Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие права граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении .
1.1. Сущность права граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении 13
1.2. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления 32
Глава 2. Порядок реализации права граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении .
2.1. Формы реализации права граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении 76
2.2. Содержание реализации права граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении 124
Заключение 166
Список использованных правовых актов и литературы 176
Приложения.
- Сущность права граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении
- Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления
- Формы реализации права граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении
- Содержание реализации права граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении
Введение к работе
Придя однажды в этот мир прекрасный,
Однажды нужно будет также нам уйти,
И если сделал ты хоть шаг, чтобы другим дышалось легче,
То смысл был в твоем пути.
Актуальность темы исследования. Право населения на осуществление местного самоуправления составляет в нашей стране одну из основ конституционного строя. При этом, одна из форм реализации местного самоуправления - территориальное общественное самоуправление - развита достаточно слабо. Причинами этого, на наш взгляд, являются недостаточная активность граждан в решении вопросов местного значения, а также отсутствие единого подхода при рассмотрении сущности территориального общественного самоуправления (далее - ТОС) как в законодательстве, так и в теории права.
В соответствии с ч. 11 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ об общих принципах местного самоуправления 2003 г.) порядок организации и осуществления ТОС, условия и порядок выделения необходимых средств для ТОС из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) правовыми актами представительного органа местного самоуправления. ФЗ об общих принципах местного самоуправления 2003 г. изменил существовавший до этого порядок правового регулирования ТОС: если ранее правовые нормы о ТОС содержались в основном в законах субъектов РФ, которые были приняты в большинстве регионов России, то сегодня субъекты РФ не уполномочены принимать законы о ТОС, а принятые ранее региональные законы о ТОС подлежат отмене. Помимо этого, в целях приведения в соответствие с указанными изменениями в законодательстве о ТОС, в муниципальных образованиях разрабатываются новые положения о ТОС и вносятся изменения в действующие положения о ТОС.
В правовом регулировании территориального общественного самоуправления имеется множество нерешенных вопросов. В частности, ни в теории права, ни в законодательстве не определено понятие права граждан на участие в ТОС. Кроме
5 того, не установлен порядок создания ТОС, не определены организационно-правовая
форма ТОС и правовой статус решений органов ТОС, не урегулирован правовой
режим имущества ТОС, а также имеются пробелы в правовом регулировании
территориальной организации ТОС и компетенции органов ТОС.
Осенью 2005 года законодателем было принято решение об изменении даты вступления в силу ФЗ об общих принципах местного самоуправления 2003 г. Теперь он вступает в силу в полном объеме с 1 января 2009 года.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 15.12.1999 г. № 1394 Федеральной целевой программой государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления утверждены:
1) мероприятия в области государственной поддержки развития
муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных
полномочий местного самоуправления на 2006-2008 годы, государственным
заказчиком которых является Министерство регионального развития России — в
числе данных мероприятий: разработка и внедрение рекомендаций по
формированию организаций ТОС; распространение передового опыта,
формирование общественной поддержки реализации реформы местного
самоуправления (в частности, проведение форумов, конференций, совещаний и
семинаров в субъектах РФ);
2) целевые индикаторы (показатели) реализации мероприятий программы на
2006-2008 годы — в числе данных индикаторов: распространение передового опыта,
формирование общественной поддержки реализации реформы местного
самоуправления.
Все это говорит об актуальности исследования ТОС на современном этапе. Цель исследования - определение понятия и порядка реализации права граждан на участие в ТОС.
Задачи исследования:
анализ природы и сущности как самого института территориального общественного самоуправления, так и права граждан на участие в ТОС;
определение места ТОС в системе местного самоуправления;
рассмотрение форм и содержания реализации права граждан на участие в ТОС;
4) выявление проблем реализации права граждан на участие в ТОС и поиск решений указанных проблем.
Объект исследования - общественные отношения в сфере реализации права граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении.
Предмет исследования - теоретические и правовые источники, регулирующие реализацию права граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении; сущность и понятие права граждан на участие в ТОС; место ТОС в системе местного самоуправления; порядок создания ТОС, организационно-правовая форма ТОС и правовой статус решений органов ТОС; территориальная организация ТОС; финансово-экономическая основа ТОС; основные направления деятельности и компетенция ТОС.
Методологическая основа исследования. При изучении объекта настоящего исследования применяется совокупность методов: анализ, синтез, индукция, дедукция, абстрагирование, восхождение от абстрактного к конкретному, аналогия, моделирование, исторический метод, метод социологических исследований и статистических данных, метод эмпирического познания (изучение правоприменительной практики - муниципальной, региональной и федеральной, в том числе судебной), идеализация, универсализация, концептуализация.
Проведен анализ правового регулирования ТОС в каждом субъекте РФ.
ТОС рассматривается с двух основных точек зрения: как право граждан и как одна из форм реализации местного самоуправления.
Теоретическая основа исследования. Для достижения поставленной цели были изучены мнения различных ученых, специалистов и исследователей в сфере ТОС, в частности: Авакьяна С.А., Алексеева С.С, Анимицы Е.Г., Баранчикова В.А., Батяева А.А., Башилова В.М., Безуглова А.А., Бойко А.В., Бокого М.А., Бондаря Н.С., Бондаря В.Н., Бурова А.Н., Васильева А.А., Дмитриева Ю.А., Добрынина Н.М., Дюркгейма Э., Еремина А.Р., Жаромских Д.Г., Замотаева А., Зендрикова К.Ю., Ильина И.А., Капустина A.M., Карасева Ф.Г., Катаева Д.И., Кашо B.C., Керимова А.Д., Кокарева И.Е., Кокотова А.Н., Кутафина О.Е., Левчика Д.А., Лысова В.И., Мартьшовой Е., Мерсияновой И.В., Ларькиной А.П., Маркитантова А.В., Миндлиной А.Н., Миненко Н.А., Мозохина СИ., Мокрого B.C., Нудненко Л.А., Парсонса Т., Саликова М.С, Селезневой A.M., Тихомирова Ю.А., Уварова А.А.,
7 Чаянова С.Е., Чеботарева Г.Н., Шапиро Л.В., Шугриной Е., Широкова А.Н.,
Шоминой Е.С., Федотова А.В.
Широко используется юридическая литература и статистические данные.
В работе также использован ряд диссертационных исследований, в частности, Ларькиной А.П., Капустина А.М., Маркитантова А.В., Федотова А.В., Широкова А.Н.
Кроме того, проведен исторический анализ развития территориального общественного самоуправления в России.
Помимо этого, была изучена международная практика правового регулирования ТОС и его аналогов.
В концепции исследования нашли свое отражение достижения мировых классиков социологии права, естественно-правовых учений, философии права.
На теоретической основе исследования в определенной степени отразилась специфика предмета исследования. Дело в том, что институт ТОС изучается представителями философской, социологической, правовой и психологической наук.
Нормативно-правовая и эмпирическая основы исследования. Для достижения поставленной цели было проанализировано федеральное и региональное законодательство в сфере местного самоуправления и более детально в области ТОС, а также изучены муниципальные правовые акты, регулирующие указанные правоотношения.
Кроме того, были использованы результаты социологических исследований по вопросам ТОС, а также семинаров, конференций и других научных мероприятий, где рассматривались проблемы ТОС.
В работе изучается опыт деятельности российских и зарубежных центров поддержки и развития ТОС (приложение 23).
Степень научной разработанности темы. Правовые исследования на тему ТОС стали появляться лишь в конце 20 века. Это связано с тем, что муниципально-правовая демократия, институты непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, система форм реализации местного самоуправления, да и сам институт территориального общественного самоуправления стали исследоваться учеными-правоведами в основном лишь в 90-х годах 20 века.
Научная новизна исследования. Изучение проблем, связанных с ТОС (как и с местным самоуправлением в целом), в литературе проводится в основном отдельно
8 от исследования проблем прав человека. В основу настоящей работы положена
концепция, предложенная профессором Бондарем Н.С., согласно которой правовое
положение личности в системе местного самоуправления и, соответственно,
реализация прав человека на местном, муниципальном уровне - это составная часть
общей проблемы прав человека и гражданина в современном демократическом
обществе.
Анализ конкретных правовых институтов свободы личности в системе муниципальной демократии предлагается проводить на основе исследования более общих вопросов о конституционной природе прав и свобод человека и обеспечения режима равноправия граждан Российской Федерации как важнейшего условия развития реального самоуправления на основе гарантирования действительных возможностей каждому человеку - члену местного сообщества быть полноправным и равноправным участником самоуправленческих отношений по месту его жительства.
Новизна данного исследования состоит и в том, что вопросы территориального общественного самоуправления рассматриваются комплексно, всесторонне, в сравнении с другими институтами.
Автор предлагает свое видение решений проблем ТОС в рамках объекта исследования и обоснование предлагаемых решений. В исследовании находятся оригинальные решения по заполнению пробелов в правовом регулировании ТОС, определению места права на ТОС в системе прав человека, описанию и определению места ТОС в системе местного самоуправления и иных общественных институтов, оптимизации действующего законодательства в сфере территориального общественного самоуправления.
Обычно ТОС в рамках различных направлений научных исследований рассматривается с какой-то одной точки зрения: социологические проблемы - в социологии, правовые — в праве. С одной стороны, это способствовало наработке огромного количества фундаментальных и прикладных исследований в области ТОС, а с другой - не позволяло увидеть общую, единую картину. Именно создание целостной картины - один из результатов настоящего исследования.
Таким образом, в диссертационной работе дается новое решение задачи, имеющей существенное значение для правовой отрасли знаний.
9 Положения, выносимые на защиту.
Право граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении - это естественное неотчуждаемое конституционно закрепленное право человека на самоорганизацию по месту жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения; одна из форм реализации населением права на местное самоуправление на части территории муниципального образования, сочетающая в себе индивидуальные и коллективные начала.
Исторический анализ развития местного самоуправления и территориального общественного самоуправления в России свидетельствует о том, что территориальное общественное самоуправление — это отнюдь не чуждое для российского общества и российского менталитета явление, оно проходило этапы своего развития на протяжении всей истории Российского государства, что является дополнительным аргументом, подтверждающим естественный и неотчуждаемый характер права на территориальное общественное самоуправление.
Институт территориального общественного самоуправления занимает свое особое место как в системе институтов организации жизни в обществе, так и в системе местного самоуправления.
Следует четко отличать территориальное общественное самоуправление от иных форм реализации местного самоуправления, а также от товариществ собственников жилья и общественных объединений. Территориальное общественное самоуправление можно рассматривать как институт, в котором присутствуют властные начала.
Во взаимоотношениях органов территориального общественного самоуправления и органов местного самоуправления следует исходить из следующих принципов:
1) партнерство органов территориального общественного самоуправления и
органов местного самоуправления;
2) территориальное общественное самоуправление - посредник между
населением и органами местного самоуправления;
3) территориальное общественное самоуправление - это школа
самодеятельности и развития гражданской активности населения.
4. При действующем порядке создания территориального общественного
самоуправления проблематична организация территориального общественного самоуправления на большой территории (с населением 1000 человек и более). В связи с этим предлагается абзац 2 части 6 статьи 27 ФЗ об общих принципах местного самоуправления 2003 г. изложить в следующей редакции:
«Конференция по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления правомочна, если в её работе принимают участие не менее половины избранных делегатов, при условии, что делегаты представляют совместно не менее 10 процентов жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста, и не менее 25 процентов соответствующей территории».
5. Закон не определяет вид некоммерческой организации, в которой может
создаваться орган территориального общественного самоуправления.
Установленные в действующем законодательстве виды некоммерческих
организаций нецелесообразно применять к органам территориального
общественного самоуправления.
Предлагается ввести в законодательство отдельный новый вид некоммерческой организации - территориальное общественное самоуправление.
В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения в Закон о некоммерческих организациях.
6. Целесообразно относить решения территориального общественного
самоуправления к одному из видов муниципальных правовых актов.
В связи с этим предлагается внести изменения в часть 1 статьи 43 ФЗ об общих принципах местного самоуправления 2003 г., дополнив перечень актов, входящих в систему муниципальных правовых актов, пунктом «устав территориального общественного самоуправления и иные решения территориального общественного самоуправления».
7. Правовой проблемой территориального общественного самоуправления
является определение его территориальных границ через категорию «часть
территории поселения».
На наш взгляд, целесообразно внести изменения в часть 1 статьи 27 ФЗ об общих принципах местного самоуправления 2003 г. и связывать территориальные границы осуществления территориального общественного самоуправления с
категорией не «часть территории поселения», а «часть территории муниципального образования»: «Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения».
8. Собственность территориального общественного самоуправления - это один
из видов муниципальной формы собственности.
В связи с этим предлагается внести изменения в статью 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, изложив определение права муниципальной собственности в новой редакции: «Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, либо органу территориального общественного самоуправления, является муниципальной собственностью».
Одно из направлений взаимодействия органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления - это освоение органами территориального общественного самоуправления бюджетных средств.
Финансово-экономическая основа территориального общественного самоуправления может рассматриваться как дополняющая государственную и коммерческую экономику- альтернативная социальная экономика.
9. Право граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении
должно быть обеспечено судебными органами конституционного контроля путем
толкования и проверки конституционности правовых норм, регулирующих
отношения в сфере территориального общественного самоуправления.
10. Целесообразно принятие федерального закона о территориальном
общественном самоуправлении с целью внесения ясности в определение общих
принципов организации территориального общественного самоуправления.
Принятие указанного федерального закона неразрьшно связано с внесением
изменений во многие другие законы, в частности, в закон о некоммерческих
организациях, о местном самоуправлении, в гражданское законодательство.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются широким использованием диссертантом юридической литературы, статистических данных, правовых актов, применением современных методов научного познания,
12 подтверждаются результатами обсуждения докладов, сделанных автором на
научных мероприятиях.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
С теоретической точки зрения исследование обладает определенной ценностью как для муниципально-правовой науки, так и для правовой отрасли знания в целом. Результаты, достигнутые в исследовании, могут быть использованы также в философской и социологической областях знаний.
Практическая значимость настоящей работы заключается в том, что по ее результатам разработаны:
проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в статью 215 Гражданского кодекса Российской Федерации»;
методические рекомендации для органов местного самоуправления в форме проекта модельного положения о ТОС в муниципальном образовании;
3) методические материалы по ТОС (рекомендации, схемы и таблицы).
Апробация результатов диссертационного исследования. Некоторые из
разработанных по результатам настоящего исследования методических рекомендаций по реализации ТОС утверждены в 2005 г. Администрацией Тюменской области и рекомендованы органам местного самоуправления Тюменской области для использования.
На основе результатов исследования подготовлена аналитическая записка для Нефтеюганской городской Думы в целях принятия положения о ТОС города Нефтеюганска Тюменской области.
Кроме того, основные результаты исследования обсуждались на научных конференциях, в том числе международного уровня. Отдельные научные работы по теме исследования представлялись автором на конкурсы и неоднократно занимали призовые места.
Основные положения диссертационного исследования применяются в образовательном процессе Института государства и права Тюменского государственного университета.
Сущность права граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении
Основной вопрос, с которым сталкиваются исследователи ТОС: зачем нужно ТОС, есть ли в нем целесообразность? При этом следует помнить, что ТОС призвано решать задачи, качественно отличающиеся от задач общественных объединений. Говоря обобщенно, основная задача ТОС - организация жизни в обществе на местном уровне.
Развитие института ТОС в современной России имеет особое значение, так как в условиях войны с мировым терроризмом отчужденность от общественной жизни, озабоченность только личной жизнью, равнодушие друг к другу, безразличное отношение к жизни государства и политической жизни являются недопустимыми.
Институт ТОС для нашего государства является отнюдь не инородным телом, а именно показателем положительных тенденций в развитии российского общества; шагом к развитию правового государства, демократических начал, гражданского общества с самостоятельным, инициативным населением, обладающим высоким уровнем правовой культуры, правосознания и активно участвующим в жизни общества и управлении государством.
Предваряя рассмотрение и правовой анализ права граждан на участие в ТОС, начнем с определения понятия ТОС. Различные авторы предлагают свои определения ТОС, такие как: ТОС - это связующее звено между профессиональными органами местного самоуправления и населением города. ТОС - это коллективный орган самоуправления территории, на добровольной основе объединяющий проживающих на ней людей для решения всех тех вопросов, которые являются актуальными для поселка . ТОС - это коалиция общественных организаций жителей данной территории -без всяких норм представительства и гарантии участия в ТОС всех дееспособных граждан, проживающих на соответствующей территории и достигших определенного возраста2.
ТОС - один из видов общественного самоуправления, форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, субъективное право граждан на участие в осуществлении муниципальной власти.
В ранее действовавшем региональном законодательстве о ТОС существовали совершенно разнообразные определения ТОС.
Мерсиянова И.В. разделяет ТОС на два типа объединений: территориально-административное и территориально- функциональное .
Мы, в общем-то, согласны с тем определением ТОС, которое содержится в ст. 27 ФЗ об общих принципах местного самоуправления 2003 г.: самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения4. Однако оно нуждается в некоторой корректировке с точки зрения территориальной организации ТОС (этому посвящен отдельный параграф нашей работы).
Из легального определения ТОС следует, что основными принципами его осуществления являются самостоятельность и ответственность жителей и органов ТОС5.
ТОС является формой осуществления местного самоуправления, а органы ТОС являются составной частью системы местного самоуправления, призваны обеспечить развитие инициативы, расширение возможностей самостоятельного решения вопросов социально-экономического развития соотв. территории, укрепления гарантий реализации прав, свобод граждан.
Говоря о ТОС, нельзя не опираться на такое социально-психологическое и территориальное явление, как местные сообщества, соседские общины, иначе — neighborhood communities. Вообще за этим явлением тянется целый шлейф родственных понятий, включая социальный капитал, соседские взаимоотношения, непосредственную демократию самоорганизации жителей вокруг вопросов местного значения, местное гражданское общество с его инфраструктурой как мостом над пропастью, отделяющей власть и население.
Карасев Ф.Г. рассматривает категории «community», «neighborhood» (буквально - община, микрорайон). Наиболее адекватными переводами можно считать «местное сообщество», «община». Приводимые термины,многозначны и отражают широкий круг понятий (так, словарь Миллера предлагает шесть толкований понятия Community). Мы говорим здесь только о значениях, используемых в нашей работе. Речь идет об организации жителей на территории уровнем ниже муниципального. Но чтобы на территории возникло местное сообщество, должны пройти определенные процессы, главным из которых можно назвать структуризацию граж данского общества, когда на территории возникают организации местного уровня (grassroots organization). В процессе развития можно выделить следующие стадии: стадия социальных групп; стадия местного сообщества; стадия общины .
В последнее время много говорят о так называемом «эффекте бублика» - когда центры больших городов вымирают или пустеют (в плане проживания там людей), а окраины города, спальные районы все больше заселяются, расширяются таким образом границы городов. При этом люди предпочитают жить подольше от центра, а в центре города только работать.
В этом смысле задача правоведов - вписать ТОС, с одной стороны, в тексты о федерализме, а с другого конца - в демократию прямого действия на малых территориях. Есть еще и 3 сторона- ТОС как другой полюс глобализации.
Чем интенсивней глобализация, тем больше надо вкладывать в местные сообщества. Экономические, политические границы государств теряют смысл, но тем более обретают вес и значение «сгустки энергии единого поля» на малых территориях (в смысле Михаила Веллера).
Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления
Предваряя рассмотрение вопроса о месте ТОС в системе местного самоуправления, хотелось бы рассмотреть более общий вопрос о месте ТОС в системе институтов организации жизни в обществе. Основываясь на результатах рассмотрения этого общего вопроса, можно будет, используя метод дедукции, перейти к более частному вопросу и, таким образом, проанализировать обозначенную проблему более глубоко.
Если рассмотреть российское общество в вертикальном разрезе, используя критерий уровня власти, можно отметить, что:
1) в жизни общества существуют две обособленные сферы: частная жизнь и публичная власть;
2) выделяются следующие уровни организации жизни в обществе: индивид (человек; гражданин) - семья - органы местного самоуправления - органы государственной власти субъектов РФ - органы государственной власти РФ (приложение 1).
В этой схеме уровней сразу же бросается в глаза, что слишком резким и явно неестественным является переход с уровня семьи на уровень местного самоуправления. И это действительно проблема сегодняшнего российского общества-проблема оторванности, отдаленности органов местного самоуправления от населения38. Как раз между уровнем семьи и уровнем местного самоуправления и расположен переход из сферы частной жизни в сферу публичной власти. И переход этот не является плавным. Создается ощущение некоего вакуума, ощущение отсутствия какого-то общественного института, который был бы связующим звеном между населением и властью. По этой причине и для замещения этого связующего звена в обществе создаются самые различные институты: общественные объединения; товарищества собственников жилья; политические партии; недавно была создана Общественная палата Российской Федерации . Но необходимо заметить, что у всех этих общественных институтов цели несколько отличаются от цели исследуемого нами института (ТОС), направленной на решение населением вопросов местного значения. Этим недостающим элементом системы институтов организации жизни общества, на наш взгляд, является ТОС. ТОС должно стать центральной структурой, организующей жизны общества именно на указанном уровне. При этом ТОС качественно отличается от всех других институтов данного уровня по целям. Предвидя вопрос о том, зачем отграничивать ТОС от товарищества собственников жилья и общественных объединений, хотелось бы отметить, что во всем должен быть порядок и необходимо четко различать назначение данных организаций. Как нормативные правовые акты одного уровня (одинаковой юридической силы) разграничиваются между собой по сфере регулирования, так и в соотношение названных институтов должна быть внесена ясность, иначе мы рискуем запутаться в многообразии общественных структур.
Мы считаем, что одна общественная структура ни в коем случае не должна дублировать другую, решать те же задачи на том же уровне. Здесь можно провести аналогию с тем, как мы выделяем отрасли права. Основным критерием выделения традиционно считается область общественных отношений, которая регулируется исключительно нормами этой отрасли права и не является предметом регулирования другой отрасли. Такие же критерии возможно применить и при определении целесообразности создания той или иной общественной структуры, при определении ее места в жизни общества. Почему полномочия между самими органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также между ними и другими общественными структурами четко разграничены? Чтобы наиболее четко организовать управление обществом и саму общественную жизнь. Если бы этого разграничения не было, был бы хаос. Заметьте, что задачи этих органов не дублируются - у них обязательно отличаются либо уровень регулирования, само содержание задач. По тому же пути, на наш взгляд, необходимо идти и при определении правового статуса ТОС. Нужно:
1) четко определить круг задач, отнесенных к решению ТОС;
2) четко отграничить задачи ТОС от круга задач, решаемого всеми остальными общественными структурами (товариществами собственников жилья, общественными объединениями, политическими партиями, органами местного самоуправления, органами государственной власти и др.).
Именно тогда все встанет на свои места, и мы сможем ясно увидеть место ТОС в жизни общества и в системе общественных структур40.
Сравнительный анализ института ТОС и наиболее схожих с ним общественных структур не является предметом нашего исследования в настоящей работе. Этот вопрос, по нашему мнению, заслуживает отдельной проработки и будет исследован нами в других работах. В приложении 2 представлена таблица, отражающая отличие ТОС от общественных объединений и товариществ собственников жилья.
Перед рассмотрением вопроса о соотношении местного самоуправления и ТОС коротко остановимся на теориях местного самоуправления.
Теоретические основы учения о местном самоуправлении были заложены в ХГХ в. Идея независимости местного самоуправления была крупным теоретическим достижением раннебуржуазного демократизма. Одной из центральных идей в концепции А. Де Токвиля является мысль о том, что первоначальным источником власти является отнюдь не государство и даже не народ, а добровольно объединившиеся индивиды, сами управляющие своими собственными делами.
Формы реализации права граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении
Говоря о формах реализации права граждан на ТОС, в нашей работе мы рассмотрим этот вопрос в четырех направлениях: организационная основа ТОС; территориальная организация ТОС; финансово-экономическая основа ТОС; обеспечение права граждан на участие в ТОС судебными органами конституционного контроля Российской Федерации.
При рассмотрении первого направления - организационная основа ТОС - мы остановимся на трех основных моментах: порядок создания ТОС; организационно-правовая форма ТОС; правовой статус решений органов ТОС и их место в системе муниципальных правовых актов.
Итак, начнем с порядка создания ТОС.
Учредителями органов ТОС (в широком смысле этого слова) являются граждане, проживающие на данной территории и составляющие большинство из общего числа граждан, обладающих избирательным правом, достигших 16 лет.
Территориальное общественное самоуправление может существовать в нескольких организационных формах (приложение 6):
1. Формы непрямого участия.
В этом случае граждане по различным схемам (на общем собрании, конференции и так далее) выбирают представительный орган, который затем действует как «мини-исполком». Такая форма организации наиболее традиционна для нашей страны и является наиболее распространённой. Традиции подобных комитетов сохранились у нас со времён советской власти (домкомы, уличные комитеты).
2. Формы прямого участия.
Обычно эта форма применяется на небольших территориях с небольшим количеством жителей. В этом случае для решения вопросов собирается общее собрание жителей территории или организуется письменный опрос.
3. Коалиции нескольких организаций.
Они возникают, когда на одной территории действуют несколько устоявшихся организаций, представляющих интересы определённых категорий жителей (например, совет ветеранов, детская организация, экологическая организация и т.п.).
Как показывает практика работы, это наиболее продуктивная, но и наиболее сложная форма работы.
Интерес представляет определение, предлагаемое А.А. Васильевым: коалиция -это совет общественного самоуправления, структурно состоящий из первичных органов ТОС (домкомов, уличкомов и др.), товариществ собственников жилья (жилищных комитетов, кооперативов), органов общественной самодеятельности (женсоветов, многодетных, ветеранов, инвалидов и др.)94.
Так, например, в г. Нижнем Новгороде создана Ассоциация органов ТОС. Приведем и тюменский пример данной организационной формы ТОС.
В Тюмени создан союз некоммерческих организаций «Реабилитация», который ведет профилактическую работу с несовершеннолетними из группы риска; реабилитационную работу с лицами, находящимися под стражей и в местах лишения свободы; развитие реабилитационных центров на базе поселков Нижняя Тавда и Ярково. Основные цели Союза: содействие снижению криминогенной обстановки в обществе и рецидива преступности; объединение общественных сил и органов власти в решении проблем пенитенциарной системы; содействие более быстрой социализации бывших осужденных. В Союз «Реабилитация» вошли 5 известных некоммерческих организаций: Тюменская региональная общественная организация гражданского развития и сотрудничества «Поверь в себя», Тюменское региональное отделение Всероссийского движения «За права человека», Тюменское региональное отделение Фонда НАН («Нет алкоголизму и наркомании»), Тюменская автономная некоммерческая организация «Шаг навстречу», ТООО «Феникс».
При определении того, какая форма организаций ТОС необходима на территории конкретного муниципального образования, стоит учитывать множество факторов95:
1. Масштаб территории. Как показывает практика, различные формы прямого участия эффективны только на весьма ограниченных территориях. Следующими по величине охвата идут различные формы органов ТОС непрямого участия. На наибольший охват способны организации ТОС, построенные по принципу коалиций.
2. Степень охвата населения, уровень его участия в работе организаций ТОС. Наименьшую степень охвата дают органы ТОС непрямого участия, среднее положение занимают коалиции, соответственно, лучше всего обстоит дело при использовании прямых форм участия.
3. Уровень оперативности принятия решения. Быстрее всего работают органы ТОС непрямого участия, следом идут коалиции, а оперативность различных форм организации ТОС прямого участия оставляют желать лучшего.
4. Уровень решаемых задач и их разнообразие. Как показывает практика, круг задач, решать которые способна организация ТОС прямого участия, крайне ограничен, но при этом уровень может быть очень высоким. Прямо противоположная картина у различных форм органов ТОС непрямого участия. Их спектр может быть очень разнообразен, но уровень этих задач и их масштаб не может быть слишком высоким. Коалиции объединяют в себе лучшие черты обеих предыдущих групп.
5. Простота создания. Проще всего создаётся орган ТОС непрямого участия. Гораздо сложнее организуются формы прямого участия населения. Сложнее всего создаются коалиции. Часто для их создания необходим довольно длительный предварительный этап создания организаций, будущих членов коалиции.
ФЗ об общих принципах местного самоуправления 2003 г. закрепляет две основные формы осуществления ТОС жителями: непосредственно (через все формы прямого волеизъявления) и опосредованно - через формируемые органы ТОС.
Содержание реализации права граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении
Говоря о содержании реализации права граждан на ТОС, в нашей работе мы рассмотрим этот вопрос в трех направлениях: история развития ТОС; основные направления деятельности ТОС; значение ТОС в современной России.
Итак, начнем с истории развития ТОС.
Современное российское общество, взяв курс на построение правового, демократического государства, провозгласило приверженность принципам международного права, которое, между прочим, не позволило включить в Конституцию Европейского Союза даже упоминание о христианских корнях европейской культуры. Европейский пример объединения национальных систем права в единую систему права базируется на идее общности исторических судеб народов, населяющих Европу. Следовательно, Россия свою объединительную идею должна искать в своей реальной истории и в своем национально-географическом пространстве, которое со временем может стать единым евразийским правовым пространством, так как на нем российская самобытность пользуется заслуженным признанием.
Попытки объявить, что с каждым очередным переворотом наступает новая эпоха, приводят к тому, что корабль российской государственности, слегка качнувшись, снова возвращается на избранный курс, и основные характеристики национального правосознания, испытывая правопреемственность, постепенно обогащаются новым содержанием, исходящим как от внутренних, так и от внешних факторов селективного освоения общечеловеческих ценностей. Тем самым история Российского государства и права показывает нам, что в основе объединительной идеи лежат ценности, выработанные на протяжении всей истории и сублимированные в конкретное время и для конкретных задач
Большое значение имеет то, что институт ТОС не является чуждым для российского общества, российского менталитета. ТОС проходило этапы своего развития на протяжении всей истории Российского государства. Это свидетельствует о естественности и неотчуждаемости права на ТОС.
Общественное крестьянское управление возникает параллельно с образованием государства и предполагает участие всего населения в управлении делами своего сообщества. Самоуправление в России складывалось.еще на территории Киевской Руси, когда на селе вершили власть выбираемые миром крестьянские старосты.
Интересный исторический анализ развития ТОС в России проведен Федотовым А.В. в его диссертации «ТОС: природа, законодательный механизм»144. В нем автор отмечает, что в соответствии с законами Российской Империи обеспечение и защита общественного интереса является системной целью и дореволюционной русской территориальной общины (волостной, сельской, казачьей, территориально-национальной). В этой связи русская территориальная община в ее организационном аспекте является прототипом ТОС. Эта преемственность позволила Федотову А.В. по стадиям описать эволюцию правового статуса субъекта права защиты общественного интереса с конца 19 века по наше время и спрогнозировать развитие правового статуса органов ТОС.
С 1891 г. отмечаются несколько стадий развития и деградации правового статуса субъекта права защиты общественного интереса в условиях как государственной, так и общественной природы местного самоуправления (приложение 16-20).
ТОС в России с начала 90-х годов прошло довольно серьёзный путь. И сегодня уже можно выделить некоторые тенденции 5.
Во-первых, в развитии системы ТОС закончился период романтизма. Люди перестали создавать организации ТОС просто для того, чтобы их создать - взять власть на местах в свои руки, как говорили активисты общественного самоуправления первой половины 90-х. Теперь организация создаётся только в том случае, если возникает какая-либо серьёзная проблема местного сообщества, которую можно решить в рамках самоуправления.
Во-вторых, в работе органов ТОС закончился период дилетантизма. Органы ТОС берутся за решение всё более сложных вопросов; требующих специальных знаний. Речь идёт не только и не столько о бухгалтерии, хотя во многих случаях такие организации оперируют большим объемом осваиваемых средств и потому нуждаются в профессиональном бухгалтере. Скорее мы говорим о знаниях по управлению организацией и всему, что с этим связано. Процесс профессионализации общественных организаций по месту жительства идёт гораздо медленнее, чем это необходимо, судя по тем задачам, которые приходится решать органам ТОС.
Становится очевидным, что либо руководителям органов ТОС надо быть профессионалами, либо они просто исчезнут за ненадобностью, как только хотя бы немного увеличатся муниципальные бюджеты и уровень предоставляемых администрациями услуг начнёт устраивать население.
В-третьих, в некоторых регионах России муниципальные власти, начинают признавать органы ТОС как необходимую часть системы самоуправления на территории. В начале 90-х муниципалитеты рассматривали органы ТОС как неизбежное зло вырвавшейся на свободу демократии, которое следует минимизировать, если нет возможности игнорировать. Власти всячески ограничивали возможность создания новых органов ТОС, суживали сферу их деятельности.
