Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. От сущности общественных отношений к содержанию фундаментальных понятий муниципального права 11
-1.1. Юридические аспекты системы местных общественных отношений и системы муниципально-правовых норм 16
-1.2. Научно-правовое содержание понятия "местное сообщество" 49
-1.3. Муниципальное и административно - территориальное образования, как организационно-правовые формы самоорганизации местного населения 64
Глава 2. Орган муниципальной власти: сущность, понятие, признаки и функции 82
-2.1. Муниципальный орган: теоретико-правовые проблемы 83
-2.2. Муниципальный орган как элемент системы публичной власти в Российской Федерации 109
Глава 3. Компетенция органа муниципальной власти 119
-3.1. Теоретические подходы к компетенции муниципального органа 120
-3.2. Предметы ведения муниципального органа 142
-3.3. Сущностно-правовые аспекты муниципально-властных полномочий 158
Заключение 188
Библиографический перечень использованной литературы 193
- Юридические аспекты системы местных общественных отношений и системы муниципально-правовых норм
- Научно-правовое содержание понятия "местное сообщество"
- Муниципальный орган: теоретико-правовые проблемы
- Теоретические подходы к компетенции муниципального органа
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Наука, исследующая муниципальное право, должна являться, как впрочем и любая другая юридическая дисциплина, совокупностью человеческих знаний о праве, апробированных и проверенных в течение длительного отрезка времени. Естественно, для того, чтобы она могла строго соответствовать званию научной дисциплины указанная отрасль знаний в первую очередь должна выработать и отшлифовать собственный категорийно-понятийный аппарат.
Очевидно, что в науке муниципального права, развитый категорийно-понятийный аппарат не может сложиться одномоментно. Это очень длительный и трудный процесс. Во-первых, муниципально-правовые понятия должны быть увязаны в единую сбалансированную понятийную систему и, во-вторых, синхронизированы с юридическими категориями, имеющимися в смежных разделах правоведения: конституционном, гражданском, административном, земельном, финансовом и др.
К тому же, необходимо учитывать то обстоятельство, что на современном этапе развития муниципального права приоритетность отмеченной проблемы в значительной мере обусловлена тем обстоятельством, что анализируемая научная дисциплина, находится в стадии становления и ее формирование неизбежно упирается в четкий категорийно-понятийный аппарат.
В рамках одной диссертации невозможно охватить все многообразие тонкостей и деталей муниципально-правовых категорий, поэтому в настоящей диссертации сделана попытка проанализировать только фундаментальные муниципально-правовые категории. Такими категориями, как представляется, являются понятия: "муниципальное право", "муниципальная юридическая норма", "муниципальное правоотношение", "местное сообщество", "муниципальное образование", "муниципальный орган1", "компетенция муниципального органа", "предметы ведения муниципального органа", "муниципально-властные полномочия".
Считаю, что без детальной отработанности вышеуказанных юридических понятий невозможно четко отграничить предмет науки муниципального права, от предмета других смежных правовых дисциплин. К тому же, необходимо учитывать, ярко выраженную практическую направленность муниципально-правовой науки, так как упорядочение
1 Подробное значение термина "муниципальный орган" будет раскрыто в главе 2 предлагаемой диссертации, здесь же укажу лишь то, что этот термин обозначает понятие, являющееся теоретическим эквивалентом юридического термина "орган местного самоуправления".
местной жизни является гарантией стабильности в пределах всего государства. Очевидно и то, что большинство актуальных общегосударственных проблем первоначально проявляется на местном уровне.
Хотелось бы также особо отметить, что детальная проработка понятийной базы науки муниципального права конечно не решит все проблемы теории и практики, однако, отработанная и синхронизированная система муниципально-правовых категорий, несомненно, может послужить базой для концептуального разрешения многих злободневных проблем, особенно, проблем, связанных с функционированием публично-властного аппарата, разграничением функций, предметов ведения и полномочий различных органов, осуществляющих муниципальную власть.
Несомненно, что направление теоретических исследований, преследующих цель выявления общих закономерностей, связанных с оптимальными функционированием местного самоуправления, имеет непреходящую ценность и актуальность, так как именно в теоретических недоработках содержатся зачатки большинства практических трудностей в местной жизни. К тому же, основной болевой точкой теории местного самоуправления является ее категорийно-понятийный аппарат, так как многие муниципальные нормы, заимствованы из различных иностранных источников, ориентированных на свои, в значительной мере отличающиеся, категорийно-понятийные системы, что предполагает приоритетность задачи, связанной с приспособлением заимствованных юридических понятий к российским условиям и их грамотным введением в категорийный аппарат отечественной науки муниципального права.
Таким образом, считаю, что подлинно научный анализ муниципально-правовой материи невозможен без наличия необходимого гносеологического инструментария, неотъемлемым элементом которого являются четкий категорийно-понятийный аппарат.
Цели исследования. При написании работы преследовалась цель творчески проанализировать накопленные в смежных отраслевых дисциплинах концептуальные подходы к юридическим категориям, являющимся базовыми для соответствующих муниципально-правовых категорий или частично сходными с ними. На основании анализа указанных юридических категорий представляется возможной творческая проекция отмеченных теоретических подходов на содержание соответствующих муниципально-правовых понятий.
Также» целью исследования является анализ существующих подходов к содержанию соответствующих муниципально-правовых категорий, при акценте на имеющихся в них спорных моментах и недостатках.
Самостоятельная задача, решаемая в диссертации, - теоретическое обобщение и осмысление практических проблем, возникающих при работе местных органов власти, составление концептуальных рекомендаций по преодолению практических казусов.
Еще одно направление исследовательского поиска - устранение отдельных несообразностей, в понятийном аппарате науки муниципального права, вызванных недостаточно точным владением филологическими тонкостями русского языка. На этой основе ставилась задача, состоящая в исследовании этимологии слов, используемых для конструирования соответствующих муниципально-правовых терминов, для фамотного введения муниципального категорийно-понятийного аппарата в систему современных языковых средств.
Большое внимание уделено в диссертации проблемам философского осмысления сущности и содержания соответствующих муниципально-правовых категорий. Склоняюсь к мнению, что одной из главных задач ученого-правоведа, специализирующегося в области муниципального права, является задача, состоящая не в поверхностном описании содержания муниципально-правовой действительности, а в ее философском осмыслении, выявлении и анализе закономерностей, объективно упорядочивающих местную жизнь, туппцйпально -правовая наука, как впрочем и любая другая, несомненно, мертва без философского "корня".
Также, одной из главных целей работы виделся анализ логического содержания и объема соответствующих фундаментальных муниципально-правовых понятий, творческое применение при их раскрытии всего спектра существующих логических средств, традиционно используемых для выработки и шлифовки категорийно-понятийных систем различных научных дисциплин.
Методологическая и концептуальная база исследования. При написании диссертации для решения поставленных задач в качестве базового использовался общенаучный диалектический метод познания и производные от него частно-научные методы: системно-структурного, функционального и языкового анализа, сравнительного правоведения, технико-юридический, исторический.
Мною использовались гносеологический, аксиологический, деятельностный подходы. Положения диссертации соотнесены с высказываниями, суждениями, оценками известных ученых, проиллюстрированы ссылками на современное законодательство.
Теоретико-концептуальную базу исследования составляют труды следующих ученых: Алексеева С.С Васильева A.M., Керимова ДА., Кленнера Г., Козлова В.А., Копнина П.В., Коркунова Н.М., Кудрявцева В.Н., Лазарева В.Н., Лукича Р., Мамута Л.С, Нерсесьянца B.C., Пашуканиса Е.Б., Строговича М.С., Стучки П.И., Тененбаума В.О., Шейндлина Б.О, Явича Л С , Яковлева A.M. (по проблематике, связанной с юридико-
6 философским осмыслением сущности и различных содержательных аспектов феномена "право"); Авакьяна С.А., Безобразова В.П., Васильчикова А.И, Велихова Л. А., Градовского А.Д., Барабашева Г.В., Бутко И.Ф., Гридивеитоли А.Д.;-Карасева А.Т., Кряжкова В.А., Мирошниченко Е.И., Прохорова ВТ., Постового Н.В., Соломаткина А.С. (по проблемам, связанным с осмыслением оптимального содержания и формы местного самоуправления); Выдрина ИВ., Кокотова АН., Краснова М.А., Кутафина О.Е., Писарева А.Н., Фадеева В.И., Шугриной Е.С. (по проблемам, связанным с осмыслением юридических аспектов муниципального права, местного сообщества и муниципального образования); Белораменского В.В., Бондаря НС, Зинченко С.А., Васильева ВИ., Кармолицкого А.А., Козлова Ю.М., Кравчука С.С, Панфутьева А.И., Петчанина К.В., Тихомирова Ю.А., Москалева А.В. (по проблемам, связанным с осмыслением юридических аспектов органа муниципальной власти); Андреевой А.В., Шеремета К.Ф., Кузнецова И.Н., Лазарева Б.М., Лукашевой Л.А. (по проблемам, связанным с анализом юридического содержания компетенции, предметов ведения и полномочий муниципального органа). Научная новизна исследования.
1. Новизна диссертации заключается прежде всего в комплексном подходе к
осмыслению муниципально-правовой материи, основанном на логико-языковедческом
осмыслении категорийно-понятийного аппарата муниципального права, что, на наш
взгляд, является достаточно перспективным, так как именно на стыке филологии и
юриспруденции имеются большие возможности для совершенствования теоретических
аспектов любой отрасли права.
Считаю, что совершенствование муниципально-правовой теории в значительной мере зависит от решения проблем, связанных с преодолением неточностей понятийного аппарата науки муниципального права, вызванных недостаточно точным владением филологическими тонкостями русского языка. Новый взгляд на традиционные для муниципального права представления представляет юридико-языковедческий анализ этимологических значений слов, используемых при конструировании соответствующих муниципально-правовых терминов, а также предлагаемые идеи по введению муниципального категорийно-понятийного аппарата в систему современных языковых средств, используемых в юриспруденции.
2. В рамках философского подхода к содержанию основных муниципально-
правовых понятий, делается акцент не на поверхностном описании муниципально-
правовой материи, а на ее сущностном осмыслении, выявлении закономерностей,
упорядочивающих осуществление местного самоуправления.
Указанные закономерности, объективно упорядочивающие местную жизнь, как видится, в значительной мере определяют содержание муниципального права, получая свое объективированное выражение в системе муниципальных юридических норм.
Считаю, что исследование содержания указанных закономерностей и их закрепление в муниципальных юридических нормах должно составлять приоритетное направление в науке муниципального права, также и в силу того, что "... создание юридических норм осуществляется не только в соответствии с требованиями объективных закономерностей, но и с учетом действия тенденций субъективно-волевой деятельности людей."2
3. В диссертации рассмотрены муниципальные юридические нормы и местные
общественные отношения в комплексе, так как вскрытие их взаимосвязей является, по
моему мнению, одной из наиболее важных задач, на которые призвана дать ответ теория
муниципального права. Несомненно, что только при комплексном анализе муниципальных
норм и местных правоотношений имеется возможность взглянуть на данные юридические
феномены в свете диалектической посылки, требующей охватывать предмет изучения со
всех сторон, во всех его связях и опосредованиях.
Также новизну в представляемой диссертации составляет подробная классификация муниципальных юридических норм и муниципальных правоотноиге^'й.*"* наиболее значимым юридическим критериям.
4. В диссертации приведено аналитическое и понятийное разграничение понятий
"местное сообщество" (естественная форма самоорганизации населения, проживающего
в пределах определенной территории) и "муниципальное образование" (муниципально-
правовая форма самоорганизации населения, проживающего в пределах определенной
территории).
5. В диссертации приведен подробный анализ теоретических и практических
проблем, связанных с понятием "муниципальный оогэн" слелана попытка творчески
осмыслить правовое положение глав муниципальных образований, местных
администраций. Сформулирована дефиниция функции муниципального органа (как
юридически закрепленного круга действий, возложенных на муниципальный орган и
безусловных для исполнения, в рамках которого им осуществляется деятельность,
имеющая нормативно фиксированное содержание), сделан акцент на приоритетном
значении функций, реализуемых муниципальным органом, в правовой характеристике сгс
правового положения, а также приведена классификация основных функций, реализуемых
в системе муниципальной власти.
2 В.М. Баранов. Истинность норм советского права. Саратов. 1989. С.107.
6. В диссертации понятийно и терминологически отграничивается местное
самоуправление (как совокупность форм местной непосредственной демократии),
муниципальная власть (как совокупность форм местной представительной демократии,
заключающихся во властной деятельности муниципальных органов и муниципальных
должностных лиц) и локальная самодеятельность населения, представляющая
совокупность форм территориально-общественной самоорганизации населения.
7. В предлагаемой диссертации муниципальный орган рассматривается, как
элемент системы публичной власти в Российской Федерации, частично состоящей из
органов государственной аласг/, и органов муниципальной власти, что снимает многие
противоречия, вызванные конституционным исключением органов местного
самоуправления из системы органов государственной власти3.
В диссертации предлагается подход к понятию "компетенция муниципального органа" в соответствии с которым основной акцент в указанном понятии переносится на его властное содержание, что предполагает приоритетную роль полномочий муниципального органа, определяемых в работе в качестве элементарной частицы власти Обнажается спорность определения публично-властного феномена "полномочие", как "совокупности прав и обязанностей"4, так как смешение в содержании одной юридической категории понятия "право" (мера возможного поведения) и "обязанность" (мера предписанного поведения) не только должным образом не объясняет содержание понятия "компетенция", но и разрушает представление о праве и обязанности, как о юридических понятиях со вполне определенным содержанием.
В работе предлагается при анализе содержания муниципально-властных полномочий уйти от более абстрактных понятий, таких как местное самоуправление, муниципальное образование, местное сообщество, муниципальный орган, а концентрироваться на рассмотрении непосредственного носителя муниципально-властных полномочий - муниципального служащего, обладающего властными полномочиями. Естественно, отмеченный подход предполагает разделение муниципальных служащих на обладающих и не обладающих властными полномочиями, а также выяснение содержательных аспектов понятия "муниципальная доя^мплт-"
Практическая значимость исследования. Концептуальные подходы к муниципально-правовым понятиям, проанализированным в предлагаемой диссертации, непосредственно ориентированы на их дальнейшее применение законодателями
9 В ст. 12 Конституции РФ содержится норма о том, что органы местного самоуправления
не входят в систему органов государственной власти.
4 Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986. С.26.
различных уровней при создании нормативных документов, содержащих муниципальные юридические нормы, совершенствование блока существующего муниципального законодательства. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для совершенствования деятельности различных государственных и муниципальных органов, применены при написании научных трудов, касающихся муниципально-правовой тематики, ииюльзованы при преподавании курса муниципального права.
Апробация диссертации. Прикладные аспекты предлагаемой диссертации разрабатывались и осмыслялись в процессе практической работы диссертанта в Администрации г.Миасс Челябинской области; теоретическое же содержание предлагаемой диссертации подготовлено на кафедре Конституционного права Уральской Государственной Юридической Академии, где проведено ее детальное обсуждение и рецензирование.
Ключевые моменты и основные теоретические положения диссертации нашли отражение в семи опубликованных научных работах, а также используются при преподавании курсов основ местного самоуправления и муниципального права. Практические предложения по совершенствованию действующего муниципального законодательства направлены органам местного самоуправления ряда городов Уральского региона.
Структура диссертации. Структура диссертации концептуально обусловлена целями исследования и состоит из трех глав, расположенных в соответствии с избранными подходами к изложению материала и методологией исследования.
Логика движения от главы к главе в значительной мере определяется направленностью диссертационного исследования на осмысление публично-властных аспектов местного самоуправления. В русле указанного направления мысли акцентируется внимание на следующих фундаментальных категориях муниципального права: "муниципальная норма" и "муниципальное правоотношение", имманентное содержание которых подвергается исследованию в первом параграфе главы первой предлагаемой диссертации.
Далее, с учетом того обстоятельства, что совершенствование муниципально-правовой теории немыслимо без детальной проработанности публично-властных аспектов таких муниципальных понятий, как "местное сообщество" и "муниципальное образование", они избираются объектом моего исследования во втором параграфе главы первой предлагаемой диссертации.
Принимая во внимание то обстоятельство, что публично-властное понятие "орган муниципальный власти" и производные от него муниципально-правовые понятия,
характеризующие предметы ведения органа муниципальной власти, муниципально-властные полномочия, играют одну из ключевых ролей в муниципально-правовои теории, научно объясняющей властные аспекты местного самоуправления, указанные муниципально-правовые понятия подвергаются особому анализу в главах второй и третьей представляемой диссертации.
Познание катится вперед от содержания к содержанию... начинается с простых определен-ностей и... последующие определенности становятся все богаче и конкретнее."
Г.В. Гегель.6
Юридические аспекты системы местных общественных отношений и системы муниципально-правовых норм
При изучении муниципального права как социально-регулятивной системы, основная функция которой - стабилизировать, формировать и утверждать социально-поощряемые образцы поведения субъектов местной жизни, необходимо отметить наличие достаточно тесных взаимосвязей между местными общественными отношениями и муниципальными юридическими нормами. Данное обстоятельство не является специфичной чертой муниципально-правовой теории, т.к. при анализе любой "общественной системы... обнаруживается определяющая роль общественных отношений (особенно экономических и политических) в формировании права; с другой стороны - сами общественные отношения выступают объектом целенаправленного правового воздействия.17
Естественно, указанные муниципально-правовые явления необходимо рассматривать в комплексе, так как вскрытие их взаимосвязей является одной из наиболее важных задач, на которые призвана дать ответ теория науки муниципального права.
Очевидно, что принципиальный вывод о взаимозависимости, содержательном единстве муниципальной нормы и местного общественного отношения представляет собой методологическую базу для рассмотрения вопроса о муниципальных юридических нормах права и муниципальных правоотношениях. Указанные муниципально-правовые явления существуют взаимозависимо, и расчленение отмеченной взаимозависимости может быть только результатом научной абстракции, создающей гносеологические предпосылки для условного обособления и разграничения в структуре целостного муниципально-правового явления отдельных структурных элементов с целью углубленного их изучения.
Не вызывает сомнений то обстоятельство, что в реальной действительности муниципальные юридические нормы и соответствующие местные общественные отношения, будучи урегулированы правом, становятся органически неотделимы друг от друга и в совокупности образуют единый, диалектически противоречивый муниципальный нормативно-правовой феномен. При рассмотрении муниципальных юридических норм и правоотношений в рамках целостного образования, нетрудно обнаружить различные формы их диалектической взаимосвязи.
Так, муниципальная юридическая норма, как и любая норма права, понимается как "способ поведения людей в известной ситуации, предписываемый неопределенному количеству адресатов от имени властного образования, предполагает ее многократное однообразное осуществление во времени и в пространстве. Одно из существенных ее качеств - выражение того, что характерно для каждого отдельного отношения."18 Муниципальное же правоотношение как единичный случай волевого взаимодействия субъектов местной жизни, сообразного с муниципальной юридической нормой, і представляет собой диалектическую противоположность всеобщности муниципальной нормы, как юридической нормы. "Свясь .ирмы и правоотношения ... можно и должно характеризовать как возможность и действительность."
Таким образом, методологически правильно будет рассматривать в рамках муниципально-правовой теории "...нормы права и правоотношения как парные юридические категории, как неразрывное единство диалектических противоположностей в сфере правовых явлений.
Важно отметить, что вопрос о диалектической взаимозависимости муниципальных юридических норм и муниципальных правоотношений имеет не только сугубо теоретическое, но и важное практическое значение. В результате сопоставления указанных муниципально-правовых явлений определяется, с одной стороны, соответствие отдельных правоотношений муниципальным юридическим нормам, с другой - точность отражения в муниципальных нормах закономерностей, свойственных развитию соответствующих правоотношений. Вопрос о диалектических превращениях муниципальных юридических норм и правоотношений ориентирует, таким образом, на то, чтобы выяснять не только степень реализуемости, исполняемости муниципальных норм, но также степень их ... обоснованности.
Приступая к анализу муниципальных правоотношений, следует отметить, что место, занимаемое правоотношениями в структуре любой нормативно-правовой системы, в процессе функционирования права можно считать одним из ключевых .
Пашуканис Е.Б. признавал правоотношение "первичной клеточкой правовой ткани"22, по мнению же Явича Л,С, правоотношение является "исходным пунктом познания права, отражающим генетически исходное правовое явление, реально-историческое начало возникновения и становления права, отправляясь от которого можно развить всю систему теоретического определения права"."1 Нужно заметить, что подобные утверждения могут произвести впечатление излишне категоричных, однако в любом случае, они служат доказательством того, что в системе муниципально-правовых явлений правоотношениям принадлежит одна из основных ролей, а, следовательно, понятие "муниципальные правовые отношения" является одним из центральных понятий муниципального права и "всестороннее исследование правоотношений - одна из главных задач юридической науки."24
Нужно отметить, что понятие "правоотношение" давно вызывает споры в среде правоведов, исследующих указанный феномен. Так Денисов А.И. определяет {правоотношение как "общественное отношение, участники которого связаны посредством юридических (субъективных) прав и юридических обязанностей"25, некоторые ученые придерживаются мнения о правоотношении как о "модели поведения лиц, взаимодействующих на основании правовых норм"2 , однако, в правовой науке наибольшее распространение получило определение правоотношения, как "общественного отношения, урегулированного нормой права.
Традиционная дефиниция понятия "правоотношение", несмотря w» ее достаточно широкое использование, имеет один серьезный недостаток. Указанный недостаток заключается в том, что общественное отношение как реальный феномен, нельзя полностью урегулировать нормами права, т.к. "реальное волевое взаимодействие между людьми не может ограничиваться и не ограничивается исключительно осуществлением субъективных прав и выполнением юридических обязанностей, содержание его значительно богаче, мноюиланонее, многообразнее."28 Очевидно же, что юридически значимые моменты составляют лишь часть взаимных волевых контактов между людьми.
Соответственно, при выделении в правоотношении фактического содержания (общественного отношения) и юридического содержания (нормы права)" необходимо помнить, что фактическое содержание правоотношения составляет только часть реальных действий лиц, связанных в рамках конкретного правоотношения. Правоотношение представляет собой лишь часть общественного отношения, урегулированного юридическими нормами. Однако, даже это определение феномена "правоотношение" также далеко от совершенства, т.к. термин "общественное отношение" имеет достаточно не определенное содержание.
Научно-правовое содержание понятия "местное сообщество"
Понятие "местное сообщество" представляет собой достаточно новое понятие для российской юридической системы. Естественно, в силу своей новизны, отмеченное понятие, не имеет устоявшегося и четко определенного юридического содержания.
Считаю, что указанное понятие должно определять юридически-значимые показатели базового муниципально-правового явления. Однако, если проследить практику использования термина "местное сообщество" в законодательстве о местном самоуправлении, то можно сделать вывод о том, что в тексте муниципально-правовых документов некоторых субъектов РФ термин "местное сообщество" используется для обозначения местного населения.
Отмеченная практика законодательного использования термина "местное сообщество" приводит некоторых ученых к выводу о том, что "при характеристике основного субъекта местного самоуправления используют такие понятия, как "местное сообщество", "самоуправляющееся сообщество", которые по сути равнозначны понятию "население".
Если же детально проанализировать вышеприведенное высказывание и учесть, что "...для каждого понятия должно существовать специфическое выражение, должен существовать свой термин, и этот термин должен использоваться только в одном определенном значении"122, то можно сделать вывод о том, что отмеченная синонимия муниципально-правовых терминов является недоработкой существующей теории муниципального права.
Вероятно, что для разрешения отмеченной теоретической проблемы можно наметить два пути:
1) либо признать, что теомин "местное сообщество" полностью тождественен по своему юридическому содержанию термину "местное население" и для избежания синонимии терминов не использовать в нормативных и иных документах термин "местное сообщество",
2) либо попытаться детально проанализировать содержание феномена "местное сообщество" и на основании этого анштоо попытаться дать дефиницию местного сообщества, отличающую его от местного населения.
Несмотря на то обстоятельство, что первый вариант решения отмеченной проблемы является более простым, все же считаю, что если рассматривать анализируемую проблему с научных позиций, то понятия "местное население" и "местное сообщество"124 имеют принципиально различное содержание и, следовательно, должны обозначаться различными юридическими терминами.
Традиционно, первым этапом в процесса осмысления и определения содержания любого юридического понятия является анализ лексического значения слов, его обозначающих и выражающих его существенные признаки, так как любые "правовые понятия выражаются языковыми средствами"ш
Термин12 "местное сообщество" является термином юридическое значение которого, несомненно, производно от лексического значения следующих словесных единиц, его образующих и содержащих его юридические признаки:
1) Прилагательного "местное", обозначающего существенный признак феноменов, относящихся к определенной местности.127 Следовательно, муниципально-правовой термин "местное сообщество" обозначает феномен, относящийся к определенной местности.
2) Существительного "сообщество", обозначающего достаточно широкое понятие, определяемое как "объединение людей , имеющих общие интересы, цели."12 Если же ограничить указанное широкое лексическое значение слова "сообщество" с помощью прилагательного "местное" и проанализировать словосочетание "местное сообщество" с чисто лексических позиций, то, можно прийти к выводу, что оно обозначает совокупность местных жителей, объединенных в силу объективных или субъективных причин.
Однако, применительно к предмету муниципального права, термин "местное сообщество" обозначает не просто совокупность людей, проживающих на определенной территории, а естественную форму объединения местных жителей, проживающих на определенной территории и вступающих в определенные юридически-значимые связи друг с другом.
Однако гчитаю, что муниципальное право, представляющее юридическую дисциплину, "стремящуюся проникнуть вглубь юридических реалий"12 , конечно не должно ограничиваться при формулировании дефиниций своих понятий чисто лексическим значением слов, составляющих соответствующие юридические термины.
Несомненно, что задача юриста-теоретика, специализирующегося на анализе муниципально-правовой действительности, состоит не в том, чтобы поверхностно описать анализируемые явления, а в том, чтобы "систематизировать и обобщить представления об анализируемых явлениях, внести в них уточнения, недоступные обычному наблюдателю " В противном же случав необходимо будет согласиться с тем мнением, что "наука о праве начинается там, где кончается юриспруденция.""1
К сожалению, определенность муниципально-правового понятия "местное сообщество" на современном этапе науки муниципального права, находится на поверхностном уровне Оно либо вообще не являлось предметом рассмотрения в научных трудах, излагающих теорию муниципального г пяпа_ либо нормативно определялось как "совокупность граждан, постоянно проживающих в городском или сельском поселении или на иных территориях, объединенных общими интересами в вопросах местного значения" (ст.З Закона Свердловской области "О местном самоуправлении в Свердловской области" от 05.04.95 года).132
Надо заметить, что вышеуказанное определение по своей сущности мало отличается от чисто лексического определения понятия "местное сообщество", так как
1) Указание возможных названий населенных пунктов (город, село) не исчерпывающе определяет все возможные разновидности населенных пунктов, к тому же совсем не проясняет существенные признаки понятия "местное сообщество".
2) Указание же на общность интересов, производных от совместного проживания людей характеризует только территориальную природу этих интересов, а не сущностные признаки местного сообщества.
Если же проанализировать указанное определение применительно к сущностным моментам науки муниципального права, с учетом замечания итроговича М.С., считавшего, что "без философии невозможен прогресс юридической науки...именно в слабом философском обосновании коренятся многие недостатки юридических исследований"131, необходимо отметить следующие недостатки анализируемых юридических дефиниций:
1. Вышеуказанные определения выпускают из внимания тот факт, что совокупность людей - это не совокупность жестко формализованных объектов, а совокупность функционирующих субъектов, вступающих в определенные юридически-значимые связи между собой.
2. Жесткое ограничение субъектного состава местного сообщества только людьми, постоянно проживающими на соответствующей территории, оправдано лишь для анализа взаимосвязей между людьми в сфере реализации их права на непосредственное решение местных вопросов путем выборов, референдума, но вызывает большие сомнения в контексте полной совокупности людских взаимосвязей на соответствующей территории.
Муниципальный орган: теоретико-правовые проблемы
Приступая к рассмотрению проблемы, обозначенной в названии параграфа, следует отметить, что местное самоуправление, представляющее собой базовую категорию муниципального права, определяется в соответствии со ст.2 Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" как "признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения его исторических и иных местных традиций"1 3.
Если произвести детальный анализ указанной дефиниции, то можно сделать следующие довольно интересные выводы, касающиеся отработанности данного понятия
1. Ключевым смыслсобоаэующим словом в указанном определении является слово "деятельность", применяемое в русском языке для обозначения какого - либо занятия различных субъектов или работы каких - либо органов184.
Необходимо учитывать, что законодательно закрепленное определение понятия "местное самоуправление" включает в свое содержание показатели, характеризующие непосредственную деятельность местного населения (формы непосредственной демократии), а также деятельность учреждаемых им органов по решению вопросов местного значения (формы представительной демократии).
2. Понятие "орган" можно определить применительно к содержанию юридической материи, как властное учреждение1", организационную структуру, создаваемую местным населением для осуществления властной деятельности, направленной на решение вопросов местного значения.
С учетом вышеуказанного, можно утверждать, что, органы, осуществляющие муниципально - властную деятельность, представляют собой организационную структуру местного населения, а не организационную структуру местного самоуправления "зк деятельности, "изющей определенное содержание.
Подводя итог вышеизложенному, можно резюмировать, что муниципально -правовой термин "органы местного самоуправления", (официально определяемого в законе через понятие "деятельность"), применяемый для обозначения местных учреждений, является недостаточно теоретически отработанным и назрела насущная необходимость его замены на юридическое понятие, более точно отражающее сущность местных властных учреждений.
Возникает вопрос о том, какой же термин наиболее точно и полно отражает юридически-значимые показатели учреждений, осуществляющих местную власть?
По моему мнению, для ответа на вышепоставленный вопрос необходимо проанализировать сущностные (отражающие суть), а не второстепенные, формальные (характеризующие незначительные особенности формы, а не содержания) юридические характеристики, отражающие юридические аспекты учреждений, создаваемых местным населением.
Надо отметить, что местные учреждения по своей властно - правовой сущности могут быть двух видов :
1) Учреждения, проявляющие себя в местных общественных отношениях в качі»,.»с властных субъектов1 , имеющих полномочия на издание общеобязательных для местного населения властных велений, выраженных в форме нормативных или нормоприменительных актов.
Деятельность подобных местных учреждений невозможна без наличия властных полномочии
а) связанных с изданием нормативных документов, содержащих муниципально-правовые нормы, обязательные для исполнения всеми субъектами, функционирующими на территории местного сообщества1",
в) содержательно связанных с требованием исполнения, контролем за исполнением и принуждением к исполнению властных предписаний, содержащихся в муниципально-правовых нормативных документах,
в) связанных с применением неблагоприятных юридических последствий к субъектам, действующим на территории местного сообщества и не исполняющим требования муниципальных норм,
г) связанных с делегированием указанных полномочий подчиненным структурным подразделениям.
Считаю, что местные учреждения, имеющие подобную властно - правовую природу, можно обозначить как местные властные учреждения (органы, осуществляющие муниципальную власть).
2) Следует также отметить, что кроме местных властных учреждений в системе местного самоуправления имеются местные учреждения, не проявляющие себя в местных общественных отношениях в качестве властных субъектов и не наделенные:
а) полномочиями, связанными с изданием муниципальных нормативных документов, обязательных для исполнения всеми субъектами местной жизни189,
б) полномочиями, обеспечиваемыми всей совокупностью местных властно - правовых средств, связанных с исполнением, контролем за исполнением и принуждением к исполнению предписаний, содержащихся в их рабочих документах190,
в) полномочиями, связанными с самостоятельным применением неблагоприятных правовых последствий к субъектам, функционирующим на территории местного сообщества, или делегированию указанных полномочий специально созданным для этого, подчиненным структурным подразделениям191.
Местные учреждения, имеющие указанную невластную муниципально-правовую природу, содержание которой наиболее точно отражает термин "общественная природа", являются по своему правовому положению управляющими структурами различных местных общественных организаций, территориальных сообществ на уровне улицы, дома, а также других форм общественной самодеятельности населения соответствующего местного сообщества.
Указанные учреждения не являются субъектами, осуществляющими муниципальную власть, и естественно, не имеют муниципально - властных полномочий, делегированных им от имени всего населения, проживающего на территории муниципального образования, а имеют только средства воздействия на своих членов, делегированные им участн!""?. . ! соответствующих форм общественной самодеятельности населения и обеспеченные лишь силой общественного воздействия их участников1".
Следовательно, если подходить к понятию "муниципальный орган" (муниципальное властное учреждение) строго юридически, то указанные учреждения, не имеющие властных полномочий, не могут обозначаться термином "муниципальный орган", предполагающим определенного муниципально-властного субъекта.
Подводя итог рассмотрению сущностно-юридических показателей, характеризующих властнс правовую природу местных учреждений, считаю необходимым выделить следующие системы учреждений, образованных на территории местного сообщества и определяющих его правовую природу :
Теоретические подходы к компетенции муниципального органа
В Российской юридической литературе доминирует точка зрения, согласно которой "компетенция выступает в качестве юридической меры самостоятельности органа... власти"281.
Однако, нужно отметить, что даже в советской юридической литературе не было однозначной и общепризнанной дефиниции понятия "компетенция органа власти". Одни ученые понимали под компетенцией властного органа совокупность полномочий, или прав органа ", другие - совокупность прав и обязанностей2", третьи включали в понятие "компетенция" не только права (права и обязанности), но и определенный круг деятельности органа власти - "круг задач"284, отдельные советские правоведы включали в содержание анализируемого понятия также указание на пространственные пределы деятельности органа и объекты самой этой деятельности.2" Также следует учитывать, что в юридической литературе имеются определения понятия "компетенция органа власти", представляющие бессистемный конгломерат существенных и несущественных показателей анализируемого правового явления.285
Считаю, что основным "камнем преткновения" в разбираемом вопросе, является неопределенность в понимании содержания юридических понятий, представляющих собой составные элементы понятия "компетенция органа власти". Указанное обстоятельство своим следствием имеет то, что различные авторы, дающие на первый взгляд совпадающие определения компетенции, вкладывают в них различное содержание. Так например, Н.И. Химичева в своей работе отождествляет термины "права", "полномочия", "предметы ведения""7. Лазарев Б.М. определяет компетенцию, как "права и обязанности ... органа осуществлять определенные управленческие функции в определенной сфере в различных комбинациях и применительно к различным управляемым объектам2". Ю А.Тихомиров считает, что "компетенция ... органа включает в себя два составных элемента - предметы ведения (конкретные объекты деятельности) и определяемые полномочия2". Н.Г.Александров под компетенцией понимает "круг дел, отнесенный к ведению ... органа, а также круг полномочий совершать определенного вида властные действия административно-распорядительного или правоохранительного, а иногда и нормоустановительного характера .
Переходя к анализу компетенции муниципального органа, являющегося в соответствии с ч.2 ст. 3 Конституции РФ органом через который народ осуществляет свою власть (органом власти), важно отметить, что в современных условиях значительные трудности в вопросе, связанном с осмыслением и анализом содержания юридического понятия "компетенция органа власти", придают следующие обстоятельства :
1) Вопросы, связанные с компетенцией местных органов власти, рассматривались применительно к ним, как к государственным органам и, следовательно, при новом осмыслении юридических аспектов компетенции муниципальных органов, как негосударственных властных учреждений271, необходимы определенные коррективы, вызванные конституционным исключением органов местного самоуправления из системы органов государственной власти.
2) В соответствии со ст. 12 Конституции РФ, содержащей положения, касающиеся полномочий местного самоуправления, следует выделять блок компетенции местного самоуправления, как самостоятельной организационно - властной системы, включающей в свое содержание систему муниципальных органов, обладающих властными полномочиями в пределах своей компетенции.
Если принять во внимание все вышеизложенное, то можно прийти к выводу, что компетенция органа местного самоуправления является достаточно сложным юридическим понятием. Как уже указывалось, существует множество диаметрально противоположных подходов к дефиниции, содержанию и структуре понятия "компетенция органа местной власти". Естественно, весь спектр мнений, касающихся указанной проблемы, необходимо упорядочить с улетом особенностей современных юридических реалий и попытаться дать теоретически обоснованную дефиницию компетенции муниципального органа.
Указанная задача является насущной потребностью современной юридической науки, так как точное определение компетенции органа местной власти и его правильное применение при разработке местных нормативных документов, имеет принципиальное значение в разрешении проблемы разграничения компетенции муниципальных органов.
Бесспорно, что научное осмысление и определение сущностного содержания юридического понятия "компетенция муниципального органа", кроме разрешения узко -теоретических проблем, принципиально снимет многие проблемы нормативного определения, разграничения компетенции муниципальных органов и закрепления компетенции муниципального органа в текстах нормативных документов.
Анализируемое юридическое понятие является своеобразной базой, фундаментом для осмысления проблем, вызванных теоретическим разграничением функций и полномочий различных органов местного самоуправления, и представляет собой концептуально - правовое средство для разрешения трудностей, возникающих при практическом разграничении направлений деятельности муниципальных органов
Наделение муниципальных органов компетенцией, максимально отвечающей их функциям и целям деятельности, является важнейшей предпосылкой правильного решения задач, связанных с функционированием местного самоуправления. Чем имманентнее определена компетенция муниципальных органов, тем они более качественнее реализуют возложенные на них функции и быстрее решают поставленные им задачи, а следовательно, слаженнее работает весь механизм системы местного самоуправления, эффективнее используются организационные, материально-финансовые и иные средства, быстрее достигаются общие цели, стоящие перед местным населением.
Как уже отмечалось выше, в юридической науке распространено определение компетенции органа власти, как "совокупности предметов ведения и полномочии". Однако, указанное определение, как впрочем и любое определение, является достаточно поверхностным и в целях более качественного осмысления глубинных, сущностных признаков, включаемых в содержание анализируемого юридического понятия, необходимо остановиться на следующих важных аспектах его содержания, способствующих более четкому пониманию отдельных спорных вопросов, связанных с понятием "компетенция органа местной власти".
Похожие диссертации на Система фундаментальных понятий муниципального права
