Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Теоретико-методологические и историко-правовые основы формирования и анализа деятельности общественных объединений в России 22
Глава I Понятие, сущность, юридическая природа и виды общественных объединений в Российской Федерации 22
Глава II. Условия, исторические предпосылки и этапы формирования законодательства об общественных объединениях и организациях в России в XVIII-XIX вв 45
Глава III. Формирование и эволюция законодательства об общественных объединениях и организациях в России в XX веке 73
Глава IV. Сочетание международно-правовых актов и внутригосударственных правовых норм в процессе формирования и развития общественных объединений и организаций 93
Раздел II Становление и развитие законодательства об общестенных объединениях в российской федерации 117
Глава I Совершенствование законодательства Российской Федерации и ее субъектов о видах (разновидностях) общественных объединений 117
Глава II. Взаимодействие различных видов общественных объединений с органами государственной власти и органами местного самоуправления 135
Глава III Правовой механизм и основные этапы институционализации общественных объединений в Российской Федерации 149
Глава IV. Сравнительная характеристика и системный анализ уставов и внутренних актов общественных объединений как элементов статусного (корпоративного) права 165
Раздел III Развитие основных правовых институтов о деятельности общественных объединений в российской федерации 184
Глава I Правовой институт формирования, реорганизации и ликвидации различных видов общественных объединений 184
Глава II Правовой статус общественных объединений как видов юридических лиц 217
Глава III. Институты надзора и коніроля за деятельностью общественных объединений 253
Глава IV. Юридическая ответственность за нарушения законодательства об общественных объединениях 280
Заключение 298
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 308
- Условия, исторические предпосылки и этапы формирования законодательства об общественных объединениях и организациях в России в XVIII-XIX вв
- Формирование и эволюция законодательства об общественных объединениях и организациях в России в XX веке
- Взаимодействие различных видов общественных объединений с органами государственной власти и органами местного самоуправления
- Правовой институт формирования, реорганизации и ликвидации различных видов общественных объединений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Общественные объединения России переживали в последние годы сложный и ответственный этап своего развития. Пройдя через серьезные трудности периода глубоких реформ в различных сферах общественной жизни, они сформировались в качестве новых структур гражданского общества и политической системы российскот общества. По мере возрастания их роли в жизни общества, усиливается необходимость проведения теоретических исследований правовых основ деятельности общественных объединений, анштиза соответствующего законодательства в целях выявления содержания, особенностей и тенденций правового регулирования отношений в данной сфере. Эти обстоятельства определили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Из современного российского опыта можно вывести следующие главные уроки относительно правовых основ деятельности общественных объединений.
Курс на всемерное развитие общественных объединений, закрепленный Конституцией Российской Федерации, соответствует необходимости укрепления гражданского общества в России как самоорганизующейся и саморазвивающейся системы. В перспективе эта система должна представлять собой мощную сеть социальных отношений и институтов, посредством которых граждане смогут осуществлять, обеспечивать и защищать сбои права и законные интересы, свободно проявлять инициативу во всех сферах жизни, включая, в первую очередь, экономику и политику. По характеру своему общественные объединения юридически и фактически предназначены служить интересам личности, коллективов, социальных групи, используя правовые формы и средства, наилучшим образом отвечающие данным целям.
Системное и функциональное развитие общественных объединений призвано обогатить институциональные структуры российского общества, в котором утверждаются принципы идеологического и политического разнообразия, многопартийности, свободы предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Особое значение в современном обществе приобретают институты саморегуляции, в продвижении которых общественным объединениям принадлежит первостепенная роль. В этой связи возникают специфические проблемы соотношения правового регулирования и саморегулирования, политической организации и самоорганизации, социального контроля и самоконтроля. Искать ответы на эти вопросы необходимо уже сегодня.
Многое зависит от того, как в дальнейшем будут складываться отношения общественных объединений к государству, в каком направлении пойдет развигие российской политической системы. Рассматривать общественные объединения как звено данной системы, которое существует ради того, чтобы уравновешивать административно-властные функции государства, создавать необходимые противовесы бюрократии, было бы сегодня недостаточным. Задача общества, по мнению диссертанта, состоит б том, чтобы поставить общественные объединения и государство на путь активного сотрудничества, сделать все, чтобы их совместные, целенаправленные усилия были плодотворными.
Дальнейшая юридическая институционализация деятельности общественных объединений должна совпадать по существу и по времени с формированием институтов правового государства, укреплением правопорядка в стране, повышением уровня общей и правовой культуры.
В реализации этих условий и кроются современные проблемы российских общественных объединений. Правовая реформа в нашей стране проходит с большими трудностями, большинство граждан не чувствуют себя защищенными со стороны государства. В ходе реформ пока не сложился средний класс, который должен придавать обществу
устойчивость в экономических и юридических отношениях. Неблагоприятная социальная структура общества и резкое имущественное расслоение заметно тормозят социальное развитие России. Выход из трудного положения зависит не только от усилий власти, но и российской общественности, которая должна взять на себя значительную часть работы по преодолению имеющихся трудностей.
Общественные объединения диссертант условно разделяет в соответствии с их уставами, учредительными документами на общественно-политические, общественно-гражданские, национально-культурные, религиозные и другие. В большинстве случаев каждое из обозначенных направлений, в свою очередь, подразделяется на различные по профилю и интересам организации. Например, внутри общественно-гражданского направления формируются ветеранские, молодежные, детские, женские, культурно-просветительские, образовательные, благотворительные, правозащитные, профессиональные, творческие объединения. Согласно учредительным документам, в соответствии со своей организационной структурой, все указанные объединения разноплановы по сферам деятельности, охватывают разные комплексы общественных интересов.
Общественные объединения, будучи важными элементами гражданского общества, наряду с этим, функционально включены в систему властных отношений, выступают связующим звеном между государством и гражданами, обеспечивающим целостность и устойчивость государственной системы. Зарубежный и отечественный конституционно-правовой опыт свидетельствует о возрастании роли общественных объединений в качестве субъектов права. Указанные обстоятельства должны учитываться законодателем в процессе их правовой институционализации - создания правовых основ их формирования и деятельности, а также оснований ответственности за нарушения законодательства об общественных объединениях.
Особое значение приобретает всесторонняя, комплексная проработка проблем конституционно-правового статуса общественных объединений и организаций, нормативного регулирования их создания, закрепления прав и обязанностей, основ внутреннего устройства, участия в общественной жизни и работе органов государственной власти.
По сравнению с Западной Европой* где обществе иные объединения, организации, политические партии широко заявили о себе, как активные субъекты построения гражданского общества, еще к середине XIX в,, в России условия для формирования подобных организаций созрели значительно позднее, то есть в конце XIX - начале XX вв.
Общественные объединения в Российской Федерации формируются на началах добровольного участия граждан в их деятельности. Принятием Федерального закона «Об общественных объединениях» (І995 г.) (с изменениями и дополнениями, принятыми 10 января 2006 года), фактически» заложены правовые основы формирования и деятельности общественных объединений и организаций различных видов и форм, созданы предпосылки для строительства гражданского общества и укрепления государственности России. Вместе с тем, правовая институционализация общественных объединений и организаций не сводится только к принятию нормативных правовых актов; не меньшее значение имеет и правоприменительная практика, в ходе которой нормы права проходят проверку на действенное!ь и эффективность. Правовая основа формирования общественных объединений и организаций вбирает в себя положения нормативных правовых актов, различных по своей форме и юридической силе, но связанных единым предметом правового регулирования. Перспективы дальнейшего совершенствования законодательства в России требуют углубления научного зиация о формирующихся правовых институтах, связанных с созданием и деятельностью общественных объединений и организаций.
Актуальность и значимость диссертационного исследования обусловлены потребностью выделения из общей массы норм, которые регулируют деятельность общественных объединений, проблемных положений, пробелов, избыточных предписаний її правовых коллизий, требующих внесения изменений в действующее законодательство, его обновления в соответствии с реалиями развивающейся общественно-политической жизни. Автор диссертации полагает, что потребность в подобных исследованиях, с принятием Федерального закона «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях», а также внесения в них изменений и дополнений от 10 января 2006 г, № 18-ФЗ, не только не снизилась, по, напротив, стала еще более значимой как важной подотрасли конституционного права.
Степень научной разработанности проблемы. Правовые проблемы становления института общественных объединений и организаций исторически нашли широкое отражение в научной литературе. Теоретико-методологические основы изучения общественных объединений заложены в трудах мыслителей и ученых, начиная с античной эпохи - Платона, Аристотеля, Н, Макиавелли, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, Г.В.Ф. Гегеля, N1 М. Сперанского, ILK Пестеля, Н. М. Муравьева, К. С. Аксакова, А. И. Герцена, И. Я. Данилевского, МЛ, Бакунина, И. Канта, К. Маркса, Ф. Энгельса, Дж. Милля, В. С. Соловьева, R А.Бердясва, Б.А. Кистяковского, П. Б. Струве, М, Вебера, В.М. Гессена, Г.Еллинека, Ю.С. Гамбарова, Б.Н. Чичерина, М.М, Ковалевского, Р.Михсльса, М.Я.Острогорского, Т.Парсонса и других.
Значительный вклад в разработку современных научных представлений об общественных объединениях и государственном регулировании их деятельности внесли зарубежные юристы и социологи М. Дюверже, К. Джанда, Дж. Лаполамбара, К. Лоусон, Д. Сартори, К.Р. Поппер и другие.
Правовые аспекты создания и деятельности российских
общественных объединений, их участия в работе органов государственной
власти исследованы в работах СА-Авакьяна, А.САвтономова,
ТА-Анчуткиной, НЮ.Беляевой, Р.Т.Биктагирова, И.Б-Борисова?
В.И.Васильева, ЮАВеденеева, ИЗ.Выдрина. ЕЛ. Дубровиной,
ОІСЗастрожной, А.В.Иванченко, С.Д.Князева, ИЛКуксина,
МАКраснова, М.ЛЛуговской, В.В.Лапаевой, АЛ.Любимова, ДА.Малого, Г.В.Мальцева, ТДМатвеевой, НА.Михалевой, А.Е.Постникова, Т.Я.Хабриевой, Т.М.Шамбы, ИХ.Шаблииского, Д.В.Шутько, В.Е,Сафонова, ЛА.Стешенко, А.И.Экимова, С.СЮръева, И.СЛценко. Историко-правовым аспектам становления общественных объединений посвящены работы КВ.Гранкина, Г.В.Голоеова, В.Я.Гельмана, Б.КЗеленко, З.М.Зотовои, Ю.ГЛСоргунюка, С.А.Маркова, Н.М.Михалеюй, В.И.Селютина, В.И. Тимошенко и других авторов.
Несмотря па значительное количество работ по вопросам конституционно-правового статуса и отдельных сторон деятельности общественных объединений, существует определенный дефицит научных трудов, комплексно исследующих проблемы теоретико-правового, конституционного и институционального регулирования их создания и деятельности. Недостаточно проработана тематика конституционно-правового статуса общественных объединений, форм их взаимоотношений с органами государственной власти и местного самоуправления, а хаосе между собой. Этим и объясняется необходимость теоретико-методологического, историко-правового и современного системного исследования порядка формирования и деятельности общественных объединений различных форм.
Объект исследования включает в себя общественные отношения, связанные с правовым регулированием процесса образования и деятельности, реорганизации и ликвидации общественных объединений в современной России, которые проходят в условиях становления правового
государства и демократического гражданского общества, построения и совершенствования системы разделения властей на федеральном и региональном уровнях.
Предметом исследования является правовая институционализадия российски?: общественных объединений, формирование нормативно-правовой базы и правовая регламентация их создания, деятельности, реорганизации, ликвидации, взаимодействия с государственными я общественными институтами, участия в избирательном процессе и работе органов государственной власти и местного самоуправления, а также формы и механизмы государственного контроля за их деятельностью, активного участия общественных объединений в контроле над деятельностью органов государственной власти.
Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании процессов правовой инстигуциопалтации общественных объединений, углублении и систематизации представлений о конституционно-правовом статусе, содержании; формах и механизмах правового регулирования деятельности общественных объединений в современных условиях, оценке воздействия нормативных правовых актов на процесс создания и функционирования общественных объединений и организаций в условиях гражданского общества и правового демократического государства.
К задачам диссертационной работы следует отнести:
теоретико-методологический и историко-праеовой анализ возникновения и развития общественных объединений, формирования и совершенствования нормативно-правовой базы их деятельности;
анализ конституци он но- правовых основ исследования правовой институционализанш общественных объединений, разработку комплексных характеристик правового регулирования и основных элементов правового статуса общественных объединений;
- оценку эффективности системы правового регулирования,
формирования и деятельности различных видов и форм общественных
объединений, а также выработку соответствующих рекомендаций по их
совершенствованию, выявление пробелов и правовых коллизий в
законодательстве и подготовку предложений по их устранению;
~ изучение правовых механизмов и практики взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления;
- комплексный конституционно-правовой анализ процедуры
государственной регистрации общественных объединений, механизма
обеспечения государственного контроля за их деятельностью, оснований
установления ответственности и процедуры ликвидации общественных
объединений и организаций.
Теоретико-методологическую основу диссертационной работы составили положения и выводы, подходы к исследованию рассматриваемой проблематики, содержащиеся в отечественных и зарубежных научных конституционно-правовых исследованиях по проблемам общественных объединений и организаций, анализ правовых механизмов и практики взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления. Сложность и многообразие объекта исследования потребовали обращения к общенаучным методам познания. Комплексная постановка задач диссертации обусловила использование специальных методов; системного, структурно-функционального, социологического, конкретно-исторического, сравнительно-правового, формально-правового, технико-юридического и др. Их применение позволило комплексно и разносторонне рассмотреть объект исследования в соответствии с определенными в диссертации целями и задачами.
Источниковедческая база диссертации. Исследование проведено на основе анализа, систематизации и обобщения законодательства
Российской Федерации и се субъектов, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Нормативную базу составляют: Конституция Российской Федерации; Гражданский и Уголовный кодексы Российской Федерации; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; Трудовой кодекс Российской Федерации; Федеральные законы «Об общественных объединениях», «О политических партиях», «О некоммерческих организациях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «О противодействии экстремистской деятельности», «О государственной регистрации юридических лиц»; Законы «О государственной пошлине», «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»; иные федеральные законы; Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства РФ; постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации; Конституции, Уставы и законодательство субъектов РФ; законодательство о местном самоуправлении; мезвдународно-правовые акты, пакты, декларации, договора об образовании и деятельности неправительственных некоммерческих организаций.
При написании диссертационной работы автором проанализированы фундаментальные и прикладные научные труды отечественных и зарубежных исследователей, материалы правоприменительной практики, в т.ч. международные правовые акты, организационно-распорядительные документы и методические материалы Министерства юстиции РФ, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, стенограммы пленарных -заседаний Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Уставы и программы общественных объединений и организаций.
Научная новизна диссертации. Данная работа представляет' собой комплексное научное исследование правового регулирования отношений в
сфере организации и деятельности общественных объединений и организаций, начиная с XVIII и до XXI вв., в том числе, с учетом происшедших в 1995-2006 годах изменений в этой области российского законодательства. Научная новизна исследования обусловлена привлечением современной правовой базы, а также радом полученных выводов, имеющих как теоретическое, так и прикладное значение и составляющих определенное направление и подотрасль российского права.
В диссертации раскрыт механизм процесса правовой инсштуционализации общественных объединений, систематизированы научные представления о предмете, способах, механизмах и пределах правового регулирования их формирования и деятельности. Описаны и уточнены понятия и основные признаки общественных объединений, элементы и виды правового статуса, предметно проанализирован комплекс субъективных прав и обязанностей, их взаимосвязь. Выявлены проблемы и правовые коллизии, возникающие в ходе создания, регистрации, осуществления уставной деятельности общественных объединений, высказаны конкрегные предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства, регулирующего указанные правоотношения.
При рассмотрении теоретико-методологических и иеторико-правовых аспектов диссертации научная новизна результатов исследования просматривается в выявлении причинно-следственных связей между политико-организационным становлением общественных объединений в Росси и н развитием законодательства, определяющего основы их деятельности.
Отдельные рассматриваемые в диссертации вопросы деятельности общественных объединений и организаций различных видов и форм (их внутреннего устройства, взаимодействия с законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления) до настоящего времени'
не были предметом развернутых, системных теоретико-методологических и конституционно-правовых исследований.
Диссертантом выносятся на защиту следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
Под институционаїгизацисй общественных объединений диссертант понимает непрерывный инновационный процесс законодательного (правотворческого) формирования нормативных комплексов, регулирующих различные аспекты и условия деятельности общественных объединений. Юридические институты, по определению автора, представляют собой относительно устойчивые комплексы норм, объединенных предметом регулирования, установленных нормативными правовыми актам к разного уровня и времени. Актуальность институционального подхода к деятельности общественных объединений связана с тенденцией повышения роли институтов в современном обществе. Правовое регулирование в наше время становится институциональным. Юридическая институционалязация общественных объединений характеризует способность государства реально воздействовать посредствам норм права на общественные отношения и обеспечивать стабильное состояние правовой системы.
В диссертационной работе выдвинута и обоснована теоретическая конструкция, раскрывающая специфику правосубъектности общественных объединений, которая сводится к следующим основным положениям:
а) в структуре правосубъектности общественного объединения четко различаются публичноправовой и частноправовой элементы правоспособности. Все общественные объединения, согласно законодательству, обладают публичной правоспособностью, которая возникает с момента их образования, то есть принятия решений о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов. Возникновение правосубъектности общественного объединения как юридического лица
закон связывает с другим моментом - государственной регистрацией. Таким образом, правосубъектность формируется поэтапно, предполагает возможность выбора общественным объединением или организацией статуса с правами юридического лица или без таковых;
б) отличительная черта российского законодательства в подходе к правосубъектности общественного объединения состоит, по мнению диссертанта, в том, что закон устанавливает для всех общественных объединений равные обязанности, но предусматривает для осуществления их уставных целей неодинаковые перечни прав в зависимости от того, является или не является общественное объединение юридическим лицом. Последнее обстоятельство влияет и на другие стороны осуществления правового статуса, надзора и контроля за деятельностью общественных объединений, их юридической ответственности;
в) поскольку государственная регистрация общественных объединений является добровольной, они вправе не регистрироваться, но в этом случае, приобретал статус, они не становятся обладателями прав юридического лица, не могут выступать от собственного имени, приобретать на имя объединения или организации имущество, иметь свой расчетный счет в банке. Положение Федерального закона «Об общественных объединениях» - о предоставлении права участия в выборах и референдумах только тем объединениям, которые являются юридическими лицами, отражает, по мнению диссертанта, современную тенденцию к широкому использованию категории «юридическое лицо» в публичном праве, о наполнении этой категории новым смыслом, содержанием и функциями;
г) наличие у различных общественных объединений юридического статуса с неодинаковым объемом прав вступает в противоречие с принципом равенства перед законом общественных объединений, независимо от их организационно-правовых форм, а также с принципом равенства основании ответственности всех общественных
объединений. Чтобы избежать подобных противоречий, следует уточнить и изменить некоторые правовые нормы, регулирующие порядок создания и регистрации общественных объединений. Отказ от регистрации общественного объединения и повторное рассмотрение этого вопроса в органах, принимающих решения о регистрации, не должно ущемлять публичной іїравоспособности данного объединения: оно может пользоваться всеми правами, кроме прав юридического лица. Если деятельность общественного объединения подлежит запрету по основаниям, предусмотренным ч. 5 ст, 13 Конституции Российской Федерации, то решение о его создании должно быть отменено в судебном порядке при условии привлечения к юридической ответственности учредителей данного объединения:. Соответствующие нормы должны быть установлены в законодательном порядке.
На основании проведенных исследований диссертант приходит1 к выводу о формировании законодательства об общественных объединениях на межотраслевой основе, при безусловном приоритете конституционно-правовых норм. Дальнейшее совершенствование системы правового регулирования общественных отношений и организаций, возникающих в связи с реализацией гражданами конституционного права на объединение, требует более четкого определения предмета и методов правового регулирования, решения вопроса о формах институционализации общественных объединений. В законодательстве, считает диссертант, должны быть закреплены новые формы и порядок правового воздействия государства на деятельность общественных объединений, и, наоборот, о контроле со стороны общественных объединений за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.
Диссертант полагает, что многие нормы и институты, создаваемые самими общественными объединениями в процессе собственной нормотворческой деятельности, хотя и имеют, в основном, локальное значение, но представляют интерес с точки зрения перспектив
развития современного публичного права. Автор диссертации считает возможным выделение в будущем особой сферы юридических исследований, предметом которых стали бы нормы и институты общественных объединений, Данная обяасть исследований может быть самостоятельной либо слитой с предметом уставного, статутного или корпоративного права, если оно получит достаточно широкое развитие. Указанному процессу могут способствовать решение проблем саморегулируемых объединений, передачи им некоторых государственных функций, носящих нормативный характер, Но эти тенденции, констатирует автор диссертации, только намечаются.
- В результате проведенного анализа Федеральных законов «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», со внесенными в них изменениями от 10 января 2006 года, диссертант приходит к вывод;' о необходимости предоставить общественным объединениям или организациям права непосредственно обращаться в суд с заявлениями о признании недействительными нормативных правовых актов, не соответствующих закону и нарушаюищх гражданские права и охраняемые законом интересы своих членов и участников. Профессиональные союзы по просьбе членов профсоюзов, других работников, а также по собственной инициативе могли бы обращаться в суд с заявлениями о признании недействительными локальных нормативных правовых актов, принимаемых работодателем, в случаях, если указанные локальные акты не соответствуют закону и нарушают іраждапские права и охраняемые законом интересы работников - членов профсоюзов. По мнению диссертанта, следует внести соответствующие дополнения в ст. 27 Федерального закона «Об общественных объединениях», а также в ст. 23 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».
- Взаимоотношения государства и общественных объединений проявляются в нормативном регулировании их деятельности, государственном и общественном контроле, а также в совместном решении вопросов, связанных с государственной поддержкой общественных объединений. Диссертант считает, что для создания правовой основы, нормального функционирования и развития общественных объединений, а также органов исполнительной власти необходимо осуществить ряд дополнительных мероприятий, в том числе: уточнить перечень представляемых на государственную регистрацию документов общественных объединений, путем пересмотра законодательных норм, закрепляющих возможность отмены решения о регистрации общественных объединений или организаций во внесудебном порядке. Необходимо обеспечить общественным объединениям или организациям право экспертизы проектов законов Российской Федерации и ее субъектов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду и в других сферах. Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу лишь после его утверждения федеральным органом исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды или его территориальными органами. Было бы целесообразно, считает диссертанг, реализовать инициативы, предусматривающие включение представителей общественных организации в состав совещательных органов при Правительстве Российской Федерации, а также предоставить права общественным объединениям проводить консультации с Общественной палатой Российской Федерации, которая призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического, социального развиїня, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод человека и
гражданина, конституционного строя и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации.
В дополнение к мерам, связанным с взаимодействием органов исполнительной власти и общественных объединений в процессе правотворчества, было бы желательно обеспечить общественным объединениям и организациям право взаимодействия с представителями Правительства Российской Федерации в правотворческом процессе, в работе объединенных комиссий по координации законодательной деятельности, в том числе право создавать рабочие группы с привлечением представителей общественных, научно-исследовательских и других организаций для разработки проектов правовых актов и подготовки прилагаемых к ним материалов.
Диссертант считает необходимым исключить имеющиеся противоречия между положениями Федерального закона «Об общественных объединениях» и Федерального закона «О некоммерческих организациях». Так, в ст. 18 Закона «Об общественных объединениях» записано, что общественные объединения создаются по инициативе их учредителей - не менее трех физических лиц. Количество учредителей для образования отдельных видов общественных объединений может устанавливаться специальными законами о соответствующих видах общественных объединений» В ст. 15 Федерального закона «О некоммерческих организациях» указанно, что число учредителей некоммерческой организации не ограниченно, если иное не установлено Федеральным законом. Некоммерческая организация может быть учреждена одним лицом, за исключением случаев учреждения некоммерческих партнерств, ассоциаций (союзов) и иных случаев, предусмотренных Федеральным законом. По мнению диссертанта, учредителей должно быть не менее трех физических лиц, так как это расширяет круг ответственных за создание одной из организапионно-правовых форм общественных объединений и, в случае возникновения
гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности, позволяет установить конкретного ответчика.
Практическая значимость и апробация диссертационного исследования, Диссертадионное исследование отражает основные положения, состояние, ключевые проблемы развития законодательства, регулирующего порядок формирования и деятельности общественных объединений, выявляет возможные пути его дальнейшего совершенствования. Высказанные в диссертации конкретные предложения относительно внесения изменений в нормативные правовые акты, регулирующие различные аспекты деятельности общественных объединений, могут быть положены в основу законодательных инициатив, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а также учтены при подготовке проектов нормативных правовых актов, принимаемых в соответствии с Федеральными законами.
Результаты многолетних исследований но проблематике диссертации отражены в трех опубликованных автором диссертации монографиях -«Общественные объединения в гражданском обществе и правовом государстве: теоретико-правовой и институциональный анализ», «Общественные объединения в России: конституционно-правовое и сравнительно-институциональное исследование» и «Формирование и деятельность общественных объединений и организаций в Российской Федерации и зарубежных странах: сравнительно-правовой анализ», в научных статьях и иных публикациях по теме диссертации, а также в выступлениях на «круглых столах» на российских и региональных научных конференциях и семинарах. Ряд положений и наработок, содержащихся в диссертапии, использованы при разработке диссертантом авторских программ учебных курсов в Государственном университете землеустройства, а также в Юридическом институте Московской государственной академии водного транспорта. Кроме того, автором диссертации подготовлены три учебника по конституционному праву
Российской Федерации, изданы пять учебно-методических пособий и справочных изданий. Положения диссертационного исследования использованы диссертантом в рамках его служебной деятельности по подготовке проектов нормативных правовых актов, экспертных и аналитических материалов, связанных с разработкой, принятием и внедрением в практику в системе Министерства транспорта Российской Федерации, а также выдвинутых па рассмотрение Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ.
Основные положения, выводы и практические рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, охватывающих двенадцать глав, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литерагуры.
Условия, исторические предпосылки и этапы формирования законодательства об общественных объединениях и организациях в России в XVIII-XIX вв
Начало XVIII века в России характеризовалось активным и глубоким проникновением самодержавного государства в экономику, его вмешательством во все сферы хозяйственной жизни страны1. На смену боярской монархии в России пришла монархия дворянская с абсолютной властью царя - императора. Дворянство стало главной опорой Главы государства и Российской государственности. Это нашло отражение в принятии Петром I титула Императора в 1721 г. Совершенно очевидно, что в России в годы правления Петра I произошел резкий экономический скачок. Промышленное строительство развивалось невиданными темпами: за первую четверть XVTI1 века возникло не менее 200 мануфактур, тогда как в конце XVII века их насчитывалось лишь 15 - 20, Подавляя сопротивление противников реформ, Петр I провел коренную реорганизацию государственных органов, как центральных, так и местных, создав эффективную систему сбора налогов. Важнейшим государственным органом сіал учрежденный 1711 году Правительствующий Сенат, который разрабатывал законопроекты, решал вопросы внутренней политики, руководил финансами страны, деятельностью администрации, осуществлял функции контроля за соблюдением правосудия и многим другим.
При Петре 1 были реформированы органы исполнительной власти -упразднены приказы и вместо них образованны коллегии. С целью контроля над церковью в 1721 году была учреждена Духовная коллегия -Святейший Правительствующий Синод, создана система органов охраны общественного порядка - полиция, В России насчитывалось 319 уездов, а непосредственно управлять из Центра таким количеством административных единиц было невозможно. Поэтом} Петром 1 была проведена административная реформа. Правовыми актами оформившими ее, были Указ 1708 года об учреждений губерний и изданный в его развитие Указ 1714 года. Россия была разделена вначале на 8, а позже на 10 губерний, а к началу царствования Екатерины их число достигло II - 17.
Во главе губерний были поставлены назначаемые царем губернаторы. В их руках была сосредоточенна административная, военная и судебная власть на подведомственной территории. Эта система дополнялась некоторыми элементами дворянского самоуправления. При Губернаторах учреждались дандраты, выбираемые местными дворянами, вместе с которыми они должны были коллегиально решать дела. Ландраты состояли из 8-12 человек; одновременно, при губернаторе находилось лишь два ландрата советника, они менялись ежемесячно. Всем составом на практике ландратская коллегия играла, большей частью, совещательную роль, чаще всего губернатор управлял губернией единолично. В ] 716 году принцип выборности ландратов был ликвидирован. Они стали назначаться Сенатом1,
Система ландратов просуществовала недолго - в 1719 году Петр провел новую административную реформу, лаидратские коллегии были упразднены. Все областное управление строилось на единоличной власти представителя центрального правительства. Губернии делились на провинции, провинции - па дистрикты. Во главе провинции ставились воеводы, дистриктов - земские комиссары.
13 февраля 1720 года на правах коллегии (министерства) был учрежден Главный магистрат (взамен Бурмистерской палаты), возглавлявший органы городского самоуправления2.
Регламентом Главного магистрата и последующими законами подробно определялись права и обязанности городского населения. Оно делилось на две категории: граждан регулярных и нерегулярных. Регулярные граждане, в свою очередь, подразделялись на две гильдии. В 1 -ук гильдию входила богатая часть населення: «Банкиры, знатные Купцы, городские Доктора, Лекари, Аптекари, Живописцы». 2-ую гильдию составляли купцы, «которые мелочными товарами и харчевыми всякими припасами торгуют», а также ремесленники, токари, столяры, портные. Каждая гильдия выбирала но одному старосту, его помощника и несколько старшин. Староста являлся председателем гильдейского Союза.
За годы своего правления Петр 1 пытался привести в порядок российское хозяйство, наладить учет и отчетность. В петровские времена организуются масштабные географические экспедиции, проводятся описания территории страны ее природных богатств. Все это вместе с созданием мануфактурной промышленности, строительством современной армий я флота, системой научных и образовательных учреждений, закладывало основы для дальнейшего эволюционного развития Россия и укрепления ее государственности.
С воцарением Екатерины II Россия, бывшая долгие годы ученицей Европы, теперь сама показывает ей пример, В России открыто употребляются слова «общество» и «гражданство», Екатерина Великан первой декларирует, что государство существует для пользы граждан и должно считаться с их правами и нуждами. Мысль о том, что жизнь надо улучшать, что богатое население есть единственная основа богатого и процветающего государства, становится общепризнанной. Из признания этой мысли следует и кардинальное изменение подхода к вопросам экономического административно - территориального устройства России: если последнее раньше должно было служить выработке наилучших способов взимания налогов, т.е. фискальным целям, то теперь -наилучшему устройству жизни граждан. Исходя из этого, проводится Губернская реформа 1775 года. Она проходит под девизом: создания гражданского общества и его основы - многоукладной собственности, ослабления потенциальных внутренних и внешних противников империи,
Формирование и эволюция законодательства об общественных объединениях и организациях в России в XX веке
Буржуазные реформы Александра П положили начало социально-экономической и политической перестройке в России, а развитие капитализма при сохранении остатков крепостнических отношений, порождало многочисленные экономические трудности и противоречия. Промышленный подъем 1890-х тт. сменился экономическим кризисом. Начало ему положил разразившийся в 1899 году кризис финансовой системы, обесценивались акции фабрик и заводов, сотни предприятий были закрыты, началось падение цен, обанкротился ряд банков, наибольший урон понесли металлургия и топливная промышленность, экономический кризис усугубил неурожай в сельском хозяйстве.
За короткий период 1901-1904 гг. количество забастовщиков на промышленных предприятиях превысило несколько миллионов человек. Шло на подъем и крестьянское движение. «Все свидетельствовало о том, что страна стоит на пороге крупных социально-политических потрясений»1. Только в начале 1904 г. экономика России начала выходить из кризисного состояния. Активно формировались структуры, характерные для развитых государств: финансовый капитал, современная банковская система, акционерные общества.
По мнению диссертанта, в начале XX века в Российской империи сохранялись многие черты феодально-сословного строя; бурное экономическое развитие сіраньї ускоршю формирование общественных классов и социальных слоев (буржуазия, пролетариат, крестьянство, средние городские слои, интеллигенция), присущих новой индустриальной эпохе.
Проведенный диссертантом анализ показал, что Российская империя являлась страной резких социальных контрастов; при том огромном вкладе, который Россия внесла в мировую культуру, более 70 процентов ее населения было неграмотным; с развитием экономики углублялся разрыв в уровне жизни различных групп населения; социально-экономическое неравенство неизбежно должно было повлечь за собой общественно-политический хризис.
Возникновение напряженности в обществе усугублялось отсутствием гражданских и политических прав населения, свободы слова, печати, организаций, что вызывало недовольство не только рабочих, крестьян и интеллигенции, но и представителей буржуазии. Неспособность власш разрешить социально-экономические и политические противоречия вызвали в начале XX в. всеобъемлющий кризис российского общества, который нашел проявление в обострении рабочего, крестьянского, национального вопросов, наконец, в росте оппозиционного, либерального движения.
Проявлением конірреформ я кризиса всей системы самодержавия и буржуазно-помещичьей монархии стала Революция J 905-1907 годов, которая явилась толчком для проведения реформ высшего государственного управления. Манифестом от 17 октября 1905 года император Николай II даровал подданным Российской империи «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов», расширил избирательную базу и предоставил Государственной думе статус законодательного учреждения, при этом основы самодержавного строя оставались незыблемыми.
После издания Манифеста 17 октября, помимо левых партий социал-демократов и социалистов-революционеров, формируется ряд политических партий различной направленности, левый фланг пополнился партиями народных социалистов и трудовиков, требовавших полной демократизации общества и социализации земли. Умеренные левоцентристы были представлены партиями кадетов «Партия народной свободы» или «Конституционно-демократическая партия» и прогрессистов, они выступали за парламентскую монархию, по принципу «монарх царствует, но не правит», расширение местного самоуправления и фактическую децентрализацию империи, предоставление национальным окраинам автономии. Правоцентристские круги объединились в партии октябристов («Союз 17 октября») и националистов. Они полагали, что Манифест 17 октября, фактически, упразднил самодержавие, и были сторонниками ограниченной монархии, но с большими полномочиями императора, чем по программе кадетов. Увеличение крестьянского землевладения они предлагали осуществить путем отчуждения государственных и удельных земель, и лишь при недостаточности этих мер допускали изъятие за выкуп частновладельческой земли. Наконец, крупнейшими организациями правого фланга, защищавшего незыблемость самодержавия и видевшего в реформах абсолютное зло, стали всесословный «Союз русского народа» и Совет объединенного дворянства. В марте - апреле 1906 года состоялись выборы в Государственную думу первого созыва, положивший начало буржуазному конституционализму в России и ограничивший абсолютную власть императора, Россия стала фактически конституционной монархией, с созданием центрального представительного органа власти -Государственной Думы. Главная задача Думы состояла в разработке и принятии законов, подлежащих утверждению императором. Но, как пишет видный ггублинист Н. Верт: «На деле, это было совещательное собрание, в чьи обязанности входили лишь предварительная обработка и обсуждение законодательных предложений, не касаясь основных законов империи. Дума была лишена законодательной инициативы и не имела права голоса по вопросам бюджета1.
Государственная Дума первого созыва просуществовала 72 дня, камнем преткновения между Думой и Советом министров стал аграрный вопрос,
Правительство Российской Империи не могло согласиться с предлагавшимся думским большинством принудительным отчуждением частной земельной собственности, отказывалось от широкой амнистии политических заключенных и не считало возможным ввести принцип ответственности министерства перед Думой, а не перед императором 8 июля 1906 года, царь распустил Думу, усмотрев в ее деятельности не системную оппозиционную деятельность, а «разжигание смуты».
Взаимодействие различных видов общественных объединений с органами государственной власти и органами местного самоуправления
Законодательное взаимодействие Российской Федерации и ее субъектов по вопросам совместного ведения предусмотрено в ст. 72 Конституции РФ, а также в ст. 12 Федерального закона от 4 шоля 2003 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Конституция РФ, в статье 72 предусматривает совместное установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, а также определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В своих трудах по конституционному праву Российской Федерации профессор М.В. Баглай подчеркивает, что проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченньши полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полпомотіиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. По, в то же время, они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Эта объективное противоречие любой Федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов Федерации и ее субъектов.
Совместное ведение - это совместная деятельность и ответственность Российской Федерации и ее субъектов за состояние дел в ряде сфер государственной деятельности, которая в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами: данные нормы, установленные Конституцией РФ, по мнению диссертанта, целесообразно рассматривать по четырем группам, объединяющим близкие по содержанию понятия,
К предметам совместного ведения следует отнести вес то, Что направлено па обеспечение единства Российской Федерации и управление ею в интересах всего ее многонационального народа. Но, прежде всего, речь идет об обеспечении соответствия Конституций, Уставов и законов, а также нормативных правовых актов субъектов Федерации, Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Естественно, что без такого соответствия основополагшоищх правовых актов субъектов Федерации правовым актам Федерации нельзя достигнуть равноправна граждан, а следовательно, и других лиц, населяющих наше государство.
Данная правовая норма ие препятствует возможности установить в каждом субъекте Федерации и даже па каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление, такой системы органов, которая наиболее приемлема для населения, но, вместе с тем, она обязывает учесть и факторы, существенные для всего населения России. К ним относятся, например, необходимость поддержания связей с вышестоящими государственными органами, с органами государственной власти соседних территорий. В соответствии ч, 3 ст. 11 Конституции РФЭ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации возможно лишь на основе Конституции РФ, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам.
Как было указано выше, Федеральный закон от 4 июля 2003 г. закрепил принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Этим актом установлен порядок принятия законов по предметам совместного ведения, основные принципы и порядок заключения договоров между органами власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также соглашений между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ о передаче друг другу части своих полномочий1.
Что же касается предметов совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), то уточнение пределов собственного регулирования субъектов. Федерации практически возможно в процессе издания законов, конкретизирующих положения Конституции РФ, например, федеральных конституционных и иных федеральных законов Российской Федерации, в частности, Основ законодательства в области трудового, земельного, административного и многих других отраслей законодательства и комплексных массивов правового регулирования (в сферах охраны природной среды, охраны здоровья граждан, культуры, образования и т. п.).
Как пишет В.В. Лапаева в статье «Законодательство об общественных объединениях: правовая концепция разграничения полномочий Федераций и субъектов», субъекты Российской Федерации до принятия соответствующих федеральных законов вправе осуществлять собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения, а после принятия федерального закона обязаны привести свои норхмативно-правовые акты в соответствие с этим Законом. Данная правовая структура записана в Конституциях и Уставах многих субъектов Российской Федерации.
Очевидно что при такой модели разграничения полномочий наиболее коллизионными, должны -являться ситуации, в которых субъекты Российской Федерации пытаются своими законодательными актами восполнить пробелы в правовом регулировании на федеральном уровне. На примерах правового регулирования процессов создания и деятельности общественных объединений можно достаточно полно продемонстрировать основные трудности, с которыми сталкивается правотворческая деятельность по данному вопросу.
Правовой институт формирования, реорганизации и ликвидации различных видов общественных объединений
В Федеральном законе «Об общественных объединениях», в ст. 18 прописаны правовые нормы относительно создания общественных объединений. «Общественные объединения, - гласит Закон- создаются по инициативе их учредителей - не менее трех физических лиц, Количество учредителей для создания отдельных видов общественных объединении может устанавливаться специальными законами. В состав учредителей, наряду с физическими лицами, могут входить юридические лица -общественные объединения. Решения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов принимаются на съезде (конференции) или общем собрании. Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения»1.
Для создания общественных объединений требуется минимальное количество учредителей, то есть три гражданина, которые пришли к единому решению, по доброй воле, об образовании общественного объединения. Федеральный закон отводит решающую роль физическим лицам как учредителям общественных объединений, хотя не запрещено выступать в составе учредителей самим общественным объединениям. Действующие общественные объединения - юридические лица могут входить в число учредителей, но только наряду с физическими лицами. Значимость и весомость мнения данных лиц в принятии решений равнозначны. Если действующее общественное объединение образует новое объединение, без участия физических лиц, на основе учредительных договоров, уставов, то в соответствии со ст. 13 Закона «Об общественных объединениях» это будет означать создание не общественного объединения граждан, а союза, ассоциации общественных объединений.
Общественное объединение считается созданным с момента принятия соответствующих решений. Данные решения принимаются на съезде, конференции или общем собрании и фиксируются в форме протокола. Официальный порядок утверждения протокола определяется учредителями согласно п. 3 ст. 18 Закона «Об общественных объединениях» (с изменениями и дополнениями, принятыми 10 января 2006 года). Также должны быть приняты решения: а) о создании общественного объединения, об утверждении его устава; в) решение о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов. С момента своего создания общественное объединение имеет право осуществлять уставную деятельность, приобретает обязательные права, за исключением прав юридического лица, а также принимает на себя обязанности, предусмотренные названным Федеральным законом. Это означает, что до момента государственной регистрации и получения статуса юридического лина общественному объединению, в соответствии с российским законодательством, будет запрещено заниматься хозяйственной деятельностью. Юридические лица составляют преобладающую группу субъектов носителей гражданских правоотношений. Это особые образования, имеющие ряд специфических признаков} характерных только для них, создаваемые и прекращающие свою деятельность в установленном законом порядке. Значение института юридических лиц с каждым годом возрастает в связи с усложнением общественной инфраструктуры и выходом российского предпринимательства на международный уровень, появлением новых информационных технологий. Цель создания
186 юридического лица должна удовлетворять требованиям, предъявляемым к осуществлению субъективных гражданских прав его учредителей и участников, т.е, цель вытекает из функций, которые должно выполнять юридическое лицо. Эти функции классифицируются по признакам: а) наличия определенного учредительным договором или уставом имущественного комплекса и введения его в гражданский оборот; б) осуществления и защиты коллективных интересов как имущественного, так и неимущественного характера; R соответствии с этим выстраивается организационная структура юридического лица; тем самым, воля многих преобразуется в волю одного лица; в) ограничения предпринимательского, имущественного риска его участников или учредителей, определяемого величиной их. вкладов в уставной капитал объединения, предприятия»
Обозначение основной экономической и правовой цели в учредительных документах определяет понятие юридического лица- В современном российском законодательстве содержится определение юридического липа - это организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, имеет самостоятельный баланс или смету, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести права и обязанности, быть истцом и ответчиком в суде1.
Наряду с организациями, обладающими правами юридических лиц, в обществе существуют и различные объединения, не являющиеся субъектами права. В таких объединениях сами их члены реттшют-регистрироваться в качестве юридического лица или ограничиться положением членов неправосубъектной группы.
