Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и международно-правовые аспекты современных миграционных процессов 14
1.1. Общетеоретическая характеристика миграции населения: понятие, типология и функции 14
1.2. Категории вынужденных мигрантов в международном праве ...35
1.3. Тенденции международно-правового регулирования вынужденной миграции 56
Глава 2. Конституционно-правовое обеспечение вынужденной миграции в Российской Федерации 75
2.1. Генезис правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации 75
2.2. Конституционно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации 101
2.3. Судебная защита прав беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации 129
2.4. Совершенствование законодательства о вынужденной миграции как фактор оптимизации государственной миграционной политики России 154
Заключение 178
Библиографический список использованных нормативно-правовых источников и литературы 185
- Общетеоретическая характеристика миграции населения: понятие, типология и функции
- Категории вынужденных мигрантов в международном праве
- Генезис правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации
- Конституционно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определена необходимостью совершенствования механизмов правового регулирования вынужденной миграции. Одно из важнейших прав человека -конституционно закрепленное право на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства (ст. 27 Конституции Российской Федерации), которое является показателем уровня свободы личности и развития демократизма общества. Для обозначения его сущности, а также связанных с ним процессов как раз и употребляется понятие «миграция».
Проблема вынужденного перемещения людей относится к самым острым из тех, с которыми на протяжении всей своей истории сталкивается человечество. Испокон веков людям приходилось в поисках безопасности покидать свои дома и устремляться в другие места, чтобы избежать преследования, вооруженных конфликтов или политического насилия. Это случалось почти во всех регионах мира. Однако за последние несколько десятилетий проблема беженцев приобрела глобальный характер. Она вышла за рамки одной страны, одного региона и превратилась в общемировую проблему, которая затрагивает население практически всей планеты. Потребовались усилия мирового сообщества, чтобы создать минимальные гарантии для обеспечения достойной жизни этой наиболее обездоленной категории лиц.
В связи с тем, что эскалация миграционных процессов становится неизбежным и закономерным атрибутом глобализации, ранее применявшийся подход к правовому регулированию этих отношений должен быть соответствующим образом модернизирован.
Для России вопросы миграции населения являются особенно актуальными. Распад Союза ССР, превращение союзных республик со значительной долей проживающего там русского населения в суверенные зарубежные государства, появление очагов вооруженных конфликтов в
4 собственной стране - факторы, сделавшие в последние годы миграцию серьезной проблемой. В международном рейтинге Россия занимает третье место по миграционной привлекательности. Миграция превращается из временного и эпизодического явления, каким была ранее, в постоянно действующий фактор стратегического значения. На фоне этого явления в сфере регулирования правового статуса личности проблема вынужденных мигрантов в настоящее время делается весьма острой.
Миграция населения представляет собой огромный ресурс, подлежащий эффективному использованию. Именно поэтому необходимо рационально осуществлять регулирование миграционных потоков, позволяющее минимизировать негативные последствия стихийных переселений и усиливать положительный эффект миграционного движения.
Решение обозначенных проблем требует выработки адекватного законодательства, обеспечивающего недопущение или преодоление негативных последствий миграционных процессов. Кроме того, подобное законодательство способно создать условия для беспрепятственной реализации прав мигрантов в соответствии с международными стандартами и взятыми Российской Федерацией в этой связи обязательствами.
Новые подходы к правовому обеспечению миграционных процессов предполагают применение норм международного права. Массив международно-правовых документов, российских законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих общественные отношения в сфере миграции, вновь формирующаяся правоприменительная практика диктуют потребность их научного осмысления.
Все это предопределило выбор темы диссертационной работы, ее актуальность и значение.
Степень разработанности темы характеризуется ее
междисциплинарным изучением: теоретические и практические проблемы регулирования миграционных процессов изучаются специалистами разных наук - истории, социологии, политологии, демографии, экономики,
5 юриспруденции. В научных разработках юридической направленности акцент делается на административно-правовые, уголовно-правовые и гражданско-правовые аспекты обеспечения миграционных процессов. Значительно меньше научных трудов о конституционно-правовых проблемах внешней и внутренней вынужденной миграции.
Фундаментальные теоретические исследования в области основных прав и свобод человека, правового статуса личности и проблем российского гражданства были осуществлены в трудах таких ученых, как С.А. Авакьян, А.Х. Абашидзе, М.В. Баглай, Н.А. Баринов, Е.В. Гончаренко, Г.С. Гудвин-Гилл, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, Е.В. Колесников, Г.Н. Комкова, О.Е. Кутафин, А.В. Малько, В.В. Мамонов, Т.Д. Матвеева, Н.И. Матузов, В.В. Полянский, Т.М. Пряхина, Е.С. Смирнова, И.Е. Фарбер, B.C. Хижняк.
Формирование миграционной политики, миграционная ситуация в субъектах Российской Федераций, соотношение норм международного права и национального законодательства в регулировании миграционных процессов нашли отражение в научных исследованиях Д.Р. Азраэла, Ю.В. Арутюняна, В.М. Баранова, Н.М. Бариновой, О.Д. Воробьевой, Т.В. Заметиной, А.Г. Здравомыслова, В.Л. Иноземцева, В.А. Ионцева, Е.С. Красинец, В.Я. Кикоть, А.П. Кузнецова, В.В. Лазарева, Н.М. Лебедевой, Л.А. Морозовой, А.Д. Назарова, М.В. Немытиной, В.И. ГТереведенцева, СВ. Полениной, И.В. Ростовщикова, Л.Л. Рыбаковского, Н.В. Тарасовой, О.С. Чудиновских, СБ. Ягодина, А.Ю. Ястребовой.
Большое значение вопросам правового статуса вынужденных мигрантов, а также защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев уделено в работах целого ряда авторов: Л.В. Андриченко, М.Г. Арутюнова, А.Ю. Архипова, И.М. Бадыштовой, Г.С. Витковской, А.Г. Вишневского, С. Ганнушкиной, Л. Графовой, Ж.А. Зайончковской, В.И. Мукомеля, Т.М. Регент, Е.И. Филипповой, О.С. Чернышовой.
В ряду наиболее интересных исследований проблем правового статуса вынужденных мигрантов и защиты прав беженцев и вынужденных
переселенцев последних лет - диссертации Н.Н. Катковой «Правовой статус беженцев в Российской Федерации» (М., 1999); В.В. Радула «Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации» (М., 2001); С.А. Прудниковой «Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации» (М., 2003); А.В.Сокольниковой «Конституционно-правовое обеспечение и защита прав вынужденных мигрантов в Российской Федерации» (Саратов, 2004).
Однако в указанных диссертационных исследованиях затрагиваются лишь отдельные моменты из всей совокупности сложных миграционных процессов. В них пока не найдены способы разрешения ряда серьезных проблем и противоречий, возникших с началом формирования новой области правового регулирования. Это относится к выработке миграционной политики, которая должна соответствовать принципам и нормам международного права, воплощаясь в российском законодательстве и правоприменительной практике; к разграничению компетенций Российской Федерации и ее субъектов в регулировании миграционных процессов и обеспечению взаимодействия работающих в этой сфере государственных органов; к . преодолению межотраслевой разобщенности в правовом регулировании миграции; к формированию судебной и иной правоприменительной практики по защите прав беженцев и вынужденных переселенцев.
Таким образом, фундаментальных и систематизированных исследований в области конституционного правового регулирования вынужденной миграции как нового для Российской Федерации явления в настоящий момент нет. Поэтому назрела необходимость самостоятельного и комплексного его исследования.
С учетом актуальности проблемы и степени ее разработанности определяются цель и задачи настоящей работы.
Целью диссертационного исследования является всестороннее изучение и раскрытие правового механизма практического обеспечения
7 вынужденной миграции в Российской Федерации, выработка предложений, рекомендаций, направленных на оптимизацию правового статуса вынужденных мигрантов и совершенствование нормативных правовых актов, регламентирующих их правовое положение. На основе анализа объективной информации о миграционной ситуации в России уделяется внимание вопросам формирования миграционной политики, обеспечения взаимодействия органов государства в этой сфере, правового регулирования миграционных процессов в соответствии с нормами международного права, совершенствования российского законодательства и правоприменительной практики в русле современной концепции прав человека.
В соответствии с целью настоящей работы на основе анализа нормативных правовых актов, а также сложившейся практики и опыта регулирования вынужденной миграции в диссертационном исследовании сформулированы следующие задачи, определившие логику и структуру работы:
рассмотрение общетеоретических характеристик миграции населения, выявление ее типологии и функций;
определение категории вынужденных мигрантов в международном праве, их сходство и различие;
исследование места и роли норм международного права в сфере правового регулирования вынужденной миграции;
выявление специфики вынужденных миграционных процессов в Российской Федерации;
- рассмотрение конституционно-правового статуса и видов
вынужденных мигрантов в Российской Федерации;
анализ судебной практики по вопросам обеспечения и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев;
исследование механизмов взаимодействия органов государственной власти и должностных лиц с негосударственными общественными
8 объединениями и мигрантами в процессе реализации их основных прав и свобод;
- установление правовых параметров для эффективной государственной
миграционной политики;
- выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию
миграционного законодательства.
Объектом исследования является система общественных отношений, складывающихся в сфере конституционно-правового регулирования вынужденной миграции.
Предмет диссертационного исследования составляет законодательство, регламентирующее правовой статус вынужденных мигрантов, институты, принципы и нормы международного и конституционного права, судебная практика.
Методологическую базу диссертационного исследования составляют следующие общетеоретические и специальные научные методы познания: анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, социологический, статистический, системно-структурный методы, метод сравнительного правоведения и метод аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения. При написании работы использовался междисциплинарный подход.
Выдвигаемые в диссертационной работе теоретические положения и выводы основываются на изучении и анализе международно-правовых актов, норм Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, приказов федеральных министерств и ведомств, постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, материалов периодической печати, а также
9 практического материала, полученного при прохождении стажировки в Управлении по делам миграции ГУВД Саратовской области.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование, посвященное конституционно-правовому регулированию вынужденной миграции в Российской Федерации. На основе изучения теоретического материала, законодательства и правоприменительной практики автором предпринята попытка определить основные пути оптимизации механизма правового регулирования вынужденной миграции.
Научная новизна исследования заключается в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
Необходимость разработки определения понятия «миграция» с учетом юридической сферы его применения диктуется объективными потребностями правового регулирования. Легальная дефиниция категории «миграция» станет важным шагом в определении основных начал юридического опосредования и контроля подобных отношений. Применительно к сфере правового регулирования предлагается определение миграции как совокупности правоотношений преимущественно контролируемого государством территориального перемещения людей, связанного с поиском лучших условий жизни и в большинстве случаев влекущего обретение нового правового статуса.
Наличие разных типов миграции играет важную роль в определении способов правового регулирования отношений в сфере миграции. Для каждого типа должен быть установлен определенный уровень правового регулирования. С целью формирования эффективной миграционной политики обосновывается создание многоуровневой системы управления миграционными процессами в зависимости от предложенных автором типов миграции.
3. Правовое регулирование миграционных отношений должно
осуществляться не только в смысле совокупности законодательных и иных
10 нормативных актов, но и в плане обеспечения прав человека, соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права. В правовом регулировании миграционных процессов необходимо соблюдать баланс международно-правовых актов и национального законодательства. Состояние правового обеспечения миграции должно быть таким, чтобы осуществлялась последовательная и целенаправленная политика государства.
Эффективное регулирование миграционных отношений невозможно лишь на основе использования механизма реализации прав, необходим также и механизм ответственности субъектов миграционных отношений. Установление государственного контроля за миграцией не должно противоречить комплексу прав и свобод человека и гражданина как значимой составляющей миграционных отношений.
Проблемы миграции должны быть объектом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, чтобы, с одной стороны, проводилась общефедеральная политика в этой области, а с другой -учитывались реальные ситуации и возможности при расселении беженцев и вынужденных переселенцев на территории конкретного российского региона. В ходе формирования миграционной политики России следует учитывать все многообразие миграционных ситуаций в регионах, а также стремиться обеспечивать баланс интересов федерального центра и субъектов Федерации путем урегулирования миграционных потоков на федеральном уровне и определения особого их порядка в ряде регионов, испытывающих основное давление миграции.
Основное отличие между понятиями «беженец» и «вынужденный переселенец» заключается в принадлежности к гражданству Российской Федерации. Однако становится очевидным, что существуют специфические особенности толкования данных понятий в нормативном пространстве России и актах международного права. Думается, что при трактовке этих понятий общечеловеческого свойства необходим единый подход, который
должен обеспечиваться закреплением в законодательстве Российской Федерации традиционных, устоявшихся международных дефиниций.
Необходима выработка механизма защиты беженцев и вынужденных переселенцев как многочисленной группы лиц, права и законные интересы которой чаще всего нарушаются. В этой связи существует перспективная тенденция в формировании судебной практики по делам мигрантов, как групповые иски или иски о защите неопределенного круга лиц, персональный состав которых неизвестен в момент возбуждения дела. Представляется целесообразным организовать в высших учебных заведениях профильного уровня специальные курсы по углубленному изучению миграционного законодательства с целью сокращения количества судебных исков, связанных с обжалованием правоприменительных актов органов исполнительной власти и должностных лиц в случае их несоответствия действующему законодательству.
Необходимо разработать кодифицированный законодательный акт, регулирующий все виды и типы миграции на территории Российской Федерации, а также внести серьезные изменения в федеральные законы «О беженцах», «О вынужденных переселенцах», «О правовом положении иностранных граждан» и «О гражданстве», которые предусматривали бы новые подходы к проблеме вынужденных мигрантов.
В Российской Федерации отсутствует концептуально обоснованная, эффективная государственная миграционная политика. Миграция населения представляет собой огромный ресурс, который необходимо использовать в целях развития российской государственности, экономической и социальной сфер общества, а также обеспечения национальной безопасности. Осуществляемая сегодня политика носит антимиграционный характер и представляет серьезную угрозу национальной безопасности России, так как лишает ее человеческих ресурсов, необходимых для демографического воспроизводства населения и экономического развития. Следовательно, основным приоритетом миграционной политики государства должно стать
12 обеспечение миграции в Россию. Оптимизация регулирования миграционных процессов на федеральном и региональном уровнях, выстраивание четкой, не противоречащей международному законодательству системы являются главными направлениями в формировании новой миграционной политики России, которая должна быть гибкой и динамичной, а также построенной на четком разграничении полномочий и предметов ведения как «по вертикали», так и «по горизонтали».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного
исследования детерминируется разработкой предложений, направленных на
конкретизацию статуса вынужденных мигрантов, построение современной
системы управления процессами вынужденной миграции,
совершенствование действующих нормативных актов, регулирующих вопросы миграции. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть использованы для дальнейшего теоретического исследования вопросов правового регулирования миграционных процессов, формирования миграционной политики, обеспечения взаимодействия органов государства в этой сфере, а также совершенствования российского законодательства и правоприменительной практики.
Результаты диссертационного исследования могут быть учтены законодательными органами государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации в деле совершенствования отечественного законодательства по вопросам вынужденной миграции, а также руководителями органов государственной власти всех уровней, ответственными за взаимодействие с вынужденными мигрантами по вопросам, входящим в их компетенцию.
Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов конституционного права России, международного права, а также при разработке учебно-методических пособий и спецкурсов.
13 Апробация результатов исследования осуществлена по следующим основным направлениям: при обсуждении и одобрении настоящей работы на заседании кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина; при подготовке автором научных публикаций; в выступлениях автора на международных и межвузовских научных и научно-практических конференциях и семинарах (всероссийские межвузовские конференции «Конституционные чтения» (Саратов, декабрь 2001, 2002, 2003 гг.); межвузовские научно-практические конференции «Управление общественными институтами и процессами в России: вопросы теории и практики» (Саратов, апрель 2002, 2004 гг.); международная научно-практическая конференция «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития» (Саратов, октябрь 2003 г.); межрегиональный научно-практический семинар «Правовое регулирование в сфере миграции: анализ ситуации и модели взаимодействия на региональном уровне» (Краснодар, октябрь 2003 г.); международная научно-практическая конференция «Толерантность и межэтнические отношения в России» (Саратов, апрель 2004 г.); международная научная конференция «Россия: тенденции и перспективы развития» (Москва, декабрь 2004 г.)); при проведении лекционных, практических и семинарских занятий по конституционному праву Российской Федерации, конституционному праву зарубежных стран в качестве старшего преподавателя кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина.
Кроме того, отдельные положения исследования были использованы при прохождении стажировки в Управлении по делам миграции ГУВД Саратовской области.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами настоящего исследования и включает в себя введение, две главы, состоящие из семи параграфов, заключение и библиографический список.
Общетеоретическая характеристика миграции населения: понятие, типология и функции
Проблема миграция населения не является чем-либо новым для человечества. Она существует с тех пор, как появились первые в истории человеческой цивилизации государства. В разные исторические периоды она решалась по разному: от игнорирования каких-либо прав мигрантов, до наделения их соответствующим правовым статусом. Частично под воздействием миграции формируется и тот мир, в котором мы живем сегодня.
Причины бегства разнообразны: нередко оно становилось прямым следствием преследований, дискриминации или массовых нарушений прав человека. Гражданские войны, результат политических конфликтов вызывали массовые потоки беженцев. Группа правительственных экспертов по международному сотрудничеству в целях предотвращения новых потоков беженцев отделила причины и факторы, вызываемые человеком от естественных причин. К числу причин, вызываемых человеком, были отнесены войны, колониализм, обращение с меньшинствами (например, при апартеиде), дискриминация и внутренние конфликты, нарушения прав и основных свобод человека, а также высылка. Наряду с этими причинами имеют значение и социально-экономические факторы, угрожающие физическому существованию и жизни отдельных лиц и групп. Первичными факторами признаются расовые, религиозные политические и социальные факторы, военные, идеологические и этнокультурные мотивы.
Куда бежит человек — неважно: речь идет о бегстве от несвободы и от опасности. Причин для бегства множество. Кроме причин, вызываемых человеком, могут быть причины, являющиеся следствием природных явлений и стихийных бедствий: землетрясения, наводнения, засухи, голода.
Миграционные процессы обрели со второй половины двадцатого столетия поистине глобальные масштабы, охватив все континенты планеты, социальные слои и группы общества, различные сферы общественной жизнедеятельности. Вполне правомерно минувший век назван «эрой миграции». Сегодня уже никто не оспаривает того положения, что миграция стала одним из главных факторов социального преобразования и развития во всех регионах мира.
О значимости этого факта свидетельствуют данные статистики: численность международных мигрантов, т.е. людей, живущих вне страны своего происхождения, возросла с 75 млн. в 1965 г. до 120 млн. в 1990 г., что составило 2% всего мирового населения. Количество мигрантов увеличивалось быстрее, чем население земного шара: 2,6% ежегодно против 1,9%. В период с 1990 г. и до начала XXI в. численность международных мигрантов оценивается уже в 135-140 млн. человек. При этом интенсивность международной миграции существенно уступает внутренним миграционным перемещениям. По экспертным оценкам ООН, внутренняя миграция, начиная с 80-х годов прошлого столетия, составляет от 750 млн. до 1 млрд. человек (почти каждый шестой житель планеты)1.
Соответственно и потребность в многоаспектном познании механизмов и тенденций миграции возросла ныне чрезвычайно и обусловливает пристальное внимание к ней представителей многих отраслей научного знания. Ее изучают демографы, . социальные антропологи, историки, политологи, правоведы, социальные психологи и социологи.
Российские экономисты попытались даже сконструировать некую общую миграционную теорию, названную ими миграциология2. Но кроме небольшого круга специалистов, ссылающихся в своих работах на данную теорию, она не получила широкого признания.
В науке, изучающей миграционные процессы, выделяются три направления исследования этого феномена, конкретизированные спецификой стоящих перед ней задач. К первому относится исследование миграции как социального явления. На данном общетеоретическом уровне раскрывается сущность и конкретные, обусловленные исторической, социокультурной и региональной спецификой формы проявления миграции, ее структурные и видовые особенности, закономерности возникновения и развития миграционных тенденций. Ко второму относится исследование проблемы влияния миграционных процессов на динамику криминогенной обстановки. К третьему - правовое регулирование миграционных процессов.
В качестве отправного пункта исследования любого объекта, явления, процесса или состояния выступает понятие, его обозначающее. От того, что мы понимаем под каким-либо явлением, принципиально зависит интеллектуальная и операциональная реакция на его существование и функционирование.
Категории вынужденных мигрантов в международном праве
За последние несколько десятилетий проблема беженцев приобрела глобальный характер. Она вышла за рамки одной страны, одного региона и превратилась в общемировую проблему, которая затрагивает население практически всей планеты. Потребовались усилия мирового сообщества, чтобы создать минимальные гарантии для обеспечения человеческого существования этой наиболее обездоленной категории лиц.
Определение понятия «беженец» с того момента, как оно было введено в международное право, претерпело серьезные изменения. В 20-30-х годах XX столетия в первых договорах и соглашениях о защите прав беженцев, когда давалось определение понятия «беженец» и предпринимались попытки урегулирования их прав, использовался групповой, или категорийный, подход. Определяющими были такие факторы, как нахождение за пределами страны своего происхождения и невозможность пользоваться защитой того государства, гражданами которого они являлись.
В настоящее время определение понятия «беженец» в международном праве закреплено двумя основными документами: Конвенцией ООН 1951 года о статусе беженцев и Протоколом, касающемся статуса беженцев, 1967 года.
Конвенция 1951 г. была направлена на регулирование положения беженцев, ставших жертвами событий Второй мировой войны. Главной задачей в тот период являлось возвращение беженцев на родину. Конвенция, прежде всего, касалась положения беженцев, находившихся в Европе. Она содержит общее определение понятия «беженец», не привязанное к определенным национальным группам.
Особые разногласия вызвало определение термина «беженец». Поскольку Конвенция предусматривала новые обязательства, которые, согласно международному праву, были бы для ее сторон обязательными, государства, принявшие участие в ее разработке, стремились ограничить это определение теми категориями беженцев, в отношении которых они были готовы взять на себя правовые обязательства. Соединенные Штаты выступали за узкое определение термина, стремясь избежать правовых обязательств, которые возникли бы в случае принятия более широкого определения. С другой стороны, западноевропейские государства отстаивали необходимость принятия более широкого определения, хотя и между ними были разногласия по поводу самого определения1.
В конечном счете, была принята компромиссная формулировка. Государства согласились внести общее, универсально применимое определение термина «беженец», базирующегося на понятии «вполне обоснованные опасения стать жертвой преследования». В то же время были предусмотрены два важных ограничения в отношении сферы применения Конвенции. Во-первых, преимуществами, предоставляемыми Конвенцией, не должны были пользоваться лица, которые стали беженцами в результате событий, происшедших после 1 января 1951 года, даже если во всех иных отношениях они подпадают под определение «беженец». Во-вторых, при ратификации Конвенции государство могло сделать заявление об ограничении своих обязательств по Конвенции лишь европейским беженцам.
В Конвенции изложены права и обязанности беженцев, а также обязанности государств по отношению к беженцам. В ней также закреплены международные стандарты обращения с беженцами. Она отражает принципы, направленные на обеспечение соблюдения и защиты прав беженцев в отношении их трудоустройства, образования, постоянного проживания, свободы передвижения, доступа в суды, натурализации и, что самое главное, гарантий в отношении того, что они не будут возвращены в страну, где им могут угрожать преследования. Два наиболее важных положения на этот счет содержатся в статьях 1 и 33 Конвенции. В статье 1 Конвенции дано общее определение понятия «беженец». Это лицо, которое в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
Статья 33 Конвенции говорит о запрещении высылки беженцев или их принудительного возвращения в страны, из которых они прибыли -«Договаривающиеся государства не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев в страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений»1.
Принятие такого определения термина «беженец» ознаменовало важный сдвиг в политике, поскольку это означало, что теперь статус беженца будет устанавливаться не только на групповой основе, как было в предыдущие годы, но и индивидуально, в каждом конкретном случае. Кроме того, определение стало носить общий характер, а не относиться к отдельным национальным группам, таким как русские из Советского Союза или греки из Турции, как это было в период между двумя мировыми войнами.
Генезис правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации
Миграция населения — процесс естественный, необходимый, в большой степени благотворный. Трудно представить, как бы развивалось человеческое общество, живи люди, поколение за поколением, лишь в местах своего рождения. Однако проблема вынужденного перемещения людей относится сегодня к одной из самых острых, с которыми на протяжении всей своей истории сталкиваются люди.
Трудная для многих стран проблема миграции для России полна драматизма. Вот уже больше десяти лет миграционные потоки между республиками бывшего СССР привлекают повышенное внимание многих ученых1, так как очень велики масштабы этих потоков, а их характер далек от обычных традиционных перемещений населения. Россия оказалась в центре этих новых миграционных процессов и стала основной принимающей стороной. Поэтому в последнее десятилетие миграция стала для нашей страны одним из важнейших факторов развития и внесла большие изменения в российское общество.
Миграционные процессы, которые рассматриваются в данной главе, получили в литературе устойчивое определение «вынужденная миграция»2. Основополагающая характеристика этого процесса заключается в том, что его движущими стимулами являются не наличие у мигрантов позитивной мотивации для переезда, не притягивающие факторы в целевых пунктах миграции, а такое изменение ситуации в местах выхода, когда для определенной части населения становится невозможным либо воспринимается как невозможное дальнейшее нормальное существование, реально возникает либо предвидится угроза безопасности (физической, этнокультурной, социальной) и отсутствует либо не предвидится перспектива нормализации.
Исходя из этих общих посылок, мы должны относить к вынужденным также и такие потоки, как экологических (например, из зоны Чернобыля) и экономических (из депрессивных и голодающих районов) мигрантов. Однако экологическая и экономическая миграции изучаются как самостоятельные процессы. Поэтому, говоря о вынужденной миграции в постсоветском пространстве, мы имеем в виду ту ее часть, которая обусловлена геополитическими изменениями, связанными с распадом СССР. Кроме того, причины и характер последствий процесса вынужденной миграции в постсоветском пространстве заставляют говорить о нем как о предмете особого внимания и особой ответственности российского государства.
В России, имеющей огромную территориальную протяженность, миграция была всегда. Однако массовые перемещения людей, как в дореволюционной России, так и в СССР были подчинены интересам государственной политики и в весьма незначительной степени зависели от воли и желания самих людей. Следуя своей природе и собственному выбору, люди стремятся переселиться туда, где лучше. Вопреки стремлениям человека политическая воля в отечественной истории была нацелена как раз на противоположное: миграционные потоки направлялись в экономически отсталые регионы, миграция рассматривалась как фактор, подчиненный задачам расширения геополитического пространства и подъема народного хозяйства.
С прекращением существования СССР как геополитической реальности и развитием Российской Федерации в качестве полноправного субъекта международного права произошли глубинные изменения, затронувшие все сферы общественной жизни, которые вовлекли в свой водоворот различные слои населения. Продвижение по пути демократии, провозглашение цели -построение правового государства - всколыхнуло, а иногда породило, проблемы, ранее находившиеся в «тлеющем» сознании, которые представляют угрозу национальным интересам России1.
Миграционные процессы в России в минувшее десятилетие определялись влиянием отрицательных и положительных факторов. К отрицательным факторам относятся распад бывшего Союза ССР, проявления национализма, терроризм, незащищенность отдельных участков государственной границы Российской Федерации, ухудшение качества жизни людей и состояния окружающей среды, экономическая нестабильность и социальные конфликты. В то же время к положительным факторам относятся демократизация общественно-политической жизни, реализация конституционного принципа свободы передвижения и развитие рыночных отношений.
Широкомасштабные неконтролируемые перемещения населения, затронувшие миллионы людей, стали примечательной и тревожной чертой постсоветской истории2. Хотя до недавнего времени эти перемещения в основном ограничивались пределами бывшего СССР и государств-преемников СССР, масштаб и сложность существующих и будущих проблем, связанных с вынужденной миграцией, имеют серьезные и далеко идущие последствия для сопредельных государств и всего международного сообщества.
Конституционно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации
Проблема вынужденных мигрантов на территории России в настоящее время является одной из наиболее острых в сфере регулирования правового статуса личности. В соответствии с действующим законодательством в Российской Федерации к категории вынужденных мигрантов относятся беженцы и вынужденные переселенцы. Они определяются как лица, вынужденные в силу установленных в законе внешних обстоятельств покинуть место своего постоянного проживания. Для решения их проблем приняты и действуют такие важнейшие законодательные акты как Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. «О беженцах»1 и Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» . В развитие названных законов принято большое количество нормативно-правовых актов, регулирующих различные аспекты в области реализации прав вынужденных мигрантов.
Правовой статус вынужденных мигрантов в целом формируется на основе общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров, права страны гражданства (страны места жительства) лица и права страны его пребывания.
В качестве юридической основы конституционно-правового института статуса беженца и вынужденного переселенца в Российской Федерации могут рассматриваться Конституция Российской Федерации, Федеральные законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», а также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, рассматриваемые Конституцией (п. 4 ст. 15) в качестве составной части правовой системы России.
Несмотря на то, что Конституция России не включает нормы, непосредственно регулирующие положение беженца или вынужденного переселенца, п. 1 ст. 17 Основного Закона устанавливает, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а п. 1 ст. 55 говорит о том, что перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
В данном параграфе мы рассмотрим основные аспекты правового положения вынужденных мигрантов - начиная от регистрации и получения статуса до обустройства этих лиц и утраты соответствующего статуса.
Однако прежде чем говорить о правовом статусе вынужденных мигрантов нужно сначала разобраться с соотношением понятий «беженец» и «вынужденный переселенец».
В настоящее время в Российской Федерации одновременно существуют три определения термина «беженец» (Конвенция ООН 1951 г. «О беженцах» и Протокол 1967 г., касающийся статуса беженца1; Соглашение СНГ 1993 г. о помощи беженцам и вынужденным переселенцам2; Федеральный закон «О беженцах») и два определения «вынужденный переселенец» (Соглашение СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам и Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах»). Все эти определения схожие, но не тождественные. Каждое из них подлежит применению, поскольку в Российской Федерации международные нормы могут применяться вместе с внутригосударственными нормами права.
Верховный Суд Российской Федерации подчеркнул: «Судам при осуществлении правосудия надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах, и международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Этой же конституционной нормой определено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора»1.
Термины «беженец» и «вынужденный переселенец» упоминаются в текстах 210 законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Однако базовыми законодательными актами в области вынужденной миграции являются Федеральный закон «О беженцах» и Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах».
Согласно Федеральному закону «О беженцах» беженцем признается лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
