Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основы правового регулирования финансовых отношений местного самоуправления 12
1.1. Особенности правовой регламентации института местного самоуправления в законодательстве РФ и ее субъектов 12
1.2. Компетенция местного самоуправления в финансовой сфере ... 30
1.3. Правовое регулирование бюджетного процесса в муниципаль- 56 ных образованиях
ГЛАВА II Пути совершенствования регулирования финансовых отношений муниципальных образований 78
2.1. Регулирование межбюджетных отношений субъекта Россий ской Федерации и муниципальных образований 78
2.2. Правовые условия формирования благоприятной инвестиционной среды в местном хозяйстве 96
2.3. Гарантии финансовых прав местного самоуправления и ответственность за не выполнение финансовых обязательств 117
Заключение 136
Список использованных источников и литературы 142
- Особенности правовой регламентации института местного самоуправления в законодательстве РФ и ее субъектов
- Компетенция местного самоуправления в финансовой сфере
- Регулирование межбюджетных отношений субъекта Россий ской Федерации и муниципальных образований
- Правовые условия формирования благоприятной инвестиционной среды в местном хозяйстве
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Федеральный Закон от 28.08.1995 года № 156 - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 и Федерального Закона от 25.09.1997 года № 126 - ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"2 заложили организационно-правовой фундамент финансовых основ местного самоуправления. Однако, в сложившихся социально-экономических условиях местное самоуправления столкнулось с рядом весьма существенных проблем по их формированию, в том числе и правового характера, вызванных отсутствием действенных механизмов регулирования финансовых отношений на муниципальном уровне, что является серьезным препятствием на пути улучшения ресурсного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований.
За последние годы предприняты усилия по совершенствованию межбюджетных отношений. На федеральном уровне была утверждена специальная программа реформирования межбюджетных отношений, затрагивающая уровень Российской Федерации и ее субъектов. Однако, предпринимаемые усилия по совершенствованию правового регулирования бюджетной деятельности далеки от завершения.
Проблема межбюджетных отношений продолжает оставаться одной из наиболее острых в системе государственного и муниципального управления. В начальной стадии находится реформирование межбюджетных отношений на уровне субъектов Российской Федерации - муниципальные образования. Органы местного самоуправления и жители, ко торых они представляют, практически не имеют возможностей для реализации потенциала, заложенного в самой природе муниципальных отношений. Они не имеют достаточной экономической базы для изменения своего положения, активизации инвестиций на развитие своих территорий. В таком же состоянии находится решение социальных проблем, что обусловлено слабостью финансового состояния муниципальных образований. Если в системе межбюджетных отношений Федерации и ее субъектов кризис постепенно преодолевается, то на местном уровне он сохраняется в значительной мере.
Создание более совершенного механизма управления бюджетной сферой позволит найти рациональное сочетание прав и обязанностей участников бюджетной деятельности и тем самым избежать острые конфликты в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней, включая несоответствие объема доходов местных бюджетов объему закрепленных за ними расходов. Необходимо придать законодательству о системе межбюджетных отношений характер целостности, сделать его адекватным интересам населения.
В осуществлении хозяйственной деятельности органы местного самоуправления сталкиваются с проблемой гарантий финансовых прав местного самоуправления и ответственности за выполнение финансовых обязательств должностными лицами местного самоуправления.
Все вышеизложенное требует осмысления и научного анализа. Это, во многом, и определило тему настоящего диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматриваемых вопросов.
Степень научной разработанности темы. С началом демократических преобразований вопросы местного самоуправления стали вновь активно разрабатываться отечественными учеными: Ю.С. Васютиным, О.Е.Кутафиным, С.Б.Мельниковым, И.И.Овчинниковым, В.И.Фадеевым и др., которые заложили научный фундамент институционализации местного самоуправления в Российской Федерации. Весомый вклад в изуче ниє основ ведения муниципального хозяйства применительно к российским условиям внесли работы Л.А.Велихова.
Вместе с тем, ряд аспектов, анализируемых в диссертации, еще не получили должного научного обоснования в отечественной юридической науке и до сих пор относятся к числу малоисследованных.
Поэтому работа, направлена на анализ правового регулирования финансовых отношений муниципальных образований, будет представлять научный и практический интерес.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в ходе осуществления муниципальными образованиями финансовой деятельности.
Предметом исследования - выступают нормы права, регулирующие финансовые отношения между субъектами Российской Федерации и муниципальным образованиями (в том числе на примере Тульской области) в процессе формирования доходов и осуществления расходов его бюджета.
Цель исследования состоит в том, чтобы с позиций финансового, конституционного, муниципального и других отраслей права, исследовать особенности и проблемы правового регулирования финансовых отношений в системе местного самоуправления Российской Федерации и предложить механизмы укрепления его финансово-правовых основ.
Основные задачи диссертационного исследования:
— раскрыть теоретико-правовые основы регулирования финансовых отношений местного самоуправления Российской Федерации;
- показать место и роль местных финансов в финансовой сфере Российской Федерации и ее субъектов с учетом специфики правового регулирования;
- выявить особенности и проблемы правового регулирования финансовых отношений в системе местного самоуправления в Российской Федерации;
- предложить практические рекомендации по совершенствованию механизмов, направленных на укрепление финансово-правовых основ и повышение эффективности функционирования системы местного самоуправления в настоящее время;
- изучить правовой механизм реализации положений, определяющих правовой статус субъектов Российской Федерации в сфере их бюджетной деятельности;
- выявить правовые аспекты бюджетного регулирования на региональном уровне в процессе формирования доходов и осуществления расходов (на примере Тульской области).
Методологическая и источниковедческая основы исследования состоит в применении как общенаучных приемов и методов, так и специальных научных методов, выработанных в правоведении.
В частности в работе использованы системно-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой методы исследования. Также применялся комплексный анализ конституционно-правового регулирования бюджетных отношений в ряде развитых государств. В основу исследования положен общенаучный диалектический метод изучения и анализа государственно-правовых институтов и процессов, а также концептуальные разработки по проблемам федеративных и бюджетных отношений. Кроме того, в работе применяются экспериментальные и специально-правовые методы исследования, в том числе проблемный, структурно-функциональный и другие.
Использование перечисленных научных методов обусловлено тем, что тема исследования находится на стыке нескольких наук, в том числе юридических, экономических, социологических.
В процессе работы над диссертацией использованы такие источники, как Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 года, акты международного права, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты по тематике исследования. В работе дан анализ законодательства Тульской области: Устава, законов и подзаконных нормативно-правовых актов, а также изучены материалы научно-практических конференций, документы правоприменительного характера по вопросам правового регулирования финансовых отношений.
В числе научных источников исследования использованы юридическая и экономическая литература как отечественных, так и зарубежных авторов. Для обоснования конкретных выводов и предложений задействованы данные бюджетной статистики, периодической печати.
Научная новизна диссертации заключается в постановке проблемы, степенью ее разработки и попыткой объективно проанализировать практику применения норм конституционного, муниципального, финансового права органами государственного и муниципального управления применительно к финансовой деятельности местного самоуправления.
Наряду с теоретическими аспектами подробно рассматриваются и практические аспекты правовой регламентации финансовой деятельности, проблемы формирования финансово-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации, с учетом специфики муниципальных образований.
В результате исследования норм международных правовых актов, конституционных положений федеральных законов и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, правовых актов органов местного самоуправления, а также практики их реализации на местах в диссертационном исследовании определены следующие выводы и предложения:
- осуществлен сравнительно-правовой анализ Конституции Российской Федерации, федерального законодательства о местном самоуправлении и законодательных актов Тульской области;
- аргументированы несоответствия конституционным положениям отдельных норм Федерального закона от 28.08.1995 года № 154 - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и показана их внутренняя противоречивость, в силу чего предлагается внесение изменений, дополнений и поправок в вышеуказанный Федеральный закон;
- проанализированы поступления денежных ресурсов в бюджет области, а также в местные бюджеты, показана их специфика и противоречия бюджетного законодательства в части регулирования данной группы отношений;
- показана динамика форм и способов финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований со стороны федерального и областного бюджетов, позволившая сделать вывод о неполном соответствии сложившегося порядка реализации межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, что приводит к ущемлению прав органов местного самоуправления в процессе реализации своих бюджетно-налоговых полномочий;
- правовое регулирование вопросов гарантий финансовых прав местного самоуправления и ответственности за невыполнение финансовых обязательств оставляет желать лучшего. Нет четкой формулировки понятия "финансового правонарушения", а также необходимо кодифицировать законодательство по вопросам ответственности должностных лиц местного самоуправления.
- определены направления, на которых необходимо сосредоточить внимание органам местного самоуправления для формирования благоприятной инвестиционной среды и улучшения инвестиционного климата в регионе.
На защиту выносятся следующие выводы и положения, которые представляются новыми или содержат элементы научной новизны:
I. О необходимости внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство о местном самоуправлении, в частности:
1. Предлагается каждому субъекту Российской Федерации закрепить за местными бюджетами как минимум 50% подоходного налога с физических лиц, не менее 5% налога на прибыль, 10% НДС и 10% акцизов на постоянной основе.
2. Федеральный закон от 28.08.1995 г. ФЗ - № 154 "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" целесообразно дополнить нормой, предписывающей утверждать все, социально значимые мероприятия посредством процедуры, прописываемой в Уставах муниципальных образований.
3. Требуется доработать и утвердить закон "О муниципальных землях".
4. Федеральный закон от 28.08.1995 г. ФЗ - № 154 "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" содержит отдельные положения, не согласующиеся с Конституцией Российской Федерацией от 12.12.1993 года: преамбула, пункты 2, 5, 7 статьи 4 данного Закона вопреки конституционным нормам сужают понятие "население" до понятия "граждане" (ст. ст. 1, 3, 4, 12, 22, 23, 24, 26 Закона).
П. О том, что местное самоуправление является не только одним из уровней реализации публичной власти, но и бюджетной системы Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому местные финансы составляют не только фундамент финансовой деятельности, но и функциональной самостоятельности системы местного самоуправления, без которой ее формирование свелось бы не к публичному, а государственному, пусть даже через законодательные установления, регулированию.
III. О том, что назрела объективная необходимость в разработке и совершенствовании финансово-правовых механизмов детализации бюджетного процесса, а также четкой регламентации в структуре местного бюджета отдельных государственных полномочий, что будет способствовать прозрачности и реалистичности местных бюджетов, а это, в свою очередь, создаст реальные правовые условия осуществления бюджетного планирования и применения санкций за его несоблюдение.
IV. О том, что существует необходимость улучшения инвестиционного климата в регионах. В связи с этим необходимо завершить процесс формирования минимально необходимой законодательной базы инвестиционной деятельности, расширить лизинг и ипотечное кредитование, а также последовательное снижение реальной банковской процентной ставки до уровня, стимулирующего направление кредитных вложений в экономику.
V. О том, что необходимо дать формулировку понятия "финансового правонарушения", а также кодифицировать законодательство по вопросам ответственности должностных лиц местного самоуправления.
Практическая значимость диссертационного исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации, обоснованные в работе, могут быть использованы в процессе совершенствования правового регулирования финансовых отношений муниципальных образований.
Рекомендуется субъектам Российской Федерации установить единую методологию закрепления за местными бюджетами процентной ставки от ряда выплачиваемых налогов на постоянной основе.
Также результаты работы позволяют обосновать необходимость укрепления финансово-правовых основ местного самоуправления в контексте развития межбюджетных отношений и как следствие, формирования благоприятной инвестиционной среды в местном хозяйстве.
Полученные результаты могут быть использованы в научно-исследовательской работе, при анализе актуальных проблем финансового, административного, конституционного, муниципального права, теории права и государства, в преподавании этих дисциплин, а также в ходе процесса законотворчества, как на федеральном, так и на местном уровне.
Апробация результатов исследования. Ряд теоретических положений, выводов и рекомендации диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в практической работе муниципальных объединений Тульской области, научных публикациях автора и практической работе как преподавателя кафедры "Правоведения" Тульского государственного университета.
Особенности правовой регламентации института местного самоуправления в законодательстве РФ и ее субъектов
Формирование демократической правовой государственности и социальной рыночной экономики невозможно без эффективного функционирования местного самоуправления, которое представляет собой институт, в наибольшей степени сочетающий волю государства и интересы населения. В России в настоящее время завершается начальный этап становления местного самоуправления. Решены организационные вопросы и сформированы органы власти в муниципальных образованиях (в основном пока в городах и районах). Приняты базовые законодательные акты Федерации, и ее субъектов по проблемам местного самоуправления. Россия в 1998 г. ратифицировала Европейскую Хартию о местном самоуправлении. Теперь настала очередь заняться более сложной задачей -созданием эффективных правовых механизмов функционирования территориальных образований, направленных на повышение благосостояния населения.
Во-первых, это Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 года, как упомянутая ст. 12, так и ст. 130-133 гл. 8 "Местное самоуправление". В пункте "н" ч. 1 ст. 72 говорится о том, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации системы местного самоуправления. Статья 32 закрепляет право граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Статья 33 - право на обращение в органы местного самоуправления. В ст. 8 выделена муниципальная формы собственности, в части 2 допускается муниципальная собственность на землю и другие природные ресурсы.
В систему законодательного обеспечения местного самоуправления входит Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 года № 154 — ФЗ. Будучи базовым, он в то же время предусматривает принятие не менее полтора десятка федеральных законов, касающихся данной сферы (о муниципальной службе, о финансовых основах местного самоуправления и проч.). В свою очередь другие федеральные законы, такие как тематические, также могут регулировать те или иные стороны деятельности местного самоуправления (в области образования, культуры, здравоохранения, жилого фонда, предпринимательства, защиты прав потребителей и т.д.), и взаимоотношений с государственными органами, хозяйствующими субъектами. Таковы, например, ст. 4, 8, 16, 17, 18, 19 Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации"1 от 14.06.1995 года № 88 - ФЗ , ст. 6, 17, 21 Федерального закона "О товариществах собственников жилья"2 от 15.06.1996 года № 72 - ФЗ.
На федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах - указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации. В их числе: Указ Президента Российской Федерации от 5 ноября 1991 года №166 "О первоочередных мерах по обеспечению деятельности органов управления российских городов", Постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 1993 года № 918 "О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления"1, Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года № 1616 "О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления"2, Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года № 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"3, Указ Президента Российской Федерации "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 года № 1760 (с изменениями от 22 декабря 1993 г.)4, Указ Президента Российской Федерации от 29 октября 1993 года № 1797 "Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления."5, Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"6, Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 1994 года № 557 "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления"7, Указ Президента Российской Федерации от 21 ноября 1994 года № 2093 "О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления"8, Указ Президента Российской Федерации от 24 августа 1995 года № 874 "О совете по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации" Широкой компетенцией в сфере местного самоуправления обладают субъекты Российской Федерации. Базовыми актами здесь являются их конституции и уставы. Подробно рассматриваются эти вопросы в Уставе Тульской области от 01.11.2001 года. Статья 40 посвящена понятию и системе местного самоуправления, ст. 44 органам самоуправления.
Компетенция местного самоуправления в финансовой сфере
Для выполнения своих постоянно развивающихся функций местное самоуправление должно обладать широкой компетенцией, которая складывается из предметов ведения и полномочий местного самоуправления. Прежде чем перейти к анализу полномочий местного самоуправления по сферам деятельности (например, в финансовой сфере) следует обратить внимание на общие особенности компетенции местного самоуправления.
Предметы ведения определяют сферу компетенции местного самоуправления. Законодательство Российской Федерации для их характеристики использует понятие "вопросы местного значения". Федеральное законодательство содержит достаточно обширный перечень вопросов местного значения, которые отнесены к ведению муниципальных образований. Однако это перечень не является исчерпывающим, и он может быть расширен законами субъектов Федерации. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Поскольку федеральный законодатель запрещает органам государственной власти и государственным должностным лицам осуществление полномочий местного самоуправления и гарантирует судебную защиту прав местного самоуправления на реализацию своих полномочий, встает вопрос о разграничении полномочий и ресурсов между органами государственной власти и местного самоуправления. Для целесообразного разделения полномочий между различными уровнями власти следует учитывать фактор реальной способности тех или иных органов выполнять свои обязанности перед населением. Основными принципами эффективного разграничения ресурсов между органами государственной власти и местным самоуправлением могут быть: -принцип достаточности ресурсов, предусматривающий при разграничении полномочий соразмерность ресурсов, передаваемых органам местного самоуправления, тем задачам, которые поставлены перед ними; — принцип ограниченности ресурсов, осуществление которого позволяет при распределении средств задействовать, прежде всего, потенциал и, следовательно, заботиться о восстановлении использованных ресурсов; -принцип рационального использования ресурсов означает их закрепление за органами местного самоуправления, которые могут наиболее целесообразно использовать ресурсные возможности муниципальных образований.
Значительным элементом формы разграничения полномочий и ресурсов рассматривается ее определенность по тем вопросам, которые не отнесены к сфере законодательного регулирования, разграничение полномочий и ресурсов может осуществляться путем договоров между различными органами государственной власти и местного самоуправления.
Большое значение имеет решение вопроса о разграничении полномочий в системе органов местного самоуправления. Серьезной проблемой федерального законодательства остается недостаточно четкое закрепление полномочий органов местного самоуправления. Ведь Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 года № 154 - ФЗ ограничивается только определением основ компетенции представительных органов. Закон оставляет вопрос о компетенции иных органов местного самоуправления, в отличие от ранее действовавшего закона 1991 г., открытым.
Не менее важное значение имеют проблемы разграничения полномочий муниципальных образований. При этом следует четко определить параметры действия соответствующего механизма делегирования полномочий от одних к другим органам местного самоуправления (на территории, включающей несколько муниципальных образований, может быть создан общий орган), равно как и к органам территориального общественного самоуправления. При этом подчеркивается, что федеральный законодатель запрещает органам местного самоуправления принимать по собственной инициативе к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению других органов местного самоуправления, и передавать полномочия ассоциациям и союзам муниципальных образований.
Согласно статье 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 года № 154 - ФЗ местные финансы являются составной частью экономической основы местного самоуправления, поскольку "выражают экономические отношения, связанные с обеспечением централизованными источниками финансирования секторов экономики, наиболее значимых программ развития производства, организаций и учреждений бюджетной сферы и т.п."1. Согласно статье 12 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25.09.1997 года № 126 - ФЗ местные финансы определяются как совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Статья 2 этого Федерального закона устанавливает структуру местных финансов, под которыми подразумеваются все денежные средства, находящиеся в муниципальной собственности, и включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и др. Однако Федеральный закон не дает исчерпывающего перечня структуры элементов местных финансов, оставляя широкое поле деятельности в этом направлении субъектам Российской Федерации.
Компетенция местного самоуправления в финансовой сфере
Межбюджетные отношения - наиболее острый вопрос в бюджетном процессе, который включает в себя отношения нормативного распределения доходов, перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой и разграничение видов расходов.
Статья 1 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25.09.1997 года № 126 - ФЗ определяет бюджетное регулирование как "процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов, осуществляемой с учетом государственных минимальных социальных стандартов".
Бюджетное законодательство, также как и налоговое законодательство, регулирующие отчисления федеральных налогов в региональные бюджеты, предоставляет особую важность для способности органов власти субъектов Российской Федерации составлять и исполнять соответствующие бюджеты.
Необходимость в бюджетной сбалансированности возникает в связи с тем, что бюджетная система Российской Федерации носит многоуровневый характер. На первом уровне находится федеральный бюджет, на втором - бюджет субъектов Российской Федерации, на третьем -бюджеты органов местного самоуправления.
Основой бюджетного регулирования является закрепленное законодательством распределение источников доходов между бюджетами разного уровня.
В мировой практике действует две условные классические схемы бюджетного регулирования: "американская" и "германская". В "американской" модели доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, то есть федеральные налоги поступают в федеральный бюджет, штатовские налоги - в бюджеты штатов, местные налоги - в местные бюджеты.
"Германская" модель основана на том, что доходная часть бюджетов всех уровней формируется за счет законодательно определенных долей (отчислений) от единых федеральных налогов при наличии и раздельных налогов. Это позволяет государству реализовывать поставленную в государственной политике цель обеспечения "единого уровня жизни" немцев в различных федеральных землях. В принципе, все звенья государственной власти и самоуправления Германии самостоятельны и автономны в финансовом отношении. Им дано право распоряжаться собственными доходами. Перераспределение средств происходит только в том случае, если собственные доходы оказываются недостаточными и возникает необходимость "перелива" средств из сильных в финансовом отношении земель в слабые
В Российской системе бюджетного регулирования в настоящее время используются элементы как "американской" так и "германской" систем. Финансирование расходов производится на основе жесткой фиксации и закреплении источников за бюджетами различных уровней.
Организация межбюджетных отношений в Тульской области осуществляется на основе федеральных законов, на основе Закона Тульской области "О бюджетном процессе в Тульской области " от 02.03.1995 года № 9 - ЗТО, законов Тульской области "Об областном бюджете" на соответствующий финансовый год и других нормативных актов.
Действующая система межбюджетных отношений в Тульской области создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи бюджетам муниципальных образований к единым правилам ее распределения для всех муниципальных образований. Был принят Закон Тульской области "О порядке регулирования межбюджетных отношений в Тульской области " от 06.07.2000 года № 198 - ЗТО, который устанавливает порядок регулирования межбюджетных отношений в Тульской области и укрепляет правовой статус отношений между администрацией области и органами местного самоуправления.
Крайняя недостаточность финансовых средств не позволяет в настоящее время в полной мере использовать преимущества нормативного метода определения бюджетных расходов. В связи с этим, в основу выравнивания бюджетов муниципальных образований положены доходы, рассчитанные на душу населения. Основными задачами реформирования межбюджетных отношений в Тульской области являются: совершенствование межбюджетных отношений и поддержка бюджетов муниципальных образований; максимальная сбалансированность интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений; объективное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня минимальных доходов бюджетов муниципальных образований.
Правовые условия формирования благоприятной инвестиционной среды в местном хозяйстве
Хотя Россия и признается страной рискованного вложения капитала, однако в последнее время наметилась тенденция к увеличению потока инвестиций. Тем не менее, состояние данной сферы экономики нельзя назвать удовлетворительным, что подтверждается статистической информацией. Так, за последние 5 лет годовой темп прироста инвестиций варьировался в пределах от (-2%) до 44 %, в то время как уровень инфляции от 67% до 400 % , то есть получаемая величина инвестиций в боль шинстве своем направлялась не на развитие экономики, а на покрытие инфляции. Следовательно, для развития экономики необходимо выполнение следующего условия: снижения инфляции до уровня, когда инвестиции смогут выполнять свою основную функцию - приращение капитала.
Следует отметить, что в настоящее время это условие может быть выполнено, однако доверия инвесторов к отечественной инвестиционной сфере и увеличения притока инвестиций можно добиться только посредством принятия соответствующих нормативных актов регулирующих инвестиционную деятельность, как в стране в целом, так и в отдельных субъектах Российской Федерации.
Решение проблем разработки и практической реализации региональной инвестиционной политики становится одной из слагаемых стабилизации и подъема региональной экономики1. Для инвестиционного законодательства субъектов Федерации в последние годы характерно принятие самых различных нормативных актов по осуществлению отечественных и иностранных инвестиций — комплексных законодательных актов об инвестиционной деятельности и специальных по отдельным вопросам активизации данной сферы.
Главной целью своей инвестиционной политики администрация Тульской области определила оказание первоочередной поддержки предприятиям всех форм собственности, осуществляющим структурную перестройку экономики области, обеспечение наиболее полного использования ее природного, кадрового, научного и производственно-технического потенциалов, установление взаимовыгодных условий кооперированных связей, развитие лизинга, рынка ценных бумаг при реализации инвестиционных программ и проектов с иностранными и отечественными инвесторами.
Реализация этих направлений потребовала разработки целого комплекса мер, обеспечивающих создание благоприятного инвестиционного климата, как для внутренних инвесторов, так и для привлечения инвестиций их других регионов и из-за рубежа. Первостепенную роль при этом играет приведение в соответствие законодательной базы области.
Постановлением Губернатора области от 01.03.2000 года № 72 утверждено "Положение о предоставлении государственных гарантий Тульской области под инвестиционные проекты социальной и народнохозяйственной деятельности". Комитетом инвестиционной политики и межотраслевых проектов департамент финансовой политики подготовлен проект Закона Тульской области "Об инвестиционной деятельности в Тульской области", в настоящее время проходящий экспертизу в экспертных группах при администрации области.
Также 26 марта 1997 года Тульская областная Дума приняла Закон Тульской области № 204 - ЗТО "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Тульской области". В статье 1 этого закона четко оговорено, что входит в понятие инвестиции. Это "денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, лицензии, в том числе и на товарные знаки, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) или достижения положительного социального эффекта".
Этот Закон можно отнести к новеллам инвестиционного законодательства области. Он предусматривает три основные формы государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории области.
