Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление местного самоуправления в Республике Коми и его правовое регулирование 13
1.1. Возникновение и развитие местного самоуправления в Республике Коми 13
1.2 Конституционные основы местного самоуправления и их конкретизация в федеральном законодательстве 57
1.3. Законодательство Республики Коми о местном самоуправлении
1.4. Саморегулирование организации и деятельности местного самоуправления местным сообществом 84
Глава 2. Предметы ведения и компетенция местного самоуправления в Республике Коми 120
2.1. Предметы ведения органов государственной власти Российской Федерации и Республики Коми в сфере местного самоуправления 120
2.2. Предметы ведения местного самоуправления 141
2.3. Государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления 148
2.4. Компетенция представительных и исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления 165
Заключение 190
Список литературы
- Возникновение и развитие местного самоуправления в Республике Коми
- Конституционные основы местного самоуправления и их конкретизация в федеральном законодательстве
- Предметы ведения органов государственной власти Российской Федерации и Республики Коми в сфере местного самоуправления
- Предметы ведения местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из основ конституционного строя России является местное самоуправление. Правильно организованное местное самоуправление — необходимое условие формирования подлинно правового государства и гражданского общества. Создание сис О темы властных отношении, в которую местное самоуправление включено в качестве важнейшего элемента, призванного обеспечивать поддержание связи государства с населением, еще не завершено. Становление местного самоуправления в России — сложный и противоречивый процесс. Трудности на пути создания системы местного самоуправления в Российской Федерации во многом обусловлены отсутствием единого подхода к вопросу о роли местного самоуправления в современном российском обществе. В целях создания оптимальных условий развития общества необходимо обеспечить, с одной стороны, единство управления в стране как неотъемлемое условие целостности государства, а с другой — децентрализацию властных полномочий, эффективное функционирование системы местного самоуправления.
Большая нагрузка по формированию нормативной правовой базы функционирования местного самоуправления, его финансового и материального обеспечения легла на субъекты Российской Федерации. За истекшее десятилетие в субъектах Российской Федерации опробованы, прошли своего рода «экспериментальную проверку» многочисленные варианты организации местного самоуправления. Поэтому в современных условиях важно обратиться к исследованию региональных аспектов местного самоуправления.
В процессе реформирования системы местного самоуправления необходимо изучать опыт различных субъектов РФ с тем, чтобы, с одной » стороны, выявлять то ценное, что целесообразно закрепить в федеральном
О законодательстве, экстраполировать на другие регионы, а с другой — ис правлять ошибки, устранять нарушения законодательства, искажения основополагающих принципов организации местного самоуправления, допущенные некоторыми субъектами федерации при принятии собственных правовых актов.
В связи с этим представляет несомненный интерес изучение процесса становления местного самоуправления и его правового регулирования в Республике Коми, где есть множество специфических моментов, нуждающихся в теоретическом осмыслении. Нормативная правовая база республики находится в стадии доработки, и научные рекомендации по ее совершенствованию окажутся полезными для региональных законодателей, как и учет опыта других субъектов Федерации. Кроме того, разработка проблем регионального законодательства позволяет глубже понять процессы развития местного самоуправления в целом и позволяет сформулировать конкретные рекомендации по совершенствованию федерального законода-тельства. Все отмеченное и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработки проблемы. Вопросы местного самоуправления нашли отражение в трудах выдающихся государственных и общественных деятелей дореволюционной России, а также юристов (А. Васильчикова, СВ. Витте, В.М. Гессена, Л. Дашкевича, А. Михайловского, А. Новикова, М. Свешникова и др.). Значение их трудов определяется не только глубиной научного анализа вопросов местного самоуправле ния, но и тем, что сложные теоретические проблемы разрабатывались ими применительно к конкретным условиям Российского государства. Правовая природа местного самоуправления исследовалась в трудах И. Андреевского, Н.И. Арефа, Л.В. Велихова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, СА. Корфа, Н.И. Лазаревского, Г. Новоторжского, O.K. Нотовича, Б.Н. Чичерина и других отечественных О ученых.
В процессе подготовки диссертации автор опирался на работы современных ученых: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А Азовкина, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, И.Л. Бачилло, А.А. Белкина, Л.Ф. Болтенковой, А.А. Белкина, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, В.Г.Графского, Н.А. Емельянова, С.Э. Жилинского, А.В. Зиновьева, Т.Д. Зражевской, Б.И. Кожохина, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Л.Г. Лаптева, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, Н.А. Михалевой, И.И. Овчинникова, В.В. Оксамытного, В.А. Пертцика, Н.В. Пирумовой, М.И. Пискотина, Н.В. Постового, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, И.А. Умновой, СЮ. Фабричного, В.И. Фадеева, Г.Т. Чернобеля, Л.В. Четвериковой, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Б.С. Эбзеева и др.
Объектом исследования является становление и правовое регулирование местного самоуправления в Республике Коми, определение предметов ведения и компетенции местного самоуправления в целом, его представительных и исполнительных органов в частности.
Предметом исследования служит система нормативных правовых актов, регулирующих предметы ведения и компетенцию органов местного самоуправления, - федеральное и региональное законодательство, прежде всего законодательство Республики Коми, а также акты местного самоуправления, принятые в муниципальных образованиях Республики Коми.
Цель диссертационного исследования — комплексный анализ нормативно-правовой базы функционирования системы местного самоуправления в Республике Коми, определение на ее основе компетенции органов местного самоуправления ее оценка с точки зрения полноты охвата вопросов местного значения и адекватности средств и способов их правового урегулирования, выработка рекомендаций по совершенствованию федерального и регионального законодательства, уставов муниципальных обра зований и других нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Для достижения этой цели автор считает необходимым решить следующие задачи:
- проследить процесс становления местного самоуправления в Республике Коми и показать эволюцию законодательства, его регулирующего;
- показать соотношение федерального законодательства и законодательства Республики Коми в сфере местного самоуправления, в правовом регулировании местного самоуправления, определении предметов ведения и компетенции;
- проанализировать соотношение законодательных актов Республики Коми и актов местного самоуправления в определении компетенции местного самоуправления;
- дать научную оценку состояния правового регулирования местного самоуправления в Республики Коми и выявить его особенности;
- установить соотношение круга полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления на основе анализа актов местного самоуправления, разработанных в муниципальных образованиях Республики Коми;
- наметить основные пути по изменению регионального законодательства РК о местном самоуправлении в целом и Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми» в особенности;
- выработать предложения по переработке уставов муниципальных образований Республики Коми.
- составить рекомендации совершенствования федерального законодательства о местном самоуправлении
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания, научные методы анализа и синтеза, дедукции и индукции, восхождения от конкретного к абстрактному и от абстрактного к конкретному и др., конкретно-исторический, социологиче Ф ский, системный методы, а также специальные методы исследования пра вовых явлений - историко-правовой, сравнительно-правовой, технико-юридический и др.
Нормативную базу работы образуют Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральное законодательство о местном самоуправлении в Российской Федерации; законодательство Республики Коми, устанавливающее систему органов местного самоуправления и регулирующее во просы их организации и деятельности; законодательные акты ряда других субъектов Российской Федерации; правовые акты органов местного самоуправления, в частности, уставы муниципальных образований на территории Республики Коми.
Эмпирическую базу диссертации составляет практика организации и деятельности органов местного самоуправления в Республике Коми, опыт правового регулирования компетенции органов местного самоуправ - ления на территории Республики Коми, составления и принятия уставов муниципальных образований «Город Сыктывкар», «Город Ухта», «Город Сосногорск», «Прилузский район» и др., а также опыт практической работы автора в должности главы администрации Объячевского сельсовета Прилузского района Республики Коми. Автором широко использованы материалы Конституционного суда Республики Коми, а также федеральных судов обшей юрисдикции.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые в юридической литературе на монографическом уровне исследован широкий круг
Э вопросов, связанных с анализом процесса становления местного само управления в Республике Коми, состоянием его правового регулирования в современных условиях, определением компетенции органов местного самоуправления в Российской Федерации в целом и в Республике Коми в частности. В научный оборот вводятся многочисленные правовые акты Республики Коми, не подвергавшиеся ранее специальному правовому иссле Q дованию.
Of Автором разработаны конкретные рекомендации по оптимизации федерального и регионального законодательства в данной области, сформулированы рекомендации по реализации полномочий органов местного самоуправления, совершенствованию механизмов взаимодействия органов государственной власти Республики Коми и органов местного самоуправления.
В работе по-новому осмыслен ряд теоретических положений трак о товки предметов ведения местного самоуправления и определения компетенции его представительных и исполнительных органов, разработаны конкретные предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении, переработке Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми», актов органов и должностных лиц местного самоуправления. Автором подготовлены рекомендации по переработке уставов муниципальных образований . Республики Коми.
На защиту выносятся следующие положения. 1. Развертывание системы местного самоуправления в Республике Коми тормозится ввиду отсутствия необходимой правовой базы, создаваемой на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Практика применения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 и Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми» выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы мест Q ного самоуправления: неопределенность территориальной организации местного самоуправления; удаленность органов местного самоуправления от населения; нечеткость в определении компетенции муниципальных образований; необеспеченность материальными ресурсами, необходимыми для решения возложенных на муниципалитеты задач; недостаточная проработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления и др.
2. ФЗ об общих принципах недостаточно четко установил пределы полномочий федеральных и региональных органов власти по законодательному регулированию местного самоуправления. Эта задача должна быть решена на новом этапе правового регулирования местного самоуправления. Необходимо конкретно определить пределы правового регулирования Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения. С этой целью в ФЗ об общих принципах должна быть включена специальная статья «Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»;
3. В настоящее время правовые акты всех уровней оставляют проблематичным, недостаточно нормативно определенным вопрос о территориальной основе местного самоуправления. В ходе реформирования местного самоуправления следует исходить из того, что субъектом местного самоуправления является население муниципального образования, связанное общими интересами в силу совместного проживания на одной территории; общности исторических, культурных, национальных традиций, единства хозяйственного уклада и других факторов.
4. Непосредственная связь местного самоуправления с населением муниципального образования в наибольшей степени обеспечивается при организации местного самоуправления по поселенческому принципу — в сельских поселениях, небольших городах, районах городов. Построение местного самоуправления на втором уровне - в границах крупных городов, сельских районов - отвечает целям и задачам местного самоуправления и интересам населения в той мере, в какой последовательно проводятся демократические принципы его организации. При этом возможны две модели формирования муниципальных образований второго уровня: 1) населением соответствующей территории на основе прямого волеизъявления; 2)
муниципальными образованиями первого, поселенческого уровня. В любом случае выборные органы муниципального образования второго уровня должны действовать на основе мандатов, полученных их депутатами от представляемого населения.
5. Автором предложена концепция нового Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми», а также ряда других региональных законов, например закона о порядке передачи государственных полномочий субъекта Федерации органам местного самоуправления; которые до сих пор в Республике Коми не приняты.
6. Основными направлениями совершенствования законодательства о местном самоуправлении в Республике Коми должны стать следующие:
- создание муниципальных образований первого уровня на территории сел, поселков, районов крупных городов; при этом объем их полномочий должен ограничиваться решением вопросов сугубо местного значения, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения (жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство населенных пунктов, уличное освещение, организация ритуальных услуг и т.п.);
- превращение городов, сельских районов в муниципальные образования второго уровня с передачей им таких вопросов местного значения, которые затрагивают интересы всех расположенных на их территории муниципальных образований первого уровня (содержание дорог, транспортное сообщение, связь и т.п.);
- делегирование отдельных государственных полномочий (по регистрации актов гражданского состояния, совершению ряда нотариальных действий, социальной защите населения и др.) муниципальным образованиям первого уровня, при этом с их согласия и при непременном условии соответствующего финансового и материального обеспечения; недопустимость одностороннего решения государственным органом вопросов передачи полномочий;
О" - исключение из перечня вопросов местного значения таких дел, как организация содержания и развития муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; обеспечение социальной поддержки и занятости населения; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации; обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы, с передачей их на рассмотрение органов государственной власти Республики Коми;
- изменение порядка регистрации уставов и символики муниципальных образований, которая отнесена по действующему республиканскому законодательству к компетенции Государственного Совета — законодательного органа Республики Коми; регистрация должна быть прерогативой органов юстиции.
7. Реализация указанных предложений потребует изменения не толь- л ко регионального, но и федерального законодательства. В диссертации формулируются рекомендации по уточнению отдельных положений Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления и проекту нового ФЗ об общих принципах.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации выводы и предложения развивают и дополняют соответст вующие разделы курсов конституционного, административного и муниципального права России и могут быть использованы при подготовке и чтении лекции, проведении практических занятий по указанным дисциплинам, а также спецкурсам по вопросам местного самоуправления. Выводы и рекомендации автора могут служить основой для дальнейших научных разработок совершенствования деятельности органов местного самоуправен ления.
Практическая значимость диссертации. Теоретические положе ния, разработанные автором, могут быть использованы при формировании системы органов местного самоуправления в Республике Коми, составлении проектов нормативных правовых актов Республики Коми по вопросам местного самоуправления, уставов муниципальных образований. Содержащиеся в диссертации предложения по совершенствованию регионального законодательства могут быть экстраполированы на другие субъекты Российской Федерации.
Результаты исследования использовались автором при разработке предложений по внесению изменений в федеральное законодательство и законодательство Республики Коми, подготовке модельных актов органов местного самоуправления, в практической деятельности в качестве главы администрации Объячевского сельсовета, преподавателя Коми республиканской академии государственной службы и управления при Главе Рес- 0, публики Коми, где им читается курс муниципального права и ряд спецкур сов по организации и деятельности местного самоуправления.
Апробация работы. Положения и выводы диссертационного исследования неоднократно обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Коми республиканской академии государственной службы и управления при Главе Республики Коми, на региональных научно- практических конференциях: «Местное самоуправление в России: история и современность» в Новгородском государственном университете имени Ярослава Мудрого (Новгород, 3-4 апреля 1997 г.), «Компетенция местного самоуправления: проблемы, пути решения» (г. Сыктывкар, КРАГСиУ при Главе Республики Коми, 21 января 2000 г.), «Управление российским городом» (г. Обнинск, 22-31 января 2001 г.), «Местное самоуправление: проблемы и тенденции развития» (СПб., 11-12 марта 2002 г.), «Местное самоуправление в условиях реформируемой России: опыт становления и проблемы развития» (В. Новгород, 16-17 января 2003 г.) и др., нашли отраже- ниє в публикациях автора по теме проведенного исследования.
Возникновение и развитие местного самоуправления в Республике Коми
Местное самоуправление в России стало формироваться, начиная с 1864 года, когда по повелению Александра II в империи начали вводиться земства и городские думы. На территорию Коми края местное самоуправление пришло через три года. Как пишет историк И.Л. Жеребцов, в конце 1866 — начале 1867 годов состоялись первые выборы гласных (так называли тогда депутатов) уездных земских собраний в Усть-Сысольском и Яренском уездах. Городская дума в Усть-Сысольске насчитывала 30 гласных. Она из бирала городскую управу из трех человек. Все расходы городского бюджета строго регламентировались сверху и были весьма незначительны. На эти деньги проводились массовые праздники, благоустраивалась территория, оплачивалась учеба талантливых детей из бедных семей. Предполагалось, что земские учреждения будут независимы и само стоятельны. Но в реальности они оказались связанными в одну общую систему управления вместе с правительственными органами. Существен ным недостатком местного самоуправления стало то, что оно вводилось только на уровне городов, уездов и губерний. На сельском уровне (волост ном) его не было, подобно тому, как сейчас местное самоуправление в Республике Коми создано на уровне городов и районов, но не сел и поселков. Кроме того, оно постоянно испытывало давление государственных структур. Поскольку российские земства не обладали самостоятельностью в решении местных вопросов, в полной мере органами местного само управления их, по нашему мнению, назвать нельзя.
Попытку достроить местное самоуправление предприняло в 1917 году Временное правительство: учреждалось волостное земское самоуправление, упразднялся дуализм земского и городского самоуправления, функции местного самоуправления заметно расширялись и включали в себя оказание юридической помощи населению, заведование в полном объеме школьным делом, управление милицией, устройство бирж труда, меры по охране труда.
Большевики, придя к власти в октябре 1917 года, решили полностью сломать прежнюю систему государственной власти и принялись создавать власть на местах заново. Отныне она принадлежала Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Они, с одной стороны, брали на себя функции управления всеми сторонами местной жизни, а, с другой сторо-ны, обязаны были проводить в жизнь декреты и постановления централь-ной власти. Таким образом, их можно считать органами государственной власти на местах, а никак не органами местного самоуправления.
В Усть-Сысольске последнее земское собрание состоялось в январе 1918 года. Тогда же в последний раз, по свидетельству М.Таскаева в последний раз избиралась городская Дума. В мае 1918 года она была распущена. Вскоре был созван Учредительный съезд советов Усть-Сысольского уезда. В Коми крае начала действовать советская власть. На короткий промежуток времени в ноябре 1919 г. вновь старую думу собрали белые, но с приходом красных ее власть прекратилась навсегда. В 1924 г. был избран первый горсовет, при котором долгое время не было никаких исполни-тельных органов. В первый раз исполком был создан только в 1940 г.
Предполагалось, что Советская власть - это власть, построенная на самоуправлении трудящихся, значит, никакого отдельного местного само управления быть не должно. Однако на деле советы поначалу были мало продуктивными органами, больше занимались дискуссиями, поэтому большую часть вопросов решали исполкомы.
Ситуация несколько изменилась во время нэпа. Начиная с 1920 года, ВЦИК принимает целый ряд Положений о советах губернских, уездных и заштатных городов, поселков городского типа, об уездных съездах советов и их исполнительных комитетах, о губернских съездах советов и их неполоннительных комитетах. Советы решали вопросы во многом схожие с теми, которыми занимались земства. Только изменилась их социальная направленность, и по-разному распределялись полномочия между Советами раз личных уровней, поскольку уровней стало больше, они приблизились к на селению. Например, сельским советам и волостным исполкомам предоставлялось право выдвигать кандидатов на должности заведующих школами и школьным работников. Местные советы получили право осуществлять займы, и сами отвечали по этим займам всем своим имуще ством. Существенно укреплялись бюджеты местных советов, в том числе, и сельских.
Однако сталинский тоталитарный режим, имея демократическую маскировку, на деле не предполагал ни одного элемента демократии даже на местном уровне. О местном самоуправлении всерьез заговорили в период перестройки. Необходимость его введения обусловливалась целым рядом причин:
1. Начался процесс демократизации государства, а этот процесс не мыслим без местного самоуправления.
2. Введение местного самоуправления могло стать реальной формой, ликвидации жесткой централизации власти в государстве, послужившей одной из причин системного кризиса
3. С начала 90-х годов в российской действительности стала утверждаться мысль о том, что государственная власть должна быть отделена от местного самоуправления, так как именно в местах проживания граждан 0 имеются специфические общие интересы, которые могут быть реализованы путем непосредственной и представительной демократией.
Признание необходимости местного самоуправления было законодательно осуществлено 9 апреля 1990 года, когда был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».
В рассматриваемом законодательном акте провозглашались следующие принципиально новые положения:
- местное (территориальное) самоуправление — часть самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территорий, охраны окружающей среды;
- местное самоуправление учреждается там, где жители реально способны непосредственно взаимодействовать друг с другом и с органами местного самоуправления;
. - государственная власть не должна вмешиваться непосредственно в местное самоуправление, но обязана обеспечивать возможности для его функционирования и развития;
- нижние территориальные уровни власти и управления наделяются максимальными властными полномочиями, ответственностью и экономическими ресурсами.
Конституционные основы местного самоуправления и их конкретизация в федеральном законодательстве
В настоящее время правовую основу функционирования местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (с последующими изменениями), другие федеральные законы; указы Президента РФ и постановления Правительства РФ; конституции, уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
Составной частью правовой базы местного самоуправления в РФ можно считать Европейскую Хартию о местном самоуправлении. В ней признается, что органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя; что право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к демократическим принципам, разделяемым всеми государствами — членами Совета Европы; что это право наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне; что наличие облеченных реальной ответственностью органов местного самоуправления может обеспечить эффективное и, одновременно, приближенное к гражданам управление; что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти. Все это предполагает наличие местных органов самоуправления, которые располагают уполномоченными для принятия решений органами, созданными демократическим путем, и которые имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка и средств ее осуществления и необходимых для этого ресурсов.
Конституция Российской Федерации впервые закрепила систему гарантий местного самоуправления, что является важнейшим и необходимым условием полного и эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления. Так, ст. 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсюда вытекает, что власть местного самоуправления должна быть организационно обособлена от государственной власти и действовать в известных пределах автономно.
Гарантиями самостоятельности местного самоуправления в системе управления обществом и государством являются:
1. Органы местного самоуправления не являются звеньями единой иерархической системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подотчетности нижестоящих органов выше стоящим, руководства вышестоящих органов нижестоящими органами. В статье 12 Конституции РФ закреплено положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Развивая конституционные положения об организационной самостоятельности местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» устанавливает, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 14).
2. Население вправе непосредственно (например, путем референдума), а также через выборные органы местного самоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его организационную структуру и процедуры деятельности. Самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления гарантируется Конституцией Российской Федерации.
В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Устав принимается представительным органом местного самоуправления или выносится на местный референдум. В нем указываются: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименование выборных и других органов местного самоуправления; срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.
3. Организационная самостоятельность местного самоуправления, его обособление в системе управления предполагает, что назначение должностных лиц местного самоуправления, образование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся в ведении муниципальных образований. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 17).
4. Местное самоуправление имеет собственную финансово экономическую основу, которую составляют муниципальная собственность, имущество, находящееся в государственной собственности и пере данное в управление органам местного самоуправления, местный бюджет и иные местные финансовые и прочие ресурсы, формирующиеся и ис пользующиеся в интересах населения муниципальных образований.
5. Контроль государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления имеет известные пределы, обусловленные органи- зационной самостоятельностью муниципальных органов. Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица возможно по решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с соблюдением особой процедуры, установленной ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
6. Для самостоятельного решения местных вопросов и возлагаемых на них задач органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией. Закон закрепляет предметы ведения местного самоуправления, перечисляя вопросы местного значения, которые самостоятельно ре-шаются органами местного самоуправления. Подчинение одного муници-пального образования другому законом не допускается.
7. Гарантией организационной самостоятельности местного самоуправления является право муниципальных образований иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.
Предметы ведения органов государственной власти Российской Федерации и Республики Коми в сфере местного самоуправления
Условием эффективного взаимодействия органов государственной власти в условиях реализации конституционной модели отечественного федерализма является четкое закрепление функций и разграничение предметов ведения и полномочий, закрепление полномочий органов государственной власти всех уровней, так как каждый из них в пределах своей компетенции является самостоятельным.
Система государственной власти дополняется местным самоуправлением, которое самостоятельно в пределах своих полномочий и органы которого не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Тем самым признается и гарантируется право населения муниципальных образований самостоятельно, через образуемые органы, под свою ответственность решать вопросы местного значения, исходя из исторических и иных особенностей и традиций.100
На основе анализа организации и функционирования мировых муниципальных систем, можно сделать вывод о том, что в условиях федеративного развития демократических государств реализация властных полномочий происходит посредством их "децентрализации" - передачи с государственного уровня на местный. В подобном механизме усматривается один из действенных способов оптимизации системы управления, так как пере дача органам местного самоуправления тех полномочий, которые они способны реализовать с большей эффективностью и наименьшими затратами, является наиболее целесообразной.101
Во всех современных определениях местного самоуправления выделяют его три общих признака: 1) самостоятельное и под собственную ответственность решение местных вопросов; 2) подчинение только закону; 3) выражение волеизъявления народа.
Обобщая опыт демократических государств, можно выделить три основные модели взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления: "модель относительной автономии", "модель агентств", "модель взаимодействия". Характеризуя формируемую отечественную модель, необходимо сказать о том, что она не имеет зарубежных аналогов, но в определенной мере проявляет признаки "модели взаимодействия", так как трудно провести четкое разграничение компетенции уровней власти, а вся организационно-правовая конструкция нацелена на тесное взаимодействие и сотрудничество.
Конституция Российской Федерации, с одной стороны, закрепила самостоятельность местного самоуправления и его организационную обособленность от органов государственной власти (ст. 12), а с другой — прямо или косвенно урегулировала правоотношения, складывающиеся в сфере функционирования органов местного самоуправления (ст. 4, 15, 18, 32, 33, 40,41,43,46,68).
Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления через систему гарантий и защиты местного самоуправления, реализации прав и свобод граждан, закрепив участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для функционирования и развития.
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации (ст. 3, 12) и представляет тот специфический "уровень власти", который, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой — наиболее полно учитывает интересы населения. Следовательно, местное самоуправление, должно строиться исходя из принципов:
- законности — оно должно осуществляться на основе закона, в пределах закона и в организационно-правовых формах, определенных законом;
- выборности - наличие выборных органов, через которых население осуществляет самоуправление, обязательно;
- самостоятельности — наличие необходимого и достаточного ком-плекса прав, собственной компетенции, подкрепляемой надлежащим ре-сурсным обеспечением.
Согласно конституционной модели российской государственности местное самоуправление является неотъемлемым институтом народовластия, поскольку предполагает, с одной стороны, возможность населения участвовать в формировании органов власти и эффективно влиять на принятие ими решений, с другой — максимальное приближение власти к населению.
Предметы ведения местного самоуправления
Местное самоуправление призвано решать преимущественно следующие три основные задачи:
- во-первых, непосредственное обеспечение нормальных условий жизнедеятельности населения: обеспечение жильем, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание условий для получения основного общего образования, необходимой медицинской помощи, торгового, бытового, культурного обслуживания населения и т.п. Данные задачи местная власть способна решать более оперативно и эффективно, так как имеет наиболее полное представление о потребностях населения и местных условиях;
- во-вторых, более полное и эффективное привлечение и использование местных человеческих, природных и иных ресурсов. Выявление и оптимальное использование этих ресурсов способствует развитию малого и среднего бизнеса, увеличению налоговой базы, уменьшению безработицы, повышению благосостояния населения;
- в-третьих, обеспечения функционирования обратной связи в государственном управлении, т.е. для организации его непосредственного взаимодействия с населением.
В Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения. Это вызывает необходимость определения пределов законодательного регулирования порядка решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также пределов самостоятельности в их решении.
По обоснованному мнению В.В. Тоболина, для осуществления местного самоуправления нужны следующие условия: - круг местных проблем, решение которых возможно собственными силами и средствами; - инициатива и желание граждан самостоятельно и ответственно решать эти проблемы; - правовая основа (Конституция, законодательство и устав органа местного самоуправления), дающая возможность и гарантирующая реализацию права населения на местное самоуправление; - финансово-бюджетные возможности территории для обеспечения деятельности органов местного самоуправления; - согласование местных интересов с региональными и общегосударственными; - четкое разграничение собственности между органами местного самоуправления и государственными органами; - наличие квалифицированных кадров, способных профессионально реализовать функции управления; - географические условия территории (относительная компактность проживания, существование общей инфраструктуры, климатические условия и др.)112. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к собственной компетенции местного самоуправления отнесено: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; организация утилизации и переработки бытовых отходов; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация и содержание муниципальных архивов; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; организация и содержание муниципальной информационной службы.
