Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государственно-управленческие отношения как объект правового регулирования 21-144
1. Государственно-управленческие отношения в системе общественных отношений 21-90
2. Характер и форт правового регулирования государственно-управленческих отношений 91-144
Глава II. Механизм правового регулирования государственно-управленческих отношений
I; Статус участников государственно-управленческих отношений 145-196
2. Регулирование содержания государственно-управленческих отношений 197-253
3. Правовые основания возникновения, существования и прекращения государственно-управленческих отношений 254-290
Глава III. Процессуальные аспекты правового регулирования государственно-управленческих отношений 291-334
1. Процедура реализации государственно- управленческих отношений 291-315
2. Правовые гарантии соблюдения процессуальных норм в сфере государственного управления 315-334
Заключение 335-340
Список литературы 341-362
Приложения
- Государственно-управленческие отношения в системе общественных отношений
- Характер и форт правового регулирования государственно-управленческих отношений
- Статус участников государственно-управленческих отношений
- Процедура реализации государственно- управленческих отношений
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Формирование гражданского общества и правового государства предполагает, в частности, совершенствование государственно-управленческих отношений и их правового регулирования, приведение статуса участников этих отношений в соответствие с новыми задачами, стоящими перед механизмом государственного управления в условиях создания высокоэффективной, гибкой рыночной экономики. Важное значение имеют права, свободы и законные интересы граждан, вступающих в отношения с аппаратом государственного управления, который призван служить не только публичным целям, но и служить конкретным лицам. Недопустима односторонность приоритета личностных интересов. В недавнем прошлом наблюдалась недооценка личности, ее прав и интересов. Сейчас наблюдается недооценка обязанностей. Предстоит решать задачи оптимизации прав, свобод и обязанностей граждан как участников государственно-управленческих отношений.
Характер процессов, происходящих в обществе, требует не обновления традиционных схем государственно-управленческих отношений, которые стали на пути создания гражданского общества, а радикального преобразования содержания деятельности по осуществлению государственной власти, функций государственного управления, а также процессуальных аспектов государственно-управленческих отношений.
Характерные для отечественной литературы прошлых лет заверения о том, что мы якобы способны "научно управлять" не только производством, но и всеми делами общества, не выдерживают критики ни с теоретической, ни с практической точек зрения. Управление способно принести обществу не только пользу, но и значительный вред. Необходимо признать, что миф о "научном управле-
-л-
нии" долгое время был выгоден правящему слою административно-командной системы как один из аргументов монополизации власти. Нельзя, однако, согласиться с теорией стихийности, полного отказа от государственного регулирования общественных отношений. Необходим поиск оптимальных пределов и методов управления.
Государственное управление в нашей стране в течение десятилетий было одним из основных элементов административно-командной системы, и адаптация его к этой системе, причем не только к организационно-правовому, государственному и хозяйственному механизмам, но и к политике, официальной идеологии и системе ценностей происходила весьма активно и отнюдь не безуспешно. Выполнение плана любой ценой, вместо удовлетворения реальных потребностей; создание предприятий-гигантов, увеличение объема выпуска продукции, безотносительно к повышению ее качества и экономному использованию ресурсов; стабильность, доведенная до стагнации, вместо динамики; унификация вместо разнообразия; подчинение без инициативы и свободы - эти требования системы побуждали к жизни определенные методы и формы управления.
Роль правового регулирования государственно-управленческих отношений была принижена и искажалась. Суть этих отношений составляла иерархия власти, где основное средство воздействия - приказ, давление на человека с помощью принуждения. Все имело какую-то линию подчинения, вышестоящую инстанцию, а полномочия высшего уровня исполнительной власти были практически почти не ограничены. Через официальную идеологию, под влиянием направляемых "сверху" средств массовой информации люди тоже постигали многочисленные "можно" и "нельзя". Рынок - универсальное средство регулирования хозяйственной жизни - ограничивался
- 5-или просто подавлялся. Экономические методы управления выполняли второстепенную роль и применялись в рамках иерархических систем. Рынок в своем "естественном" состоянии существовал в теневой экономике, конкурирующей с официальной и паразитирующей на ее недостатках. Эта экономика строила свою систему отношений вскрытых антиобщественных коррумпированных структурах, деформирующих сознание людей.
Административно-командная система, идеология, лежащая в ее основе, пришли в очевидное противоречие с требованиями социального прогресса, обеспечения прав человека. В условиях экономической и правовой реформ, предполагающих самостоятельность предприятий, отказ от командно-административной системы, широкое использование экономических методов, решительный поворот к социальной сфере, важное значение имеет правовое регулирование государственно-управленческих отношений. Строя правовое государство, необходимо исполнительную власть, органы государственного управления связать с законом. Сегодня, к сожалению, многие стороны деятельности аппарата управления урегулированы неполно и плохо по существу, что облегчает чрезмерное вторжение властей в деятельность управляемых объектов, в жизнь конкретных людей. Правовое регулирование должно строиться с учетом того, что объекты управления являются и субъектами государственно-управленческих отношений и субъектами правоотношений, носителями прав и обязанностей. Когда органы государственного управления вступают с ними во взаимоотношения, они своими действиями не должны нарушать прав управляемых, более того, одна из задач этих органов - способствовать реализации их прав.
Правовое регулирование государственно-управленческих отно-
шений должно быть увязано с регулированием экономических, социальных и других общественных отношений. При этом следует учитывать, что управленческие отношения более подвижны, чем экономические и иные, и в большей мере, чем они,поддаются правовому регулированию.
К сожалению, единства в понимании природы и форм государственно-управленческих отношений в науке нет. Это говорит о том, что пока отсутствует обоснованная и четкая концепция государственно-управленческих отношений. Не нашла в действующем законодательстве своего отражения категория "государственно-управленческие отношения".
Многие авторы считают их базисными, другие - надстроечными. Есть и ученые, занимающие промежуточные позиции, относя их в большей или меньшей степени и к базису, и к надстройке.
Для выяснения сущности государственно-управленческих отношений большое значение имеет теоретический анализ государственного управления, как особого вида государственной деятельности, его роли в обеспечении нормального функционирования и развития общества, а без этого невозможен анализ и проблем правового регулирования такого рода отношений. Инструментом их реформирования служит закон. В праве закрепляются перечень органов государственного управления, их компетенция, взаимоотношения, процедуры деятельности.
Кризисные явления, с которыми столкнулось наше общество, показали, в частности, необходимость кардинального изменения всей системы управления и эффективного ее правового регулирования. Между этими явлениями существует самая тесная связь. Если государственно-управленческая деятельность не регламентируется
должным образом правовыми нормами, то тем самым недоиспользуются
- 7-возможности права, государственно-управленческая деятельность не будет эффективной и конструктивной, более того, причинит вред развитию общества. Необходимо, по существу, обеспечить сейчас качественно новый уровень связанности правом процессов управления, сформировать новую его систему.
Право стабилизирует, охраняет и регулирует государственно-управленческие отношения, в результате чего они приобретают правовую оболочку, правовую форму в виде правоотношений. К сожалению, на практике нередко встречаются фактические управленческие властные отношения без правовой основы, что противоречит идее правового государства. Нормам, которые регулируют государственное управление, должна быть присуща системность, обеспечивающая достаточную полноту регулирования и его слаженность. Нужно сделать так, чтобы здесь не было ни пустот, ни избытка регулирования, ни внутренних противоречий. В диссертации предпринимается попытка исследования диалектической связи между действием законов и реальным регулированием государственно-управленческих отношений.
При всей важности проблем правового регулирования государственно-управленческих отношений ее анализ в научной литературе остается эпизодическим и неполным. При довольно значительном количестве статей по различным, но часто узким вопросам регулирования государственно-управленческих отношений уровень концептуального его обобщения остается низким. Нет специальных монографических исследований, комплексно освещающих многообразные аспекты правового регулирования государственно-управленческих отношений. Изложенное свидетельствует об актуальности темы настоящего диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Основной целью данного иссле-
доваяия является установление основных закономерностей и форм правового регулирования государственно-управленческих отношений, развитие концептуальных основ его совершенствования, исследование динамики и определение перспектив возможных путей повышения эффективности правового регулирования отношений, а также дополнение и изменение правового обеспечения государственно-управленческих отношений в современных условиях. Достижение поставленных целей осуществляется на основе научного решения комплекса исследовательских задач:
проанализировать, выявить и обобщить основные черты исторически развивающихся концепций правового регулирования государственно-управленческих отн ошений;
изучить роль и место государственно-управленческих отношений в системе общественных отношений;
проанализировать сложившиеся в научной литературе представления о государственно-управленческих отношениях, осмыслить причины, обусловившие недостаточную эффективность научных исследований по данной проблеме;
выявить основные черты правового регулирования государственно-управленческих отношений, их уровней и видов;
разработка общей концепции правового регулирования государственно-управленческих отношений;
определить природу и выявить специфические характеристики механизма правового регулирования государственно-управленческих отношений, его функционального назначения в рассматриваемой сфере;
определить статус участников государственно-управленческих отношений, рассмотреть наиболее важные вопросы их развития с точки зрения того, как они должны отразиться в законодательстве ;
выявить регулирование содержания государственно-управленческих отношений через категории: власть, собственность, го-т сударственное управление, интересы, противоречия, конфликты, оптимизация отношений между отраслевым и территориальным управлением;
раскрыть правовые основания возникновения, осуществления и прекращения государственно-управленческих отношений;
проанализировать особенности процедуры и методов реали-зации государственно-управленческих отношений;
исследовать действие правовых норм в сфере государственного управления;
выработать предложения по практическому применению правового регулирования государственно-управленческих отношений и предложить конкретные меры, обеспечивающие изменение его нормативно-правовой базы.
Методологической и теоретической основой диссертации является диалектико-материалистический метод познания социальных процессов и явлений, а также вытекающие из него частнонаучные методы: системный подход, структурно-функциональный анализ, сравнительный и социологический методы, единство конкретно-исторического и концептуального изучения явлений и процессов, а также социально-юридические методы анализа и толкования нормативных актов.
В диссертации использованы труды ученых-юристов, философов, экономистов, социологов, касающиеся проблем правового регулирования государственно-управленческих отношений, отражены результаты обобщения практики деятельности органов власти и управления различных уровней.
Проведенному в диссертации анализу и полученным выводам
-10-способствовали труды ученых, исследующих проблемы теории государства и права, государственного права и управления, административного права: В.Б.Аверьянова, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, А.Я.Берченко, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, И.Ф.Бутко, Р.Ф.Васильева, Ю.А.Веденеева, А.Б.Вен-герова, В.Г.Вишнякова, Л.А.Григоряна, В.Е.Гулиева, И.Ф.Дюряги-на, СЭ.Жилинского, О.А.Жидкова, Д.Л.Златопольского, И.П.Ильинского, В.Т.Кабышева, Д.А.Керимова, М.Н.Кейзерова, Н.Г.Кобеца, Ю.М.Козлова, В. Ф. Кот ока, А. П. Коренева, Б.П.Курашвили, Э.Л.Кузьмина, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, П.Н.Лебедева, Г.В.Мальцева, Г.Н.Манова, О.О.Миронова, А.В.Мицкевича, Н.Й.Матузова, А.В.Оболонского, В.С.Основина, Г.И.Петрова, В.А.Пертцика, В.А.Писко-тина, Л.Л.Полова, В.Ф.Сиренко, С.В.Соловьевой, В.Д.Сорокина, И.А.Тимченко, В.В.Тищенко, Ю.А.Тихомирова, Г.Туманова,В.В.Цви-ка, В.В.Цветкова, Н.В.Черноголовкина, В.И.Шабайлова, М.А.Шафи-ра, К.Ф.Шеремета, Т.М.Шамбы, Е.В.Шориной, В.А.ЮсуповаД.П.Юзь-кова, Ц.А.Ямпольской. В ходе работы над диссертацией ее автор изучил и использовал редко упоминаемые в научной литературе труды таких ученых, как Гумплович Л., Герьев В., Гессен В., Вебер М., Котляревский С.А., Ковалевский М.М., Чичерин Б.Н., Кокошкин Ф.Ф., Лазаревский Н.И., Ломман А. Даллинек Г., Мен-гер А. и других.
В целях комплексности в диссертации отражен современный опыт других стран в сфере правового регулирования государственно-управленческих отношений. Автор использовал теоретические положения и выводы работ П.Друкера, Г.Кунца, С.О»Доннела, Д.О'Шонесси, М.Х.Мескона, М.Альберта, Ф.Хедоури, К.Р.Макконела, С.Л.Брю, Д.Чайлда, Р.К.Мертона и других ученых.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет
- II-
практика деятельности органов государственного управления бывшего Союза СССР и Украины, предприятий, объединений и организаций. Изучено соответствующее законодательство государств - членов СНГ, ряда зарубежных стран, многие локальные нормативно-правовые акты, а также практика их применения.
Существенным источником познания практики явилось участие диссертанта в подготовке проектов ряда нормативных актов и программ, в подготовке докладных записок для государственных органов.
Научная новизна исследования состоит в попытке создания целостной концепции правового регулирования государственно-управленческих отношений на современном этапе. Автором использованы новые методологические подходы при исследовании, во-первых, государственно-управленческих отношений как целостной системы с выделением ее элементов, во-вторых, проблем правового регулирования этих отношений. В новом аспекте формулируется понятие "государственно-управленческое отношение", представленное не некой бесструктурной абстракцией, а богатством конкретного содержания, отражающего его сложное внутреннее строение. Автором обоснованы характерные черты управленческих отношений в период формирования новой модели экономики: многоукладной, с разнообразными формами собственности и хозяйствования, современной рыночной инфраструктурой. Такой подход к анализу государственно-управленческих отношений и их правового регулирования способствует выявлению сущности этих отношений, их возникновения, обновления и осуществления их правовых форм.
В диссертации выражено авторское понимание содержания и форм правового регулирования государственно-управленческих отношений. Предпринята попытка дать более глубокое освещение
-12-традиционных проблем, выявить и сформулировать ряд новых, более достоверно оценить существующие и предложить механизм правового регулирования деятельности, поведения участников государственно-управленческих отношений, для наиболее эффективного достижения конечных результатов. В новом аспекте рассмотрено правовое регулирование содержания государственно-управленческих отношений, сформулирован новый подход к определению роли процессуальных аспектов государственно-управленческих отношений, дан развернутый анализ системы правовых гарантий соблюдения процессуальных норм в сфере управления.
На защиту выносятся предложения и выводы,полученные в результате исследования, отражающие позицию автора по теоретическим и практическим проблемам правового регулирования государственно-управленческих отношений, а именно:
вывод о том, что государственно-управленческие отношения - это особый вид общественных отношений, а не элемент каких-либо других общественных отношений, возникающих в процессе осуществления функций государства в форме государственного управления - деятельности сознательно-волевого и организационного характера, отношения, устанавливаемые в ходе взаимной деятельности, в которых их участники испытывают на себе государственно-управленческое воздействие, соответствующее целям государства, предопределяемым экономическими, политическими основами общественного строя. Они имеют сложное строение и влияют на другие общественные отношения, испытывая на себе обратно их влияние;
вывод о том, что государственно-управленческие отношения имеют три аспекта: субстанциональный, функциональный и структурный;
обосновано наличие у государственно-управленческих отяо-
-13-шений общих черт, которые присущи любому их конкретному виду, а также специфических свойств каждого вида , порождаемых особенностями и под влиянием сферы общественных отношений, в пределах которой возникают, развиваются и прекращаются государственно-управленческие отношения;
вывод о том, что особыми участниками государственно-управленческих отношений выступают органы государственного управления и должностные лица, так как эти отношения возникают в ходе руководства различными сферами государственного строительства, которые как бы фокусируют, непосредственное или косвенное, влияние множества факторов, прежде всего, объективных процессов, происходящих в обществе и нуждающихся в силу своей значимости в единообразном правовом регулировании. Участниками являются также управляемые объекты - предприятия, учреждения и организации, а также граждане. Причем эти объекты являются носителями не только обязанностей, но и прав, с которыми должны считаться и о реализации которых должны заботиться органы государственного управления и должностные лица;
обосновывается тезис о том, что в конечном счете участником государственно—управленческих отношений, без которых они не могут существовать, является человек, который выступает то в роли управляемого объекта, то в роли управляющего субъекта. Их знания, воля и даже черты характера налагают отпечаток на конкретное управленческое отношение. С учетом этого должно строиться законодательство о государственной службе;
предлагается в Конституции Украины более подробно, чем это сделано сейчас, очертить правовой статус различных видов управленческих органов;
вывод о том, что необходимы оптимальные пределы влияния,
г-14-воздействия государства в лице его органов управления на гражданское общество;
в дополнение к имеющимся в литературе выводам диссертант предпринимает попытку более детального раскрытия соотношения таких явлений, как "государственное руководство" и "государственное управление";
анализ прямых и обратных связей в системе государственного управления позволил сделать выводы об особенностях содержания и разных видах государственно-управленческих отношений. Обосновывается тезис о том, что содержание государственно-управленческих отношений определяется государственно-властным характером самого управления, комплексом функций управления и стадиями управленческого цикла;
раскрыто влияние таких явлений, как отношения собственности, власти и демократии на содержание государственно-управленческих отношений. При этом решены вопросы о воплощении в государственно-управленческих отношениях социальной ценности демократии как многоаспектного политического явления, соотношения народовластия и самоуправления, что позволяет выяснить пути и формы непосредственной реализации народом своих властных функций, становления действенного самоуправления народа.
В практическом плане решение этой проблемы имеет ключевое значение для предотвращения и разрешения конфликтов и политических кризисов;
- вывод о том, что перестройка экономических отношений,
прежде всего отношений собственности, приводит к перестройке
управленческих отношений. Поэтому предлагается переработать, с
учетом перехода к рыночной экономике Закон Украины "О предпри
ятиях", принять Закон Украины "О малых и средних предприятиях".
-15-Вносятся предложения по содержанию этих законов;
вывод о том, что приватизация, появление частного сектой ра, освобождение кооперативов, предприятий от опеки сверху приводит к кардинальным изменениям содержания отношений управления;
вывод о том, что утверждение оптимального взаимоотношения централизации и децентрализации, государственной власти и самоуправления связано со структурными изменениями исполнительной власти. В целях совершенствования исполнительной власти в диссертации вносятся предложения: о необходимости создания Исполнительного управления при Кабинете Министров Украины. В составе которого должны быть образованы Совет по экономике, Совет по предпринимательству, Государственный комитет по иностранным инвестициям и другие консультационные организации, занимающиеся отдельными направлениями государственно-управленческой деятельности;
вывод о том, что интересы являются глубинным источником возникновения, существования и прекращения государственно-управленческих отношений. По мнению автора, они оказывают влияние на государственно-управленческие отношения тогда, когда познаны, поняты участниками этих отношений. Противоречия интересов являются источником многих противоречий в системе государственного управления и само государственное управление служит инструментом разрешения противоречий интересов. В этом же аспекте раскрывается роль органов государственного управления в разрешении всякого рода конфликтов;
раскрыто соотношение государственно-управленческих отношений в отраслевых и региональных системах управления. При этом
регион определен как объединение адаинистративн-территориального и экономического разделения республики с учетом диалекти-
.-16-
ческого единства экономического, демографического, национального и культурного факторов, а также как образование скрепляемого государственно-управленческими отношениями;
т- вывод о том, что в условиях построения правового государства правовое регулирование государственно-управленческих отношений приобретает новые черты. Недопустимо властвование без правового регулирования, с нарушениями закона, Субъекты управления могут делать то, что разрешено, в то время как для граждан достаточно отсутствие запрета. Социально-юридическое воздействие права на государственно-управленческие отношения связаны с такими ролями права, как: регулятора, координатора государственного управления, стабилизирующего фактора. С помощью права государство дозирует властную организующую деятельность разных своих органов. Причем, делает это, чтобы верно распределить между ними труд и чтобы они своим внешним действием не задушили инициативу предприятий, не нарушили интересы граждан. При этом саморегулирование должно содействовать снятию с предприятий излишней административной опеки. Недостатки такого регулирования проявляются в противоречиях между новым; :и старым (стабильностью и динамизмом), абстрактным и конкретным (общим и особенным), между целями и средствами их достижения, содержанием правовой нормы и уровнем законодательной техники, формой и содержанием, а также внутренним и международным правом и другими не только осложняют развитие государственно-управленческих отношений, но и деформируют их. Анализируются противоречия, присущие системе государственно-управленческих отношений и праву как их регулятора. Право, благодаря указанным выше свойствам,служит инструментом реформирования системы управления. Поэтому происходящие сейчас реформы управления требуют значительного изменения Конституционных норм
-17-и текущего законодательства, посвященного управлению;
вывод о том, что обеспечение ведущей роли закона в регулировании государственно-управленческих отношений, устранение конкуренции с ним подзаконных, особенно ведомственных нормативных актов, раскрывается исходя из принципов законодательной политики государства;
вывод о том, что правовое регулирование государственно-управленческих отношений обеспечивает принцип законности и контроль за соблюдением норм, которые обеспечивают законность в управленческой сфере. В то же время,действуя на основе законов, органы управления вносят вклад в укрепление законности в обществе. В этих условиях еще более важное значение приобретает принцип законности. Особое значение имеет конституционная законность как составная часть правовой системы государства;
с учетом того, что сами государственно-управленческие отношения регулируются нормами не только материального, но и процессуального права, делается вывод о том, что процедуры должны отвечать определенным критериям: иметь ясную целевую направленность; быть ориентированы на конкретный объект или субъект управления; непротиворечивыми, достаточно полными, краткими и четкими по форме; процедуры должны четко отражать стадии управленческого цикла, права участников: процесса на каждой стадии', последовательного совершенствования процессуальных действий и их документальную фиксацию с учетом того, чтобы процедуры обеспечивали реализацию материальных правовых норм, регулирующих государственно-управленческие отношения. На этой основе вносится предложение о необходимости принятия и содержании Административно-процессуального кодекса Украины;
на основе теоретических выводов автор вносит ряд практи-
-18-ческих предложений. А именно: принятие новых законов Украины "О государственной администрации", "О Кабинете Министров", "О министерствах", "О статусе государственного служащего", "О государственном контроле", "Об объединениях граждан", "О политических партиях" и др. Предлагается содержание этих законов, которое будет отвечать задачам осуществления реформ.
Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения могут обеспечить повышение научного уровня правового регулирования государственно-управленческих отношений; способствовать научно обоснованному подходу к разработке и реализации целостной концепции правового регулирования государственно-управленческих отношений.
Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут, по мнению автора, создать определенную теоретико-методологическую базу нормотворческой деятельности участников государственно-управленческих отношений, создания нового законодательства и совершенствования действующего в сфере государственного управления, научно обоснованного правового обеспечения создания и функционирования организационно-правовых форм государственно-управленческой деятельности, ликвидацию излишних звеньев на различных уровнях.
Результаты исследования могут быть использованы в дальнейших научных разработках данной проблемы, в учебном процессе, а также при подготовке управленческих кадров.
Апробация результатов диссертационного исследования и их реализация проводилась автором на всесоюзных, республиканских научных и научно-практических конференциях, симпозиумах: рее-
публиканская научно-практическая конференция "Развитие национальной государственности союзной республики, /Институт государства и права АН УССР, г.Киев - 1990 г./; всесоюзная научная конференция "Проблемы теории и практики рынка". /Свердловск. Уральский социально-политический институт. - 1991 г./; республиканская научно-практическая конференция "Концепция и принципы новой Конституции Украинской СССР" /Президиум Верховного Совета УССР. г.Киев, - 1991 г./ и еще 8 /восьми/ конференциях.
Основные положения диссертации докладывались на методологических семинарах Киевского института политологии и социального управления.
Отдельные концептуальные положения диссертации, а также практические рекомендации в области правового регулирования государственно-управленческих отношений реализованы автором, который принимал участие в работе экспертной группы юристов по подготовке дополнений и изменений Конституции Украины. Диссертант участвовал также в рабочих группах по подготовке Законов Украины: "О местных Советах народных депутатов Украинской ССР и местном самоуправлении", "О собственности", "О предприятиях" и других нормативных актов. Ряд выводов и предложений автора нашел отражение в коллективных научных записках, которые были направлены в государственные органы власти и управления. Предложения диссертанта, касающиеся улучшения организационно-правовой работы местных Советов, их исполкомов, отделов и управлений, внедрены в практику Главного управления по жилищному и гражданскому строительству Киевского городского Совета народных депутатов и Печерского районного Совета народных депутатов г.Клева.
Многие теоретические позиции диссертации апробировались в процессе чтения автором лекций для слушателей Киевского инсти-
-20-тута рыночных отношений и предпринимательской деятельности -центр "Рынок", "Украинском инновационном политологическом центре.
По результатам социологических исследований, проведенных автором, были подготовлены рекомендации, которые использованы Киевским областным и Лисичанским городским Советами народных депутатов.
Многие свои идеи, предложения и замечания автор диссертации высказывал в регулярных выступлениях по Украинскому радио и телевидению.
Основные теоретические предложения и выводы диссертационного исследования получили отражение в публикациях автора.
Структура диссертации состоит из введения, трех глав, заключения, перечня использованных законодательных актов, научной литературы, приложений.
Государственно-управленческие отношения в системе общественных отношений
По мере возрастания необходимости в целостном анализе процессов обновления нашего общества все большую актуальность приобретает исследование механизмов совершенствования общественных отношений. Особое место в системе общественных отношений занимают государственно-управленческие отношения. Они носят конкретный характер, охватывают широкие сферы государства и общества и оказывают существенное влияние на жизнь людей. Состояние исследования проблемы государственно-управленческих отношений нельзя признать удовлетворительным, отвечающим решению современных проблем. Понимание и трактовка ряда общетеоретических вопросов в значительной мере имеют догматический характер, а устоявшиеся стереотипы скрывают подлинную действительность. Практика, на наш взгляд, обусловливает необходимость анализа природы специфики государственно-управленческих отношений . Одни авторы считают эти отношения базисными, а другие - надстроечными. Большинство же занимает промежуточные позиции, относя отношения государственного управления в большей или меньшей степени и к базису, и к надстройке. Юристы-сторонники концепции хозяйственного права считают отношения по хозяйственному руководству стороной единых "хозяйственных отношений", в которых организационные и имущественные их элементы слиты. Некоторые ученые, полагают, что управленческие отношения вообще не могут быть поставлены в один ряд с экономическими, политическими и духовно-культурными отношениями и образуют "субструктуру общества", поскольку призваны обслуживать все сферы совместной деятельности людей, и потому расположены в иной, условно говоря, более низкой плоскости в клас т сификации общественных отношений . Очевидно, нет достаточных оснований включать государственно-управленческие отношения только в материальные или только в идеологические. Во-первых, их нельзя сводить лишь к идеологическим отношениям потому, что сформировались в тот период, когда производство было "непосредственно вплетено в материальную деятельность и в мате-риальное общение людей, в язык реальной жизни , т.е. в период, когда не сложились ни идеологические отношения в целом, ни их различные виды. Во-вторых, управленческие отношения нельзя относить только к материальным общественным отношениям, поскольку как реально существующие они формируются под влиянием субъективного и объективного факторов. "Общественные... процессы всегда являются итогом, результатом взаимодействия объективного и субъективного". И государственно-управленческие отношения в данном случае не составляют исключения. В-третьих, элементы регулирования (следовательно, и управленческие отношения) содержатся в структуре как материальных, так и идеологических отношений, возникают и функционируют и в сфере их взаимодействия.
Возникнув первоначально как следствие регулирования материальных отношений в сфере трудовой деятельности, управленческие отношения затем начали складываться в идеологической сфере. На широту их проникновения в основные сферы жизни указывают многие авторы. В то же время следует отметить, что, подчеркивая неразрывную связь управленческих отношений с другими общественными отношениями, различные авторы ограничивали ее лишь отдельными сторонами общественной жизни, а не всей совокупностью общественных отношений. На этой методологической основе были высказаны различные точки зрения и относительно определения места управленческих отношений в системе общественных отношений. Так, Е.Старосжцяк, М.И.Пискотин, Ю.А.Тихомиров и другие авторы справедливо указывая на связь управленческих отношений со сферой надстройки, в какой-то мере даже отождествляли их с политическими и правовыми. А В.Н.Черковец, Э.П.Дунаев, А.А.Годунов, В.И.Оличин-Нестеров, выделяя производственную основу управленческих отношений, связывали сферу их действия преимущественно с экономическими отношениями, т.е. с базисом . Очевидно, первая группа авторов подошла к вопросу определения места управленческих отношений в системе общественных с позиций политических и правовых знаний, а вторая -с позиций экономических, т.е. исследовала лишь различные аспекты управления и управленческих отношений, но не управленческие отношения в целом.
Одновременно сформировалась и третья точка зрения. С позиции общесоциологической Н.В.Адфельд и В.Г.Афанасьев первыми указали на универсальность проникновения управленческих отношений в различные сферы общественной жизни. В частности, В.Г.Афанасьев, характризуя границы этого проникновения, отмечал: "Важное место в системе общественных отношений занимают управленческие отношения - отношения людей по поводу осуществления функций управления.
Характер и форт правового регулирования государственно-управленческих отношений
Общество на любом этапе своего развития не может обходиться без особого регулирующего механизма, который координирует и направляет поведение людей, обеспечивает взаимодействие, целостность и целенаправленное развитие государственно-управленческих отношений. Изучение процессов регулирования поведения людей при помощи правовых норм как основных способов регуляции становится способом практической политики в обществе, требует анализа и разработки.
Категория "правовое регулирование" широко иепользуется наукой, но трактуется неоднозначно. Существует мнение, что под правовым регулированием следует понимать установление правовых норм и подчинение последним соответствующих общественных отношений путем направления поведения их участников. Кроме того, предлагается рассматривать правовое регулирование как все формы воздействия права на сознание и поведение людей, в том числе и идеальные. При этом за рамки правового регулирования выводятся правореализационные процессы. Высказывались также суждения о целесообразности рассмотрения правового регулирования в единстве правоустанавливающей и правореализующей деятельности, но без распространения данного понятия на область идеологического воз- действия права на сознание индивидов . Наконец, правовое регулирование рассматривают и как длящийся процесс, распадающийся на такие обязательные стадии, как создание правовой формы и ее общее действие; возникновение прав и обязанностей /правоотношения/; реализация прав и обязанностей, воплощение их в фактическое поведение участников общественного отношения. Кроме того, признается возможность существования факультативной стадии применения нрава . Ю.А.Тихомиров рассматривает правовое регулирование через применение следующих критериев закона как регулятора: а/ адекватное отражение объективных потребностей, выявление зависимости между общими задачами управления; развитие народного хозяйства и деление правового регулирования; б/ определение метода правового регулирования и его ооотношения с другими видами воздействия для решения возникающих задач управления; в/ обоснованный выбор формы правового акта в соответствии с характером регулируемых отношений; г/ устранение "проблемноети" в системе правового регулирования, выявившейся в процессе общественного развития; д/ замена формы правового регулирования /например, издание закона вместо действовавшего ранее правительственного постановления, принятие крупного акта взамен множества дробных/. Б соответствии с этишкритериями можно добиться высокой степени правового воздействия на общественные процессы.
В то же время содержательность и эффективность правового регулирования определяются и фактором времени . Но мнению Г.Ж,Знаменского укоренилось представление, согласно которому содержание правового регулирования состоит лишь в создании и реализации правовых норм. Он также отмечает, что правовое регулирование - это деятельность государственных органов . Если принять такую трактовку за основу, то правовое регулирование следует рассматривать в качестве простой разновидности деятельности, осуществляемой тем или иным государственным органом в пределах его властной компетенции. Иными словами, такое понимание исходит из того, что правовое регулирование выражает волю отдельных государственных органов. Подобное можно было бы избежать, если бы учитывалось реальное взаимодействие относительно самостоятельных видов социального регулирования - конституционного /государственного/ и правового.
Нравовое регулирование - специфическое правовое явление осуществляемое правом как нормативным, общеобязательным регулятором. Поэвому своеобразие правового регулирования заключается в том, что оно, во-первых, является разновидностью социального регулирования, имеющего целенаправленный, организованный, результативный характер, и в связи с этим, во-вторых, осуществляется при помощи совокупности последовательно связанных правовых средств, обеспечивающих достижение необходимых целей /результатов/. Другими словами, для правового регулирования характерно то, что оно осуществляется посредством особого, свойственного только праву, механизма. В правовом регулировании выражается основное назначение и основная функция права.
В теории права понимается правовое регулирование как юридическое воздействие государства на поведение участников общественных отношений, осуществляемого в интересах всего общества или определенного коллектива с целью подчинить поведение отдельных субъектов установленному в обществе порядку .
В юридической литературе высказано мнение, что правовое регулирование не ограничивается сферой собственного юридического воздействия на общественные отношения. Оно охватывает, как отмечает Е.А.Лукашева "все виды воздействия права на сознание и поведение людей: воепиташьное, мотивационное и специфически юридическое - закрепление прав и обязанностей участников общественных отношений, установление правовых запретов, обеспеченность права в конечном счете мерами государственного принужде-ния и т.д. . Это, несомненно, правильно. Но все же необходимо также учитывать, что нормы права сами по себе выступают моделью поведения, регулируют мотивацию поступка и конкретного действия человека . Они же выполняют и воспитательную роль, В то же время нормы права - это правила поведения юридического характера и их воспитательное и мотивационное действие на людей имеет юридическое выражение. В этом состоит специфика воздействия правовых норм на общественные отношения.
Статус участников государственно-управленческих отношений
Динамика структуры государственно-управленческих отношений раскрывается в их содержании. Любое явление, как известно, имеет содержание и форму. Содержание - это взаимосвязанные и внутренние, существенные для качественной характеристики какого-либо явления свойства и признаки, а форма - внешнее выражение содержания, способ его существования и развития. Ядро содержания составляет его сущность, т.е. главное, общее и необходимое в содержании /последнее включает в себя, кроме того, и второстепенное, частичное, случайное/ . Вопрос о содержании государственно-управленческих отношений почти не исследован. Поэтому приходится исходить из общего понятия содержания правоотношений,
Одни авторы считают, что содержание правоотношений состав р ляют права и обязанности их участников , другие отождествляют его с юридически значимым поведением , социальной деятельности в пределах предоставленных субъективных прав и юридических обязанностей . Некоторые авторы под содержанием правоотношений понимают действия субъектов, использующих и исполняющих права и обязанности . Ряд исследователей усматривают в нем своеобразную модификацию прав, обязанностей и поведения /действий/ участ- \ ников правовых отношений . Считают, что под содержанием любых общественных отношений следует понимать взаимные действия людей, в результате которых они вступают друг с другом в соответствующие связи С точки зрения диалектической логики, под содержанием понятия подразумевается сущность, закономерные связи и отношения вещей, отражаемые и охватывающие понятием. Естественно, что/сущность государственно-управленческих отношений, закономерные связи между их участниками проявляются в характере прав и обязанностей, которыми они обладают и порождают их поведение, вступая в данные отношения. При этом следует отметить, что поведение участников может быть лишено юридических признаков. Поэтому В.С.Явич предлагает считать содержанием не всякое, а лишь юридически значимое /поступки, состояния/ поведение. На наш взгляд, это предложение неприемлемо. Ведь поведение может соответствовать и не соответствовать правам и обязанностям, предусмотренным правовыми нормами. Однако в обоих случаях оно явля-етя юридически значимым. Обстоятельный анализ этих и других, близних к ним точек зрения, привел ряд авторов к выводу, что в правоотношениях следует усматривать юридическое и материальное /фактическое/ содержание.3. Первое составляют субъективные права и юридические обязанности участников правоотношений, а второе - само их поведение /действие или бездействие/ в рамках предоставленных прав и обязанностей .
Такой подход к решению проблемы содержания правоотношений является, на наш взгляд, наиболее приемлемым. Он позволяет это содержание рассматривать в тесной и неразрывной связи, с нормативно-правовой основой общественной жизни и с самой общественной жизнью, т.е. с целенаправленной деятельностью и поведением людей. Этот подход акцентирует внимание на том, что правоотношения являются связующим звеном между объективным правом и реальной общественной жизнью. Связь содержания правоотношений с нормативно-правовой основой общественной жизни /по существу, с объективным правом как системой юридических норм/ проявляется в том, что эта основа выступает исходным моментом установления субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношения. В ней аккумулирована и закреплена юридически государственная воля, предопределяющая меру возможного и должного поведения субъектов права, находящую воплощение в субъективных правах и обязанностях строго персонифицированных участников отношений. ІЗудучи четко выраженной в правах и обязанностях конкретных субъектов, она раскрывает юридическое содержание правоотношений. В этом смысле содержание права конкретизируется в юридическом содержании правоотношений.
Содержанием управленческих отношений является особого рода деятельность людей, выступающих в виде взаимодействия сторон данных отношений /субъектов и объектов управления/. Именно посредством активной деятельности стороны входят в общение друг с другом, формируя тем самым содержание управленческих отношений.
Взаимодействие сторон реализуется по "каналам" прямых /от субъекта к объекту/ и обратных /от объекта к субъекту/ связей, обусловливающих циклически-непрерывный порядок, осуществления управленческих отношений .
Эта связь со всей полнотой и выразительностью проявляется и на уровне государственно-управленческих отношений.
Специфика же содержания государственно-управленческих отношений складывается из совокупности признаков, присущих отношениям вообще, и из признаков, характеризующих их как самостоятельный вид. Содержание этих отношений составляет специфическое взаимодействие их сторон, в процессе которого между ними складывается комплекс особых взаимосвязей /прямых и обратных/. Эта специфика вытекает из данного взаимодействия, сущности, которая проявляется в государственно-властном, организующем воздействии участников государственно-управленческих отношений. А сущность эта выражается в сосредоточении на стороне участников властно-распорядительных полномочий, позволяющих им достигать /прежде всего в организационном плане/ определенного уровня упорядоченности и целенаправленности существования и развития.
Указанную специфику содержания государственно-управленческих отношений можно рассматривать в качестве их структурной особенности.
Взаимодействие участников управленческих отношений носит диалектический характер. Управляемый участник отнюдь не пассивен.
Процедура реализации государственно- управленческих отношений
Создание правового статуса участников государственно-управленческих отношений в рамках реформ экономической-и политической систем, обославливает необходимость уделешя присталь- . ного внимания выяснению сущности и механизма действия права, закрепляющего государственно-управленческие отношения;, а также установлению оптимальных условий эффективности действующего законодательства. Известно, что отдельные, даже четко сформулированные, предписания того или иного конституционного закона, подчас либо считаются безрезультатными, либо используются недостаточно эффективно. Причин тому немало: не всегда продуман порядок применения закона, слишком усложнена или вообще не установлена юридическая процедура. Но не следует плодить и слишком много процессуальных норм, иначе можно впасть в мелочный формализм, который до беспредельности удлинит процесс принятие решений, что неизбежно ведет к бюрократизации системы управления.
Неразработанность процедурных правил приводит к извращению государственного управления, отрыву управляемых структур от аппарата власти и от исполнителей, подчинению правил функционирования государственной организации целям создания и укрепления бюрократии и, как следствие этого, к подавлению ини- циативы отдельных частей организации (внутренняя иерархия, формализм и т.п.). Именно эти обстоятельства вызывают необходимость комплексного использования таких важнейших звеньев механизма конституционного регулирования, как процессуальная форма и ее элементы.! Поэтому проблема юридического процесса в последние годы находится в сфере внимания исследователей1.
В юридической литературе нередко связь материальных и процессуальных норм характеризуется, по мнению Б.М.Лазарева, не точно. Процесс и процессуальное право часто рассматриваются как явления, производные от материальных норм (В.М.Горше-нев, С.С.Адексеев, П.Е.Недбайло, В.Д.Сорокин). Конечно, процессуальные нормы необходимы для реализации норм материальных, но, во-первых, служебная роль и производность - не одно и то же; во-вторых, нужно учитывать, что всякая процессуальная форма имеет относительную самостоятельность от содержания деятельности а следовательно, и специфические закономерности функционирования и развития. Именно поэтому процессуальные нормы одной отрасли могут обеспечить реализацию материальных норм других отраслей права.
Следует подчеркнуть, что процедуры при относительной их самостоятельности от содержания управленческой деятельности нужны, чтобы "обслуживать" это содержание, и связаны о ним.
Деятельность участников государственно-управленческих отношений регламентируется материальными и процессуальными правовыми нормами. Материальные устанавливают конкретные полномочия, а процессуальные направлены на определение порядка реализации последних. Можно сказать и так: материальные нормы определяют статус участников государственно-управленческих отношений, процессуальные - процедуру их функционирования. Материальные-нормы аккумулированы, главным образом в законодательстве, а процессу-)альные включаются как в законодательные акты, так и в специальные процессуальные правовые документы. і
Взаимодействие участников государственно-управленческих отношений - сложный процесс, совершающийся в постоянно повторяющихся управленческих циклах. Эти циклы в действии выражают динамику государственного управления, раскрывают процессуальный аспект его содержания.
В качестве составной части механизма государственного управления, раскрывающей его динамизм, выступает взаимодействие участников государственно-управленческого отношения. В нем происходит практическое отражение государственно-управленческого воздействия субъектов на объекты управления. Именно содержание организующей направленности определяет принципиальную схему взаимодействия между субъектами и объектами государственного управления. Оно выражается в системе постоянно повторяющихся управленческих циклов.
Управленческий цикл, раскрывая саму логику управления, \ ( представляет собой ряд последовательных управленческих действий (стадий), направленных на реализацию функций управления. Он в известном смысле является процессом (практической организацией) управленческой деятельности. По мнению Б.М.Лазарева, следует различать близкие по звучанию понятия "процесс управления" и "управленческий процесс". Процесс управления - это динамика управления в материальных и процессуальных его аспектах. Управленческий же процесс - только процедурная сторона управленческой деятельности. Следовательно, не все процедуры закрепляемые нормами административного права являются управленческими. Управленческими следует считать лишь те предусмотренные нормами административного права процедуры, которые определяют порядок управленческой деятельности.
Некоторые процедуры деятельности органов государственного управления предусмотрены нормами государственного права (эти процедуры относятся к числу государственно-правовых). Не всяг " кая отрасль материального права имеет свою процессуальную отрасль. Узкая трактовка процесса в определенной мере повлияла на Н.Г.Салищеву, которая хотя и признает существование административного процесса, но трактует его по аналогии с судебным процессом - как явление, которое связано лишь с решением индивидуальных дел по поводу споров с применением мер административного принуждения, т.е. с юрисдикционной деятельностью органов государственного управления .
