливаются на всех уровнях публичной власти Российской Федерации. «Необходимость специальных гарантий прав муниципальных образований обусловлена тем, что конституционные нормы об этих правах обладают высокой степенью обобщенности, и поэтому большинство этих прав не может быть реализовано без соответствующей конкретизации в текущем законодательстве».
Гарантия самостоятельности местного самоуправления
Конституция Российской Федерации, признавая самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, закрепляет гарантии финансовой и экономической самостоятельности местного самоуправления68, самостоятельности определения структуры органов местного самоуправления69, самостоятельное решение населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения70 и самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью71.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Тем самым, предполагается выделение особой сферы вопросов местного значения, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и под свою ответственность, прежде всего, перед населением данного муниципального образования.
Сущность самостоятельности местного самоуправления заключается, прежде всего, в его независимости, функционировании под свою ответственность. Вместе с тем, независимость местного самоуправления имеет свои границы. Главной из них является государственный суверенитет Российской Федерации, носителем которого в соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
Кроме того, местное самоуправление самостоятельно в пределах только тех полномочий, которые предоставлены ему законодательством либо государством в лице соответствующих органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Государство вправе осуществлять контроль за эффективностью осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин при характеристике самостоятельности местного самоуправления справедливо обращают внимание на то, что государство создает правовые рамки деятельности местного самоуправления, но само не вправе его осуществлять. В тоже время, данные авторы полагают, что местное самоуправление представляет собой специфический уровень власти в государстве72.
Ряд авторов спорно считают, что под самостоятельностью местного самоуправления следует понимать право населения муниципального образования непосредственно или через своих представителей без вмешательства каких-либо властных структур определять круг вопросов местного значения, принимаемых к своему ведению, и решать их, действуя в соответствии с законами и нормативными актами муниципального образования и в пределах, установленных ими
М.В. Баглай отмечает, что местное самоуправление по своей природе, хотя оно и не входит в систему органов государственной власти, все же является его частью74. С такой позицией не согласны большинство исследователей данного вопроса. К примеру, Н.А. Игнатюк полагает, что органы местного самоуправления выступают не как уполномоченные представители государственной власти, назначенные ею, а как органы, образуемые непосредственно населением, представляющие его интересы, ответственные перед населением за свою деятельность
В.Г. Розенфельд и А.А. Сергеев отмечают, что «муниципальная власть, будучи самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее, обладая суверенитетом, самостоятельна в рамках и пределах заданной законом компетенции» .
Разброс интерпретаций конституционного положения о самостоятельности местного самоуправления чрезвычайно широк - от утверждений, что местное самоуправление отделено от государства, до толкования самостоятельности местного самоуправления не более как права органов местного самоуправления определять порядок реализации предписаний органов государственной власти77.
Диссертант считает, что признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, иных (нежели в условиях централизации) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации, признавая местное самоуправление в качестве необходимого элемента конституционной системы власти в государстве и обеспечивая его организационную обособленность и самостоятельность, устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Вместе с тем, закрепленная статьей 12 Конституции Российской Федерации гарантия организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в общей системе управления обществом и государством, не означает, что органы местного самоуправления отделены от государства. Необходимо учитывать, что органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в государстве (власти народа), установленную Конституцией Российской Федерации, и тесно взаимодействуют друг с другом
Правовые аспекты реформы местного самоуправления в Российской Федерации
Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, устанавливает основные принципы осуществления местного самоуправления, содержит ряд норм прямого действия, непосредственно регулирующих вопросы местного самоуправления.
Принятие Конституции Российской Федерации послужило импульсом к дальнейшему развитию местного самоуправления, стало началом активной работы по разработке проекта нового закона о местном самоуправлении. Однако, переходный период до конца 1995 г. характеризовался полным доминированием исполнительной власти.163
Диссертант считает, что только после принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»164 действительно начался новый этап развития местного самоуправления. Одним из наиболее важных достижений указанного Федерального закона было определение «муниципального образования», как населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Основными признаками муниципального образования были названы не только осуществление на территории местного самоуправления, но и наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов власти.
В рамках Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в России получило достаточно активное развитие. На наш взгляд, введение понятия «муниципальное образование» позволило отделить территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального устройства государства.
Таким образом, данный Федеральный закон предоставил возможность создавать различные типы муниципальных образований: сельские поселения, сельсоветы, районы, города, волости (объединение нескольких сельсоветов) и другие. При этом субъектам Российской Федерации было дано право самостоятельно определять территории, на которых могут формироваться муниципальные образования.
В результате в субъектах Российской Федерации сложилось множество форм и моделей организации местного самоуправления. Основными можно считать следующие три модели166:
Районная модель предусматривала, что муниципальные образования создавались на уровне административных районов, более низкие уровни местного самоуправления не предусматривались. В распоряжении органов власти районов находилась муниципальная собственность, самостоятельный бюджет. В поселках, городах и сельсоветах на территории района могли создаваться территориальные подразделения администрации муниципального образования. Их руководители назначались главой муниципального образования, финансирование деятельности осуществлялось по сметам доходов и расходов.
Поселенческая модель предполагала, что муниципалитеты формировались на уровне отдельных поселений. На районном уровне, за некоторыми исключениями, создавались территориальные органы государственной власти, решающие межмуниципальные проблемы.
Двухуровневая модель позволяла создавать муниципалитеты, как на уровне отдельных поселений, так и на уровне административных районов. На каждом из этих уровней должны были формироваться выборные органы управления, приниматься местные бюджеты. Однако на практике бюджеты на поселенческом уровне могли не формироваться или формировались не во всех поселениях. Таким образом, в данных субъектах Российской Федерации при формальном закреплении двухуровневой системы местного самоуправления в региональном законодательстве, фактически была реализована районная модель.
Существенные изменения были внесены Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»167 в организационные основы местного самоуправления. Федеральный закон установил, что структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно. Единственным ограничением, устанавливаемым федеральным законодательством, являлось требование обязательного формирования выборных органов власти.
Кроме выборных органов местного самоуправления, муниципальные образования могли предусматривать должность главы муниципального образования - выборного должностного лица. Глава муниципального образования избирался либо жителями муниципалитета, либо депутатами представительного органа из своего состава.
Механизм реализации основных конституционных гарантий местного самоуправления в Российской Федерации
Конституция Российской Федерации определяет местное самоуправление как форму народовластия, составляющую одну из основ конституционного строя. В силу данных конституционных положений необходимо говорить о местном самоуправлении как элементе государственного устройства, самостоятельном уровне осуществления публичной власти в государстве, поскольку и государственная власть, и муниципальная власть есть разновидности единой публичной власти, имеющей своим источником народ.
Норма, закрепленная статьей 12 Конституции Российской Федерации, о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает лишь организационное обособление данного уровня власти, необходимость учета специфики ее реализации, заключающейся в праве жителей самостоятельно решать местные дела, но отнюдь не отделение местного самоуправления от государства.
Согласно теории управления, управление предполагает наличие управляющей и управляемой системы, в то время как самоуправление - это система, в которой совмещены управляющий и управляемый субъекты. Саморегуляция системы местного самоуправления не исключает воздействия внутри этой системы одного управляющего субъекта на другой, управляемый, субъект. Но вся особенность этого управления заключается в том, что сами правила и условия управления определяются управляющим и управляемым субъектами совместно, без непосредственного участия государства, и по вопросам управления эти субъекты являются одновременно ЛОЛ и управляющими, и управляемыми субъектами .
Диссертант считает, что суть местного самоуправления и состоит в том, что население (непосредственно или через органы местного самоуправления), при создании государством необходимых условий, в состоянии наиболее рационально и ответственно распоряжаться финансовыми и материальными ресурсами в процессе решения вопросов местного значения на своей территории. Государство обязано обеспечить гарантии местного самоуправления в соответствии со статьями Конституции Российской Федерации. Принятие федерального закона о местном самоуправлении в новой редакции можно рассматривать как составную часть решения задачи установления таких гарантий.
Следует отметить, что в результате социологических исследований удалось выявить, что важным препятствием на пути продвижения реформы местного самоуправления муниципальные служащие и депутаты местных представительных органов называют непонимание населением сущности местного самоуправления и отсутствие инициативы со стороны населения. Большинство опрошенных считают, что учет общественных интересов и инициатив населения всегда повышает эффективность муниципального управления (79%), и что органы местного самоуправления должны во всем ориентироваться на интересы населения (55%). Вместе с тем 64% опрошенных считают, что инициативы населения не всегда целесообразны, часто имеют неконструктивный характер, и что население еще не готово к проявлению инициативы и активному участию в решении проблем муниципального образования .
При сравнении Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской
Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» в последнем расширены формы прямого волеизъявления населения и его участия в осуществлении местного самоуправления. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрены все формы осуществления населением местного самоуправления, содержавшиеся в Федеральном законе 1995 года, а именно: местный референдум, муниципальные выборы, собрание и сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, обращения граждан в органы местного самоуправления. В то же время включены и новые формы, отсутствовавшие ранее. К ним относятся: публичные слушанья для обсуждения муниципальных правовых актов, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан, голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования.
Похожие диссертации на Правовые аспекты обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления
