Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и виды государственно-общественных объединений
1.1. Признаки государственно-общественных объединений 13
1.2. Классификация государственно-общественных объединений: государственно-общественные объединения - государственно-общественные органы
Глава 2. Структура правового статуса государственно-общественных объединений
2.1. Понятие и особенности правового статуса государственно-общественных объединений 79
2.2. Компетенция государственно-общественных объединений: цели, задачи, функции, предметы ведения, права и обязанности 93
2.3. Юридическая ответственность государственно-общественных объединений 113
Глава 3. Особенности правового статуса государственно-общественных органов
3.1. Правовой статус Общественной палаты Российской Федерации 132
3.2. Особенности правового статуса советов и комиссий при исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления 151
3.3. Правовой статус Советов Губернаторов сложноустроенных субъектов Российской Федерации 167
Заключение 187
Список использованной литературы 192
Приложение 1 224
Приложение 2 226
Приложение 3 228
- Признаки государственно-общественных объединений
- Классификация государственно-общественных объединений: государственно-общественные объединения - государственно-общественные органы
- Понятие и особенности правового статуса государственно-общественных объединений
- Правовой статус Общественной палаты Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. На пути к построению подлинной демократии, где ценности и интересы общества и их соблюдение гарантированы законом, становится очевидной необходимость вовлечения общественности в управление делами государства. Такое взаимодействие общества и государства обеспечивается, в том числе, и правом граждан на участие в управлении делами государства, закрепленном ст. 32 Конституции Российской Федерации и важнейшими международными правовыми актами: Всеобщей декларацией прав человека (ст. 21) и Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 25). Участие общественности в управлении государственными делами признается важным фактором в построении взаимоотношений между государством и гражданским обществом в зарубежных странах.1 В Российской Федерации повышение эффективности взаимодействия государственных органов и гражданского общества является одной из задач административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах.2
Анализ зарубежного опыта указывает на актуальность исследования способов непосредственного участия граждан в управлении делами государства, которым посвящено много научных работ. Например, Б. Цицин-Сэйн разрабатывает категорию "участие в форме предоставления совета" ("participation as advice giving") в сфере океанского и прибрежного управления, в рамках которой рассматриваются такие способы участия граждан в управлении делами государства как публичные встречи, письменные возражения, участие в консультативных органах.3 Л. Янг, анализируя непосредственное участие групп граждан, выступающих в
1 См., например: Anheier, Helmut К. Non-Profit Sector at the Crossroads: an International Policy Analysis.
Florence, KY, USA: Routledge, 2001. P. 2; Hewison, Kevin. Political Change in Thailand : Democracy and
Participation. London, UK: Routledge, 1997. P 214,
2 Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р "О концепции административной реформы
в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах"// СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
3 Cicin-Sain, Biliana. Integrated Coastal & Ocean Management: Concepts & Practices. Covelo, CA, USA:
Island Press, 1998.
5 защиту различных интересов, подразделяет способы непосредственного участия указанных групп в управлении делами государства на формальные и неформальные, традиционные и нетрадиционные, варьирующиеся от встреч с государственными, муниципальными служащими, кратких презентации перед членами парламентских комитетов и посещения правительственных консультаций до протестных акций, подписаний петиций.4 Работы Д. Хюитема посвящены изучению судебных решений по вопросам, связанным с источниками повышенной опасности, на примере Великобритании, Нидерландов и Канады; автор уделяет особое внимание консультационным процедурам, таким как консультации с правительством, совещательные форумы, экспертные мнения.5 Формы непосредственного участия граждан в управлении делами государства в области водных ресурсов, а также возможности электронного правительства и электронного голосования рассматриваются К. Брачем.6 Особого упоминания заслуживает работа К. Мунтти, в которой автор обобщает способы участия коренных малочисленных народов в проектах по развитию.7
Непрекращающийся научный интерес к проблемам способов непосредственной демократии указывает на пробелы в правовом регулировании ее конкретных процессуальных форм. Комитет по правам человека ООН не единожды открывал дискуссию о правовом регулировании конкретных процедур общественного участия. Например, в Заключительных замечаниях по Венгрии члены Комитета интересовались, какие
4 Young, Lisa. Advocacy Groups. Vancouver, ВС, CAN: UBC Press, 2004.
5 Huitema, Dave. Hazardous Decisions. Hazardous Waste Siting in the UK, The Netherlands and Canada.
Insitutions and Discourses.. Secaucus, NJ, USA: Kluwer Academic Publishers, 2002.
6 Bruch, Carl (Editor). Public Participation in the Governance of International Freshwater Resources.. Tokyo,
JPN: United Nations University Press, 2005.
7 Автором подробно исследуются такие формы непосредственного участия граждан в управлении
делами государства как: голосование, демонстрации, петиции, лоббирование, направление писем
редакторам СМИ, дебаты, различные кампании, участие и дача показаний в соответствующих судебных
слушаниях, доступ и запрос информации от правительственных структур, вхождение в состав
совещательных органов, подача судебных исков, публичные вопросы правительству, публичные
консультации, местные соглашения, альтернативное разрешение споров, выражение мнения в процессе
нормотворчества, институты присяжных заседателей, и др. См.: Kristian Muntii. The Right of Indigenous
Peoples to Participate in Development Projects. P. 234: in Human rights in development: Yearbook. Edited by
Martin Scheinin and Markku Suksi. Martinus Nijhoff Publishers Leiden/Boston/ Nordic Human Rights Publications
Oslo, 2002.
предусмотрены формы участия венгерских граждан в управлении делами
государства, помимо участия в выборах. В Заключительных замечаниях по Германии была запрошена информация о специальных процедурах такого участия граждан в управлении делами государства.9 В Заключительных замечаниях по Ирану Комитетом запрошена информация о том, какие законодательные и административные меры предприняты Правительством государства в целях содействия общественному участию масс в продуктивном развитии государства.10
В Российской Федерации одним из способов участия граждан в управлении делами государства является деятельность государственно-общественных объединений. Стабильно выполняют свои функции Общественная палата Российской Федерации, советы и комиссии, включающие в свой состав представителей общественности при органах государственной власти и местного самоуправления, Общественно-государственное объединение "Всероссийское физкультурно-спортивное общество "Динамо", занимающееся организацией служебной и физической подготовки личного состава правоохранительных органов и военнослужащих, "Российский фонд правовых реформ",11 обеспечивающий аккумулирование финансовых средств, направляемых на правовое реформирование российского общества.
Однако проблемы, связанные с несовершенством правового регулирования государственно-общественных объединений отражаются на эффективности исполнения возложенных на них функций. Правовыми
8 Заключительные замечания по Венгрии. Concluding Observations on Hungary, UN doc. CCPR A/32/44
(1977), 13, para. 132. (r).
9 Заключительные замечания по Германии. Concluding Observations on Germany, UN doc. CCPR
A/33/40 (1978), para. 166.
10 Заключительные замечания по Ирану. Concluding Observations on Iran, UN doc. CCPR A/37/40
(1982), para. 302.
11 Указ Президента Российской Федерации от 04.12.96 № 1619 "О мерах по обеспечению деятельности
общественно-государственного объединения "Всероссийское физкультурно-спортивное общество
"Динамо'7/СЗ РФ. 1996. № 50. Ст. 5630.
12 Распоряжение Президента РФ от 22.02.1996 № 81-рп "О Российском фонде правовых реформ" // СЗ
РФ. 1996. № 10. Ст. 882; Распоряжение Президента РФ от 01.03.1996 № 98-рп <Об учреждении Российского
фонда правовых реформ>// СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1095; Распоряжение Правительства РФ от 23.02.1996 №
230-р О Российском фонде правовых реформ> // СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 1009.
7 актами, регулирующими статус государственно-общественных объединений, не определяется их "смешанная" правовая природа, а отсюда затушевывается значимость деятельности граждан, наравне с представителями государства в рамках таких объединений по решению вопросов, представляющих совместный интерес для государства и гражданского общества. Кроме того, в правовом регулировании четко не регламентируются вопросы компетенции рассматриваемых объединений, что также отражается на полноте возможностей граждан по участию в управлении делами государства. Настоящее диссертационное исследование посвящено исследованию правового статуса государственно-общественных объединений в Российской Федерации как одного из способов вовлечения граждан в управление делами государства.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Упоминание о государственно-общественных объединениях и органах встречаются в трудах очень немногих ученых, среди которых следует отметить такие имена как: С.А. Авакьян, И.Л. Бачило, A.M. Васильев, Н.В. Витрук, Л.И. Загайнов, Е.А. Лукашева, В.И. Шкатулла. Особого внимания заслуживают труды Ц.А. Ямпольской, посвященные общественным организациям в СССР, поскольку в указанных работах автором впервые вводится термин "государственно-общественный орган государственного управления".
Тем не менее, в работах упомянутых авторов вопросы правового статуса государственно-общественных объединений рассмотрены недостаточно, что говорит о необходимости комплексного научного исследования указанной проблемы.
Объект диссертационного исследования - государственно-общественные объединения как субъект общественных отношений.
Предмет диссертационного исследования - основные научные теории, концепции, связанные с элементами правового статуса государственно-общественных объединений, правовое регулирование их статуса в
8 Российской Федерации, деятельность государственно-общественных объединений.
Цель диссертационного исследования - исследование содержания правового статуса государственно-общественных объединений в Российской Федерации.
Задачи диссертационного исследования.
1. Проанализировать признаки государственно-общественных
объединений и сформулировать на основе их анализа определение
государственно-общественных объединений.
2. Провести классификацию государственно-общественных
объединений.
Определить понятие и раскрыть содержание правового статуса государственно-общественных объединений.
Проанализировать содержание отдельных элементов правового статуса государственно-общественных объединений.
5. Рассмотреть правовой статус отдельных государственно-
общественных органов: Общественной палаты Российской Федерации,
советов и комиссий при органах государственной власти и местного
самоуправления, Советов Губернаторов сложноустроенных субъектов
Российской Федерации.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, И.Н. Анано, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, А.К. Белых, Р.Ф. Васильева, Л.Д. Воеводина, А.В. Данишевского, Д.А. Керимова, Б.И. Кожохина, В.Ф. Котока, А.Н. Кокотова, С.С. Кравчука, В.А. Кряжкова, Б.М. Лазарева, Н.С. Малеина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, И.А. Умновой, И. Е. Фарбера, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, В.М. Чхиквадзе, Е.С. Шугриной и других ученых по конституционному, административному праву, теории государства и права.
При анализе понятия правого статуса диссертант опирался на исследования Е.В. Аграновской, Л.М. Архангельского, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, А.В. Зиновьева, А.И. Лепешкина, Е.А. Лукашевой.
Работы А.Н. Борисова, Н.М. Добрынина, В.В. Иванова, А.П. Сунцова составили теоретическую основу исследования правового статуса Общественной палаты Российской Федерации, Советов Губернаторов сложноустроенных субъектов Российской Федерации.
В ходе работы использованы непереводные англоязычные источники, подобранные и проанализированные автором в рамках стажировки в Abo Akademi University (шведскоязычной академии г. Турку, Финляндия) в рамках международного гранта фонда CIMO - Centre of International Mobility. В частности, для уточнения концепции правого статуса использованы публикации зарубежных авторов: М. Сукси, Ж. де Груфа, А. Росаса, Д.А. Лобера, М.-К. Форблетс, А. Овербика, Т.Тервашонки и др. Кроме того, автором изучены и обобщены материалы периодической отчетности государств перед Комитетом по правам человека ООН о деятельности зарубежных государственно-общественных органов по государственным отчетам Франции, Финляндии, Канады и других стран.
В диссертации используются диалектический, исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, системный, логический и другие научные методы.
Научная новизна и практическая значимость диссертационного исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование правового статуса государственно-общественных объединений, что проявляется в следующем:
- разработано понятие и выявлены признаки государственно-общественных объединений;
произведена классификация государственно-общественных объединений;
- уточнены следующие понятия: правовой статус государственно-
общественных объединений, компетенция государственно-общественных
объединений, юридическая ответственность государственно-общественных
объединений;
- проанализирован правовой статус Общественной палаты Российской
Федерации и Советов Губернаторов сложноустроенных субъектов РФ.
Полученные выводы могут быть использованы при разработке нормативно-правовых актов, регулирующих статус государственно-общественных объединений.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Государственно-общественные объединения, являясь одной из форм
непосредственного участия граждан в управлении делами государства,
представляют собой самостоятельный вид организаций, действующих в
посреднической государственно-общественной сфере жизнедеятельности.
2. Государственно-общественные объединения представляют собой
некоммерческие публично-правовые организации, выполняющие в силу
указания специальных правовых актов отдельные государственные функции,
затрагивающие права, свободы, обязанности и законные интересы граждан, и
не требующие применения государственного принуждения,
преимущественно с целью вовлечения общественности в управление делами
государства и согласования взаимных интересов государства и гражданского
общества.
3. Специфическим видом государственно-общественных объединений
являются государственно-общественные органы. Их особенность
проявляется в том, что они обладают фиксированным членством, как
правило, являются составной частью государственного механизма или же
функционируют в тесном взаимодействии с государственными органами
(органами местного самоуправления) и создаются, по общему правилу, по
инициативе государства.
4. Компетенция государственно-общественных объединений - это
совокупность целей, задач, функций, а также закрепленных за ними
нормативно-правовыми актами предметов ведения, и необходимых для
осуществления их прав и обязанностей. Компетенция государственно-
общественных объединений сводится к выполнению отдельных функций
государства по вопросам, затрагивающим права, свободы, обязанности и
законные интересы граждан, и должна быть зафиксирована специальным
правовым актом.
Юридическая ответственность государственно-общественных объединений представляет собой специфические взаимоотношения между ними и государством, проявляющиеся в применении правовых предписаний в случае нарушения ими норм права или неисполнении возложенных целей, задач, функций и обязанностей.
Различаются юридическая ответственность государственно-общественных объединений и их участников. Для привлечения участников государственно-общественных объединений к административной и уголовной ответственности за правонарушения, связанные с участием в рассматриваемых объединениях необходимо закрепить в действующем административно-процессуальном и уголовном законодательстве термин "лицо, исполняющее публичные функции".
7. Общественная палата Российской Федерации - государственно-
общественный орган, созданный с целью вовлечения граждан в процесс
принятия решений, для осуществления общественного контроля за
деятельностью государственных органов и органов местного
самоуправления.
8. Государственно-общественными органами являются только те советы
и комиссии при исполнительных органах государственной власти и местного
самоуправления, чьими задачами являются обеспечение совместных
интересов общества и государства.
9. Правовой статус Советов Губернаторов еложноустроенных субъектов Российской Федерации неодинаков: рассматриваемые органы могут обладать, в зависимости от содержания устава сложноустроенного субъекта Российской Федерации, как статусом органов государственной власти, так и статусом государственно-общественных органов.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения работы обсуждались на научно-практических семинарах и конференциях. В том числе в рамках международного научно-практического семинара по проблемам общественного демократического участия и автономий (Финляндия, 2007г.). Автором опубликованы основные результаты проведенного исследования в печатных периодических изданиях. Отдельные элементы настоящего исследования использовались в преподавании курса «Конституционное право РФ» для студентов, обучающихся в филиалах Тюменского государственного университета.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, трех приложений.
Признаки государственно-общественных объединений
Государство, действующее посредством государственных органов, и гражданское общество, представленное совокупностью соответствующих институтов, сосуществуют и взаимодействуют. Процесс взаимодействия государства и гражданского общества может принимать множество форм. Граждане принимают участие в управлении делами государства как через своих представителей в органах государственной власти и местного самоуправления, так и непосредственно.
Вопрос о поиске оптимальных форм вовлечения общественности в управление государством никогда не терял актуальности. На необходимость "развития каналов участия всех граждан и отдельных групп в управлении наиболее целесообразным образом с учетом сложного функционирования аппарата управления" указывали авторы 1960-х г.г.13 Однако и на сегодняшний день продолжаются поиски оптимальных способов непосредственного вовлечения граждан в управление делами государства. Например, Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005г. №1789-р,14 предусматривает в качестве одной из задач административной реформы "повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества". Встает задача разработки механизмов проведения общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти; включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти; создания и деятельности при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества. Проблему реализации форм прямого демократического участия поднимал перед Конституционным Судом Российской Федерации гражданин И.А. Осипов, утверждая, что принятие федеральных и региональных законов без согласования с населением нарушает права граждан, закрепленные статьями 3 и 32 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Однако заявителю было отказано в принятии жалобы к рассмотрению, поскольку Конституционный Суд не нашел оснований для принятия жалобы к рассмотрению.
В отечественной науке термин "общественное участие" использовался авторами советского периода, такими как: Г.И Ванштейн, В.Н. Дахин, А.Г. Ивахник, Г.Г. Дилигенский;16 Ю.М. Козлов;17 Б.В. Левшин, О.В. Иодко;18 С.Н. Новиков;19 В.И. Разин.20 Тем не менее, большинство исследователей советского периода оперировало понятием "формы прямой и представительной демократии".21 В настоящее время российская наука22 и практика придерживаются для характеристики рассматриваемого понятия определения "формы прямой и представительной демократии". Таким образом, различия между этими двумя наименованиями видятся автором как чисто терминологические.
Что касается зарубежного опыта, общий термин "участие" ("participation") активно используется в зарубежной исследовательской литературе.24 Принципами и нормами международного права регулируются различные вопросы демократического участия. Например, в Плане действий, принятом Саммитом по устойчивому развитию в Санта Крузе в 1996 году, лидеры участвующих государств представили рекомендацию Организации американских государств сформулировать "Межамериканскую стратегию для продвижения общественного участия в процессе принятия решений по вопросам устойчивого развития". Упомянутая стратегия, принятая Межамериканским Советом по интегративному развитию в 2000 году, определяет понятие "общественное участие" следующим образом: "это процесс, при котором в рамках диалога между правительством и гражданским обществом устанавливается партнерство, происходит обмен информацией, и происходит прочее взаимодействие в целях разработки, исполнения и оценки проектов, программ и стратегий развития, и который требует вовлечения и приверженности всех заинтересованных сторон, включая, помимо прочих, малообеспеченные и традиционно обособленные группы, особенно расовые и этнические меньшинства".
Однако относительно содержания понятия "ведение государственных дел" в зарубежной исследовательской литературе нет единообразного понимания. Неоднозначность в толковании этого термина можно встретить и в материалах периодической отчетности государств о выполнении Международного пакта о гражданских и политических правах. Например, Венгрия, отчитываясь о реализации пакта, докладывала о гражданском участии в "делах партии", что вызвало вопросы со стороны членов Комитета по правам человека относительно того, имеет ли это понятие такое же содержание как понятие "государственные дела. В 1996 году Комитет по правам человека ООН дал толкование понятию "ведение государственных дел", в соответствии с которым "ведение государственных дел представляет собой широкое понятие, связанное с осуществлением политических полномочий, в частности, с реализацией законодательных, исполнительных и административных полномочий. Оно охватывает все аспекты государственного управления, а также разработку и осуществление политики на международном, национальном, региональном и местном уровнях".
Классификация государственно-общественных объединений: государственно-общественные объединения - государственно-общественные органы
С вопросом типологии государственно-общественных объединений тесно связана проблема правового регулирования статуса последних. Поскольку государственно-общественные объединения, по-нашему мнению, являются особым самостоятельным субъектом правоотношений, а нормы, регулирующие их правовой статус, не кодифицированы, представляется оправданным принятие специального федерального закона, посвященного государственно-общественным объединениям.
Необходимость должного правового оформления статуса государственно-общественных объединений как одной из форм непосредственного участия в управлении делами государства в национальных правовых системах очевидна. В Замечаниях общего порядка 25 Комитет по правам человека ООН специально указал на то, что "процесс наделения полномочиями и средствами, при помощи которых отдельные граждане осуществляют свое право принимать участие в ведении государственных дел, закреплённое в статье 25, должен быть регламентирован конституцией и другими законами". Надобность правового закрепления процедур прямой демократии подчеркнута и в материалах судебной практики Комитета по правам человека ООН. Например, в деле Маршал и др. против Канады, касающемся возможности представителей племенного народа принимать участие в конституционной конференции, Комитет признал, что подобные конференции относятся к праву на участие в управлении делами государства, закрепленному статьей 25(a) Международного пакта о гражданских и политических правах. Однако
Комитет при этом отметил, что существует широкая дискреция для государств в определении способов такого участия.113 Таким образом, можно сделать вывод о том, что в целях реализации такой дискреции отдельные способы участия общественности должны быть зафиксированы национальным законодательством.
Вывод о потребности принятия закона о государственно-общественных объединениях, как одной из форм общественного участия, следует также и из анализа положения п.2 ст.З Европейской Хартии местного самоуправления. В содержании указанной статьи, помимо перечисления конкретных способов участия общественности в осуществлении местного самоуправления, присутствует указание на то, что положение настоящего пункта "не исключает обращения к ... любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом".
Комитет по правам человека ООН не единожды открывал дискуссию о конкретных процедурах общественного участия. Например, в Заключительных замечаниях по Венгрии члены Комитета интересовались, каким способом политические права, закрепленные ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах имплементированы в государстве и какие формы участия венгерских граждан в управлении делами государства предусмотрены, помимо участия в выборах.114 В Заключительных замечаниях по Германии была запрошена информация об участии граждан в управлении делами государства и, в особенности, о специальных процедурах такого участия.115 В Заключительных замечаниях по Ирану Комитетом запрошена информация о том, какие законодательные и административные меры предприняты Правительством государства в целях содействия общественному участию масс в продуктивном развитии государства.116
Указания на конкретные процессуальные формы общественного участия встречаются и в судебной практике Комитета по правам человека ООН. Например, в деле Брун против Франции, касающемся случая уничтожения трансгенного урожая маиса, Комитет по правам человека отметил, что граждане могут принимать участие в управлении делами государства путем участия в публичных дебатах и диалога со своими избранными представителями, а также путем возможности формировать ассоциации (параграф 6.4). Аналогичного мнения Комитет придерживался, вынося решение о неприемлемости жалобы Бейдон и 19 прочих членов ассоциации "DIHMouvement deprotestation civique" против Франции на нарушение прав, закрепленных статьей 25(a) Международного пакта о гражданских и политических правах.118
Основные международные документы в области прав человека также содержат указания на различные способы общественного участия.
Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 25 июня 1998 года)119 среди специальных процедур участия общественности упоминает представление в письменной форме или в необходимых случаях, в ходе публичного слушания или рассмотрения вопроса с участием подателя заявки любых замечаний, информации, анализа или мнения, которые имеют отношение к планируемой деятельности (п.7 ст. 6).
Понятие и особенности правового статуса государственно-общественных объединений
Как отмечают Н.И. Матузов и А.В. Малько, "категория правового статуса - сравнительно новая в нашей науке. Раньше она обычно отождествлялась с правоспособностью и не рассматривалась в качестве самостоятельной". 6 В литературе встречаются подтверждения этому. Например, в работе "Обязанность трудиться по советскому праву" Б.Ф. Хрусталев и А.С. Пашков критикуют "стремление Н.В. Витрука представить правовой статус в качестве самостоятельной правовой категории, существующей параллельно с другими".207 Однако в дальнейшем категория правового статуса стала разрабатываться российскими и зарубежными исследователями и, по словам упомянутых Н.И. Матузова и А.В. Малько, "сформировалась как проблема и как одно из ключевых понятий правоведения, зафиксирована в законодательстве".
Тем не менее, в литературе нет единства мнений о том, что понимается под правовым статусом.
Например, Н.С. Малеин различает в теории положения личности "правовой статус" и "правовое положение".209 Под правовым положением личности Н.С. Малеин понимает "права и свободы", под обладанием правовым статусом - возможность быть субъектом права. Дальнейший анализ литературы показывает, что различия между этими двумя понятиями проводятся не всегда, и, наряду с понятием "правовой статус" как равнозначное используется понятие "правовое положение". Л.Д. Воеводин отождествляя эти понятия, пишет о том, что "правовое положение советских граждан, их правовой статус - это комплексная правовая категория".
Исследованию правового положения индивидуумов и организаций посвящены фундаментальные работы классиков российского права. Например, А.И. Лепешкин исследует правовое положение советских граждан . Н.В. Витрук посвящает свои работы, как правовому положению личности , так и правовому статусу личности.
Другие авторы, в свою очередь, используют термин правовой статус. Например, исследованию правового статуса личности уделяют внимание Г.В. Барабашев,216 Ю.К. Толстой и Б.И. Кожохин,217 С.С. Кравчук и Л.Д. Воеводин, Л.М. Архангельский. А.В. Зиновьев исследует правовой статус народного депутата СССР.220 Б.М. Лазарев говорит о правовом статусе местных органов государственного управления. Внимание правовому статусу различных субъектов уделяется и в отраслевых исследованиях, особенно, в области конституционного права. Например, Е.В. Лунгу исследует конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации,222 И.А. Тарасевич раскрывает конституционно-правовой статус русской православной церкви.
Федерации: автореф. дис. ... канд. юридических наук : спец. 12.00.02— конституционное право; Анализ показывает, что в зарубежной литературе также используется два термина "legal status" (правовой статус) и "legal position" (правовое положение) и нет единства мнений о соотношении этих понятий. Большинство зарубежных исследований посвящено определению правового статуса индивидуальных субъектов: например, индивида, военнопленных, а также правовому статусу территории: например, зависимых территорий Великобритании, Тибета. Уделяется внимание правовому статусу обучаемых и обучающих как субъектов образовательного процесса: правовому статусу учителей, учеников, представителей меньшинств в образовании Зарубежными социологами нередко различается правовое положение и статус. В исследованиях Американской антропологической ассоциации различается правовое положение и статус индивида, где правовое положение - нормативная характеристика, а статус - социальная. Р.Г. Баркер и Б.А. Райт исследуют групповой статус людей с ограниченными физическими возможностями и включают в него правовое положение и экономическое положение последних.
Правовой статус Общественной палаты Российской Федерации
Общественная палата Российской Федерации, созданная в 2005 году, служит одним из важнейших каналов взаимодействия государства и гражданского общества. В литературе подчеркивается, что концепция создания Общественной палаты Российской Федерации построена на закрепленном в ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации праве граждан на участие в управлении делами государства.
Заметим, что создание Общественной палаты не является принципиальным новшеством для нашего государства. До учреждения анализируемого органа в Российской Федерации существовали подобные институты. В 1993 году была сформирована Общественная палата Конституционного Совещания,408 годом позже преобразованная в Общественную палату при Президенте РФ,409 на базе которой в 1996 году создан Политический консультативный совет. Однако обозначенные органы, предшествовавшие Общественной палате, будучи наделенными схожими функциями, все-таки отличались по своему правовому статусу от последней.
Тем не менее, с момента создания идея учреждения Общественной палаты получила критическую оценку на международном уровне. В п. 5 Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1455 (2005), относительно Российской Федерации, отмечено, что "создание "Общественной палаты" ... должно быть оценено критически. ... трудно понять, почему нововведенный орган учрежден для выполнения функций, которые обычно выполняются, с одной стороны, демократически избираемым парламентом, а с другой, - подлинно независимым свободно действующим гражданским обществом".412 Поэтому определение правового статуса Общественной палаты Российской Федерации видится особенно важным.
Об Общественной палате Российской Федерации в литературе встречаются неоднозначные мнения. Ряд авторов оценивает Общественную палату сдержанно. Одним из ведущих аргументов при этом является отсутствие в Федеральном законе от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" положений, регулирующих конкретные формы и методы осуществления общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, настороженное отношение к Общественной палате зачастую обусловлено способом ее создания "сверху", по инициативе Президента Российской Федерации и тем обстоятельством, что ряд форм ее деятельности дублирует формы работы палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Другие авторы отзываются о создании анализируемого органа исключительно позитивно, высказываясь о том, что "Общественная палата -важный шаг в развитии демократических институтов". Представляется, что такие мнения могут быть обусловлены специфическими полномочиями Общественной палаты в сфере обеспечения взаимодействия гражданского общества и государства. В частности, примечательны возможности Общественной палаты влиять на законотворчество, проявляющиеся, например, в праве выдвижения и поддержки гражданских инициатив; проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления; выработки рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации.417 Кроме того, Общественная палата вносит определенный вклад в механизм несудебной защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина посредством проведения общественной экспертизы проектов федеральных и региональных законов, нормативных актов правительства и органов местного самоуправления.
