Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Вынужденная миграция в Российской Федерации: понятие, правовой статус субъектов стр. 14
1.1. Вынужденная миграция в Российской Федерации: причины, понятие, субъекты, современное состояние стр. 14
1.2. Правовой статус беженцев в Российской Федерации: понятие, содержание, порядок и особенности приобретения стр . 35
1.3. Вынужденные переселенцы в Российской Федерации: особенности определения правового статуса стр. 71
1.4. Предоставление временного убежища в Российской Федерации иностранным гражданам и лицам без гражданства стр. 96
Глава II. Основные проблемы вынужденной миграции в Российской Федерации и пути их преодоления стр. 106
2.1. Миграционные процессы и влияние их на демографическую ситуацию в Российской Федерации стр. 106
2.2. Проблемы правового регулирования вынужденной миграции в Российской Федерации и пути их решения стр. 124
Заключение стр. 179
Список использованных нормативных актов и литературы стр. 187
- Вынужденная миграция в Российской Федерации: причины, понятие, субъекты, современное состояние
- Правовой статус беженцев в Российской Федерации: понятие, содержание, порядок и особенности приобретения стр
- Миграционные процессы и влияние их на демографическую ситуацию в Российской Федерации
- Проблемы правового регулирования вынужденной миграции в Российской Федерации и пути их решения
Введение к работе
Актуальность исследования.
Актуальность исследования на диссертационном уровне конституционно-правовых аспектов проблем вынужденной миграции обусловлена рядом обстоятельств.
Во-первых, вынужденная миграция - сложное, многоаспектное, разнообразное по своим формам явление. В современном обществе проблема вынужденной миграции выросла до глобальных масштабов. Став важной частью обеспечения защиты прав и законных интересов лиц, находящихся на территории Российской Федерации и желающих найти убежище в нашей стране, а также главным условием национальной безопасности, проблемы вынужденной миграции приобретают приоритетное значение в государственной политике Российской Федерации. И если 10-15 лет назад данная тема для России была не столь актуальна, то в настоящее время от её скорейшего решения зависит будущее России. Произошедший за последнее десятилетие в нашей стране социально-экономический и политический кризис породил миграцию людей в гигантских масштабах. Кроме того, многочисленные экологические катастрофы привели к перемещению людей из некоторых экологически загрязненных районов европейской части Российской Федерации и Сибири. Остроту этой проблеме придали межнациональные конфликты, начавшие вспыхивать ещё на территории СССР, а затем и на территориях республик бывшего СССР. Но особенно военный конфликт, произошедший в Чеченской Республике, заставил десятки тысяч людей покинуть обжитые места, бросить свои жилища и устремиться в безопасные для жизни районы России.
Во — вторых, многочисленные миграционные потоки, вызванные
вышеназванными причинами, породили проблему правового
регулирования статусов субъектов вынужденной миграции. В соответствии с принятыми в Российской Федерации Законами «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», а также международным законодательством в круг субъектов вынужденной миграции входят беженцы, вынужденные переселенцы, лица, ищущие убежища на территории Российской Федерации и перемещенные внутри страны лица (ВПЛ). Проблемы определения правового статуса этих субъектов порождают ряд серьёзных противоречий в действующем законодательстве, регулирующем миграционные процессы. Устранение этих противоречий является весьма важной задачей, стоящей перед руководством страны.
В - третьих, проблемы вынужденной миграции тесно связаны с демографической ситуацией в стране. Численность коренного населения Российской Федерации неукоснительно сокращается. Россия вымирает. Ежегодно численность россиян уменьшается в среднем на 800 тысяч человек. К 2016 году численность населения по данным Госкомстата сократится до 126 миллионов человек, то есть убыль составит почти 20 миллионов за 15 лет. Решить проблемы демографического спада будет возможно за счёт притока мигрантов. В настоящее время это наиболее эффективный, быстрый и доступный способ в связи с ограниченными экономическими ресурсами в стране.
В - четвёртых, актуальность рассматриваемой темы состоит ещё и в том, что для решения проблем вынужденной миграции необходимо
1 Зайончковская Ж. А. Что ждёт Россию с прекращением притока мигрантов // Всероссийский Чрезвычайный Съезд в защиту мигрантов (стенограмма и другие материалы Съезда). М.: Информационное Агентство «Миграция». 2002. С. 55,
иметь достаточную правовую базу. В настоящее время в Российской Федерации таковая практически отсутствует. Несмотря на то, что власти страны заявляют о необходимости притока мигрантов и оказании содействия им в обустройстве на территории России, на деле ими практически не предпринимается никаких решительных мер. Это противоречие в политике государства резко тормозит процесс решения проблем вынужденной миграции.
В - пятых, хотя и существуют немногочисленные научные труды в виде отдельных диссертаций, монографий и научных статей таких учёных, как Аирапетян Б. С, Арутюнова М. Г., Балашова А. В., Бобровой Н. А., Васильева В. И., Бенедиктова Д. Д., Витрук Н. В., Ворониной Н. А., Ганнушкиной С. А., Гилл Г. Г., Жеребцова А. Н., Зайончковской Ж. А., Иванова Д. В., Катковой Н. Н., Ковалёва Д. Ю., Кочетова В. Н., Кучериненко В. А., Назаровой Е. А., Переведенцева В.И., Тихомирова Ю. М., Тишкова В. А., Филипповой Е, И., Юсупова В. А. Язькозой А. А., Ястребовой А. Ю. и др., посвященные вопросам миграции вообще и вынужденной миграции в частности, эта проблема остаётся недостаточно разработанной и требует дальнейшего всестороннего анализа.
Цели и задачи исследования.
Целью настоящего исследования является комплексный анализ вынужденной миграции в Российской Федерации, определение её понятия, породивших её причин, определение правовых статусов беженцев, вынужденных переселенцев, лиц, ищущих временного убежища, внутри страны перемещённых лиц. Кроме того, необходимо проанализировать значение вынужденной миграции в регулировании демографической ситуации в стране и противоречивое отношение государственной власти к решению этого вопроса. Особое значение
имеет анализ действующего миграционного законодательства и выявление существенных недостатков, мешающих эффективному решению миграционных проблем в России. В соответствии с этим ставятся следующие задачи:
-проанализировать причины, породившие вынужденную миграцию в Российской Федерации;
определить правовой статус субъектов вынужденной миграции, его понятие, содержание, порядок и особенности приобретения.
- осуществить анализ действующего российского законодательства,
регулирующего процессы миграции и выявить противоречия между
заявленными государственными приоритетами и реальной ситуацией в
данной сфере правовых отношений;
- подготовить рекомендации по совершенствованию законодательства,
регулирующего миграционную ситуацию в стране;
- разработать и обосновать предложения по решению проблем вынужденной миграции.
Объект и предмет исследования.
Объект диссертационного исследования - общественные отношения, порождённые процессами вынужденной миграции. Предмет исследования составляют конституционно - правовые аспекты вынужденной миграции, а также законодательное решение её проблем.
Методология и методика исследования.
Методологическую основу настоящего исследования составляет комплекс общенаучных и частнонаучных методов: диалектического метода, метода анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторического и социологического, нормативно - логического, технико-юридического, сравнительно — правового.
Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, Закон РФ "О беженцах", Закон РФ "О вынужденных переселенцах",
Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", Закон РФ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", Закон РФ "О правовом положении иностранных граждан в СССР", Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации", иные нормативно-правовые акты, руководящие разъяснения Конституционного, Верховного Судов РФ применительно к теме диссертации, а также международная Конвенция о правовом статусе беженцев и Протокол к ней.
Теоретической основой диссертации являются положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов в области конституционного права, теории государства и права, философии, социологии, психологии, международного права, права социального обеспечения, жилищного права и др.
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке ряда положений, касающихся сущности и понятия вынужденной миграции, необходимости его рассмотрения в нескольких аспектах (конституционно-правовом, общеправовом и международно-правовом), понятия, содержания, порядка и особенностей приобретения статусов беженца, вынужденного переселенца, особенностей предоставления временного убежища на территории Российской Федерации, влияния миграционных процессов в стране на демографическую ситуацию.
Положения диссертации могут послужить основой для дальнейшего теоретического исследования рассматриваемой проблематики.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования выводов и предложений диссертанта как в законотворческой деятельности в целях устранения терминологических противоречий и выработки единообразного подхода к употреблению соответствующих понятий в миграционном законодательстве, так и в
правоприменительной практике. В диссертационном исследовании предложены: пути решения ряда проблем правового регулирования процессов вынужденной миграции в России. Содержащиеся в диссертации выводы могут быть использованы:
- в правотворческой деятельности по совершенствованию законодатель
ства в области регулирования миграционных процессов;
в практической деятельности юридических консультаций, осуществляющих правовую помощь лицам,, ищущим убежища на территории Российской Федерации;
при подготовке учебников, лекций; учебных пособий и методических материалов для высших учебных заведений;
в проведении дальнейших исследований проблем вынужденной миграции с позиций конституционного права, теории государства и права, социологии, политологии.
Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут использоваться в процессе преподавания конституционного права в высших юридических учебных заведениях.
Апробация результатов исследования..
Теоретические положения и выводы диссертации были использованы при проведении учебных занятий по курсу конституционного права в Елецком Государственном Университете им. И.' А. Бунина.
Основные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, обсуждены на кафедре конституционного права Елецкого Государственного Университета им. И. А. Бунина.
Результаты исследований были также апробированы в выступлениях автора на научно-практических конференциях
юридического факультета, проводимых в 2002 и 2003 годах, а также
ігубликациях в Вестнике Областного Суда Липецкой области в 2003 году,
сборниках материалов научно-практической конференции юридического
факультета за 2002 и 2003 годы.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав,
включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной
литературы.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем
предпринята попытка всестороннего, комплексного юридического анализа вынужденной миграции в Российской Федерации, определения её понятия, которое отсутствует в настоящее время в нормативно-правовых актах, регулирующих миграционные процессы в стране. В исследовании также анализируются соответствующие статьи Законов РФ «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», касающиеся порядка приобретения статусов беженца и вынужденного переселенца, противоречащие нормам как Российского, так и международного законодательства. Указанный анализ проводился на основе сравнения действующих редакций законов с нормами Конвенции о статусе беженцев 1951 года и Протокола, касающегося статуса беженцев 1967 года, а также на основе сопоставления норм федерального и регионального российского законодательства по данной проблематике. В работе отражена и обоснована авторская позиция относительно ряда положений, являющихся спорными или не получивших достаточного освещения в юридической литературе. В числе конкретных положений, характеризующих новизну исследования, такие, как определение понятия вынужденной миграции в качестве социально-правового явления, характеристика состояния, структуры и динамики вынужденной миграции и её влияния на демографическую ситуацию в стране, выявление и обобщение факторов, способствующих нарастанию
процессов вынужденной миграции, выявление значения вынужденной миграции в обеспечении общественной безопасности, обоснование целесообразности разработки единого свода миграционного законодательства, способного разрешить множество проблем в этой области.
Положения, выносимые на защиту.
Констатация того, что вынужденную миграцию необходимо понимать как перемещение людей, вынужденно покинувших место постоянного жительства и ищущих убежища на других территориях - в границах государства своей гражданской принадлежности или за его пределами - вследствие совершенного в отношении их или членов их семей насилия или преследования, либо вследствие реальной возможности подвергнуться насилию или преследованию, а также вследствие обстоятельств экономического, природного, техногенного характера.
Определение причин, породивших вынужденную миграцию в России, среди которых решающее значение имеют:
- межнациональные конфликты на территории СССР, вызвавшие
массовый исход населения из конфликтных территорий;
- распад СССР на независимые государства, вследствие чего
миллионы русскоязычных граждан СССР, причём не только русских,
вынуждены были мигрировать в Российскую Федерацию;
военные действия в Чеченской Республике, вынудившие десятки тысяч мирных граждан покинуть места своего постоянного проживания из-за опасения стать жертвами вооружённых столкновений и в поисках благоприятных для проживания регионов;
экологические катастрофы в европейской части России и Сибири;
- экономическая миграция.
3. Определение круга субъектов вынужденной миграции: беженцев,
вынужденных переселенцев, лиц, ищущих убежища на территории
Российской Федерации, внутри страны перемещённых лиц (ВПЛ).
Определение понятия правового статуса, порядка и особенностей приобретения правового статуса беженца в Российской Федерации.
Обоснование необходимости внесения следующих изменений и дополнений в Закон РФ «О беженцах»:
- целесообразно в целях наибольшего обеспечения прав и свобод
лиц, ищущих убежища на территории России, внести соответствующие
изменения в п/п 3 п. 6 ст. 4 и п. 7 ст. 4 Закона «О беженцах». А именно
слова «решение о выдаче свидетельства является основанием для ...» в
начале п/п 3 п. 6 ст. 4 Закона рекомендуется заменить словами «выдача
свидетельства осуществляется при подаче ходатайства о получении
статуса беженца и этот документ является основанием для ...».
Слова «при принятии решения о выдаче свидетельства» в начале п.7 ст. 4 Закона заменить словами «при подаче ходатайства о получении статуса беженца ...».
Внесение подобных изменений позволило бы обеспечить такое положение, когда в России, как и во многих цивилизованных западноевропейских странах, ищущим убежища лицам документы выдавались сразу же при подаче ими ходатайства, а не на более поздней стадии;
- целесообразно было бы дополнить ст. 6 пунктом 10, формулировка
которого может быть следующей: «выбор места проживания и
свободного передвижения в пределах территории Российской
Федерации при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых
к иностранцам при тех же обстоятельствах», поскольку существует
очевидное нарушение российским законодательством ст. 26 Конвенции
1951 г. о свободе передвижения беженцев. Нахождение в центре
временного размещения в период рассмотрения ходатайства косвенно ограничивает данную свободу;
- статьёй 4.7. не предусматривается обеспечение лиц должными документами на период рассмотрения жалобы на решение о рассмотрении ходатайства по существу в случае, если решение о рассмотрении ходатайства по существу может быть отрицательным (а такие случаи весьма нередки).
Для восполнения существующего пробела целесообразно дополнить п/п 5 ст. 4. 7 словами «в том числе на период процедуры рассмотрения жалобы на решение о рассмотрении ходатайства по существу». Это дополнение, как нам кажется, обеспечит ищущих убежища лиц должными документами и регистрацией в МВД РФ на период после вынесения отрицательного решения первой инстанцией в случае, если они решат обжаловать его.
6. Определение понятия правового статуса вынужденного
переселенца, порядка и особенностей его приобретения на территории
Российской Федерации. Констатация целесообразности включения в
категорию лиц, претендующих на получение статуса вынужденного
переселенца, лиц, пострадавших от стихийных бедствий, экологических
катастроф, катастроф техногенного характера, проживающих в районах
бедствий, а также репрессированных народов1.
7. Необоснованность отсутствия в Российской Федерации Закона
РФ «О положении лиц, вынужденно перемещённых внутри страны»,
устанавливающего в законодательстве России статус вынужденно
перемещённого внутри страны лица (ВПЛ), с определением
соответствующего понятия ВПЛ, его прав и обязанностей, порядка
приобретения и утраты подобного статуса. На территории Российской
Литвинова Г.Н., Михайлова НА. Правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев в России // Государство и право. 1992. Ns 4. С. 12,13.
Федерации в настоящее время существует несколько категорий переселенцев, по праву могущих претендовать на подобный статус.
Констатация того, что принятая в Законе РФ «О беженцах» формулировка понятия «временное убежище» не в полной мере соответствует содержанию аналогичных понятий, имеющихся в международных документах и законодательстве государств, применяющих этот институт дополнительной защиты.
Констатация того, что для достижения эффективного решения проблемы демографического спада и старения населения, которая в настоящее время достаточно остро стоит в России, а также предотвращения возможного в будущем экономического кризиса, в том числе по причине сокращения трудоспособного населения, миграционная стратегия Российской Федерации должна быть направлена на привлечение большого количества мигрантов.
10. Констатация того, что в настоящее время в Российской
Федерации сложилась критическая ситуация в сфере правового
регулирования процессов вынужденной миграции. Государство в лице
правительственных чиновников не понимает всей остроты и важности
данных проблем и не принимает никаких реальных мер для их решения.
Вынужденная миграция в Российской Федерации: причины, понятие, субъекты, современное состояние
В последнее десятилетие миграционные процессы послужили одним из важных факторов, оказавших существенное влияние на социально-политическую и экономическую обстановку в Российской Федерации. Массовая миграция, носящая в большинстве случаев вынужденный характер, значительно влияет на социальную и демографическую ситуацию в стране, зачастую приводя к её обострению.
Распад СССР и возникновение на его территории новых независимых государств явился одним из определяющих событий конца XX века. Этот геополитический фактор послужил переломным моментом в развитии массовых миграционных процессов на постсоветском пространстве. В Советском Союзе, государстве фактически закрытом от внешнего мира, не было свободы перемещения ни внутри, ни, тем более, вне государственных границ. Существовавшие незначительные миграционные процессы регулировались недемократическими, а зачастую, и секретными нормами. Изменения в миграционных потоках, их структуре и интенсивности, произошедшие после распада Советского Союза, обусловили острую необходимость правового регулирования миграционных процессов на национальном, региональном и местном уровнях. Всё это одновременно привело к изменению концептуального видения проблем миграции, их роли в развитии современных общественных отношений.
Регулирование процессов миграции на территории Российской Федерации, включая въезд и выезд, позволяет условно выделить пять основных видов миграционных потоков: 1. вынужденная миграция; 2. внешняя миграция; 3. внешняя трудовая миграция; 4. незаконная миграция; 5. внутренняя (социально-экономическая) миграция. Вынужденная миграция может быть внешней (лица, ищущие убежища, в том числе беженцы) и внутренней (перемещённые лица, вынужденные переселенцы и др.), возвратной и безвозвратной1.
Из всех перечисленных видов миграционных потоков вынужденная миграция является, пожалуй, самым крупномасштабным явлением, в силу которого страдает значительным образом гражданское население, а перемещение вынужденных переселенцев, в свою очередь, становится основным источником нестабильности и конфликтов в местах временного обустройства таких лиц2. Официального понятия вынужденной миграции в законодательстве Российской Федерации в настоящее время не существует. Попытка сформулировать данное понятие была предпринята в проекте Концепции миграционной политики Российской Федерации, разработанном Минфедерации и
Федеральная миграционная программа. Утверждена Указом Президента РФ от 09.08.94г. №1668 / Библиотечка «Российской газеты» «Кто и как поможет переселенцам. Новейшие документы. Разъяснения». 1996 г. С. 26. 2 Уже в 1990 году на территорию РФ хлынул поток лиц, «временно покинувших места своего постоянного проживания», и вынужденная миграция приобрела угрожающие масштабы. утверждённом Правительством РФ в сентябре 2002 года. В Концепции указывалось, что под вынужденной миграцией следует понимать территориальные перемещения людей, покинувших место жительства вследствие совершенного в отношении их или членов их семей насилия или преследования, либо вследствие реальной возможности подвергнуться насилию или преследованию, а также вследствие чрезвычайных обстоятельств экономического, природного, техногенного характера. Однако Концепция не была принята, так как в Администрации Президента РФ под началом В. П. Иванова стала разрабатываться ещё одна, новая концепция.
В сборнике материалов бюллетеня «Мониторинг вынужденной миграции» М. Г. Арутюнов определяет вынужденную миграцию как ситуацию, при которой люди, спасаясь от угрозы для жизни и иных преследований, вынужденно покидают места своего постоянного жительства и ищут убежища на других территориях - в границах государства своей гражданской принадлежности или за его пределами, которая в значительной степени явилась следствием принудительной миграции и пришла на смену последней в «эпоху» М. С. Горбачёва и в связи с распадом СССР3. На наш взгляд, проанализировав данные понятия, можно предложить следующую формулировку понятия «вынужденной миграции» и определить её как перемещение людей, вынужденно покинувших место постоянного жительства и ищущих убежища на других территориях - в границах государства своей гражданской принадлежности или за его пределами - вследствие совершенного в отношении них или членов их семей насилия или преследования, либо вследствие реальной возможности подвергнуться насилию или преследованию, а также вследствие обстоятельств экономического, природного, техногенного характера.
Правовой статус беженцев в Российской Федерации: понятие, содержание, порядок и особенности приобретения стр
Проблеме правового статуса личности в российской правовой науке всегда уделялось немало внимания. Обусловлено это, прежде всего, тем, что, как отмечает Н.И. Матузов, «многогранные связи права и личности наиболее полно могут быть охарактеризованы через понятие правового статуса, в котором отражаются все основные стороны юридического бытия индивида: его интересы, потребности, взаимоотношения с государством, трудовая и общественно-политическая деятельность, социальные притязания и их удовлетворение. Это собирательная, аккумулирующая категория»1.
В самом общем виде правовой статус можно определить как юридически закреплённое положение личности в обществе . Основу правового статуса составляет фактический социальный статус или, иными словами, реальное положение человека в определённой системе общественных отношений. Посредством права социальный статус приобретает законодательные рамки.
В силу особой теоретической и практической значимости категории правового статуса личности, теоретические проблемы, включающие в себя и методологические вопросы исследования её (категории), поставлены в настоящее время на первое место не только в теории государства и права, но и в отраслевых юридических науках. Следствием этого является то, что при исследовании концепции правового статуса наметились различные научные направления.
Одними учёными делается попытка найти решение данного вопроса в расширении внутреннего логического объёма категории «правовое положение (статус) личности», при этом, не различая понятия «правовое положение» и «правовой статус», принимая за основу равнозначность этих понятий. В подтверждение этому, в частности, приводится такой аргумент, что законодательство, юридическая практика, печать, а также международные акты о правах человека не проводят между ними каких-либо различий, употребляя в одном и том же смысле1. Эти термины взаимозаменяемы, и в зависимости от контекста либо стилистической предпочтительности может применяться тот или другой термин. Кроме того, в переводе с латинского слово «статус» (status) означает состояние, положение, что подтверждает равнозначность, синонимичность данных терминов. В частности, такую точку зрения поддерживают Матузов Н.И., Черниченко СВ., Воеводин Л.Д., Карташкин В.А. и другие.
В содержание правового статуса наряду с юридическими правами и обязанностями включаются меньшие по объёму категории, такие как гражданство (А.И. Лепешкин2), гарантии (Л.Д.Воеводин3), общая статутная ответственность гражданина перед государством и обществом (В.М. Горшенев, Н.И. Матузов), конституционно закреплённый принцип равноправия граждан (В .А. Патюлин ), правовые гарантии и правовая ответственность за выполнение обязанностей (М.С. Строгович ), правоспособность и принципы (В.В. Щетинин ) .
Таким образом, содержание правового положения (статуса) личности данные авторы определяют как сложное явление, органически сочетающее как социальный, так и юридический аспекты, и делить понятие «правовой статус» и «правовое положение» не представляется целесообразным.
По мнению других учёных, необходимо разграничивать понятия правовой статус и правовое положение (В.А. Кучинский) и рассматривать их в качестве двух самостоятельных понятий (Н.В. Витрук), так как правовой статус понятие более узкое и является частью (ядром) правового положения. В.И. Новосёлов предлагал также рассматривать правовой статус в узком и широком значении
На наш взгляд, первый подход к проблеме более обоснован, и здесь нельзя не согласиться с мнением Н.И. Матузова о том, что «в таком разделении нет особой необходимости, поскольку полисемантичность, смысловое удвоение термина не способствует чёткому восприятию и анализу одной из ключевых категорий правоведения. Различие следует проводить не между правовым статусом и правовым положением одного и того же лица, а между правовым статусом (положением) различных лиц или организаций»1.
В юридической литературе высказывалось и мнение учёных о необходимости внедрения в юридическую лексику категории «правовой модус» вместо категории «правовой статус», в связи с её большей точностью и полнотой в условиях существующего небогатого понятийного аппарата, а также считая её оптимальным видом правовой информации о межотраслевых правах и обязанностях граждан2. Данной точки зрения придерживается и В.В. Ровный, определяя правовой модус как «конкретизирующий правовой статус на уровне отдельных социальных групп, отличающийся более разнообразной отраслевой гаммой»3.
Миграционные процессы и влияние их на демографическую ситуацию в Российской Федерации
Миграция людей на определенных этапах становления большинства государств мира оказывает значительное влияние на их развитие. Особенно существенно сказывается это влияние в период формирования государств, их экономики и социальной сферы. Известными хрестоматийными примерами является роль мигрантов и миграции в формировании таких развитых стран, как Соединенные Штаты Америки, Австралия, Израиль и многих других.
Российская империя, Советский Союз и современная Российская Федерация не являются в этом смысле исключением. В XX веке на территории бывшей Российской империи миграция людей происходила в гигантских масштабах. Причиной тому послужили первая мировая и гражданская войны, массовое бегство людей за пределы страны от большевистского террора, принудительные переселения целых народов, вторая мировая война и массовые депортации "избранных" народов, а затем их возвращение на места прежнего жительства. Экологические катастрофы, наиболее ярко высвеченные аварией на Чернобыльской АЭС, привели к миграции из некоторых экологически загрязненных районов европейской части Российской Федерации и Сибири. После фактического открытия границ СССР сотни тысяч евреев, немцев, армян выехали за границу. Период стагнации СССР, достигший пика в восьмидесятые годы, резко обострил межнациональные отношения и вызвал исход населения из конфликтных регионов. Распад Союза на независимые государства побудил миллионы русскоязычных граждан СССР, причем не только русских, мигрировать в Российскую Федерацию. Ко всему этому добавилась экономическая миграция с Севера России и из других районов, некогда богатых трудовыми ресурсами.
Понятно, что миграционная политика в первые годы самостоятельного существования страны была сосредоточена именно на этих проблемах, требующих безотлагательного решения. За прошедшие 12 лет многое изменилось: остановлены все крупные вооруженные конфликты в странах СНГ, приток мигрантов в Российскую Федерацию за последние годы сильно сократился. Жизнь выдвигает новые задачи. Накопившийся опыт регулирования миграционных процессов высвечивает недостатки и ограниченность миграционной политики и практики, находящихся в плену ставших уже традиционными задач. Приобретя застойный характер, они, что самое опасное, абстрагируются от проблем экономического развития страны. Особенно ярко это проявилось при обсуждении Концепции миграционной политики в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Так было на парламентских слушаниях в конце 1999 г., то же повторилось на заседании за круглым столом "Проблемы миграционной политики в современной России", которое было проведено Комитетом по делам национальностей Государственной Думы 4 декабря 2000 г.
Конструктивная миграционная политика должна способствовать достижению важнейших общественных целей, таких как развитие рыночных отношений, построение демократического общества и соблюдение прав человека, интеграции Российской Федерации в международный рынок труда, укрепление безопасности страны, устранение или смягчение возникающих рисков.
Чтобы краткосрочная миграционная политика не вошла в противоречие с долгосрочными тенденциями и целями, необходима разработка стратегии - видения главной задачи и конкретной деятельности по ее достижению. Миграционная стратегия Российской Федерации в решающей степени обусловливается демографической обстановкой. Согласно всем прогнозам, естественная убыль населения России носит устойчивый долговременный характер, что в значительной мере предопределено эволюционными закономерностями, свойственными всем развитым странам. Уменьшится ли при этом население страны и насколько, во многом зависит от миграции.
Как известно, численность населения России начала сокращаться с 1992 года. С 1992 года по настоящее время естественная убыль населения Российской Федерации составила 7 миллионов человек . Миграционный прирост в это десятилетие достиг больших значений, но он покрыл только половину естественной убыли. В Российскую Федерацию прибыло 3,5 миллиона человек, а численность населения страны уменьшилась с 1992 года на 3,7 миллиона человек. Даже если взять в расчёт неучтённых мигрантов, тех, кто фактически живёт в России, всё равно миграционный поток не прекратит естественную убыль населения.
Согласно официальному прогнозу Госкомстата, данному в 1998 году, к 2016 году численность населения Российской Федерации должна составить 130 миллионов человек,.то есть на 15 млн. человек меньше, чем в настоящее время (минимальный вариант). В среднем сокращение по миллиону в год. Но с 1998 года фактическая демографическая динамика оказалась ниже минимального варианта прогноза.
Проблемы правового регулирования вынужденной миграции в Российской Федерации и пути их решения
В настоящее время для решения проблем правового регулирования процессов миграции принято достаточно много нормативно — правовых актов, но реального воплощения в жизнь многие из них не получили. Остаются декларативными обещания власти быстро и эффективно решить обозначенные проблемы. Рассмотрим это подробно на конкретном материале.
После распада СССР Россия объявила себя преемницей всех его прав и долгов, а также взяла на себя бремя ответственности за судьбу 25 млн. русских и 4 млн. представителей других коренных народов России, оказавшихся «отрезанными» от своей исторической родины.
В конце 80-х - начале 90-х годов руководство СССР и России неоднократно декларировало свою приверженность идее правового государства. В первые два-три года существования независимого Российского государства на волне демократического подъёма были приняты весьма либеральные правовые акты.
Россия выгодно отличалась среди бывших советских республик в плане решения проблем вынужденной миграции. На Международной Женевской конференции по проблемам миграции на постсоветском пространстве1 Российскую Федерацию ставили в пример.
Но со временем стало очевидно, что законы, созданные по западным образцам, выражали, прежде всего, стремление руководства страны обеспечить международное признание России как цивилизованного европейского государства. Серьёзного намерения создать надёжное правовое поле для регулирования процессов миграции при этом не преследовалось.
Принятие очередного закона не влекло за собой принятия соответствующего подзаконного акта исполнительной власти, который давал бы возможность закону реализоваться на практике. Более того, нередко принятые Правительством РФ постановления противоречили духу и букве закона, во исполнение которого принимались.
Отсутствие контроля и полноценной юридической экспертизы законотворчества на. местах способствовало тому, что появилось великое множество противозаконных региональных актов, которые и в настоящее время издают руководители субъектов Федерации и органов местного самоуправления, пытаясь на свой лад внести подобие порядка в создавшийся хаос.
Таким образом, в огромном государстве, которым остаётся постсоветская Россия, появились неограниченные возможности для развития произвола во всех сферах жизни российского общества. Неработающее новое законодательство в сочетании со старой практикой волевых решений, в прошлом принимаемых централизованно, а в настоящее время исходящих из разных источников, привели к тому, что человек оказывается абсолютно беззащитным в нашей стране. Кроме того, варварские военные действия в Чечне, усугубившие нравственное разложение власти и общества, продемонстрировали полное пренебрежение государства к правам личности.
В настоящее время существенные пробелы и многочисленные противоречия в правовом регулировании вынужденной миграции значительно снижают степень защиты прав и свобод мигрантов и уровень гарантированности этих прав. Анализ действующих норм в области миграции на территории Российской Федерации и практики их применения выявляет случаи грубого нарушения прав и свобод человека и гражданина как законодательными, так и исполнительными органами власти на местах.
В первую очередь необходимо сказать несколько слов о выполнении международных обязательств Российской Федерации по Конвенции 1951г. о статусе беженцев. Федеральный Закон "О беженцах" в редакции от 28 июля 1997 г. вполне следует современным правовым тенденциям в области вынужденной миграции и детально регламентирует все моменты процедуры получения статуса. В него изначально заложено то определение понятия "беженец", которое содержится в Конвенции 1951 г., при этом специально указано (п. 2 ст. 2), что в сферу действия закона не попадают лица, покинувшие свое государство по экономическим причинам или вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Законом используется унифицированная международно-правовая терминология и распространенные в практике развитых стран формы защиты, такие как временное убежище и воссоединение семьи. Говоря по существу, изменения Закона в редакции от 7 ноября 2000 г. коснулись в основном обязанности лица, ходатайствующего о признании беженцем, пройти процедуру идентификации и обязательную дактилоскопическую регистрацию, а также полномочий Министерства юстиции Российской Федерации по информированию об освобождении лица, подлежащего депортации.
