Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Права и свободы человека и гражданина по участию в местном самоуправлении (конституционно-правовая характеристика) 14
1. Правовая природа прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении 14
2. Права и свободы по участию в местном самоуправлении в системе конституционных прав человека и гражданина 30
3. Сравнительно-правовая характеристика закрепления прав и свобод по участию в местном самоуправлении в законодательстве зарубежных стран и в Российской Федерации 53
Глава 2. Основные формы реализации прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении 71
1. Непосредственная реализация прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении 71
1.1. Референдум и выборы - важнейшие формы реализации прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении 71
1.2 Общие собрания, сходы конференции граждан в системе форм реализации прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлетнии 99
1.3. Территориальное общественное самоуправление и иные формы непосредственной реализации прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении 112
1.4. Публичные слушания, гражданские инициативы как формы участия граждан в решении вопросов местного значения 141
2. Представительная форма реализации прав и свобод человека и гражданина в сфере местного самоуправления 159
Заключение 176
Библиографический список 181
Приложение 1 197
Приложение 2 200
- Правовая природа прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении
- Права и свободы по участию в местном самоуправлении в системе конституционных прав человека и гражданина
- Непосредственная реализация прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении
- Общие собрания, сходы конференции граждан в системе форм реализации прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлетнии
Введение к работе
Актуальность темы исследования тесно связана с проблемой реализации каждым гражданином своих прав и свобод по участию в местном самоуправлении, закрепленных и гарантированных Конституцией Российской Федерации. Поэтому реформа местного самоуправления, которая является для государства приоритетной невозможна без обращения к правам человека и гражданина в данной сфере.
Правовая действительность, складывающаяся в рамках управления государством, имеет весьма противоречивый характер. С одной стороны, жесткая централизация власти в отношениях центра с субъектами и попытки провести децентрализацию этих полномочий, с другой - предоставление уровню местного самоуправления определенных полномочий в сфере обустройства местной жизни.
Статья 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, которое осуществляется гражданами путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Провозглашение в Конституции РФ и практическая реализация прав и свобод могут отстоять друг от друга на весьма значительном расстоянии. В этой связи необходимо учитывать, что всякое право лишь тогда проявляет себя как ценность, когда оно реализуется . Одним из направлений успешной практической реализации тех или иных прав представляется их закрепление непосредственно в уставах муниципальных образований, стимулирование правовой активности местного населения.
В условиях проводимого разграничения поселений по отдельным видам, формирования выборных, иных органов и возможности осуществления контроля за ними население этих территорий столішется с необходимостью включения его в данный процесс, а также в процессе постоянного участия в реализации местного самоуправления. Проблема участия населения в местном самоуправлении зачастую заем.: Масленникова СВ. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. С. 163.
4 висит не только от представительных органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований, но и от самих граждан, их заинтересованности изменить что-то в своей жизни, решимости взять дополнительный груз проблем и ответственности на себя во благо местного сообщества и осознания своей значимости в отношениях с иными властвующими субъектами.
Безусловно, не стоит идеализировать формы непосредственной демократии, принижая при этом роль представительства, но именно реальное местное самоуправление жителей с расширением его непосредственной формы будет способствовать формированию в России элементов гражданского общества.
Поставленная проблема напрямую связана с самореализацией личности в политической, правовой, духовной, социально-экономической и культурной сферах. Инициатива «снизу» по своему значению и силе должна превосходить инициативу «сверху», чтобы обрести реальные очертания. Совместить эти два разнонаправленных потока действий (деятельность государства и деятельность населения), направить их в единое русло - представляет собой значимую ценность.
Указанные обстоятельства актуализируют проблемы местного самоуправления и, в первую очередь, проблему исследования прав и свобод человека и гражданина в сфере местного самоуправления.
Все это означает, что актуальность исследования указанных выше вопросов сохраняется.
Это определяется также и тем, что: во-первых, далеко не все вопросы участия граждан в осуществлении местного самоуправления исследованы в настоящее время, особенно в связи с принятием в 2003 году нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором закрепляются соответствующие права и свободы человека и гражданина по участию в местном самоуправлении; во-вторых, применительно к муниципальным образованиям, создаваемым по поселенческому принципу в сельских территориях, проблема непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления становится наиболее значимой и актуальной, требующей своего исследования.
Изучение в комплексе проблемы прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении - важное направление для теории и практики государственного строительства в силу особой значимости задач, решаемых гражданским обществом как через народное представительство, так и через непосредственные формы демократии. Совершенствование различных форм участия граждан в осуществлении власти (в том числе и местной), будет способствовать не только осознанию гражданами своих прав и свобод по участию в местном самоуправлении, но и самой возможности и процедуры их осуществления.
Поэтому в числе многих проблем на сегодняшний день актуальной является и исследование проблемы прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении, поскольку именно в первую очередь от самих граждан и зависит действенность местного самоуправления.
Состояние разработанности темы. В последние годы к проблеме местного самоуправления обращаются постоянно, что и объясняет достаточно большое количество работ по данной проблематике. Однако в современной юридической литературе еще недостаточно специальных работ, которые были бы посвящены глубокому анализу закрепления и реализации прав и свобод граждан по участию в местном самоуправлении, не встречается достаточно комплексных исследований таких форм участия населения в местном самоуправлении, которые не предусмотрены федеральным законодателем.
Поэтому вопросы конституционно-правовой характеристики прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении, их правовой природы и основных форм реализации продолжают оставаться в центре внимания исследователей и, по мнению диссертанта, требуют своего дальнейшего теоретического осмысления и практического разрешения. Потребность в систематизации представлений о правах и свободах человека и гражданина по участию в местном самоуправлении, форм их осуществления, поиск путей совершенствования последних в целях эффективной реализации прав и свобод человека и гражданина в сфере местного самоуправления и обусловили выбор настоящей темы исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе закрепления и реализации прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении.
Предметом исследования выступают права и свободы человека и гражданина по участию в местном самоуправлении и конкретные формы их закрепления и реализации, как нашедшие свое отражение в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах, федеральном законодательстве, указах Президента РФ, постановлениях Правительства России, решениях Конституционного Суда РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации, законодательстве субъектов РФ, уставах муниципальных образований, так и не обозначенные в указанных источниках.
Целью диссертационного исследования является попытка проведения всестороннего исследования сущности и содержания прав и свобод гражданина по участию в местном самоуправлении, и характеристики этих прав и свобод; определения их места в системе конституционных прав и свобод граждан, а также выработка предложений оптимальных организационно-правовых форм реализации прав и свобод граждан по участию в местном самоуправлении и разработка практических рекомендаций по совершенствованию законодательства.
В соответствии с поставленной в диссертации целью определены следующие задачи:
Проанализировать международно-правовые акты, федеральное, региональное законодательство, нормативно-правовые акты местного самоуправления, регулирующие права и свободы гражданина по участию в местном самоуправлении.
Уточнить правовую природу рассматриваемых прав и свобод и их место в общей системе конституционных прав и свобод.
Рассмотреть основные формы реализации прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении.
Провести оценку современного состояния анализируемых форм участия граждан в местном самоуправлении и обозначить возможные пути их совершенствования.
5. Сформулировать практические рекомендации по решению вопросов реализации прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении.
Методологическая основа диссертационного исследования базируется на диа-лектико-материалистическом подходе к системно-аналитическому исследованию соответствующей проблемы: от наиболее общих вопросов категории прав и свобод к конкретным формам их реализации в сфере местного самоуправления. При этом, помимо общенаучных методов, использовались формально-юридический, истори-ко-правовой, нормативно-логический методы исследования, интерпретации научных идей и концепций, теоретико-правового моделирования.
Теоретическую основу диссертационной работы составили труды ученых в области международного права, теории государства и права, гражданского, конституционного, муниципального права, материалы научно-практических конференций. Это работы: С.А. Авакьяна, И.Л. Азовкина, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, А.А. Белкина, Н.С. Бондаря, A.M. Васильева, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, И.В.Выдрина, В.А. Горожанина, Ю.А. Дмитриева, И.Я. Дюрягина, В.Б. Евдокимова, НА. Емельянова, А.Р. Еремина, А.А. За-мотаева, Т.Д. Зражевской, B.C. Кашо, С.Ф. Кечекьяна, М.И. Клеандрова, Ф.Л. Кне-майера, В.Е.Козловой, А.Н. Кокотова, В.М. Корельского, А.Н. Костюкова, И.А. Кравца, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, В.А. Лебедева, Р.З. Лившица, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, Н.С. Малеина, Л.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, М.А. Митюкова, Л.В. Мицкевича, В.В. Невинского, М.А. Нуделд, Ж.И. Овсепян, В.Д. Перевалова, Е.В. Пономаренко, Н.В. Постового, А. А. Саломаткина, А.С. Саломаткина, В.А. Сапуна, В.Е. Севрюгина, Ю.И. Скуратова, С.Г. Соловьева, Ю.К. Толстого, Б.Н. Топорнина, Ю.А. Тихомирова, В.К. Фадеева, P.O. Халфиной, Н.Ю. Хаманевой, Г.Н. Чеботарева, М.А. Шафира, Е.С. Шуг-риной, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева, Л.С. Явича и других, внесших значительный вклад в исследование проблемы прав и свобод человека и гражданина в целом, а также применительно к тем или иным сферам их реализации, в том числе и в сфере местного самоуправления.
8 Отдельные права и свободы, формы их осуществления в сфере местного самоуправления анализировались в дополнении к трудам названных выше ученых, в работах Д.Ф. Вяткина1, А.А. Грязева, И.В. Захарова2, А.Т. Карасева3, А.В. Лебедева,4 Л.И. Недокушевой5, А.И. Савватеева6, С.Г. Соловьева7, Н.И. Соломки8, Е.С. Чет-вертаковои и других.
Вместе с тем, в этой сфере выявляются проблемы, не позволяющие в полной мере и эффективно осуществлять гражданам права и свободы в области местного самоуправления, поэтому автор предпринял попытку восполнить появившийся пробел и рассмотреть вопросы избранной темы.
Научная новизна исследования определяется тем, что в нем предпринята попытка комплексного анализа общественных отношений, складывающихся в процессе непосредственной и представительной форм реализации прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении. В работе на основе позиций, изложенных в трудах российских и зарубежных ученых, высказывается авторское видение новых аспектов и форм реализации прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении. В ней сформулированы теоретические положения по определению природы прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении, проанализирована их система и показано место в общей системе конституционных прав и свобод человека и гражданина. Сформу-
ем, например: Вяткин Д.Ф. Правовые проблемы определения статуса и компетенции муниципальных образований и органов местного самоуправления. Автореф. дис: канд.юрид.наук. Екатеринбург, 2005. " См. например: Захаров И.В. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления (проблемы теории и практики): Автореф. дис: канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.
3 См. например: Карасев А.Т. Права человека и гражданина и местное самоуправление // Сборник «Тезисы вы
ступлений участников круглого стола 9-13 июня 1999г. Ассоциации, центры и клубы ЮНЕСКО: Демократия и
права человека. 5 Всемирный конгресс ВФАК ЮНЕСКО». 1999.
4 См. например: Лебедев А.В. Политические права и свободы граждан Российской Федерации (Конституцион
но-правовое исследование). Автореф. дис: канд. юрид. наук. Челябинск, 2003.
3 См. например: Недокушева Л.Н. Муниципальная власть: правовые проблемы теории и практики: Автореф. дис: канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999.
См. например: Савватеев А.И. Местное самоуправление как институт развития гражданского общества. Автореф. дис: канд. полит, наук. Екатеринбург, 2005.
См. например: Соловьев С.Г. Система фундаментальных понятий муниципального права: Автореф. дис: канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1998.
См. например: Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Автореф. дис: канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999.
См. например: Четвертакова Е.С. Организационно-правовые особенности местного самоуправления в малых городах Российской Федерации (на материалах Уральского региона): Автореф. дис: канд. юрид. наук. Челябинск, 2000.
9 лированы предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой основы и правоприменительной деятельности по реализации прав и свобод граждан в сфере местного самоуправления.
В рамках сформулированных задач и обозначенных целей результатом работы явились следующие основные положения, которые выносятся на защиту:
На основе комплексного анализа правовой природы прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении диссертант рассматривает их как признаваемые и обеспечиваемые законом за жителями муниципального образования меры возможного поведения для удовлетворения их интересов в сфере местного самоуправления. В этой связи права и свободы по участию в местном самоуправлении правильнее обозначить как самоуправленческие права, относящиеся как к правам и свободам человека, так и к правам и свободам гражданина.
Представляется, что категория «муниципальное образование» не отражает в полной мере все признаки, которые должны быть у субъекта, обладающим данными правами и свободами, в связи с чем предлагается для обозначения субъекта прав и свобод по участию в местном самоуправлении оперировать категориями «индивид, личность, гражданин», «местное сообщество», «община», «население», «органы местного самоуправления».
Применительно к такой форме участия в местном самоуправлении как муниципальные выборы, в работе выявляются проблемы в части реализации соответствующего права гражданами, которые работают вахтовым методом. В целях обеспечения данной категории граждан их права предлагается установить более продолжительные сроки для досрочного голосования, привлечения к деятельности избирательных комиссий работодателей и другие, возможные, формы.
В качестве одной из важнейших гарантий реализации прав и свобод граждан по участию в местном самоуправлении является их контроль за деятельностью депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц. В Уставах муниципальных образований должны быть закреплены не только сама гарантия, но и основания отзыва указанных лиц и сама процедура. Это
10 позволит гражданам не только получить информацию об имеющемся у них праве, но обеспечить контроль за реализацией соответствующей процедуры со стороны других субъектов права.
Представляется неправомерной практика распространения установлений, регламентирующих проведение собраний по смыслу федерального закона от 19.06.2004 №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» на собрания, проводимые для обсуждения вопросов местного значения в части закрепления в уставах некоторых муниципальных образований норм, предоставляющих возможность организации и участия в собраниях, проводимых в соответствии со ст. 29-ФЗ №131 несовершеннолетним лицам, достигшим 16 лет (не только на уровне территориального общественного самоуправления), поскольку на этих собраниях могут избираться лица, уполномоченные представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления (например, в муниципальных образованиях ХМАО-Югра).
Федеральный закон №59-ФЗ в ст. 2 предусмотрел право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, а в ст. 4, раскрывая содержание заявления, предложения, жалобы оперирует категорией «гражданин» в единственном числе. Полагаю, что правильным было бы закрепление на федеральном уровне таких форм, как коллективные обращения, петиции, ходатайства, путем дополнения текста статьи 4 Федерального закона №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 года.
Обосновывается необходимость более детального закрепления в уставах муниципальных образований иных форм осуществления населением местного самоуправления или участия в осуществлении местного самоуправления, которые не названы в федеральном законодательстве, а именно: права жителей присутствовать на заседании местного представительного органа; право гражданина быть выслушанным в Думе, Главой муниципального образования, должностными лицами администрации; право на массовое обсуждение вопросов жизни муниципального образования; право на участие жителей в выполнении социально значимых для муници-
пального образования работ.
Более пристальное внимание органов и должностных лиц местного самоуправления следует обратить на очень высокий процент граждан, игнорирующих различные формы участия в местном самоуправлении. В этом плане в числе важнейших направлений их деятельности, которые бы позволили эффективно реализовать на практике имеющиеся формы реализации прав и свобод человека и гражданина, в работе выделяются правовое воспитание и правовая пропаганда. Без надлежащего правового воспитания и пропаганды закрепленные формы реализации прав и свобод граждан в сфере местного самоуправления представляются затруднительными.
Анализируя процедуру расторжения контракта с главой местной администрации, диссертант приходит к выводу о том, что в этой процедуре не конкретизирована роль населения в части внесения в судебном порядке заявления представительного органа или главы муниципального образования. В этой связи представляется необходимым внесение дополнений в ч. 11 ст. 37 ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Представительная форма реализации прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении не должна замыкаться на осуществлении данной деятельности только через депутатов, выборного главу муниципального образования. Ее следует рассматривать также через возможность влияния на местную власть через муниципальных служащих, а в будущем и через выборность начальника муниципальной милиции, мировых судей.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что всестороннее, критически-аналитическое осмысление проблем реализации прав и свобод человека и гражданина в сфере местного самоуправления позволило не только выявить имеющиеся в этой сфере проблемы, но и сформулировать теоретические выводы и практические рекомендации по совершенствованию основных форм реализации прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении.
Изложенные в диссертационной работе положения и выводы могут найти практическое применение в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти как федерального, так и регионального уровней, а также органов местного самоуправления в плане расширения участия граждан в решении вопросов местного значения.
Материалы исследования могут использоваться в научной работе и в учебном процессе при преподавании курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право России», при подготовке программ соответствующих курсов, методических разработок и учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД России.
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации обсуждались на научно-практических конференциях: «Проблемы реформирования системы государственного и муниципального управления: история и современность» (Нижневартовский экономико-правовой институт (филиал Тюменского государственного университета) 2004 год); «Югра как регион России: экономика, политика, право» (Западно-Сибирский институт финансов и права, 2004 год); «Правовые проблемы экономической, административной и судебной реформы в России» (Московский государственный университет им М.В. Ломоносова, 2004 год); «Современные проблемы межкультурных коммуникаций» (Филиал Южно-Уральского государственного университета в г. Нижневартовске, 2005 год); «Инновации в образовании и культуре: проблемы, тенденции и перспективы развития» (Нижневартовский филиал Института бизнеса и права (г. Санкт-Петербург) 2005год); «Югра в XXI веке: Экономика, политика, право» (Западно-Сибирский институт финансов и права, 2005 год); «Деятельностное понимание культуры как вида человеческого бытия» (Филиал Южно-Уральского государственного университета в г. Нижневартовске, 2005 год); «Развитие публичных и частноправовых институтов в современной России» (Московский государственный университет экономики, статистики и информатики, 2005 год). Нашли свое отражение в опубликованных автором тезисах и научных статьях, а также при проведении учебных заня-
13 тий в Западно-Сибирском институте финансов и права, а также в процессе подготовки проекта устава муниципального образования - городской округ Нижневартовск.
Данные положения, выводы и рекомендации могут представлять научный и практический интерес для государственных и муниципальных служащих, политиков, научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, а также граждан, участвующих в местном самоуправлении.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, библиографического списка, приложений.
Правовая природа прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении
Законодательство и теоретические разработки содержат в себе достаточно много информации о существовании прав и свобод в сфере местного самоуправления. Тем не менее необходимость в изучении данной проблемы продолжает оставаться.
Для науки всегда характерно стремление к достижению более полной характеристики сущности изучаемого предмета, снятие устаревшей информации и получение новой, соответствующей конкретной юридической и исторической реальности. Поэтому представляется необходимьм существующие права и свободы человека и гражданина по участию в местном самоуправлении рассмотреть с точки зрения их правовой природы и формы закрепления в законодательстве.
Теория и практика прав и свобод человека имеют длительную историю. Современная постановка вопроса о правах человека опирается на богатый предшествующий опыт человечества, и, прежде всего, в области правовых форм организации общественной жизни людей, правового способа регуляции их поведения.
Права человека - явление естественно-историческое. Это значит, что они возникают и развиваются на основе природной и социальной сущности человека с учетом исторической динамики общества, постоянно изменяющихся условий человеческого бытия. На этапе зарождения человеческого общества могли быть осознаны только самые естественные права человека, необходимые на тот момент - на жизнь, свободу и т.д. По мере усложнения общественных отношений и прогресса общества возникает необходимость в несколько иных правах - например, праве на труд, на социальную защиту, на защиту от безработицы и т.д.
Права и свободы человека и гражданина имеют всеобщий, универсальный характер, как в международном, так и внутригосударственном плане, что особенно важно для нашего многонационального федеративного государства с его огромными территориальными масштабами .
Эти права фиксируют наиболее существенные, коренные, принципиальные связи и отношения между обществом и личностью, государством и гражданами2.
Правовую природу основных прав и свобод человека и гражданина проще всего рассмотреть с формально-юридических позиций: исходя из факта их закрепления в действующем праве (объективном праве). Нет сомнения в том, что право, являясь регулятором общественных отношений, складывающихся в обществе, закрепляет основные права и свободы человека и гражданина в правовой форме. Тем самым определяет правовую природу данного образования. Не случайно первые акты международного значения были посвящены закреплению, основных прав и свобод человека и гражданина: английский Билль о правах 1689 года, Декларация прав Вирджинии 1776г., Декларация независимости США 1776г., французская Декларация прав человека и гражданина 1789г.
Правовая природа прав и свобод человека и гражданина имеет еще один немаловажный, а может быть, и более важный аспект - это «особая, конституционная природа института основных прав и свобод человека и гражданина, его специфическая социальная сущность и повышенная юридическая значимость в едином механизме регулирования правового положения личности.. .».
Данная позиция и определение конституционной природы основных прав и свобод человека и гражданина не вызывает сомнений, тем более, что Конституция Российской Федерации имеет в своем содержании главу 2 «Права и свободы человека и гражданина» и в ст. 2 определяет высшей ценностью человека, его права и свободы, закрепляет обязанность государства в признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина.
В историческом плане в характеристике прав и свобод человека и гражданина как нормативно-правовой формы взаимоотношений политической власти и личности можно увидеть различные концептуальные подходы к анализу природы основных прав и свобод граждан.
Один из подходов основан на характеристике прав и свобод как категории, исходящей от государства и установленной государством. Права и свободы рассматриваются не как естественные и неотъемлемые, а как дарованные (октроированные), как результат «отеческой заботы» государства о своих гражданах, о способах и пределах удовлетворения их потребностей, в том числе и на местном уровне1. Данный подход получил название позитивистского подхода. «Легистский позитивизм отрицает естественные и неотчуждаемые права человека, то есть права человека по отношению к государству. С его точки зрения есть только основные права и свободы граждан, установленные (дарованные) законодателем» . Суть второго подхода - естественно-правового, -заключается в том, что права человека как общесоциальная категория представляют собой объективно складывающиеся в результате закономерного развития человеческой цивилизации и вытекающие из самой природы человека возможности пользоваться элементарными, наиболее важными благами и условиями безопасного, свободного существования человеческой лично-сти в гражданском обществе .
Несмотря на различия в подходах к проблеме прав и свобод человека, они внесли в представление о правах и свободах что-то свое, а комплексное изучение их результатов и синтез позволяют взять положительные моменты из обоих подходов. «Конституционная практика развитых государств в известной мере сняла противостояние естественноправового и позитивистского подходов к правам человека путем закрепления основных прав и свобод, которое исключает подавление и насилие государства по отношению к личности, отстаивая ее автономию и приоритет прав человека по отношению к государству» .
Е.И. Колюшин подчеркивает, что отдельно взятая философская концепция (естественно-правовых прав или приобретенных прав) не объясняет юридической природы всех прав и свобод человека и гражданина. Каждая из них применима для обоснования только отдельных прав и свобод либо их групп . Можно согласиться с выводом о том, что «вопреки официально декларированной концепции естественных прав позитивное российское конституционное право в настоящее время устанавливает перечень конституционных прав и свобод, их объем, именно на основе баланса обеих концепций» . Причем во Всеобщей декларации прав человека наблюдается разумный баланс концепций естественных прав и прав приобретенных4.
Права человека имеют универсальный и наднациональный характер. Их признание на международном уровне и соответствующее закрепление в нормах международного права добавляет новую, дополнительную характеристику - они становятся международными правами человека. Международно-правовое признание прав человека серьезно влияет на характер взаимоотношений общества и личности, на процесс обеспечения прав человека в каждом конкретном государстве. Это происходит путем закрепления международных прав человека в национальном законодательстве (конституциях, декларациях), что вызывает к жизни юридическую категорию основных прав и свобод гражданина.
Права и свободы по участию в местном самоуправлении в системе конституционных прав человека и гражданина
Определяя место и роль прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина, необходимо выделить значение и ценность данной системы и положение ее элементов.
Права и свободы человека и гражданина при всем их многообразии образуют не хаотичное множество, а системное явление, что позволяет выявить все многообразие связей прав и свобод по участию в местном самоуправлении с другими правами и свободами и, таким образом, обосновать их универсальность в системе.
Потребность определения системы объективно обусловлена. Прежде всего, необходимо установить существующую зависимость между элементами права, провести анализ отдельных институтов прав личности. Особо отметим, что выделить закономерности конституционных прав человека и гражданина вне его прав и свобод по участию в местном самоуправлении практически невозможно.
Рассматривая право на участие в местном самоуправлении как конституционное право, необходимо понимать его и как конституционную свободу, ведь «многократно доказано, что закрепленные в законодательстве юридические права и свободы граждан являются одной из форм выражения свободы»1.
Но есть на этот счет и другая точка зрения, авторы которой подходят к вопросу более объемно, уточняя, что «различия между основным правом и основной свободой обусловлены как историей их возникновения, сложившимися традициями, так и смысловой нагрузкой» .
Е.А. Лукашева в свою очередь утверждает: «анализ конституционного законодательства показывает, что термин «свобода» призван подчеркнуть более широкие возможности индивидуального выбора, не очерчивая конкретного его результата» .
При характеристике прав и свобод по участию в местном самоуправлении необходимо определить их место в общей системе основных прав и свобод.
При всем многообразии прав и свобод системный подход позволяет адекватно раскрыть и их единство, и внутреннее содержание. Правильная классификация способствует четкому пониманию сущности тех или иных прав и свобод.
Достаточно распространенной классификацией прав и свобод является разграничение их на конституционные (основные) и закрепленные в текущем законодательстве (отраслевые). В силу того, что Конституция РФ признает местное самоуправление (ст. 12) в качестве одной из основ конституционного строя и определяет в качестве субъектов местного самоуправления граждан (ч.2 ст. 130), права и свободы по участию в местном самоуправлении следует отнести к группе основных (конституционных). Это обусловлено тем, что закрепление в конституции считается главным отличием основных прав и свобод от всех иных1. Таким образом, рассматриваемым правам и свободам присущи свойства конституционных прав и свобод.
Конституционные права составляют ядро, сердцевину правового статуса, что обусловлено значимостью соответствующих общественных отношений. Л.Д. Воеводин по этому поводу отмечал, что «основными записанные в Конституции права и обязанности являются, прежде всего, потому, что они опосредуют наиболее существенные, коренные, принципиальные отношения и связи между обществом и его членами, государством и его гражданами» . Думается, что значимость общественных отношений по поводу осуществления местного самоуправления очевидна, так как оно признано основой конституционного строя РФ.
В силу ст.ст.17 и 18 Конституции РФ конституционные права и свободы имеют изначальный, производный и неотчуждаемый характер. М. В. Баглай считает, что состояние свободы не даруется какой - либо публичной властью, а принадлежит человеку в силу его рождения3. Однако, по утверждению многих авторов, не все конституционные права и свободы приобретаются от рождения1. На мой взгляд, законодательство РФ исходит из того, что права и свободы по участию в местном самоуправлении приобретаются не с самого рождения, а, как минимум, по достижении определенного возраста. Их возникновение связано с наступлением определенных условий. В частности, по общему правилу, для того, чтобы стать полноправным участником местного самоуправления в РФ, необходимо состоять в гражданстве РФ, достичь определенного возраста, не находиться в местах лишения свободы по приговору суда, вступившего в законную силу и не быть признанным недееспособным по решению суда. Хотя в истории мировой философской мысли имелись и иные взгляды. Например, Т..Джефферсон глубоко верил, что «каждый человек и каждая общность людей, живущих на земле, обладает правом на самоуправление. .., они получают его вместе с жизнью из рук природы»2. Справедливости ради необходимо указать, что Т. Джефферсон, скорее всего, говорил о праве иметь или не иметь самоуправление.
Конституционные права и свободы характеризуются всеобщностью, т.е. принадлежат самому широкому кругу субъектов, закрепляются за каждым человеком или гражданином независимо от их отраслевого статуса. Они равны и едины для всех без исключения. Это предполагает, что весь объем правомочий, связанный с обладанием правами и свободами"по участию в местном самоуправлении принадлежат всем их обладателям. Однако их реализация связана с наличием конкретных условий для этого. Например, гражданин РФ, обладающий избирательным правом, но не зарегистрированный по месту жительства на территории соответствующего муниципального образования, не сможет реализовать свое право на участие в местном самоуправлении посредством участия в выборах. Однако ничто не может помешать ему реализовать правомочие на прохождение муниципальной службы, т.к. законодательство не связывает реализацию этого правомочия с фактом регистрации по месту жительства.
Конституционные права и свободы являются основой (базой) для всех отраслевых прав, дают основные направления их развития. «Наиболее обобщенный, и потому глубокий, всеохватывающий характер конституционных прав и свобод предопределяет в свою очередь возможности конкретизации и развития их в отраслевом законодательстве»1.
По мнению Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина, конституционные права и свободы, отличаются особым механизмом реализации и повышенной правовой охраной. В частности, все другие права могут быть достоянием человека и гражданина в процессе реализации его правоспособности через участие в конкретном правоотношении. Основные же права и свободы выступают в качестве предпосылки любого правоотношения в конкретной сфере. Что касается особенностей их правовой охраны, то в силу ч. 4 ст. 125 Конституции РФ лишь конституционные права и свободы могут быть защищены в порядке конституционного судопроизводства от произвола законодателя . Необходимо помнить также такое важное свойство конституционных прав и свобод как признание и гарантирование их в соответствии с международными стандартами, которые нашли отражение в таких основополагающих документах международного права, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах3 и, что особенно важно, в Европейской хартии о местном самоуправлении. Таким образом, права и свободы по участию в местном самоуправлении по своему содержанию и степени гарантированности не могут быть ниже того уровня, который установлен в международном праве.
Непосредственная реализация прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении
Конституция РФ и Федеральный закон №131 одной из основных форм прямого волеизъявления граждан в сфере местного самоуправления называют референдум. Это означает, что на уровне местного самоуправления федеральное законодательство во главе угла ставит местный референдум, а ул-се потом - муниципальные выборы.
Следует заметить, что Конституция РФ не конкретизирует вид референдума, а норма ФЗ-131 говорит, что он «местный». Данная формулировка имеется в пункте 54 ст. 2 ФЗ-67: «референдум местный (местный референдум) - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования» .
Таким образом референдум, проводимый по вопросам местного значения, имеет достаточно прочную законодательную базу, которая впрочем, иногда имеет разные формулировки.
Местный референдум является высшим непосредственным выражением воли населения, который в последнее время (начало - середина 90-х годов 20 века), в условиях развития практики проведения всероссийских, региональных и местных референдумов, начал привлекать к себе серьезное внимание2.
Местный референдум, как и остальные виды референдума, входит в число правовых институтов, еще недостаточно исследованных отечественной правовой наукой. Исключения составляют работы В.Ф. Котока , В.В. Комаровой4, И. П. Трайнина, Р.А. Сафарова, Н.М. Степанова5, С.А. Авакьяна6, в которых дана достаточно развернутая характеристика исследуемого понятия.
Практика проведения местных референдумов в нашем государстве имеет не такой большой срок, тогда как в развитых государствах мира этот политический опыт измеряется столетиями. В связи с этим целесообразно обратиться и к опыту зарубежной конституционно-правовой науки.
Опыт стран с продолжительной историей самоуправления свидетельствует, что путем референдума можно решать определенные вопросы местного значения. Например, в Швейцарии отличительной особенностью системы управления как на центральном, так и на местном уровне является проведение референдумов по вопросам, затрагивающим общий интерес или требующим значительных расходов . Здесь эту форму прямой демократии используют ежегодно, в среднем 1-2 раза, по вопросам текущего федерального законодательства, а по вопросам законодательства кантонов - нередко более 10 раз.
В США референдумы применяются для решения местных вопросов. Конституции 22 штатов содержат положения, согласно которым по требованию 5 процентов избирателей законопроект, одобренный легислатурой штата, должен быть ут-вержден на референдуме . В конституции Польской республики от 02.04.1997г. в ст. 170 предусмотрена норма о том, что принципы и порядок проведения местного референдума определяет закон . В Украине существует закон о всеукраинском и местных референдумах, который регламентирует проведение, в том числе и местных референдумов - в пределах административно-территориальной единицы для принятия решений по важным вопросам местного значения .
В Российской Федерации одноименные федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года №154 и от 6 октября 2003 года №131 определили основные положения о местном референдуме. В частности, в законе №154 установлено, что по вопросам местного значения может проводиться местный референдум5. Решение о его проведении принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.
Закон об основных гарантиях избирательных прав граждан от 12 июня 2002 года прямо называет в числе инициаторов референдума только граждан, однако допускает возможность введения иных субъектов, обладающих правом инициировать местный референдум, федеральным законом, и это реализуется в нормах ФЗ-131 от 06.10.2003 г., который несколько видоизменил норму ФЗ-154 и установил, что кроме граждан РФ, имеющих право на участие в местном референдуме, инициативу его проведения могут выдвинуть: избирательные объединения, иные общественные объединения, имеющие право участвовать в выборах и (или) местных референдумах; представительный орган муниципального образования совместно с главой местной администрации. Таким образом, вместо двух субъектов инициативы проведения местного референдума называется, как минимум, четыре1.
В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в референдуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование на референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается2.
Общие собрания, сходы конференции граждан в системе форм реализации прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлетнии
Общие собрания, сходы граждан по месту их жительства являются одной из самых массовых форм активного участия населения в решении многих вопросов местного значения.
Собрания являются важной организационной формой, посредством которой обеспечивается непосредственное участие граждан в выборах депутатов всех уровней, проведение обсуждений различных вопросов общественной жизни, отчет представительных и исполнительных органов и их должностных лиц.
Общие собрания, сходы граждан играют важную роль в функционировании системы местного самоуправления. Их функции связаны с формированием органов системы местного самоуправления, в том числе органов территориального общественного самоуправления, с укреплением их взаимодействия с населением, с привлечением граждан к непосредственному участию в выработке и реализации управленческих решений.
Местный опыт проведения сходов в советское время был обобщен в нескольких работах . На диссертационном уровне эта проблема исследовалась В.А. Коче-вым , Б.Д Накашидзе , которым удалось раскрыть правовую природу собраний (сходов) по месту жительства, проанализировать текущее законодательство того времени, относящееся к общим собраниям (сходам), выявить содержание функций и полномочий сходов и собраний, их связь с представительными и исполнительными органами, определить юридическую природу решений собраний и сходов.
В современный период исследования собраний и сходов носят в основном фрагментарный характер, которые включаются в состав более объемных работ4. Существуют различные точки зрения при определении понятия собрания: а) Собрание - это мероприятие, проходящее в помещении, а не под открытым небом, как митинги и демонстрации, для обсуждения и решения определенного круга вопросов. Собрание, в первую очередь, реализует функцию выработки кол лективных решений . б) Собрание является формой временного объединения граждан, имеющего целью рассмотрение вопросов в соответствии с утвержденной им повесткой дня. Собрания граждан проводятся в специально приспособленных для этих целей по мещениях . в) Собрание - совместное присутствие граждан в заранее определенном месте и в заранее определенное время для коллективного обсуждения и решения каких либо вопросов3.
Анализируя приведенные выше определения, В.В. Комарова правомочно определяет собрание как форму временного объединения граждан в заранее определенном месте и в заранее определенное время для коллективного обсуждения и решения вопросов, отнесенных к его компетенции, в соответствии с утвержденной повесткой дня .
А вот мнение законодателя, которое, правда, выражено в смежном законе: собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов .
На мой взгляд, более точным является определение собрания как: «совместного присутствия группы граждан в определенном месте в конкретно определенное время для коллективного обсуждения и решения каких-либо проблем и вопросов»6.
Особенностью конституционного закрепления института собраний является, прежде всего, то, что Конституция Российской Федерации вопрос о собраниях рассматривает в связи с содержанием политических свобод российских граждан, закрепляя свободу собраний наряду со свободами слова, печати, уличных шествий и демонстраций (ст. 31 Конституции РФ)1.
Собрания граждан рассматриваются Конституцией как средство или организационная гарантия реализации важнейшего демократического права граждан участвовать в управлении государственными и местными делами.
Собрания граждан по месту жительства представляют собой одну из организационно-правовых форм политического волеизъявления территориальных общностей. При этом институт общих собраний и сходов функционирует на относительно постоянной основе, апробирован и широко рассмотрен. Ранее их статус достаточно подробно регламентировался в Положении об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР2.
В современный же период федеральный закон 1995 г. №154-ФЗ в своем содержании, а именно в ст. 24 предусматривает норму о собраниях (сходах) граждан, которые могут созываться для решения вопросов местного значения. Однако федеральный закон №131, по сути, развел эти два понятия, вложив в их содержание новый смысл.
Несомненной новеллой последнего закона следует считать разделение собраний (сходов) граждан на две самостоятельные составляющие. Сход граждан отныне будет иметь место в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом не более 100 человек, причем данный сход осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования. Таким образом, сход возможен в небольших по численности поселениях и призван заменить представительный орган и соответственно, местный референдум. Данная форма реализации права граждан на местное-самоуправление в таких поселениях, наверное, нужна, ввиду основной причины - малого количества жителей.
Собрание и сход граждан имеют одинаковую природу, но употребление различных терминов не случайно.
Для собрания характерны следующие, отличительные от простой совокупности людей, находящихся в одном месте, черты:
1) относительная монолитность с точки зрения внутренней организации участников, обеспечивающей их совместную работу;
2) пространственная локальность мероприятия, что позволяет использовать организационные приемы для выработки решений;
3) направление активности «вовнутрь» собрания. Все это способствует выработке позиции участников собрания и ее учету в совместных решениях1.
Сход традиционно воспринимался как собрание сельских жителей , как форма временного объединения жителей с целью принятия коллективного решения в небольших по численности поселениях. Это один из способов обсуждения насущных проблем хозяйственной или социокультурной жизни. Сход должен иметь возможность (и право) принимать обязывающие решения. Напротив, собрание, ассоциируется с совокупностью лиц, присутствующих в одном месте с целью рассмотрения вопросов, вызывающих общий интерес и принятием решения, не выходящего за круг интересов собравшихся людей. Во всяком случае, собрание не является заседанием официально признанного коллегиального органа, а значит и не может принимать обязывающих решений. Собрание является и формой местного самоуправления, но и в этом случае его решения носят рекомендательный характер. Отличие схода от собрания - в юридически различных последствиях принимаемых актов (решений).
Похожие диссертации на Права и свободы человека и гражданина по участию в местном самоуправлении
