Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и классификация гарантий местного самоуправления 11
1.1 . Понятие гарантий местного самоуправления 11
1.2. Классификация гарантий местного самоуправления 22
Глава 2. Система гарантий местного самоуправления 34
2.1. Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность ..34
2.2. Гарантии, обеспечивающие финансовую и экономическую самостоятельность 69
2.3. Судебная и иные формы защиты (охраны) местного самоуправления 107
Глава 3. Гарантии местного самоуправления: практика зарубежных стран ...147
3.1. Гарантии в организационной сфере местного самоуправления ... 147
3.2. Гарантии местного самоуправления в финансово-экономической области 154
3.3. Судебная защита местного самоуправления 174
Заключение 182
Приложения 186
Список использованной литературы 193
- Понятие гарантий местного самоуправления
- Классификация гарантий местного самоуправления
- Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность
- Гарантии в организационной сфере местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление является одним из важнейших институтов развитого демократического общества. С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации1 стало активно развиваться как федеральное, так и региональное законодательство, затрагивающее различные аспекты построения и функционирования системы местного самоуправления. В 2003 году был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , который решил ряд проблем в области местного самоуправления. Вместе с тем, наряду с положительными моментами проводимых реформ имеют место и негативные процессы. До сих пор еще не решены проблемы с финансово-экономической основой деятельности органов местного самоуправления, созданием условий для их самостоятельной и плодотворной работы. В федеральном законодательстве нормативно не закреплен сам термин «гарантии местного самоуправления», что негативно сказывается на развитии местного самоуправления. Имеют место случаи ущемления прав граждан и органов местного самоуправления при разработке и принятии правовых актов органами государственной власти, о чем свидетельствует целый ряд судебных споров. В такой обстановке особое значение приобретают гарантии местного самоуправления, без которых реальное самоуправление построить невозможно.
Исследование вопросов, связанных с обеспечением эффективного функционирования местного самоуправления, прогнозирование и оценка последствий принимаемых решений в этой области позволяют определить наиболее оптимальные пути совершенствования его гарантий. Не меньшее значение имеет модернизация механизма судебной защиты прав местного самоуправления. Во многих случаях только суд может дать адекватную оценку
1 Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская
газета. 1993.25 декабря.
2 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
действиям как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. Однако, как показывает практика, существует еще немало препятствий на пути реализации права на судебную защиту, вызванных как неверным толкованием действующего законодательства, так и его несовершенством.
Наличие указанных проблем обуславливает необходимость их детального изучения на основе теоретических разработок в области муниципального, государственного, финансового права, анализа судебной практики, а также опыта зарубежных государств, который в ряде случаев может быть полезен и для России. При этом крайне важно показать оптимальные пути совершенствования федерального и регионального законодательства по вопросам местного самоуправления, а также формы сотрудничества между органами государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, исследование названных проблем имеет как теоретическое, так и практическое значение.
Степень разработанности темы диссертации. В последнее время: различные проблемы местного самоуправления привлекают внимание широкого круга специалистов, что не в последнюю очередь связано с их актуальностью. Хотя здесь следует отметить, что уже во время существования советской системы, в основе которой лежал принцип демократического централизма, поднимался вопрос о пределах руководства вышестоящих Советов нижестоящими. Не оставалась в стороне и проблематика создания достаточной материально-финансовой базы местных Советов. Однако в современных условиях, когда органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, имеющийся научный материал требуют своего переосмысления.
На сегодняшний день отдельные вопросы становления и развития местного самоуправления нашли свое отражение в работах специалистов в области экономики, права, политологии, истории. Несмотря на это вся система гарантий местного самоуправления, как единое целое, еще является
недостаточно исследованной.
Отдельные теоретические и практические аспекты гарантий местного самоуправления исследовали такие известные отечественные ученые как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, В.А. Баранчиков, О.В. Берг, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриев, В.Б. Евдокимов, А.Р. Еремин, В.В. Игнатенко, Е.М. Ковешников, В.А. Кокотов, А.Н. Костюков, М.А. Краснов, Ю.А. Крохина, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, М.А. Митюков, Е.Е. Некрасов, И.И. Овчинников, В.А. Пертцик, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, С.Г. Соловьев, Н.С. Тимофеев, В.И. Фадеев, А.И. Черкасов, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, СИ. Шишкин, Н.Э. Шишкина, Е.С. Шугрина и другие. Помимо этого, вопросы, связанные с гарантиями местного самоуправления в зарубежных странах, освещены в работах таких авторов как А. Бланкенагель, Р. Граверт, Ф.Л. Кнеймайер, Ж. Марку, Т. Трейверс, К. Штерн, Д. Элерс и других. Труды названных ученых внесли значительный вклад в развитие науки муниципального права.
Вместе с тем, остается еще немало проблем в области обеспечения конституционных прав в сфере местного самоуправления, требующих своего разрешения. А в условиях постоянного реформирования системы местного самоуправления такие проблемы возникают регулярно. Очень часто, внимание уделяется какому-либо одному виду гарантий местного самоуправления, а комплексный подход к их рассмотрению отсутствует.
Правовую основу диссертации составляют: Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу гарантирования местного самоуправления.
Предметом исследования стали процессы, связанные с обеспечением реализации прав местного самоуправления, их охраной (защитой). При этом анализируются прежде всего вопросы правового регулирования отношений, возникающих в указанной сфере.
Цель и задачи исследования. В диссертационной работе ставится цель рассмотреть различные виды юридических гарантий местного самоуправления, разработать рекомендации, которые способствовали бы их совершенствованию и эффективному использованию, как на уровне Российской Федерации, ее субъектов, так и на местном уровне.
Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:
- раскрыть содержание понятия «гарантии местного самоуправления» и дать их
классификацию;
- выявить причины проблем, возникающих в области обеспечения прав
граждан, органов местного самоуправления, определить возможные пути их
преодоления;
осуществить сравнительный анализ федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении;
исследовать особенности гарантий организационной и финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, а также проблемы его судебной защиты;
- изучить зарубежный опыт гарантирования местного самоуправления с целью
возможного его использования в российских условиях.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные, специальные и частнонаучные методы. Использованы диалектический, структурно-функциональный, лингвистический, статистический, формально-юридический методы, метод сравнительного правоведения. Их применение позволило рассмотреть проблемы гарантий местного самоуправления с разных сторон, выявить существующие связи между отдельными видами гарантий местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования определяется
поиском новых путей совершенствования гарантий местного самоуправления в организационной, финансово-экономической сфере, в области его судебной защиты. С принятием в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наступил очередной этап развития местного самоуправления в России. При этом произошло существенное изменение подходов к вопросам гарантий местного самоуправления. Научная новизна диссертации заключается в теоретическом осмыслении автором современного процесса реформирования муниципальной власти.
В диссертационной работе на основе анализа складывающейся практики проводится комплексное исследование гарантий местного самоуправления. Особое внимание обращается на то, каким образом они регулируются в законодательстве одного из крупнейших по территории субъектов Российской Федерации с неравномерным распределением проживающего населения --Иркутской области. Кроме того, изучается законодательство и других регионов, на основе чего сформулированы выводы и предложения. Новизна исследования заключается также в том, что в работе прогнозируются возможные последствия введения в скором будущем механизма выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов (городских округов). К новым результатам можно отнести предложенные автором варианты законодательного решения вопросов укрепления организационной, финансовой основы местного самоуправления, а также судебной защиты прав и законных интересов муниципальных образований.
Основные положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие положения диссертационного исследования, отличающиеся новизной или обладающие элементом новизны:
Современной российской модели местного самоуправления наиболее соответствует дуалистическая теория муниципального управления. В ее рамках весьма логичным является установление гарантий местного самоуправления. .
Совокупность правовых норм, регулирующих общественные
отношения, связанные с гарантиями, обеспечивающими организационную, финансовую и экономическую самостоятельность местного самоуправления, его судебную и иные формы защиты (охраны) образует один из основных институтов муниципального права.
3. Вывод о том, что в целях укрепления местного самоуправления в
Российской Федерации и формирования единых подходов к пониманию
гарантий местного самоуправления необходимо в Федеральном законе «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» закрепить нормативное определение термина «гарантии местного
самоуправления» как системы условий, средств и способов, обеспечивающих
реальное осуществление прав в области местного самоуправления, а также их
охрану (защиту).
4. Одной из наиболее реальных мер, которая способствовала бы
укреплению финансовой базы местного самоуправления, могло бы стать
введение или повышение % отчислений от региональных и федеральных
налогов (например, по налогу на добавленную стоимость). Другой вариант - это
возможное повышение ставок местных налогов. Он однако является наименее
конструктивным, так как повышение налоговых ставок вызывает у
налогоплательщиков необходимость поиска путей ухода от налогообложения и
снижает инвестиционную привлекательность муниципального образования.
Третье направление действий - это передача некоторых федеральных и
региональных налогов на местный уровень (например, регионального налога на
имущество организаций). Сочетание первого и третьего из названных
вариантов позволило бы более оптимально распределять налоговые доходы
между уровнями бюджетной системы России и обеспечить их реальное
соответствие расходным полномочиям.
5. Закрепление в бюджетном законодательстве Российской Федерации
положений о необходимости учета мнения органов местного самоуправления
при замене дотаций дополнительными нормативами отчислений от налога на
доходы физических лиц должно способствовать более справедливому
распределению средств из региональных фондов финансовой поддержки поселений и муниципальных районов.
6. Положение о необходимости закрепления в федеральном
законодательстве механизмов, призванных способствовать повышению
заинтересованности муниципальных образований в увеличении своей доходной
базы (например, предусмотреть возможность выделения дополнительных
средств из бюджетов субъектов федерации недотационным муниципальным
образованиям).
Доказывается целесообразность повышения роли ассоциаций и союзов муниципальных образований (советов муниципальных образований субъекта федерации и общероссийского объединения муниципальных образований) в судебной защите прав и законных интересов муниципальных образований. Для этого предлагается внести соответствующие дополнения в Гражданский и Арбитражный процессуальный кодексы, предоставляющие возможность ассоциациям и союзам муниципальных образований (или советам муниципальных образований субъекта федерации и общероссийскому объединению муниципальных образований) выступать в защиту прав и законных интересов муниципальных образований. В этом плане рассматриваются и перспективы развития административной юстиции, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Обращается внимание на необходимость разрешения в федеральном законодательстве вопроса о процедуре разрешения споров с участием органов местного самоуправления в области межбюджетных отношений. Требует четкого правого регулирования в Арбитражном процессуальном кодексе и вопрос о порядке рассмотрения в арбитражных судах ходатайств о введении временной финансовой администрации в муниципальных образованиях.
9. Анализ зарубежного опыта дает основания утверждать, что
банкротство муниципальных образований можно рассматривать как меру,
направленную на обеспечение финансовой самостоятельности местного
самоуправления.
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Диссертационные материалы могут быть использованы при проведении занятий по муниципальному и финансовому праву, а также при совершенствовании законодательства о местном самоуправлении. Применение на практике предложений автора по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный, Налоговый, Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы будет способствовать укреплению финансово-экономической основы местного самоуправления, увеличению эффективности судебной защиты прав местного самоуправления. Ряд рекомендаций, в случае их реализации, позволит субъектам федерации устранить часть проблем, связанных с обеспечением эффективного решения вопросов местного значения местными органами власти, вывести взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления на новый уровень.
Выводы диссертационного исследования обсуждены на научно-практических конференциях. Часть положений диссертации использована автором при чтении лекций по финансовому праву для , студентов Юридического института Иркутского государственного университета.
Апробация результатов исследования подтверждена изучением и обобщением правотворческой и правоприменительной практики органов государственной власти в сфере создания и развития гарантий местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях.
Основные положения диссертации содержатся в опубликованных научных статьях и тезисах докладов.
Структура диссертации. Структура работы определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений, иллюстрирующих выводы и предложения исследователя.
Понятие гарантий местного самоуправления
В Российской Федерации, как и во многих демократических государствах, местное самоуправление составляет одну из важнейших основ конституционного строя. Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. В науке существует несколько позиций по поводу правовой природы местного самоуправления, однако наибольшее распространение получили общественная и государственная теория местного самоуправления. По мнению Н.М. Коркунова, общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству1.
Сторонники второй теории полагали, что самоуправление является одной из форм организации местного государственного управления, децентрализованным и организационно обособленным элементом государственного механизма, зависимым от центра. Местные же вопросы, решаемые органами местного самоуправления, имеют государственную природу. Основные положения этой теории были разработаны немецкими учеными Л. Штейном и Р. Гнейстом. В России государственная теория самоуправления получила развитие в трудах В.П. Безобразова, Н.И. Лазаревского. У каждой из названных теорий имеются свои достоинства и недостатки. С одной стороны, вряд ли можно согласиться с тем, что местное самоуправление полностью обособлено от государства, а, с другой стороны, огосударствление местного самоуправления ведет к подрыву самоуправленческих начал. Однако наиболее привлекательно, на наш взгляд, выглядит, так называемая дуалистическая теория муниципального управления, у которой имеется немало последователей1. Эта теория допускает сочетание общественных и государственных начал местного самоуправления. В ее рамках весьма логичным, представляется, существование гарантий местного самоуправления.
Необходимым условием становления и развития местного самоуправления является обеспечение реализации прав местного самоуправления, создание гарантий подлинной независимости и самостоятельности местного самоуправления. Обеспечение государственных гарантий местного самоуправления является важнейшим направлением государственной политики. Поэтому особую актуальность сегодня имеет совершенствование законодательства в сфере местного самоуправления, особенно в области гарантий местного самоуправления.
В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года имеется отдельная глава, посвященная гарантиям местного самоуправления . Аналогичные главы есть и в законах о местном самоуправлении Ставропольского края3, Владимирской4, Липецкой , Калужской , Челябинской областей, и многих других субъектов Российской Федерации.
Однако что же следует понимать под гарантиями . местного самоуправления? Несмотря на то, что термин «гарантии местного самоуправления» неоднократно употребляется в тексте различных правовых актов, в действующем законодательстве не содержится его четкого определения, хотя от того, что же он означает во многом зависит дальнейшее развитие местного самоуправления в России. В новом Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года, отсутствует не только определение термина «гарантии местного самоуправления», но и сама глава о гарантиях местного самоуправления, что является серьезным недостатком закона4. Тем не менее, в преамбуле названного Закона указывается, что именно этот Федеральный закон определяет государственные гарантии осуществления местного самоуправления, в статье же 1 говорится о том, что местное самоуправление признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
«В принципе, написание любого проекта нормативного акта должно начинаться с формулировки понятий, которыми приходится оперировать в тексте документа, уточнять их и детализировать», - совершенно обоснованно отмечает Н.А. Власенко5. Необходимость определения юридических понятий, по мнению Д.А. Керимова, объясняется тем, что неправильное толкование или хотя бы незначительное отступление от их истинного смысла может породить нарушение законности со всеми вытекающими отсюда отрицательными последствиями1. Но на практике, к сожалению, процесс законотворчества, а также работа субъектов законодательной инициативы пока еще далеки от совершенства. Все это ведет к появлению недоработанных и в силу этого несовершенных правовых актов.
Следует отметить, что в некоторых правовых актах применительно к тем или иным отношениям раскрывается понятие гарантий. Например, в статье 164 Трудового кодекса Российской Федерации гарантиями признаются средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально- трудовых отношений2. А в статье 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» под гарантиями избирательных прав и права на участие в референдуме понимаются установленные Конституцией Российской Федерации, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации3. Поэтому следует признать целесообразным включение в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятия гарантий местного самоуправления. Также, есть смысл ввести в Закон отдельную главу о гарантиях местного самоуправления. Учитывая содержание преамбулы указанного Закона, это будет вполне логичным шагом.
Классификация гарантий местного самоуправления
Вопросы классификации гарантий местного самоуправления имеют, несомненно, как теоретическое, так и практическое (прикладное) значение. В теоретическом аспекте классификация позволяет обеспечить логичность и последовательность научного исследования. «В практической плоскости, -пишет М.В. Карасева, - классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов правового регулирования, в построении научного материала и т.д.»1. Более того, «правильно составленная классификация, отобразив закономерности развития классифицируемых объектов, глубоко вскрывает связи между изучаемыми объектами и помогает исследователю ориентироваться в самых сложных ситуациях, служит основой для обобщающих выводов и прогнозов»2.
В законодательстве не существует четкого решения вопроса о классификации гарантий местного самоуправления. Подходы же к классификации гарантий местного самоуправления, имеющиеся в юридической литературе, наоборот, отличаются большим разнообразием. На характеристике некоторых из них хотелось бы остановиться подробнее.
Наиболее распространено разделение гарантий местного самоуправления на общие и специальные (юридические). Выделение помимо специальных (юридических) гарантий общих объясняется тем, что реализация прав местного самоуправления бывает связана не только с тем, что закрепляется в правовых нормах. Достаточно часто условия воплощения в жизнь тех или иных прав могут находиться за рамками права. К общим гарантиям относятся такие объективные условия общественной жизни, в которых осуществляется правовое регулирование. Юридические же гарантии опосредуют общие гарантии, и при этом они обладают рядом присущих только им качеств (нормативное закрепление, особый порядок реализации, возможность обеспечения со стороны государства). Такая классификация позволяет выделить, с одной стороны, гарантии, непосредственно связанные с осуществлением местного самоуправления (специальные), а с другой стороны -связанные с ним опосредованно (общие). Данный критерий сводится к разделению гарантий местного самоуправления в зависимости от формы и степени воздействия на общественные отношения, возникающие при реализации права на местное самоуправление.
Под общими гарантиями понимаются экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления, обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления, создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления . К общим гарантиям чаще всего относят экономические, политические, духовные гарантии, а к специальным -юридические гарантии. Разделение гарантий на такие группы является достаточно распространенным и может быть применимо не только по отношению к местному самоуправлению, но и в ряде других случаев (например, выделяются общие и специальные гарантии права на образование2, законности3).
К экономическим гарантиям относят экономическую систему общества, в основе которой лежат принципы свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразия и равноправия форм собственности, включая и муниципальную собственность. Не меньшее влияние на местное самоуправление оказывает существующая финансовая система. В работах по финансовому праву она рассматривается как совокупность ряда элементов, ее образующих. В настоящее время финансовая система Российской Федерации с экономической точки зрения состоит из следующих относительно самостоятельных звеньев: бюджетные фонды, внебюджетные фонды, страховые фонды, государственный и муниципальный кредит, финансы предприятий и организаций1. Некоторые авторы в качестве отдельного института, входящего в финансовую систему, выделяют местные финансы2. Другие специалисты вместо бюджетных фондов называют бюджетную систему, состоящую из государственных и местных бюджетов3.
Состав финансовой системы непостоянен и может меняться. Существенное влияние на это могут оказывать процессы, протекающие в обществе и государстве. Изменения, касающиеся финансовой системы, не могут не сказываться и на развитии местного самоуправления. Например, введение запрета на заимствования местными органами власти, может негативно повлиять на финансовую самостоятельность муниципальных образований.
К политическим гарантиям местного самоуправления относят политико-правовой режим государства. В условиях демократического режима власть реализуется в интересах народа демократическими, правовыми методами, права и свободы человека и гражданина всесторонне гарантированны и защищены, закон господствует во всех сферах общества. Отдельные авторы считают, что о политических гарантиях можно говорить с большим сомнением,, так как в Российской Федерации еще не решены окончательно вопросы разделения властей, не определены полномочия Российской Федерации и ее субъектов, не решены еще многие вопросы формирования российской государственности4. С этим мнением сложно согласиться. «Процессы развития самоуправления в России всегда ... зависели от политической системы, ее воздействия и контроля»3.
Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность
Осуществление народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления подразумевает под собой выделение местного самоуправления в качестве самостоятельного уровня народовластия, организационно обособленного от государственной власти. «Отсюда вытекает, что власть местного самоуправления должна ... действовать в известных пределах автономно»1. Для обеспечения этой автономии и предназначены гарантии организационной самостоятельности. В последнее время все больше сторонников находит идея о том, что правовая и организационная обособленность муниципальных образований вредна для них самих2. Отчасти ее можно объяснить и поддержать. Но в то же время полная зависимость муниципальных образований в правовом и организационном плане от органов государственной власти будет противоречить действующему законодательству и может привести к возрождению отношений, подобных существовавшим в советский период между Советами различных уровней. Тем более на практике полной обособленности и не существует, что будет подтверждено далее в работе.
Фундаментальные основы гарантий организационной самостоятельности местного самоуправления закрепляются в статье 12 Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. На включение подобного положения в российское законодательство, возможно, повлияла позиция многих представителей местных органов, ратовавших за максимальное отделение местного самоуправления от государства в надежде оградить таким путем местное самоуправление от давления со стороны властных структур вышестоящего управления1. Некоторыми авторами высказывалось мнение о том, что указанная статья выпадает из общего контекста 1 главы Конституции России, так как это чисто техническая норма, место которой - в главе 8, посвященной вопросам ; организации местного самоуправления . С этими доводами сложно согласиться. Нельзя относить рассматриваемые положения к чисто техническим нормам. Включение статьи 12 в главу об основах конституционного строя представляется совершенно обоснованным. Подобным путем подчеркивалась важность вопроса о местном самоуправлении.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года дополнительно к Конституции Российской Федерации указывалось на недопустимость осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года, напротив, допускает возможность временного осуществления . органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Подобный подход с позиции органов государственной власти представляется вполне оправданным и логичным. В определенной степени можно согласиться с целесообразностью подобных мер. Однако в данном случае возникает вопрос о соответствии указанных положений Закона статье 12 Конституции Российской Федерации. Помимо этого, положения статьи 75 названного Федерального закона, предусматривающие возможность утверждения бюджета муниципального образования законом субъекта федерации, на наш взгляд, противоречат статье 132 Конституции Российской Федерации, в которой сказано, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают местный бюджет. Далее же в статье 133 Конституции Российской Федерации указано, что местное самоуправление гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации. Поэтому следует признать, что данный Закон обладает не только рядом положительных черт, но и в ряде случаев ограничивает конституционные права населения и органов местного самоуправления.
Примечательно, что в уставах муниципальных образований также говорится об организационной самостоятельности местного самоуправления. Но при этом «нельзя представлять дело так как будто местное самоуправление ничем не ограничено, полностью суверенно и не находится в зоне государственного контроля. На практике роль государства сводится к тому, что именно его органы создают условия и возможности реализации населением своих прав на местное самоуправление»1. Принцип самостоятельности не. означает, что местное самоуправление оторвано от государства и противостоит ему2. Более того, «отделение местного самоуправления от государственной власти ни в коей мере не освобождает государство от создания системы гарантий его осуществления. В связи с этим на государственные органы возлагаются функции обеспечения, охраны и защиты местного самоуправления. Именно задаче обеспечения служит разработка правовой основы местного самоуправления»3. По мнению В.И. Васильева, в статье 12 Конституции Российской Федерации речь идет лишь об организационном разграничении, функционально же органы государственной власти и местного самоуправления тесно связаны4. Сходной точки зрения на связь между органами местного самоуправления и государственной власти придерживаются В.Е. Чиркин и И.В. Выдрин . В этой связи сложно согласиться с тем, что «федеральный законодатель ...фактически придал местному самоуправлению общественный, а не властный характер»3. Местное самоуправление является одним из уровней публичной власти в государстве.
Кстати, раньше в литературе также отмечалось, что самоуправление не затрагивает централизации законодательной власти государства: органы самоуправления подчинены законам и уклоняться от исполнения их требований или делать то, что законами запрещено, не могут . Подобная характеристика самоуправления не потеряла своей значимости и на сегодняшний день. А в правовом государстве, которым Конституция Российской Федерации провозглашает нашу страну, по-другому быть и не должно.
Гарантии в организационной сфере местного самоуправления
Вопросам установления и реализации гарантий местного самоуправления за рубежом уделяется достаточно много внимания. При этом в государствах мира имеются собственные подходы к данной проблеме, которые весьма серьезно отличаются друг от друга в зависимости от исторических и политических традиций, особенностей государственного устройства и многого другого. В европейских государствах большое значение при установлении гарантий деятельности местных органов власти имеет Европейская хартия местного самоуправления, хотя, например, в федеральном законодательстве и законодательстве земель в Германии содержатся более определенные и конкретные гарантии местного самоуправления. Исследование зарубежного опыта, имеющего многолетнюю историю, может потребоваться при проведении реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Но при этом следует подчеркнуть, что осуществление всеобъемлющих организационных реформ, как показывает зарубежная практика, требует достаточно продолжительного срока. Так, муниципальная реформа в Швеции началась в 40 годах прошлого века и продолжалась около 20 лет. Спешка же в этих вопросах может вызвать только большое количество проблем.
В сфере организации своей деятельности местному самоуправлению за рубежом предоставляется целый ряд гарантий. Они могут закрепляться как в правовых актах, принимаемых государственными органами власти, так и в актах, принимаемых местными органами власти. Так, важнейшим элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии. Право муниципалитетов на «гомруль» т.е. право разрабатывать, принимать и изменять хартии своего управления, может устанавливаться конституцией и законами, принимаемыми легислатурой штата. Введение гомруля стало одним из важнейших направлений курса на муниципальные реформы. «Право на такую хартию обеспечивало муниципалитетам большую самостоятельность в отношениях с органами власти штатов, большую свободу усмотрения в решении дел местного значения, включая вопросы устройства власти, финансов, собственности, кадровой политики, отношений с населением... В функциональном плане хартии способствуют ограничению вмешательства законодательных органов штатов в местные дела, содействуют расширению прав местного самоуправления, в особенности, в таких вопросах, как изыскание дополнительных источников доходов, финансирование капиталовложений, стимулирование предпринимательства, проведение мер социальной защиты бедных»1. Хартии также позволяют избирать приемлемые для населения варианты устройства местной власти, взаимоотношений между представительными и исполнительными органами власти, структуры местной организации, организации муниципальных служб.
Вместе с тем, хартии не должны противоречить законодательству штатов. Введение в хартию положений, противоречащих конституции и законам штата, дает основания для вынесения судами решений о недействительности таких положений из-за превышения муниципалитетами своих полномочий. В то же время законодательство все же достаточно часто оставляет возможность выбора местным властям в хартиях самоуправления определенных альтернативных решений, прежде всего в организационной сфере. Так, в законодательстве штата Массачусетс содержится пять различных вариантов структуры муниципального управления.
Российское законодательство также позволяет муниципальным образованиям в своих уставах закреплять структуру органов местного самоуправления с учетом исторических и иных традиций. Но при этом, как и в США, устав муниципального образования не должен противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Аналогичные положения существуют и в законодательстве Азербайджанской Республики.
В Италии в соответствии с новым Законом № 142 «Об устройстве местных автономий», принятом в июне 1990 года, и провинции и коммуны имеют собственный статус - акт, принимаемый соответствующим местным советом. Предметом регулирования статуса являются организация административно- территориальной единицы, компетенция органов, структура служб и учреждений, формы сотрудничества провинций и коммун и т.д. Таким образом, упраздняется существовавшее ранее юридическое единообразие больших и малых провинций и коммун1.
Определенной гарантией местного самоуправления в организационной сфере является и наличие пределов контроля со стороны государственных органов. В настоящее время в демократических странах имеет место, так называемый административный контроль, в рамках которого решения местных органов власти по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены лишь по мотивам законности в суде . Суды, как правило, не могут рассматривать решения местных властей по собственной инициативе. В Великобритании, например, соответствующая просьба (жалоба) должна поступить от лиц или же органов, интересы которых были затронуты конкретным действием (или бездействием) властей. Конституционные суды земель в Германии также осуществляют свою деятельность только по запросам, ходатайствам, жалобам. При производстве, осуществляемом органами надзора в Австрии, общины имеют статус стороны (они имеют право обратиться с жалобой на орган надзора в Административный суд и конституционный суд), на что особо указывается в статье 119а Конституции Австрии3.
Большой свободой в осуществлении своих функций обладают муниципалитеты в Швеции. Судебный контроль за их деятельностью осуществляется в особых условиях. Обжаловать решения муниципального совета могут только жители и только в судебном порядке. При этом административный суд фактически принимает решение исходя из принципа «разрешено все то, что прямо не запрещено законом», однако при условии, что это касается именно общественных интересов1.
В сфере делегированной компетенции надзор бывает более жестким, поскольку в данном случае он осуществляется не только с точки зрения законности, но и целесообразности, что вполне соответствует статье 8 Европейской хартии местного самоуправления. Подобный подход следует признать оправданным и для России. Анализ нового российского законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод об усилении контроля со стороны государства за выполнением отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень власти. По статье 77 нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления действующего законодательства. Контроль же имеет место при осуществлении органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Похожие диссертации на Понятие и система гарантий местного самоуправления
