Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовое регулирование миграции в мире и в России 13
1.1. Миграция как специфический способ реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства и права выезда и въезда 13
1.2. Международная, российская и зарубежная практика правового регулирования отношений в сфере миграции 46
1.3. Механизмы и закономерности противоправной международной и внутригосударственной миграции 68
Глава II. Социально-правовое противодействие незаконной миграции 85
2.1. Анализ противоправных миграционных процессов и вопросы нейтрализации их негативных последствий 85
2.2. Юридическая ответственность за правонарушения в сфере миграционных и смежных с ними отношений 111
2.3. Реализация органами внутренних дел Российской Федерации функций федерального органа исполнительной власти по миграционной службе 130
Заключение 159
Библиография 165
Приложения
- Миграция как специфический способ реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства и права выезда и въезда
- Международная, российская и зарубежная практика правового регулирования отношений в сфере миграции
- Анализ противоправных миграционных процессов и вопросы нейтрализации их негативных последствий
- Юридическая ответственность за правонарушения в сфере миграционных и смежных с ними отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституционное признание в России высшей ценностью человека и его прав повлекло кардинальное изменение взаимоотношений личности и государства. Стали наполняться реальным демократическим содержанием основные права и свободы человека и гражданина. Это в полной мере касается права человека свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, права человека свободно выезжать за пределы своей страны и права гражданина беспрепятственно возвращаться в нее. Одним из весьма специфических способов реализации названных прав выступает миграция, которая позволяет удовлетворять различные насущные интересы и потребности индивида в тех или иных сферах жизни, а нередко выступает едва ли не единственной возможностью обеспечения его личной безопасности.
В современных условиях Россия все более вовлекается в международные миграционные процессы, что стало неизбежным следствием их глобализации. При этом миграция, носящая противоправный характер, все более входит в число проблем, представляющих немалую угрозу национальной безопасности. В отдельных регионах ухудшается социально-экономическая обстановка, дестабилизируется общественный порядок, усиливается национальная и религиозная нетерпимость, возникает опасность территориальной экспансии.
Одними из актуальных и насущных задач, стоящих перед современной отечественной правовой наукой, является разработка оптимальных принципов взаимоотношения государства и личности в условиях формирования гражданского общества и с учетом национальных особенностей России; развитие законодательства, обеспечивающего, с одной стороны, минимизацию вмешательства власти в сферу практической реализации основных гражданских прав и свобод, с другой, - дающего возможность государству и обществу эффективно обеспечивать демократический порядок и, равно как, отстаивать общенациональные интересы в противовес развитию тенденций индивидуального и коллективного противоправного поведения.
В данном случае целенаправленное исследование юридических механизмов обеспечения правомерного осуществления миграции, включая противодействие ее противоправным проявлениям и устранение их негативных последствий, видится имеющим существенное общетеоретическое и практическое значение.
Степень разработанности темы. В силу объективных причин, обусловленных, главным образом, устройством советской административно-командной системы, закрытыми границами СССР, коммунистической идеологией, проблемы миграции фактически не рассматривалась. Тем более они не исследовались в контексте реализации права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, права свободно выезжать за пределы страны и беспрепятственно возвращаться в нее. Сами же названные права многие десятилетия фактически попирались. Они были нормативно провозглашены в России лишь с началом демократических реформ в 1991 году. В результате до настоящего времени по теме диссертации не было специальных исследований, в том числе тех, которые учитывали бы растущие проблемы миграции в современный период развития Российской Федерации.
Сама проблематика правового положения личности, в том числе гарантии ее прав широко исследована в общей теории права, в отраслевых юридических науках. В диссертации использованы труды С.С. Алексеева, А.А. Астрахана, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Ю.П. Еременко, СВ. Кабышева, Т.Д. Зражевской, Н.С. Малеина, Г.В. Мальцева, Н.И. Ма-тузова, М.Н. Миронова, А.С. Мордовца, Л.Я. Морозовой, В.И. Новоселова, В.П. Сальникова, Ю.И. Скуратова, М.С. Строговича, Т.Н. Радько, И.В. Рос-товщикова, Ф.М. Рудинского, И.Е. Фарбера, A.M. Шапиро и других. Немало ценного материала содержится в диссертационных исследованиях, специально посвященных свободе передвижения, выбора места пребывания и жительства (Н.А. Лимонова, О.В. Ростовщикова), правовому статусу беженцев и вынужденных переселенцев и их адаптации (Е.А. Назарова, В.В. Радул), проблемам государственного управления миграционными процессами в Российской Федерации (А.П. Капустин, Е.А. Литвинцева, Т.М. Регент, Н.Н. Суворова), их влиянию на преступность (Ю.И. Вьюнов, СЕ. Метелев).
В последнее десятилетие серьезное внимание стало уделяться непосредственно проблемам миграции. Анализу различных ее аспектов посвящено значительное число работ отечественных и зарубежных ученых - юристов и социологов: Т.И. Борзуновой, Г.С. Витковской, В.В. Гриценко, В.В. Денисенко, В.А. Ионцева, Е.А. Лукашевой, Л.В. Макаровой, Е.А. Мельник, Г.Ф. Морозовой, В.Н. Чапека, Б.С. Хорева, Е.И. Филипповой и других.
Между тем, современное состояние и тенденции развития противоправных миграционных процессов нуждаются, с учетом достижений отечественной юриспруденции, в дальнейшем обстоятельном научном осмыслении. За последнее время существенно изменились и функции государственных органов в сфере обеспечения контроля за миграцией. Все это и обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Объектом исследования является миграция как специфический способ реализации человеком права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также права человека свободно выезжать из страны и право гражданина свободно возвращаться в свою страну.
Предметом исследования являются международное и внутригосударственное правовое регулирование миграции, механизмы ее незаконного осуществления, способы противодействия противоправным миграционным процессам и их социальным негативным последствиям.
Цель диссертации - состоит в научном исследовании миграции с учетом особенностей ее правового регулирования и осуществления в Российской Федерации, в выработке теоретических и практических рекомендаций по нейтрализации противоправных миграционных процессов, повышению эффективности обеспечения правомерного осуществления миграции.
В соответствии с этим решались следующие задачи исследования:
• раскрыть содержание и особенности миграции как специфического способа реализации права свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства, а также права въезда в страну и выезда из нее;
• проанализировать международную, российскую и зарубежную практику правового регулирования отношений в сфере миграции;
• исследовать механизмы и закономерности противоправной международной и внутригосударственной миграции;
• рассмотреть основные схемы межгосударственной незаконной миграции, а также провести типологию задействованных в этих процессах стран и дать их политико-правовую характеристику;
• проанализировать современную миграционную политику Российской Федерации и исследовать противоправные миграционные процессы на ее территории;
• предложить меры, направленные на нейтрализацию негативного влияния противоправной миграции;
• охарактеризовать юридическую ответственность за правонарушения в сфере миграционных и смежных с ними отношений;
• рассмотреть новые функции органов внутренних дел Российской Федерации как федерального органа исполнительной власти по миграционной службе.
Методологическую основу работы составили современные методы исследования: диалектический, конкретно-социологический, системный, исторический, сравнительного правоведения, структурно-функциональный и др.
Применение различных методов и научных достижений в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет исследования в обобщающих закономерностях, в разнообразных ракурсах, аспектах и деталях, а в конечном счете решить поставленные автором задачи, достигнуть обозначенной цели.
Эмпирическую и теоретическую базу исследования составили научные труды российских и зарубежных ученых - юристов, социологов и др. В нее вошли международно-правовые акты, конституционное и текущее внутригосударственное законодательство России и других государств, акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации. Автор опирался на фактический материал, социологические данные, нашедшие свое отражение в аналитических документах органов государственной власти, в средствах массовой информации.
Научная новизна диссертации определяется самой постановкой проблем миграции и путей их решения, выделением и системным анализом предложенных трех уровней исследуемой проблемы: миграция в контексте осуществления свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства, выезда из страны и въезда в страну; правовое регулирование и закономерности современной миграции; противодействие незаконным миграционным процессам в России и обеспечение правомерного осуществления миграции.
В диссертации впервые предпринята попытка одновременно на конституционно-правовом и административно-правовом уровнях комплексно исследовать вопросы миграции, которые мало теоретически изучены, требуют практического решения. В частности, рассматриваются общемировые тенденции и обозначаются закономерности развития незаконной миграции, критически оцениваются современное состояние российского миграционного законодательства и международного сотрудничества России в сфере миграции. Исследуются негативные детерминанты внешней и внутренней миграции, вносятся предложения и рекомендации по совершенствованию деятельности государственных органов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правомерная миграция в Российской Федерации представляет собой специфический способ реализации теми, кто законно находится на ее территории конституционного права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, а также права въезжать в Российскую Федерацию и выезжать за ее пределы в установленном российским законодательством порядке.
2. С точки зрения осуществления миграции, соотношение между правом свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства и правом свободно въезжать в страну и выезжать из страны может быть охарактеризовано тем, что: а) внутригосударственная миграция осуществляется на основе равных возможностей свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в пределах Российской Федерации для каждого, кто законно находится на ее территории; б) межгосударственная миграция детерминирована гражданством и особенностями правового статуса мигрирующего лица, т.е. связана с предоставлением «режима благоприятствования» российским гражданам и с государственным иммиграционным контролем над миграционными потоками иностранных граждан и лиц без гражданства.
3. Качественное состояние законодательства той или иной страны в области миграции определяется степенью и точностью имплементации в их правовые системы и практическим применением общепринятых международно-правовых документов о правах человека, а также непосредственно о миграции. Приведение законодательства России в области миграции к демократическим мировым стандартам предполагает сбалансированность федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, разработку и принятие нормативно-правовых актов, реально отражающих современное состояние миграционных процессов в реформируемой России и учитывающих видовое разнообразие мигрантов.
4. Миграционная политика в Российской Федерации выступает составной частью внешней и внутренней политики страны и представляет собой систему социально-экономических, идеологических и политико-правовых мер по регулированию миграционных процессов в целях: обеспечения условий для полноценной реализации права граждан свободно выезжать за пределы своей страны и беспрепятственно возвращаться в нее, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства; стимулирования миграционных процессов, направленных на рациональное распределение трудовых ресурсов и оздоровление демографической ситуации; оказания содействия в реализации и защите прав соотечественников, проживающих за рубежом; развития международного сотрудничества в области обеспечения правомерной миграции.
5. Интенсивность притока в Российскую Федерацию иммигрантов и их качественный состав напрямую зависят как от степени ее «привлекательности» с точки зрения социально-экономического, политико-правового и духовного развития, так и от уровня интегрированное™ страны в процессы незаконной международной миграции. При этом в числе основных детерминан тов незаконной миграции в Российской Федерации выступают: недостаточная обустроенность Государственной границы; законодательная неурегулированность отдельных видов фактически существующей миграции и неопределенность правового статуса отдельных категорий мигрантов; частая реорганизация федерального органа исполнительной власти по миграционной службе и его структурная нестабильность; неотработанность механизма иммиграционного контроля и недостаточно высокая эффективность международного сотрудничества России в рассматриваемой сфере.
6. По мере глобализации проблем, сопряженных с незаконными миграционными процессами, объективно усиливается включенность демократических, наиболее экономически развитых стран в систему регулирования международной миграции, углубляется взаимная детерминация международного и национальных стандартов в области миграции, проявляются тенденции к сближению, универсализации нормативно-правовых механизмов, позволяющих из-за угрозы терроризма, а также из-за необходимости обеспечения национальных интересов частично ограничивать для иностранных граждан и лиц без гражданства въезд в страну, полную свободу передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
7. Незаконной противоправной миграцией выступает, прежде всего, индивидуальное или коллективное нарушение порядка въезда в страну, порядка передвижения, выбора места пребывания и жительства, а также порядка выезда из страны, установленного российским законодательством для иностранных граждан и лиц без гражданства, а также использование российскими гражданами нелегальных способов пересечения Государственной границы Российской Федерации.
8. Миграция, представляя собой сложное, многогранное социально-правовое явление, традиционно сопряжена с правонарушениями в сфере самих миграционных и смежных с ними правоотношений. За их совершение, как правило, устанавливается административная ответственность. Основным объектом административных правонарушений данного вида являются общественные отношения, урегулированные нормами российского миграционного законодательства. Наряду с этим в качестве дополнительного объекта высту пает установленный порядок управления, а в качестве факультативных объектов - общественный порядок, безопасность личности, общества и государства.
Название главы 18 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации» не в полной мере отражает содержание охраняемых ее нормами общественных отношений. В этой связи предлагается следующее название - «Административные правонарушения в области законодательства о Государственной границе Российской Федерации и миграционного законодательства».
9. Эффективное выполнение МВД России, вмененных новых функций федерального органа исполнительной власти по миграционной службе будет зависеть от: активности его участия в разработке предложений по основным направлениям государственной политики и участия в совершенствовании правового регулирования миграционных отношений; наделения его реальными полномочиями по координации деятельности в названной сфере федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов; упрочения социально-правовых гарантий реализации миграционного законодательства по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев; регионального регулирования внешней трудовой миграции, включая вопросы привлечения иностранной рабочей силы на территорию Российской Федерации и трудоустройства российских граждан за рубежом; эффективности исполнения правоохранительных функций, связанных с предупреждением и пресечением незаконной миграции, осуществлением иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства; оптимальности и стабильности внутренней организационной структуры вновь образованных миграционных подразделений.
10. Противодействие незаконной миграции возможно только посредством системы мер экономического, политического, идеологического, правово го, организационного характера при строгом соблюдении основных прав человека. Особое значение здесь приобретают органы МВД России, которым вменены соответствующие функции в сфере миграционных отношений.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что ряд содержащихся в ней положений и выводов в той или иной степени развивают конституционно-правовые и административно-правовые знания о правовом статусе личности, гарантиях прав человека в современной России. Прежде всего, это касается нормативно-правовой регламентации правоотношений в сфере миграции, обеспечения правомерного осуществления миграции, механизма государственного противодействия в случае нарушения миграционного законодательства. Одновременно материалы диссертации могут способствовать углублению научных разработок по вопросам взаимоотношений личности и государства в современных условиях формирования гражданского общества.
Положения диссертации, ее теоретические конструкции и выводы могут иметь значение для дальнейших исследований, касающихся проблем правового положения личности, защиты общества и государства от негативных проявлений, связанных с нарушениями тех или иных конституционных и отраслевых прав и свобод человека и гражданина.
Практическая значимость работы в широком плане видится в том, что ее положения и выводы направлены на решение важнейшей задачи -обеспечения правомерного осуществления миграции и противодействия ее противоправным проявлениям.
Результаты исследования могут быть полезны в деле совершенствования миграционного законодательства, оптимизации принимаемых решений и повышения качества работы органов государства, прежде всего органов внутренних дел, реализующих государственные полномочия в сфере миграционной политики; дальнейшего развития гарантий прав и свобод человека и гражданина. Они непосредственно могут использоваться сотрудниками миграционных подразделений органов внутренних дел в своей деятельности.
Материалы диссертации видятся значимыми для упрочения законности в деятельности органов внутренних дел по обеспечению реализации права въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации, права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. В этом плане материалы не лишены прикладного характера при осуществлении правового воспитания как граждан, так и соответствующих должностных лиц.
Апробация результатов исследования. По теме диссертации лично или в соавторстве автором опубликовано восемь работ. Основные ее материалы докладывались на совместном заседании кафедры политических и фи-лософско-правовых дисциплин и кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России, излагались на различного рода научно-теоретических и научно-практических конференциях. Отдельные положения и выводы исследования используется в процессе преподавания учебных курсов «Конституционное право», «Административное право», «Административная юрисдикция органов внутренних дел». Ряд положений диссертации нашел свое практическое применение при проведении общественно-государственной подготовки сотрудников подразделений горрайорга-нов ГУВД Ростовской области.
Автор принимал участие в ряде научно-теоретических и научно-практических конференций, в том числе: «Права человека в России: время надежд и разочарований» (Ростов-на-Дону, 1998), «Актуальные проблемы борьбы с терроризмом в Южном регионе России» (Ростов-на-Дону, 2000), «Политико-правовая культура и духовность» (Ростов-на-Дону, 2001), «МВД России - 200 лет: история и перспективы развития» (Санкт Петербург, 2002), «Экстремизм: сущность, формы, пути противодействия» (Ростов-на-Дону, 2003).
Миграция как специфический способ реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства и права выезда и въезда
Все возрастающая интенсивность миграционных процессов выступает характерной чертой современной действительности, подчеркивающей реальность того, что потребность человека к «перемене мест» выступает естественным атрибутом жизни общества. Так, если в течение 1975-1985 годов темпы прироста количества международных мигрантов составляли 2,1% ежегодно, то в 1985-1990 годы этот показатель составлял уже 2,5%. При этом общее количество мигрантов в мире превышает 125 миллионов человек, что дает все основания утверждать о существовании своеобразной «нации мигрантов» .
Оценивая современные тенденции и закономерности мирового миграционного кругооборота, некоторые социологи отмечают, что сегодня миграционную ситуацию в мире определяют страны ярко выраженной иммиграции - США, Канада, Австралия, страны Западной и Северной Европы, ара-вийские монархии на Ближнем Востоке, ЮАР и некоторые другие страны . Вместе с тем, можно утверждать о наличии для каждой страны некоторых миграционных традиций. По оценкам специалистов, «с иммиграционной подвижностью Америки - 4 раза в жизни средний американец меняет город и штат, мы не сравнимся. Уже Европа более усидчива, мы тем более»3. Здесь проявляются соответствующие отличия в развитии прав и свобод человека и гражданина в России и в странах западной демократии, что обусловлено историческими предпосылками. Нелишне вспомнить, что некоторые государства (США, Австралия, Канада, Израиль) практически созданы мигрантами.
В этимологическом плане термин миграция происходит от латинского «migratio», что в переводе означает перемещение, переселение. При этом миграцию населения можно рассматривать в узком и широком смысле слова. В узком смысле миграция населения представляет собой законченный вид территориального перемещения, завершающийся сменой постоянного места жительства, т.е. в буквальном смысле означает «переселение». Миграцией населения в широком значении слова является любое территориальное перемещение, совершающееся между разными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности.
Со всей очевидностью следует признать, что миграция представляет собой один из аспектов демографических процессов. Но не менее справедливо и то, что современная миграция - сложное, многогранное социально-правовое явление. Его изучению посвящены научные исследования в различных областях знаний, в том числе работы: социологов (И.Р. Балеев4, Е.А. Литвинцева , Е.А. Назарова6, С. Нагдалиев7, Н.Н. Суворова8), экономистов (А.П. Капустин9, О.А. Парфенцева 10, Т.М. Регент11, А.В. Топилин12), юристов (Ю.И. Вьюнов13, СЕ. Метелев14, В.В. Радул15), которые позволяют оценить миграцию с разных сторон. Нельзя не согласиться и с тем, что «по существу международная миграция населения выступает как одна из составных частей все более усложняющейся системы межгосударственных отношений»
Если выделять собственно юридический аспект, то миграция связана с правовой возможностью лица: а) свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (внутренняя миграция); б) въезжать в страну и покидать ее территорию (внешняя миграция). В преломлении к предмету диссертационного исследования автор опирался на работы Н.А. Лимоновой и О.В. Ростовщиковой , специально посвященные свободе передвижения и выбора места жительства, гарантиям ее обеспечения и защиты в России.
Признаваемое сегодня право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, выступающее компонентом правового положения человека, прошло в нашей стране сложную эволюцию, на особенности которой отпечаток наложило то обстоятельство, что в России всегда шла борьба двух сил - стремящихся к свободе и реакционно-настроенных.
В Российской империи имела место дискриминация по национальной принадлежности, а также в зависимости от пола. Это в полной мере относится и к ограничению свободы передвижения и поселения20.
После Октября 1917 года процесс развития прав и свобод личности отличался противоречивостью. В Конституцию РСФСР 1918 года в качестве самостоятельного раздела была включена «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа» . Права и свободы предоставлялись всем трудящимся независимо от пола, расовой и национальной принадлежности, однако они рассматривались не как естественные и неотчуждаемые, а как получаемые от государства. При этом советское государство использовало практику изъятия этих прав у отдельных лиц или групп, если они «используются в ущерб интересам социалистической революции» (ст. 23 Конституции РСФСР). Так, «эксплуататоры» были лишены избирательного права. Таким образом, принципы правового положения личности в нашей стране строились на основе отрицания естественно-правовых воззрений. И в этой связи трудно не согласиться с тем, что в положениях Конституции РСФСР «абсолютизировалась материальная, социально-классовая детерминированность субъективных прав и свобод на фоне провозглашения верховенства общественных, государственных ценностей и интересов над личностными».
Международная, российская и зарубежная практика правового регулирования отношений в сфере миграции
В каждый период развития государства миграционные процессы обусловлены соответствующими этому периоду факторами и выполняют определенную роль. Так, в СССР миграция во многом носила плановый характер, и с ее помощью успешно решались многие политические, экономические и демографические задачи. В ряде случаев создавались условия для сокращения миграционных потоков, в частности, в 30-40-е годы прошлого столетия искусственно сдерживался отток сельского населения в промышленные центры; в 50-80 годы существовали барьеры для эмиграции из СССР евреев. Вместе с тем есть и прямо противоположные примеры: освоение целинных районов, строительство Байкало-Амурской магистрали и т.д.
После распада СССР проблемы миграции на постсоветском пространстве наполнились новым содержанием. Во-первых, заметно возросли потоки лиц, желающих добровольно переселиться из одной республики бывшего Союза в другую, во-вторых, во многих из вновь образованных государствах достаточно динамично стали проявляться тенденции к притеснению лиц не коренной национальности, что обусловило появление значительного числа лиц, вынуждаемых и в результате вынужденных покидать места постоянного жительства. Все это естественным образом актуализировало для Российской Федерации необходимость решения миграционных вопросов на новом уровне правового регулирования как в плане приведения национального законодательства к общепризнанным в мире стандартам, так и посредством развития международного сотрудничества, прежде всего, со странами Содружества Независимых Государств и Балтии. При этом важно отметить, что названные два блока вопросов взаимосвязаны.
Нельзя отрицать того, что, формируя национальные правовые системы, государства - бывшие республики СССР предпринимали шаги, направленные на унификацию права на постсоветском пространстве. В этой связи ими было принято три акта. На заседании Межпарламентской Ассамблеи от 15 сентября 1992 года в г. Бишкек были одобрены «Основные направления сближения национальных законодательств государств-участников Содружества». Там же было подписано межгосударственное Соглашение от 9 октября 1992 года «О принципах сближения хозяйственного законодательства государств-участников Содружества». В Минске 21 января 1993 года принято Решение Совета министров обороны государств-участников Содружества Независимых Государств «Об основных принципах сближения военных законодательств государств-участников Содружества».
Вне всякого сомнения, наиболее значимый акт был подписан в Бишкеке 15 сентября 1992 года, когда Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств признала необходимость: правового обеспечения общего экономического пространства в рамках Содружества; предотвращения и устранения юридических коллизий в процессе регулирования социальных и иных процессов.
В соответствии с названными задачами были сформулированы и адекватные цели, суть которых заключается во всемерном содействии созданию: наиболее благоприятных и равных правовых условий для развития предпринимательства, хозяйственной деятельности и свободной торговли на всем пространстве Содружества, экологической безопасности; общих гарантий прав граждан.
Обратим внимание на то, что формулировка положения, согласно которому «деятельность по сближению национальных законодательств рекомендуется основывать на общих концепциях, проводить согласованно, обеспечивая по возможности совмещение во времени принятия соответствующих актов» (пункт 2 Основных направлений ...), позволяла надеяться, что со временем в этом процессе будут получены ощутимые результаты. Однако вышеназванные Соглашения фактически не выполняются.
Межпарламентская Ассамблея признала целесообразным осуществлять сближение национальных законодательств по десяти направлениям; в рамках же проводимого исследования выделим то, которое касается общих гарантий прав граждан и конкретно регламентирует «основные условия перемещения рабочей силы и гарантии трудовых и социальных прав работников» (пункт 1 Основных направлений ...). Таким образом, договоренности касались лишь одного из видов миграции, а именно добровольной трудовой миграции. В этой связи вызывает удивление то обстоятельство, что рамками общих гарантий прав граждан остались не охваченными проблемы вынужденных переселенцев и беженцев, в то время как именно эти вопросы встали со всей актуальностью перед странами СНГ и Балтии.
Выбор конкретных форм международного сотрудничества зависит от целого ряда факторов, начиная от характера и масштаба проблемы и заканчивая состоянием отношений между договаривающимися государствами. Их позиции и сами договоренности могут быть оформлены в виде двусторонних и многосторонних деклараций, заявлений, итоговых документов, коммюнике, решений, соглашений, принятых на межгосударственном, межправительственном либо ином уровне.
Сотрудничество стран СНГ осуществляется по широкому кругу политических, экономических, социальных вопросов. Один из них связан с регулированием межгосударственных отношений в области миграции. Заслуживает быть отмеченным то обстоятельство, что в соответствии с Уставом Содружества Независимых Государств и по взаимному согласию стран-участниц наиболее значимые вопросы, в том числе касающиеся миграционной политики, обеспечения прав и свобод человека, отнесены к совместному ведению СНГ. В этой связи в 1992 году было подписано два соглашения «О безвизовом передвижении граждан Содружества Независимых Государств по территории его участников» и «О взаимном признании виз государств-участников СНГ». В них получили закрепление принцип общего миграционного пространства, режим свободного передвижения по территории стран СНГ.
Анализ противоправных миграционных процессов и вопросы нейтрализации их негативных последствий
Россия как демократическая страна также не может стоять в стороне от процессов внешней миграции, размер ее территории, большое количество сопредельных государств, а главным образом, географическое положение предопределило ее вовлеченность в миграционное пространство, причем в различных качествах, как страны исхода, размещения, транзита, конечного назначения. И в этой связи важно отметить, что проблема незаконного въезда и выезда иностранных граждан и лиц без гражданства, а также граждан Российской Федерации приобрела острый характер.
Рассмотрим особенности незаконных миграционных процессов, имеющих непосредственное отношение к России.
Ретроспективный анализ незаконной миграции в СССР представляет интерес не только сам по себе, но и в плане исходной информации для оценки нынешней миграционной ситуации в России и тенденцией ее изменения. Прежде всего, обратим внимание на следующее важное обстоятельство. Абсолютно нет никаких оснований утверждать, что наша страна столкнулась с проблемами незаконной миграции лишь в последнее десятилетие. Факты напротив свидетельствуют об обратном.
Например, в 60-70-е годы прошлого столетия в СССР в рамках трудовой временной миграции легально прибыло значительное количество граждан Вьетнама. По самым скромным данным - несколько сотен тысяч человек. Вряд ли этот процесс был обоюдовыгодным в равной степени. Принимающая сторона не нуждалась в таком притоке дополнительной рабочей силы и, оказывая помощь «братской» стране с трудоизбыточным населением, могла рассчитывать, главным образом, на получение политических дивидентов. Однако после истечения сроков пребывания в СССР многие вьетнамцы не захотели возвращаться на родину. В результате наша страна получила десятки, если не сотни тысяч незаконных мигрантов, основным занятием которых стала торговля на рынках низкокачественными товарами, при этом без уплаты налогов с доходов, получаемых от этого вида деятельности. Вначале проблему нахождения на территории СССР незаконных мигрантов как бы не замечали и не афишировали из политических соображений. И в результате она стала трудноразрешимой, чему в немалой степени способствовало как невнимание к ней со стороны официальных властей, так и пассивная позиция правоохранительных органов. Их «солидарное» равнодушие и бездействие сменилось бессилием, что в полной мере проявилось в неспособности осуществить депортацию на родину вьетнамцев, незаконно находящихся в Советском Союзе. При том, что данная категория лиц проживает открыто, не прячась от властей. И даже если бы была осуществлена широкомасштабная акция по привлечению граждан Вьетнама, незаконно находящихся на территории СССР, к административной ответственности, официальные власти все равно оказались бы в трудном положении. С одной стороны, СССР не мог позволить себе по политическим мотивам осуществить принудительную депортацию вьетнамцев на родину; с другой - это мероприятие потребовало бы значительных финансовых затрат.
Следующий мощный поток иммигрантов в конце 80-х годов был обусловлен окончанием войны, которую СССР вел в Афганистане. Опасаясь преследования со стороны новых властей за сотрудничество с просоветским правительством Наджибуллы, за его поддержку и даже за неоказание ему непротиводействия, а равно не участие в сопротивлении советскому воинскому контингенту, многие тысячи афганцев устремились в поисках убежища в Советский Союз. «Только в Москве и центральных областях России осело более 150 тысяч афганцев, а всего в странах СНГ - 1,5 млн.»144. Далеко не все из перемещенных лиц получили статус беженцев. Значительная часть иммигрантов пребывала на территории страны размещения на нелегальном положении, что, в свою очередь, вынуждало их искать полукриминальные, а чаще всего криминальные способы «добывания» средств к существованию.
После распада СССР, Россия не только стала его правопреемником в сфере международных отношений, но и получила от него в «наследство» множество проблем, в том числе связанных с миграцией, включая ее незаконную составляющую.
Россия как страна исхода может быть охарактеризована следующим образом. Если в СССР на протяжении десятилетий эмиграция сдерживалась по политическим мотивам, то Российская Федерация предоставила своим гражданам правомочие свободно выезжать за пределы Российской Федерации и право беспрепятственно возвращаться на ее территорию (Часть 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации). Кроме того, что данное конституционное право соответствует международным стандартам в области прав и свобод человека и гражданина, принятие этой правовой нормы позволило стабилизировать эмиграционные потоки. Пик эмиграции в государства дальнего зарубежья пришелся на 1990 год и составил 103,6 тыс. человек (до середины 80-х годов ежегодно выезжало до 3 тыс. человек). В последние годы количество лиц, выезжающих с территории Российской Федерации, не превышало 100 тыс. человек в год (в основном евреи, немцы, армяне, имеющие высшее образование)145. Немаловажно, что в абсолютном большинстве случаев выезд из России указанных категорий граждан осуществляется на законных основаниях, в визовом режиме, в рамках квот, установленных странами назначения для приема иностранных граждан.
Юридическая ответственность за правонарушения в сфере миграционных и смежных с ними отношений
Современное состояние и тенденции развития незаконной, противоправной миграции в Российской Федерации требуют выработки и принятия государством мер противодействия ей, наличия эффективного механизма охраны общественных отношений в этой сфере.
Общеизвестно, что соблюдение правовых норм гарантируется организационными, стимулирующими и разъяснительными средствами, а также применением в необходимых случаях мер принуждения , в числе которых особое место отведено мерам юридической ответственности. При этом конкретный ее вид либо сочетание различных ее видов определяется, как правило, сферой и методами правового регулирования. Так, «лица виновные в нарушении правил режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу, несут уголовную ответственность, предусмотренную федеральными законами, либо административную ответственность, предусмотренную федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации».
В точном соответствии с общепринятыми нормами международного права, в том числе с положениями части 1 ст. 13 Всеобщей декларации прав человека175, в ст. 27 Конституции РФ закреплено, что «каждый кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства» (часть 1), а также то, что «каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации». Кроме того, «гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию» (часть 2).
Анализируя эту статью, нельзя не отметить наличия серьезных научных комментариев к ее положениям. Ей посвящен ряд специальных, в том числе и диссертационных исследований. Но в таких работах речь идет о позитивных аспектах, о правовой сути указанной свободы, гарантиях ее обеспечения и защиты. И практически не рассматриваются вопросы действия институтов ответственности в случае не обеспечения государством правовой возможности осуществлять предоставленные гражданские права и свободы либо нарушения гражданами установленного порядка их реализации.
Важно, что возможность реализации гражданами конституционных прав прямо корреспондируется с обязанностью государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Но, принимая такую обязанность, государство должно нести ответственность за свои действия, равно как и физические субъекты. В сфере конституционных правоотношений ответственность индивидуальных субъектов имеет свои особенности. В части 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации сказано, что «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». При этом есть основание утверждать, что эти действия не должны нарушать законные интересы общества и государства.
В научной литературе уже рассматривались государственно-правовые аспекты ответственности в системе гарантий конституционных норм и за конституционные правонарушения178. Общетеоретические вопросы юридической ответственности вообще179, ее отдельных видов, включая их взаимодействие в российском государстве , традиционно были и остаются в центре внимания российских ученых. В рамках этого исследования нельзя обойти вниманием работы, посвященные институту административной ответст-венности . Много ценного для лучшего понимания ее сущности диссертантом почерпнуто из работ В.В. Денисенко, содержащих комплексный анализ административно-деликтных отношений. Положения вышеназванных научных источников были учтены и использованы в ходе проведенного диссертационного исследования.
Вместе с тем есть все основания для утверждения о не достаточной изученности вопросов об ответственности за правонарушения, связанные с реализацией права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. И в этой связи диссертанту представляется оправданной попытка самостоятельного изучения названных проблем.
Согласно ст. 27 Конституции Российской Федерации, право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства предоставляется лишь тем, «кто законно находится на территории Российской Федерации». При этом все граждане Российской Федерации отвечают таким требованиям без каких-либо ограничений. Для иностранных граждан и лиц без гражданства законность их нахождения на территории нашего государства устанавливается российским законодательством. Наряду с этим право каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации, а также право граждан Российской Федерации беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию не может трактоваться в буквальном смысле, как право собственного усмотрения на способы и место пересечения через государственную границу Российскои Федерации .
