Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая характеристика местного самоуправления в Российской Федерации 12
1.1. Формирование правовых основ местного самоуправления 12
1.2. Теоретико-методологический анализ института местного самоуправления 31
1.3. Модели местного самоуправления в мировой практике 57
Глава II. Законодательное обеспечение местного самоуправления в Российской Федерации 81
2.1. Правовое регулирование местного самоуправления в современной России 81
2.2. Особенности правоприменительной практики и пути ее совершенствования 117
Заключение 138
Список нормативных правовых актов и литературы 147
- Формирование правовых основ местного самоуправления
- Модели местного самоуправления в мировой практике
- Правовое регулирование местного самоуправления в современной России
- Особенности правоприменительной практики и пути ее совершенствования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный процесс пре
образования российского общества поставил перед государством задачи
по решению многих правовых, экономических, политических и со
циальных проблем. Среди них — формирование новой эффективной и
действенной концепции местного самоуправления, как основного
института, максимально приближенного к населению, а значит и
наиболее эффективного с точки зрения управления. Систему
государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор. пока она
не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорий.
Не могут все вопросы решаться исключительно на уровне
государственной власти, следовательно. полномочия должны
перераспределяться на тот уровень, где их реализация будет эффективней и наиболее полно выражать интересы населения - главного источника власти в Российской Федерации. Конституцией Российскоіі Федерации установлено, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Именно конституционное закрепление отношений в сфере местного самоуправления свидетельствуют о возрождении и развитии демократических основ в России.
Формирование местного самоуправления в России ознаменовало собой серьезный прорыв, став одним из звеньев реформирования в России механизма народовластия. Однако многие практические проблемы были обусловлены тем. что идея местного самоуправления теоретически еще не была достаточно отработана, а фактически была навязана из центра на местный уровень, где были достаточно сильны консервативные тенденции, и не успели созреть условия для адекватного восприятия новых взглядов на организацию нового местного
Конституция Российской Федерации. - М. 1993.
управления.
На пути становления местного самоуправления возникало множество проблем, связанных со сложностями перехода к рыночным отношениям, недостаточности и противоречивости законодательной базы, а также возрастанием социального напряжения, вызванного распадом сушествовавшей социальной инфраструктуры, резким снижением уровня жизни, что в свою очередь привело к резкому снижению доверия населения к институтам власти.
В настоящее время интерес к проблематике местного самоуправления вызван укреплением системы власти, где особое значение приобретают проблемы выстраивания вертикали власти, вопросы демократии и самоуправления. Отсутствие единой модели местного самоуправления в рамках федеративного государства в условиях правового. политического. социального нигилизма; неудавшиеся попытки построения гражданского общества - потребовало дальнейшего его реформирования. Основным вопросом стало соотношение институтов местного самоуправления с институтами государственной власти. Российский опыт выстраивания вертикали власти свидетельствует о том. что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время, ни в одной стране мира этот принцип не нашел воплощения в том объеме, как в России. Мировой опыт свидетельствует о том. что муниципальная власть в большинстве стран подотчетна центральному аппарату. В этой связи в России ведется поиск оптимальной модели сочетания принципов централизации и децентрализации власти, позволяющей обеспечивать тесное взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в решении вопросов государственного строительства в целом и местного самоуправления - как неотъемлемой его части.
Состояние научной разработанности темы. Многие теоретико-методологические положения о местном самоуправлении были
сформулированы еще в конце XIX - начале XX века и до сих пор
составляют основу современных взглядов на систему управления в
государстве. К числу таких исследований необходимо отнести работы
дореволюционных российских государствоведов И.Андриевского,
В.П.Безобразова, А.В.Васильчикова, А.Д.Градовского,
Н.И.Лазаревского, М.Свешникова, Б.П.Чичерина и других.
Проблемы современного становления и развития самоуправления исследуются в трудах С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, В.Г.Анненковой, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева. В.И.Васильева, Б.П.Елисеева, Н.А.Емельянова, В.В.Еремяна, С.Э.Жилинского. А.Ю.Кабалкина. Е.М.Ковешникова, А.В.Козлова, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, В.А.Кряжкова, М.Н.Кузнецова, В.В.Лазарева, Г.В.Мальцева, Н.А.Михалевой, И.И.Овчинникова, В.А.Прокошина, В.С.Прониной, В.С.Репина, С.В.Соловьевой, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.И.Фадеева. А.И.Черкасова, Н.В.Черноголовкина, В.Е.Чиркина, К.Ф.Шеремета, Е.С.Шугриной, А.И.Экимова и других авторов.
Степень изученности: хотя проблемам местного самоуправления в Российской Федерации посвящено немало монографических работ однако вопросам комплексного правового, социально-экономического, организационно-управленческого и методологического обоснования системы местного самоуправления в современных условиях проводимых реформ системы местного самоуправления, административной реформы не уделялось должного внимания в литературе, что создает необходимость проведения новых исследований по систематизации законодательства и правоприменительной практики деятельности органов местного самоуправления в новых меняющихся условиях. Дискуссионными в свете принятия нового Федерального закона № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» стали
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
6 вопросы введения института отстранения от исполнения обязанностей выборных должностных лиц; прекращения полномочий представительных органов местного самоуправления без решения судебной инстанции; введение института временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации; механизмов перераспределения муниципальной собственности и другие.
Значительный научный и практический интерес представляет изучение правовых способов разрешения проблем соответствия федерального законодательства, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации нормам Конституции Российской Федерации и положениям Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с регулированием местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.
Предметом диссертационного исследования выступают
нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере местного самоуправления в Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является теоретико-правовое и методологическое обоснование и определение путей совершенствования правового регулирования местного самоуправления.
Реализация указанной цели предполагает решение следующих задач:
исследовать законодательную базу и определить теоретико-правовые основы местного самоуправления;
проанализировать сущность и методологию местного самоуправления;
обобщить зарубежный опыт развития местного самоуправления;
раскрыть проблемы правового регулирования местного самоуправления и определить приоритетные направления ее развития.
исследовать особенности правоприменительной практики в ходе реформирования системы местного самоуправления.
Методологической основой и методами исследования являются
системный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический,
социологический, структурно-функциональный и другие. Правовая специфика темы исследования потребовала обращения к теории государства и права, конституционному, муниципальному, административному, гражданскому, финансовому и другим отраслям права.
Источниковедческую базу исследования составляют:
Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные
законы, федеральные законы, иные федеральные нормативные правовые
акты, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы
субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов
государственной власти субъектов Федерации, Европейская хартия о
местном самоуправлении, нормативно-правовые акты органов местного
самоуправления, использовано также законодательство
дореволюционной России, СССР, РСФСР и ряда зарубежных государств.
В ходе диссертационного исследования были изучены и использованы архивные источники, научно-монографические материалы, а также публикации по проблемным вопросам развития и функционирования местного самоуправления.
Эмпирическая база работы основана на анализе деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, ее субъектах и ряде зарубежных стран по развитию института местного самоуправления. Источником информации служила и практическая деятельность органов местного самоуправления
г. Самары.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном исследовании проблем становления и развития местного самоуправления, а также правового регулирования местного самоуправления в России на современном этапе.
Элементами научной новизны являются анализ формирования и развития на современном этапе законодательных основ местного самоуправления, определение особенностей реализации прав граждан на участие в местном самоуправлении. Диссертантом уточнено понятие «институт местного самоуправления» и «местное самоуправление». На основе анализа мировой практики определена модель формирования и развития местного самоуправления в России. В диссертации систематизировано и проанализировано современное законодательство о местном самоуправлении и выявлены коллизии в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, предложены пути и способы их разрешения.
Проведенный правовой анализ позволяет выдвинуть ряд научно-обоснованных выводов и предложений по совершенствованию правового регулирования местного самоуправления на современном этапе. На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1. Сформулированы условия, необходимые для осуществления местного самоуправления как института гражданского общества, в том числе: установление достаточно широкого круга вопросов местного значения, решение которых возможны собственными силами. Решение вопросов местного значения должны осуществляться при условии финансово-бюджетной обеспеченности деятельности местного самоуправления; необходимы также: нормативно-правовая база, с помощью которой возможно гарантировать реализацию прав населения на местное самоуправление; наличие квалифицированных кадров, а, главное, - желание и инициатива самих граждан принимать участие в
решении вопросов местного значения.
Определены противоречия в законодательстве о местном самоуправлении. В частности, в соответствии со ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускается порядок формирования представительных органов муниципальных районов без учета принципов прямого и равного осуществления пассивного избирательного права. Формирование представительных органов муниципальных районов из глав поселений, входящих в состав муниципального района, а также из депутатов представительных органов поселений, которые избираются представительными органами поселений из своего состава, в соответствии с равной нормой представительства, независимо от численности населения поселения нарушают положения ч.З.ст.З, ч.2.ст.32, ч.2.ст.130, ст. 131 Конституции Российской Федерации, а обязательность их соблюдения подтверждена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2002 г. № 2-11.
Сформулирован вывод о том, что предусмотренное Федеральным законом № 199-ФЗ расширение вопросов местного значения осуществлялось без необходимого финансово-экономического обоснования и внесения необходимых поправок в бюджетное и налоговое законодательство в части увеличения доходов местных бюджетов, что привело к нарушению баланса между доходами и расходами, и отразилось в невозможности органов местного самоуправления исполнять свои обязанности в полном объеме.
Предложено внести ряд изменений и дополнеігай в законодательство о местном самоуправлении:
- дополнить Федеральный закон № 131-ФЗ положением о невозможности расширения перечней вопросов местного значения, установленных статьями 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ, без
внесения соответствующих изменений в налоговое и бюджетное законодательство, необходимых для увеличения доходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
- закрепить в Налоговом кодексе Российской Федерации
необходимость установления федеральными законами льгот по местным
налогам только при условии их компенсации местным бюджетам. Данная
поправка являлась бы гарантией финансовой самостоятельности и
бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления.
5. Для решения вопросов о границах муниципальных образований предложено:
закрепить единые требования, необходимые к установлению границ муниципальных образований в градостроительном и земельном законодательстве;
четко регламентировать содержание понятия «описание границ муниципальных образований»;
- установить компетенцию и принципы утверждения границ
муниципальных образований в соответствии с требованиями
градостроительного и земельного законодательства; разграничить
государственную собственность на землю.
- определить ответственность органов государственной власти и
местного самоуправления за невыполнение норм земельного
законодательства в части установления границ.
Теоретическая значимость исследования состоит в уточнении теоретических понятий и положений с учетом современного их понимания. Внесены конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования местного самоуправления в России, которые могут быть распространены и использованы на практике. Особое внимание обращено на несоответствие и возможность различного толкования норм права о местном самоуправлении на практике, предложены механизмы совершенствования правового регулирования в
11 указанной сфере.
Практическая значимость исследования состоит в том, что изложенные в диссертации теоретические положения и выводы могут быть использованы при дальнейшей разработке проблем правового регулирования местного самоуправления. Кроме того, проведенный анализ функционирования местного самоуправления дает возможность поиска оптимальных путей развития его правовых основ. Выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут служить совершенствованию законодательной базы при разработке концепции реформирования местного самоуправления. Материалы исследования могут быть использованы органами государственной власти и местного самоуправления в практической деятельности, в том числе с целью устранения правового нигилизма и выстраивания системы участия населения в решении вопросов местного значения.
Апробация диссертационного исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения диссертации апробированы автором в практике работы Городской думы городского округа Самара. Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в выступлениях автора на конференциях, в подготовленных публикациях.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Формирование правовых основ местного самоуправления
Проблема организации общества и структур его управления на нижних ступенях административно-территориальной «иерархии» имело и имеет важное значение. Систему государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорий.
Местное самоуправление в России в этой системе является скорее способом существования региональных сообществ, выражающейся в осуществлении ими по своему усмотрению и в пределах, установленных законом, полномочий по обеспечению своей жизнедеятельности в границах административно-территориальных образований.
Определенную роль в развитии современного местного самоуправления сыграла ратификация в мае 1998 года Европейской хартии местного самоуправления, которая была принята Советом Европы в 1985 году. Европейская хартия местного самоуправления в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации стала составной частью правовой системы России.
Первая попытка законодательного закрепления территориальной основы местного самоуправления была реализована в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В период перестройки и реформирования политической системы России, стала формироваться концепция местного самоуправления. Это были первые практические шаги реформирования местного управления, внедрения нового для современной России, но уже давно распространенного в цивилизованных странах подхода к местному управлению на началах децентрализации власти - местному самоуправлению. Закон определял местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы. Хотя изменения, вносимые в соответствии с этим законом в Конституцию СССР не меняли природы местных Советов как органа государственной власти и управления, однако, в Конституцию СССР уже включалось понятие местного самоуправления. Во второй части ст. 145 Конституции СССР в редакции от 26 декабря 1990 года было записано: «в системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии».
Конституционное закрепление местного самоуправления, уже отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно. В ходе реформы 1991 года понятия «местное самоуправление» и «органы территориального общественного самоуправления» были включены не только в статьи, посвященные местным Советам, но и названия соответствующих разделов: к примеру, раздел VII и глава 17. Кроме того, с этой реформой связан переход от «исполкома» к «местной администрации», которая была подотчетна местному Совету и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распорядительными органами1. Следующим этапом в развитии местного самоуправления стали принятие 9 апреля 1990 года Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 года Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Согласно положениям ст.1 и п.1 ст.2, закон РСФСР включил местную администрацию в систему местного самоуправления как орган осуществляющий исполнительно-распорядительные функции». При этом данный закон местную администрацию и местное самоуправление в целом не относит к государственной власти, определяя тем самым ее самостоятельность.
Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации произошло в период проведения конституционной реформы в 1992 году. Согласно ст.85, государственная власть в Российской Федерации существует только на двух уровнях - федеральном и субъектов Российской Федерации. Что касается местных Советов народных депутатов - районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских, то они, согласно ч. 2 этой же ст. 85 входят в систему местного самоуправления.
Модели местного самоуправления в мировой практике
В развитых странах, вопросы местного самоуправления занимают далеко не последнее место, среди многих других, поскольку местная власть существует в единстве с общим механизмом государства, при этом являясь самостоятельным институтом и одной из форм народовластия. «С точки зрения конституционно-правового анализа, система управления на местах зависит, прежде всего, от двух обстоятельств: того или иного подхода к понятию государственной власти и местного самоуправления, а также от доктринального (в известной мере условного) деления административно-территориальных единиц на «естественные» и «искусственные» (т.е. на единицы, признаваемые территориальными коллективами и не являющимися таковыми)» .
В мировой практике, в том числе в России существуют определенные модели формирования и развития местного самоуправления. Они отличаются своим отношением к государству, что влияет на основные понятия местного самоуправления: автономное местное самоуправление (англосаксонская модель) или зависимое от органов государственной власти, совместно осуществляют государственные функции и задачи местного значения (континентальная модель).
Анализ зарубежного опыта необходим для формирования и развития системы местного самоуправления, который приобретает для России практический смысл, поскольку проблемы, с которыми она столкнулась, представляют собой проявление неких общемировых тенденций82. Однако следует отметить, что модели местного самоуправления без учета политической культуры, исторических традиций и многоэтничной гражданской общности в России являются ошибочными83.
Фактически в каждом государстве есть свои особенности управления на местах, согласно которым местное самоуправление обладает своими, присущими данному государству характеристиками. Однако, несмотря на существующие различия, можно выделить несколько общих моделей, каждая из которых со своими достоинствами и недостатками поможет использовать их с учетом условий той или иной страны. Модели местного самоуправления сформировались благодаря сложившимся теориям, с присущими для каждой из них чертами.
Изначально была разработана немецкими учеными в начале XIX века - А.Токвиллем, Л.Штейном и Р.Гнейстом теория свободной общины. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. «Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным»84.
Общины породили государство. И на смену теории общины пришли общественная и государственная теории. Общественная теория самоуправления, по-прежнему, противопоставляло государство местному сообществу, обосновывала по большей степени, хозяйственный характер. Однако практика показала, что разграничить муниципальные дела и государственные невозможно, поскольку вопросы, решаемые муниципальными органами, составляют интерес государства. Слабое место в этой теории состояло не столько в том, что «ее сторонникам не удавалось составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть»85.
Анализируя точки зрения сторонников свободной общины, Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов, А.В. Васильчиков, Н.М. Коркунов считали, что эта теория несостоятельна и нежизнеспособна. Однако исторический опыт свидетельствует о том, что общественная теория самоуправления, объединенная с хозяйственной, имеет практическое применение в ряде государств.
В действительности, общественные и государственные начала неразрывно связаны между собой. Государство не может и не должно существовать без общества. В этой связи - государственная власть имеет приоритет, поскольку только государство призвано выступать от имени всего общества. Следовательно, только государству может принадлежать общая власть.
Государственная теория самоуправления, создает управление на местах для удобства управления со стороны государства. Данная теория не отрицает выборности местных органов власти, но при этом устанавливает принципу выборности государственные начала.
Исходя из этих основных теорий, в мировой практике принято различать три модели местного управления: англосаксонскую (получившую распространение в Великобритании, Канаде, Австралии и других странах), континентальную (французскую) и советскую86.
Англосаксонская модель построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию. Данная модель самоуправления произросла из местных общин, а также из городов, управление которыми постепенно «встраивалось» в государственную вертикаль управления страной. Самоуправляющимся англосаксонским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном правотворчестве. Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности вплоть до осуществления судебно-полицейских функций .
Правовое регулирование местного самоуправления в современной России
Совершенствование правовых основ местного самоуправления, уточнение его роли в структуре органов власти - является одной из основных задач государственного строительства, поскольку органы местного самоуправления максимально приближены к населению, они обеспечивают устойчивость всей вертикали власти.
Право народа на местное самоуправление как единственного источника власти, согласно конституционным нормам создает в первую очередь ответственность государства за обеспечение возможности его реализации. А это, в свою очередь, предполагает совершенствование федерального законодательства, поскольку им формируется сам институт местного самоуправления, а законодательством создаются условия распределения полномочий между уровнями власти. Нормативно-правовая база создает условия функционирования всего местного самоуправления.
Система нормативных правовых актов, образующих правовую основу местного самоуправления закреплена в ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ. Нормы данной статьи определяют, что правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон № 131-ФЗ, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Из вышеуказанной нормы можно определить следующие разновидности актов, образующих правовую основу местного самоуправления: 1) международно-правовые акты и 2) национальное законодательство, которое в свою очередь включает 3 уровня правового регулирования: а) федеральный, б) субъектов Российской Федерации и в) муниципальный.
Правовые акты можно также систематизировать также по объекту правового регулирования, к примеру, определяющие территориальные основы местного самоуправления, регулирующие формы непосредственной демократии на местах, вопросы организации органов местного самоуправления, муниципальной службы и т.д.
Данная в законе классификация предусматривает деление муниципальных правовых актов по способу их принятия: на акты, принятые путем прямого волеизъявления граждан (на референдумах, сходах) и иные, т.е. те, которые принимаются органами местного самоуправления в соответствии с установленным кругом вопросов местного значения и компетенцией муниципальных органов.
Следует также подчеркнуть, что ч. 2 ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает важнейшую гарантию единообразия принципов местного самоуправления, в соответствии с которой «изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленньк Федеральным законом № 131-ФЗ допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон».
Рассмотрим более подробно существующую систему источников, устанавливающих правовую основу местного самоуправления в современной России.
1. Конституция Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, закрепляя основы конституционного строя, устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3).
Положения о местном самоуправлении закреплены в целом ряде статей Конституции Российской Федерации (например, в статьях 8, 9, 12, 15,18,24,32,33,40,41,43,46, 72,97).
Характеризуя конституционные акты современных государств, ученые отмечают, что объем конституционного регулирования местного самоуправления в разных странах неодинаков. Конституции отдельных стран являются в этом отношении достаточно лаконичными, местному самоуправлению отводится в них одна или несколько статей (например, Дания, ФРГ, Франция), другие, напротив, посвящают муниципальной власти отдельные разделы и главы (Болгария, Венгрия, Италия, Испания, Россия, Япония).
Рассмотрим некоторые примеры, в частности, Конституция Итальянской Республики от 22 декабря 1947 г. провозглашает, что «республика, единая и неделимая, признает местные автономии и содействует их развитию; осуществляет самую широкую административную децентрализацию в зависимых от государства службах; приспосабливает принципы и методы своего законодательства к задачам автономии и децентрализации» (ст. 5).
Конституция Французской Республики от 3 июня 1958 г. содержит положения, согласно которым территориальные коллективы свободно управляются выборными органами при соблюдении условий, предусмотренных законом (ч. 1,2 ст. 72). В ч. 3 ст. 34 подчеркивается, что Закон определяет основные принципы свободного управления местных коллективов, их компетенции и их доходов.
Интересен пример правового регулирования местного самоуправления в федеративных государствах. Конституции Австралии и США вообще не содержат положений, посвященных местному самоуправлению, оставляя регулирование этих вопросов исключительно в компетенции штатов. Другие федерации, к примеру ФРГ, устанавливают общие принципы регулирования местного самоуправления. Основной закон Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. включает в себя норму следующего содержания: «Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона и под свою ответственность все дела местного сообщества...» (ч. 2 ст. 28). Определенные гарантии местного самоуправления содержатся в разделе 10 «Финансы», а также в разделе 9 «Правосудие» (в статьях, регламентирующих полномочия Федерального конституционного суда).
В Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, что закреплено п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции. Кроме этого отдельная 8 глава, состоящая из четырех статей, посвящена местному самоуправлению.
Особенности правоприменительной практики и пути ее совершенствования
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал четвертым в новейшей истории России базовым законодательным актом об устройстве местной власти. В отличие от его предшественников -Закона СССР 1990 г., Закона РСФСР 1991 г. и Федерального закона 1995 г. - он принимался в условиях устоявшейся конституционно-правовой системы и стабильной политической ситуации, на основе сложившейся практики применения конституционных норм, определяющих основные принципы организации местного самоуправления. Тем не менее, появление нового Федерального закона об организации местного самоуправления сопровождалось возобновлением и усилением многолетней теоретической дискуссии о месте местного самоуправления в системе основ конституционного строя России.
Положения действующей российской Конституции, определяющие правовой статус местного самоуправления, разрабатывались в условиях столкновения двух методологий, основанных на общественной теории самоуправления, предполагающей свободу местных коллективов и негосударственную природу их управленческой деятельности, и на государственной теории, исходящей из отсутствия качественных различий государственного и муниципального управления. В итоге конституционная модель местного самоуправления обрела качества правового дуализма: самостоятельного уровня публичной власти и формы самоорганизации граждан на местном уровне.
Местное самоуправление способно создать сочетание власти и свободы, вертикального управления и самоорганизации населения. Тем самым становится возможным преодолеть традиционные, авторитарные по своей сути, представления о демократии как исключительно государственной форме организации власти. В организации местного самоуправления в современной России в значительной степени возросла доля самоорганизующих регуляторов. Даже поверхностное знакомство с законодательством о местном самоуправлении позволяет утверждать, что ключевые вопросы его становления решаются или должны решаться с участием населения муниципального образования .
Практическое состояние местного самоуправления не подтверждает себя как самостоятельная самоорганизация граждан с целью решения своих, местных вопросов и тем качественно отличается от государственного управления. Совершенно очевидно, что местное самоуправление является вариантом публичной власти, и в этом плане оно не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти. Реальные проявления правового дуализма местного самоуправления можно увидеть, как правило, лишь на уровне деревень и поселков, где формы непосредственной демократии находят более широкое использование. Однако модели территориальной организации местного самоуправления, избранные в большинстве регионов России до появления Федерального закона от 6 октября 2003 г., не отводили сельскому самоуправлению серьезной роли в общей системе управления. Во многих регионах на этом уровне не предусматривалось создание муниципальных образований. Там, где сельские населенные пункты обрели соответствующий статус, сельские бюджеты практически не имели собственной доходной базы, а их органы самоуправления -серьезных полномочий, осуществляемых без согласования с властью районного уровня.
В городах и районах местное самоуправление, оказалось существенно не отличающимся от государственной власти. С равной периодичностью проводились выборы органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом, нередко только совмещение с выборами федеральных органов государственной власти могло «спасти» муниципальные выборы от неявки на них подавляющего большинства избирателей. Местные референдумы на практике так и остались экзотикой, а сходы жителей всего муниципального образования оказалось невозможно организовать не только в городах и районах, но и в селах с населением более трехсот человек163.
Территориальное общественное самоуправление на уровне микрорайонов города и дворов оказалось формальным, фактически лишенным финансовой базы и возможности влиять на принятие решений. Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должным образом не был урегулирован вопрос о порядке регистрации органов ТОС в качестве юридических лиц. В результате в тех регионах, где эти организации всё-таки смогли обрести статус юридического лица, они были зарегистрированы, как правило, в форме общественных объединений. Т.е. деятельность органов ТОС, по сути, свелась к реализации права граждан на объединение, а не на участие в осуществлении местного самоуправления.
Развитие форм демократического участия граждан в решении вопросов местного значения является и должно остаться важнейшим элементом муниципального права. Не следует полагать, что идеи местного самоуправления можно будет воплотить в жизнь в исторически короткие сроки. К сожалению, для этого пока нет необходимых социальных и экономических предпосылок. Попытки же закрепить в позитивном праве схемы, не отвечающие потребностям практики, неизбежно обречены на провал. Практика отторгает надуманные построения юридической теории.
Например, в ст. 25 Федерального закона об организации местного самоуправления в редакции от 28 августа 1995 г. был закреплен институт народной правотворческой инициативы - внесения населением в органы местного самоуправления проектов правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению (данный институт не только перенесен в ст.26 Федерального закона в редакции от 6 октября 2003 г., но и существенно конкретизирован). Следует отметить, что ст. 104 Конституции России не наделяет группы граждан правом законодательной инициативы в федеральном парламенте, не предусматривают аналогичного права и конституции (уставы) большинства субъектов Федерации. Казалось бы, мы видим пример отличия местного самоуправления от государственной власти, качественно более широкого использования институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне. Так обстоят дела в теории. На практике же институт народной правотворческой инициативы не используется.
