Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общественные объединения как правовое явление: его понятней сущность 15
1.1 Эволюция правового статуса общественных объединений (историко-правовой аспект) 15
1.2 Понятие и элементы конституционно-правового статуса общественных объединений 35
1.3 Международное признание права человека на объединение в концепции конституционно-правового статуса общественных объединений 56
ГЛАВА 2. Проблемы конституционно-правового регулирования статуса общественных объединений в современной России 69
2.1 Специфика правового регулирования статуса общественных объединений в связи с особенностями их организационно- правовых форм и видов 69
2.2 Функции общественных объединений и правовые основы их взаимодействия с государственными и муниципальными органами 99
2.3 Конституционно-правовая ответственность общественных объединений в Российской Федерации 129
Заключение 145
Библиографический список 168
- Эволюция правового статуса общественных объединений (историко-правовой аспект)
- Понятие и элементы конституционно-правового статуса общественных объединений
- Специфика правового регулирования статуса общественных объединений в связи с особенностями их организационно- правовых форм и видов
- Функции общественных объединений и правовые основы их взаимодействия с государственными и муниципальными органами
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современная отечественная правовая наука видит первопричину всех правовых феноменов в закономерностях общественного развития. Более того, развитие общественных отношений оказывает влияние не только на право, но и на саму правовую науку, поскольку, именно в период социальных трансформаций многократно возрастает активность правотворческих субъектов и, как итог, актуализируются существующие и возникают новые проблемы правового регулирования. Одной из таких проблем является деятельность общественных объединений в современной России.
Социальные преобразования в России конца XX века вывели на первый план идеи демократических прав и свобод, ставшие лейтмотивом принятия целого ряда правовых актов, в том числе законов об общественных объединениях, о некоммерческих организациях, о профессиональных союзах и некоторых других документов, обеспечивающих реализацию в Российской Федерации права человека на объединение1. Принципиально важным, на наш взгляд, является то, что развитие законодательства в направлении конкретизации статуса отдельных видов общественных объединений в период с 2001 по 2006 годы отразилось не только на порядке их образования, деятельности и ликвидации, но и существенным образом повлияло на конституционно-правовой статус общественных объединений в целом.
Принятый в 2001 году Федеральный закон "О политических партиях"1 положил начало целой серии законодательных актов, существенно ограничивающих право иных, кроме политических партий, общественных объединений участвовать в формировании органов государственной власти посредством выборов. С вступлением в силу Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" общественные объединения, кроме политических партий, лишились этой возможности.
Практика показывает, что общественные объединения, не принимающие участия в формировании органов государственной власти, но стоящие на активных социальных позициях, сегодня не имеют достаточных правовых возможностей для реализации интересов, носителями и выразителями которых они являются. Актуальность в этой связи приобретает проблема соответствия конституционно-правового статуса общественных объединений их социальным функциям, равно как и проблема совершенствования конституционно-правового регулирования организационных форм взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления, то есть вопросы создания конституционно-правовых предпосылок, позволяющих общественным объединениям, действующим в условиях плюралистической демократии, эффективно осуществлять свои социальные функции. Найти эффективное решение проблем конституционно-правового регулирования в этой области представляется возможным исключительно на основе комплексного изучения проблем конституционно-правового статуса общественных объединений. В ином случае велика вероятность того, что полученные результаты не будут отвечать правовой и социальной природе общественного объединения, поскольку фрагментарное исследование существенно ограничивает возможности научного познания.
Современная отечественная конституционно-правовая наука, как и наука советского периода, не выработала последовательной концепции конституционно-правового статуса общественных объединений, способствующей единообразному осмыслению вопросов правового регулирования в этой области. Поскольку практика не может развиваться без должной теоретической основы, столь же очевидной представляется актуальность более детального изучения конституционно-правового положения общественных объединений не только с практических, но и с теоретических позиций.
В связи с тем, что диссертационная работа посвящена комплексному изучению проблем конституционно-правого статуса общественных объединений в современной России, вопросы конституционно-правового регулирования отдельных видов общественных объединений будут рассматриваться нами лишь в той мере, в какой это необходимо для решения поставленных перед исследованием задач.
Степень научной разработанности темы. Степень научной разработанности темы в настоящее время невелика. Анализ научной литературы позволяет констатировать, что, несмотря на отдельные исследования в этой сфере, системного и целенаправленного изучения конституционно-правового статуса общественных объединений в последние годы не проводилось. Стоит отметить ряд работ более раннего периода, принадлежащих таким авторам, как Е.В.Зайцева, В.В.Лысенко, М.Д.Рудин, Н.Е.Тройно, С.С.Юрьев.1 Однако знакомство с этими источниками только укрепляет нас во мнении о необходимости нового исследования, поскольку большинство актуальных проблем, существующих сегодня, несколько лет назад могли только прогнозироваться.2 В диссертации осмысливаются представления, выработанные учеными-правоведами: Т.Н.Браковой, О.П.Золотых, О.В.Макаренко, И.В.Мерсияновой, В.М.Шевыриным, Л.Т.Шинелевой по вопросу правовых основ взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления.
Значительное число работ, посвященных различным сторонам правового положения общественных объединений, относится к советскому периоду, включая социальные трансформации 1985-1993 годов. В их ряду исследования З.М.Алиева, А.Н.Кокотова, Т.П.Коржихиной, В.В.Кравченко, В.И.Лисника, О.В.Орловой, Д.В.Шутько, А.И.Щиглика, Ц.А.Ямпольской. В большинстве своем названные авторы одобрительно комментировали действовавшие в тот период нормативные правовые акты.
Наиболее широко в отечественной правовой литературе освещена проблема организационно-правовых форм общественных объединений. В этой области необходимо отметить труды Е.А.Абросимова, К.П.Беляева, О.П.Кашковской, С.Н.Маковецкого, С.В.Соловьева, М.Ю.Тихомирова, М.Н.Федоровой, О.А.Чесновой, С.С.Юрьева. Работы названных авторов используются в диссертации как теоретико-правовая основа исследования лишь отчасти и только в случаях, когда такая необходимость проистекает из существа изучаемой проблемы.
Значительную роль в формировании проблематики исследования сыграли труды ученых-правоведов и общественных деятелей, акцентирующих внимание на проблемах взаимоотношений современного социально ориентированного государства и институционализированного общества. В их числе следует выделить монографии Д. Кортена, М.П. Ненашева и работу Л.М. Итигилова.
Необходимость изучения вопросов юридической ответственности общественных объединений в связи с исследованием проблем конституционно-правового статуса предопределила потребность обратиться к концепциям конституционной и государственно-правовой ответственности. Государственно-правовой ответственности посвящены труды таких ученых-правоведов как С.А.Авакьян, Н.А.Боброва, Т.Д.Зражевская. Конституционная ответственность исследуется в работах В.А.Виноградова, В.Н.Витрука, А.В.Зиновьева, Н.М.Колосовой, В.О.Лучина, Д.Т.Шона.
Объектом исследования является общественные отношения, складывающиеся между государством в лице его органов, органами местного самоуправления и общественными объединениями в связи с осуществлением права человека на объединение.
Предмет исследования составляют конституционно-правовые нормы регулирующие статус общественных объединений в современной России и определяющие условия их деятельности, а также теоретические основы конституционно-правового статуса общественных объединений, правоприменительная практика в этой области.
Цель исследования состоит в комплексном исследовании установленного нормами конституционного права России статуса общественных объединений и выработке предложений по совершенствованию правового регулирования в этой сфере, в том числе и в области взаимодействия общественных объединений с органами публичной власти.
Для достижения указанной цели в работе решались следующие задачи:
исследовать генезис общественного объединения, как правового явления, и проследить эволюцию правового регулирования общественных объединений в современной России;
определить понятие и структуру конституционно-правового статуса общественного объединения;
провести сравнительное исследование положений Конституции России, закрепляющих статус общественных объединений и соответствующих положений конституций зарубежных государств;
проанализировать положения ратифицированных Российской Федерацией международных правовых актов, закрепляющих право человека на объединение, принципы организации и деятельности общественных объединений;
провести сравнительно-правовой анализ видов и организационно-правовых форм общественных объединений в России;
исследовать юридические проблемы взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления;
определить специфику конституционно-правовой
ответственности общественных объединений.
Теоретико-правовая и нормативная основа исследования. Теоретическую основу работы составили труды, принадлежащие как советским, так и современным российским авторам, работы зарубежных исследователей. Нормативная база диссертации включает в себя международные правовые акты, правовые акты Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, акты СССР и РСФСР, законодательство Российской империи. Привлечено значительное число законодательных актов зарубежных государств.
Методологическую основу исследования составляют диалектический метод познания как основной метод построения научной теории, общенаучные методы познания, такие как индукции, дедукции, анализа, синтеза, сравнения, абстрагирования, а также специальные научные методы познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые конституционно-правовой статус общественных объединений исследуется во взаимосвязи с проблемами его реализации и с позиции соответствия конституционно-правого регулирования в этой сфере социальным функциям общественных объединений. Автором разработана концепция конституционно-правового статуса общественных объединений. Сформулированы предложения по поводу конституционно-правового регулирования организационных форм взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие научные положения:
1. Под конституционно-правовым статусом общественных объединений следует понимать установленные нормами конституционного права и обусловленные функциями общественных объединений их права и обязанности, обеспеченные соответствующими гарантиями. Функции общественных объединений определяются социально-политической сущностью общества, возможность их осуществления зависит от совокупности прав и обязанностей общественных объединений, а эффективность осуществления - от условий деятельности общественных объединений.
2. Общественное объединение - это учрежденное свободной волей двух и более лиц в целях реализации их общих интересов и функционирующее на основе свободного участия каждого заинтересованного лица некоммерческое самоуправляющееся объединение, создание и деятельность которого основаны на закрепленном в нормах международного права принципе свободы объединения (ассоциации).
3. Развитие законодательства об общественных объединениях в период с 1995 по 2006 годы в направлении конкретизации правового статуса отдельных видов общественных объединений привело к существенным трансформациям конституционно-правового статуса общественных объединений в целом. Полное устранение от участия в формировании органов государственной власти, посредством выборов всех общественных объединений за исключением политических, партий, значительно ограничило правовые возможности общественных объединений эффективно осуществлять свои социальные функции.
4. Необходимо законодательно закрепить организационно-правовые формы взаимодействия органов публичной власти и общественных объединений, не ставящих перед собой политических целей, с тем, чтобы обеспечить последним правовые возможности, адекватные их социальным функциям. Приоритетное значение в этой связи приобретает законодательное определение организационно-правовых форм сотрудничества, позволяющих общественным объединениям участвовать в разработке государственных и муниципальных программ, а также организационно-правовых форм, предполагающих поддержку общественных объединений со стороны государства и местного самоуправления.
5. Конституционно-правовая ответственность применяется к общественному объединению как к самостоятельному коллективному субъекту, права и обязанности которого установлены нормами конституционного права, а не к коллективу субъектов (физических и юридических лиц). К конституционным правоотношениям не применимо правило, согласно которому права и обязанности общественнго объединения, действующего без образования юридического лица, совпадают с правами и обязанностями его членов (участников), а воля такого объединения проявляется вовне как совокупность воли его членов (участников).
6. Отечественное законодательство, регулирующее правовое положение общественных объединений следует определить как многоуровневое. Коллизии между законами, регулирующими положение отдельных видов общественных объединений, требуют постоянного обращения к базовому законодательству (Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральным законам "О некоммерческих организациях" и "Об общественных объединениях"), которое также не всегда однозначно. Выходом из подобной ситуации должно стать развитие законодательства в направлении его систематизации, когда один закон будет регулировать не только статус всех форм общественных объединений, но и общий порядок их образования, деятельности и ликвидации, в том числе взаимодействия с органами публичной власти.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что результаты исследования развивают и дополняют существующие научные знания в сфере конституционно-правового регулирования статуса общественных объединений. Содержащиеся в работе выводы могут быть использованы в процессе дальнейшего исследования конституционно-правового статуса общественных объединений и их отдельных видов.
Практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании законодательства, регламентирующего статус общественных объединений и условия их деятельность в современной России. Результаты исследования также могут быть использованы в процессе преподавания учебных дисциплин «Конституционное право», «Конституционное право зарубежных стран», специальных курсов по указанной тематике.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре государственного и международного права Северо-Западной академии государственной службы.
Результаты исследования отражены в публикациях автора по теме исследования и в выступлениях на междисциплинарной аспирантской конференции СЗАГС-РАГС "Государственность и государственная службы в России: пути развития" (СЗАГС, Санкт-Петербург, 2003г.); междисциплинарной аспирантской конференции РАГС-СЗАГС "Государственность и государственная службы в России: пути развития" (РАГС, Москва, 2004г.); II международном научном форуме
"Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность" (Таврический дворец, Санкт-Петербург, 2004г.); III международном научном форуме "Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность" (Таврический дворец, Санкт-Петербург, 2005г.); междисциплинарной аспирантской конференции "Власть и управление в современном мире", (СЗАГС, Санкт-Петербург, 2005г.); научно-практической конференции "Молодежь и власть: пути диалога" (СЗАГС, Санкт-Петербург, 2005г.); научно-практической конференции "Административная реформа в России: концепция и пути развития" (СЗАГС, Санкт-Петербург, 2005г.).
Основные положения диссертационной работы нашли также отражение в курсах лекций, которые автор разработал по заказу Комитета по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями Администрации Санкт-Петербурга и на основе которых преподает в Северо-Западной академии государственной службы.
Структура диссертационной работы. Структура диссертационной работы обусловлена задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:
1. Мерешкин, Д.Е. Деятельность общественных формирований в современной России: теоретико-правовой аспект / Д.Е. Мерешкин // Россия в современном мире: сб. ст. - Т. 3 - М.: ИНИОН РАН, 2004. (0,5 п.л.);
2. Мерешкин, Д.Е. Становление правовых основ деятельности общественно-политических объединений в России конца XIX века / Д. Е. Мерешкин // Государственность и государственная служба в России: пути развития: сб. материалов конференции. - СПб.: СЗАГС, 2004. (0,2 п.л.);
3. Мерешкин, Д.Е. Особенности правовых условий деятельности общественных объединений в России и за рубежом / Д.Е. Мерешкин // Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность: сб. докладов международного научного форума. - СПб.: СЗАГС, 2005. (0,3 п.л.);
4. Мерешкин, Д.Е. Общественные объединения в системе норм международного права / Д.Е. Мерешкин // Государственность и государственная служба в России: пути развития: сб. материалов конференции. - СПб.: СЗАГС, 2005. (ОД п.л.);
5. Мерешкин, Д.Е. Административная правосубъектность общественных объединений / Д.Е. Мерешкин // Административная реформа в России: сб. докладов. - СПб.: СЗАГС, 2005. (0,5 п.л.);
6. Мерешкин, Д.Е. К вопросу о законодательстве об общественных объединениях в РФ/ Д.Е. Мерешкин // Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность: сб. докладов международного научного форума. - СПб.: СЗАГС, 2005 (0,8 п.л.).
Эволюция правового статуса общественных объединений (историко-правовой аспект)
Идея объединения возникла у людей, имеющих общие потребности, а, следовательно, и интересы, вероятно, с самых первых дней человечества. Еще Аристотель, рассматривая сущность человека, определял его как "zoon politicon" (общественное животное), в сферу жизни которого входят семья, общество, государство. Известны различные формы такого объединения. В их числе издревле была и та, которую сегодня, используя международно-правовую терминологию, можно назвать ассоциацией.
По свидетельству исследователей уже в VI—VII вв. до н.э. среди жителей Аттики существовала особая политическая группировка, представлявшая собой центр зарождения аттической аристократии. А спустя век в Афинах организовываются гетерии — тайные общества единомышленников-олигархов, направленные против демократического строя. В другой части древнего мира, Римской республике, друг-другу противостояли оптиматы, сторонники аристократии, и популяры, выражавшие интересы всаднического сословия, провинциалов и плебса.1 Кроме этого существовали похоронные товарищества, коллегии плясунов, земледельческие братства.
В римских законах XII таблиц (V в до н.э.) упоминается о коллегиях, которые подразделялись на религиозные (жреческие) и сословно-профессиональные, такие как: ремесленные цеха, коммерческие корпорации, объединения по общности интересов, благотворительные организации и т.д.
В республиканском Риме за членами объединения закреплялось право принять любое положение, определяющее отношения между ними, если в нем не содержалось ничего, нарушающего законы. Корпорация была независима от смены отдельных ее членов; участники вступали в ассоциацию и выбывали из нее, но ассоциация при этом сохранялась как единое целое. В тот период, который Цицерон назвал "ночью Рима", а именно в 64 г до н.э., особым актом были упразднены все коллегии, но уже в 58 г. до н.э. свобода ассоциаций была восстановлена, за исключением возможности создания тайных, в том числе военных организаций, представляющих угрозу обществу. Однако в начале I века н.э. были распущены все корпорации, а право на существование получили лишь те, которые получали разрешение сената.
Одно из центральных мест в жизни римского общества занимали религиозные коллегии. Эти ассоциации, образовавшиеся задолго до того, как появилось римское государство и оформилось право, выступили прообразами общественных объединений. Более того, жреческие коллегии стали, своего рода ядром, вокруг которого сформировался народ Рима.
Помимо отправления культа, древнейшими функциями жреческих коллегий, в частности коллегии понтификов (верховных жрецов), были: ведение календаря, определение присутственных и неприсутственных дней в публичных организациях, распределение бюджета общины, участие в процедуре посвящения богам домов и храмов, земельных участков, а также осуществление правосудия и толкование законов. По словам Т. Моммзена, римский народ привык обращаться к понтификам за разъяснениями всяких недоразумений не только по вопросам религии, но и по юридическим казусам и таким образом, коллегии понтифики выработали те юридические традиции, которые лежат в основе римского частного права.
Именно коллегии жрецов объединили существовавший в Риме институт суда, элементы аналогичных египетских и греческих институтов, законодательство греческих полисов и создали стройную, отлаженную правовую систему.
Средневековая Европа вслед за Римской империей также стала ареалом активной деятельности самых разнообразных общественных объединений: религиозных организаций, политических объединений, союзов взаимопомощи, профессиональных организаций и гильдий. Это были организации добровольцев для взаимной защиты и осуществления права, которые брали на себя заботу о духовных, материальных и иных сторонах жизни своих членов. Каждая гильдия самостоятельно определяла свою структуру и внутренние правила. Во многих городах Европы руководители гильдий становились магистратами городских коммун.
Понятие и элементы конституционно-правового статуса общественных объединений
Изучение такого вопроса как конституционно-правовой статус общественных объединений, необходимо начать с решения теоретических проблем его понятия и структуры. Конституционно-правовые исследования, посвященные данной проблематике, практически отсутствуют. Вместе с тем, последовательно и на протяжении многих лет развивается учение о правовом статусе индивидуальных субъектов: депутатов и выборных должностных лиц.1 Наиболее последовательно данный вопрос исследуется А.В. Зиновьевым2, который следующим образом формулирует определение правового статуса депутата: "Под правовым статусом депутата следует понимать обусловленные социально-политической сущностью общества его права и обязанности, закрепленные нормами права и обеспеченные соответствующими гарантиями".3 В структуре правового статуса депутата А.В. Зиновьев помимо прав и обязанностей выделяет, таким образом, функции, гарантии его деятельности
Анализ работ в области теории права также позволяет выделить в структуре специального правового статуса личности такие элементы как права, обязанности и гарантии.1 Отдельные из подобного рода теоретических исследований затрагивают вопросы правового статуса организаций, и в частности общественных объединений, но ни само понятие такого статуса, ни его изучение с позиции структуры не приводятся.
"Хотя право - норма свободы, - писал Л.И. Спиридонов - это не означает, что его функция - ограничение свободы путем максимальной регламентации поведения субъектов. Напротив, объективное назначение юридической формы - закрепление условий свободной деятельности людей, ограниченной только необходимостью обеспечить свободу остальных".3 Право, таким образом, предстает как мера возможного и должного поведения субъекта, что юридически (с подчеркнутой необходимостью) проявляется в совокупности его прав и обязанностей, будь то индивидуальный или коллективный субъект. Общетеоретическим представлениям по рассматриваемому вопросу, на наш взгляд, не будет противоречить понятие конституционно-правового статуса общественного объединения как совокупности его прав и обязанностей, установленных нормами конституционного права. Поскольку права и обязанности общественных объединений должны соответствовать их социальным функциям, то изучение конституционно правового статуса общественных объединений не может обойти вниманием этот вопрос.
Категория "функция" имеет в своей основе латинское "functio", что значит "исполнение"4 То есть, в вопросе о функциях общественных объединений, мы можем вести речь о роли, которую общественные объединения призваны исполнять в современном обществе.
Возможность исполнения общественными объединениями своей роли, безусловно, зависит от совокупности их прав и обязанностей, а эффективность такой деятельности - от условий ее осуществления. Подобные условия в самом общем виде определены, к примеру, в ч. 1 ст. 30 Конституции РФ в форме положения о том, что свобода деятельности общественных объединений гарантируется.
Конституционно-правовой статус общественных объединений - это статус, закрепленный как в Конституции России, так и в иных актах, содержащих конституционно-правовые нормы. Высшую юридическую силу в ряду таких актов имеет Конституция России.1 Сформулированные в ней основы правового положения общественных объединений можно определить категорией "конституционный статус".
В отечественной Конституции нормативное регулирование правового положения общественных объединений имеет следующий вид. Прежде всего, установлено право каждого на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ч. 1 ст. 30). При этом никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение и пребыванию в нем (ч. 2 ст. 30). Закрепляется равенство общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13) и запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст. 13). В качестве общих условий деятельности общественных объединений Конституция называет идеологическое многообразие (ч. 1 и ч. 2 ст. 13).
Ряд норм Конституции посвящен статусу отдельных видов общественных объединений. Так, предусмотрено равенство религиозных объединений перед законом и отделение их от государства (ч. 2 ст. 14), признается политическое многообразие и многопартийность (ч. 3 ст. 13). Закреплено идеологическое многообразие (ч. 1 ст. 13). Приведенные положения сосредоточены в первой и второй главах Конституции, что гарантирует самый высокий уровень стабильности конституционного статуса общественных объединений, так как изменить их можно только путем принятия новой Конституции.
Для решения исследовательских задач настоящей работы, необходимо провести сравнительно-правовое исследование конституционного статуса общественных объединений в Российской Федерации и в зарубежных государствах, в частности, странах бывшего СССР и ряде государств Европы.2 Результаты исследования можно представить следующим образом.
С позиции закрепления в конституционных актах права на объединение, все рассмотренные нами документы можно разделить на четыре группы.
В первую группу вошли акты, в которых право на объединение рассматривается как "право человека". К их числу относятся конституции Азербайджана, Беларуси, Венгрии, Польши, Швейцарской Конфедерации.
Специфика правового регулирования статуса общественных объединений в связи с особенностями их организационно- правовых форм и видов
Основополагающим законом, регулирующим отношения, возникающие в связи с созданием и деятельностью реорганизацией и ликвидацией общественных объединений, является, как было отмечено, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях". Ключевым элементом в концепции упомянутого Закона стало понятие организационно-правовой формы общественного объединения. Уточнение этой категория представляется необходимым в свете стоящей перед исследованием цели.
Сразу следует отметить, что названный документ не дает определения понятия "организационно-правовая форма", но раскрывает его содержание через описание характерных черт и особенностей отдельных организационно-правовых форм общественных объединений. Таких форм по Закону - шесть: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности и политическая партия. Понятие первых пяти форм определено в статьях 8-12 Закона. Что же касается политической партии, то в ст. 12.2 сформулирована норма, отсылающая к специальным федеральным законам, регулирующим порядок создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации политических партий.
Анализ содержания перечисленных статей и последующий синтез полученных таким образом исходных положений позволяет под организационно-правовой формой общественного объединения понимать избранный объединившимися лицами на основе их собственных целей и задач способ устройства объединения, определяющий механизм формализации и реализации общих интересов, а также порядок управления необходимым для этого имуществом (если таковое имеется).
Рассматриваемый акт является не единственным, который оперирует термином "форма" применительно к статусу коллективных субъектов. Термин "форма" (но без определения "организационно-правовая") употребляется также в Гражданском кодексе Российской Федерации2, в ст. 50 "Коммерческие и некоммерческие организации".
В отношении юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, Гражданский кодекс (п. 2 ст. 50) дает исчерпывающий перечень форм, в которых они могут создаваться. Что же касается юридических лиц, являющихся некоммерческими организациями (а к ним относятся и общественные объединения ), то Кодекс оставляет список форм, в которых они могут создаваться, открытым. В названном акте (п. 3 ст. 50) зафиксировано следующее: "юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом (курсив мой - Д.М.)". Далее содержание этих форм раскрывается в статьях 116 по 121 Кодекса; речь идет о некоммерческих организациях именно как о юридических лицах.
Наряду с Гражданским кодексом термин "форма" в отношении некоммерческой организации использует и принятый вслед за ним Федеральный закон от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях". Закон определяет правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Поскольку все общественные объединения являются по своей правовой природе некоммерческими, постольку положения Федерального закона "О некоммерческих организациях" выступают по отношению к соответствующим положениям Федерального закона "Об общественных объединениях" как нормы общего характера. Вместе с этим, в отличие от специальных актов гражданского законодательства, регулирующих деятельность отдельных видов коммерческих организаций , Федеральный закон "О некоммерческих организациях" не содержит общей статьи о государственной регистрации таких организаций. Дело в том, что отдельные виды некоммерческих организаций создаются решением учредителей и функционируют в соответствии со своими целями без государственной регистрации, в частности, все общественные объединения. Согласно ст. 3 Федерального закона "Об общественных объединениях" они могут регистрироваться в порядке, предусмотренном названным Законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица. Однако, в таком случае общественное объединение - некоммерческая организация не обладает гражданской правоспособностью1 и не может быть субъектом гражданских правоотношений. Если некоммерческая организация не создавалась в качестве юридического лица (не прошла государственную регистрацию), но создана решением учредителей, то для достижения целей такой организации в гражданских правоотношениях могут выступать ее правоспособные участники (члены) от своего имени и за свой счет.
Функции общественных объединений и правовые основы их взаимодействия с государственными и муниципальными органами
Существо конституционно-правового статуса общественных объединений составляют, как установлено в первой части настоящего исследования, их права и обязанности. В самом общем виде они сформулированы в главе 3 Федерального закона от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" (ст. 27-29), которая указывает, что содержание правового статуса конкретного общественного объединения определяется видом объединения, а также фактом наличия или отсутствия у него статуса юридического лица. Общественное объединение не являющееся юридическим лицом вправе: свободно распространять информацию о своей деятельности; проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях. Общественные объединения, зарегистрированные в качестве юридического лица, помимо перечисленных прав обладают также возможностью: участвовать в выработке решений государственных и муниципальных органов в порядке и объеме, предусмотренными законами; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; участвовать в выборах и референдумах в порядке, установленном законодательством.
Не имеющие статуса юридического лица общественные объединения пользуются правом выступать с инициативами по вопросам, имеющим отношение к реализации своих уставных целей, вносить предложения в органы государственной власти и органы местного самоуправления и осуществляют иные полномочия в случаях прямого указания на эти полномочия в федеральных законах об отдельных видах общественных объединений. Общественным объединениям - юридическим лицам Закон предоставляет в этом плане значительную свободу: осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти. Приведенный перечень не является закрытым, поскольку предполагается, что законами могут быть предусмотрены дополнительные права как для общественных объединений в целом, так и для их отдельных видов.1 Не исключена также возможность ограничения федеральным законом либо международным договором Российской Федерации, упомянутых прав общественных объединений, в случае создания последних иностранными гражданами и лицами без гражданства либо с их участием. Что касается обязанностей, то их перечень также различается в зависимости от того, обладает ли общественное объединение статусом юридического лица. Ко всем без исключения общественным объединениям относится только одно требование: соблюдать законодательство Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы деятельности общественного объединения, а также нормы, предусмотренные уставом и иными учредительными документами.
Остальные, закрепленные в Законе обязанности, имеют отношение исключительно к общественному объединению, как юридическому лицу. Такое общественное объединение - юридическое лицо обязано: ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом; ежегодно информировать орган, принявший решение о государственной регистрации общественного объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц; представлять по запросу органа, принимающего решения государственной регистрации общественных объединений, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы; допускать представителей органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, на проводимые общественным объединением мероприятия; оказывать содействие представителям органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства.
Общественное объединение также обязано информировать орган государственной регистрации об изменении сведений, подлежащих занесению в реестр юридических лиц1 в течении трех дней с момента таких изменений, за исключением сведений о полученных лицензиях.
