Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические аспекты правового регулирования государственного управления в этногосу дарственных образованиях 9-73
1. Сущность правового регулирования государственного управления в этногосударственных образованиях 9-41
2. Принципы правового регулирования государственного управления в этногосударственных образованиях 42-73
Глава II. Конституционно-правовое регулирование государственного управления в Республике Бурятия как этногосударственном образовании 74-134
1. Конституционные основы правового регулирования государственного управления в Республике Бурятия 74-107
2. Особенности правового регулирования государственного управления в Республике Бурятия 108-134
Заключение 135-141
Библиографический список использованных источников и литературы 142-15 5
- Сущность правового регулирования государственного управления в этногосударственных образованиях
- Принципы правового регулирования государственного управления в этногосударственных образованиях
- Конституционные основы правового регулирования государственного управления в Республике Бурятия
- Особенности правового регулирования государственного управления в Республике Бурятия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государственное управление в России во многом уникально. Также уникален российский федерализм, который, несомненно, влияет на развитие государственного управления. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Асимметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны.
Анализ состояния и перспектив развития образованных по этническому принципу, субъектов Российской Федерации, имеет огромное теоретическое и практическое значение в процессе государственного устройства и управления. Важен и тот факт, что этнические, этнокультурные основы существенно влияют как на развитие субъектов Российской Федерации, так и на государственное управление, в целом. Подтверждением тому служит Республика Бурятия, которая по своим этническим, этнокультурным составляющим интересна по опыту формирования системы управления. Актуальность темы исследования обуславливается и проводимой административной реформой, призванной повысить эффективность государственного управления.
Об актуальности темы исследования свидетельствует и степень ее научной разработанности. Сегодня существует немало работ, посвященных развитию государственного управления. Однако, следует отметить, что до сих пор в российской юридической науке нет ни одного
диссертационного исследования, посвященного конституционно-правовому регулированию государственного управления в этногосударственных образованиях, субъектах Российской Федерации.
Основу диссертационного исследования составили идеи, концептуальные положения, обусловившие необходимую глубину исследования, обоснованность научных результатов, достоверность выводов и рекомендаций, следующих авторов: С.С. Алексеева, Р.Г. Абдулатипова, Г.В. Атаманчука, А.А. Вартановой, И.Б. Батуевой, И.Л. Бачило, Л.Ф. Болтенковой, А.Б. Венгерова, В.Г. Вишнякова, Г.А. Гаджиева, А.А. Елаева, Н.А.Емельянова, Л.М. Карапетяна, А.Д. Карнышева, И.В. Конюховой, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Л.В. Потапова, В.А. Прокошина, В.А. Тишкова, Ю.А, Тихомирова, В.Н. Хропанюк, А.Ф. Черданцева, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, Л.С, Явича и других.
Объектом исследования являются отношения, складывающиеся в процессе государственного управления в этногосударственных образованиях, субъектах Российской Федерации.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы, регулирующие государственное управление в Республике Бурятия.
Все вышеперечисленное обусловило выбор цели диссертационного исследования. Она состоит в том, чтобы исходя из сущности правового регулирования государственного управления и, опираясь на содержание основных принципов конституционно-правового регулирования государственного управления, исследовать современное состояние конституционно-правового регулирования государственного управления в этногосударственных образованиях на примере Республики Бурятия.
И именно такая цель предопределила постановку следующих задач:
- исследовать сущность правового регулирования государственного управления в многонациональных субъектах Российской Федерации;
определить основные принципы конституционно - правового регулирования государственного управления в этногосударственных образованиях;
раскрыть содержание основных принципов конституционно -правового регулирования государственного управления в этногосударственных образованиях;
проанализировать общее состояние конституционно - правовых норм, регулирующих государственное управление в Республике Бурятия;
исследовать особенности правового регулирования государственного управления в Республике Бурятия;
сформулировать предложения по совершенствованию государственного управления в Республике Бурятия.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных авторов, изучающих вопросы общей теории государства и права, конституционного права, теории государственного управления. Для получения объективных знаний о предмете исследования и достижения поставленных задач в диссертационном исследовании использованы основные методы, способы и приемы исследовательской деятельности, применяемые в юридической науке, а также общефилософские принципы историзма, различные современные методы познания, как общенаучные, включая системный, логический, институциональный и др., так и частно-научные - формально-юридический, сравнительно-правовой, политологический, социологический, историко-правовой и другие.
Нормативную базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Конституция Республики Бурятия и нормативно-правовые акты Республики Бурятия.
В процессе диссертационного исследования были также использованы решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного суда Республики Бурятия.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая работа является одним из первых теоретико-правовых исследований, в котором предпринята попытка комплексного анализа конституционно-правового регулирования государственного управления в этногосударственных образованиях на примере Республики Бурятия, основанного на познании государственного управления и оценке правовьгх норм, регламентирующих рассматриваемые отношения. Указанный подход позволил конкретизировать основные принципы государственного управления в этногосударственных образованиях Российской Федерации, раскрыть особенности государственного управления в Республике Бурятия и выработать рекомендации по его дальнейшему совершенствованию.
В диссертационном исследовании обоснованы и выносятся на защиту следующие выводы и положения:
об этногосударственном образовании как объекте государственного управления, который характеризуется сложным сочетанием типичного, характерного для российской государственности и уникального, связанного с этнокультурными запросами и национальным образом жизни граждан, населяющих такой субъект Российской Федерации;
- при осуществлении правового регулирования государственного управления в этногосударственных образованиях необходимо исходить из его сущности, которая заключается в нормативном закреплении целесообразных правил поведения людей в отношениях по поводу осуществления государственной власти и управления на основе законодательного развития прав и свобод человека, но с учетом особенностей культуры, традиций, обычаев, языка и других элементов, отличающих народы, исторически проживающих на территории национальных субъектов Российской Федерации;
принципы конституционно-правового регулирования
государственного управления в Республике Бурятия как этногосударственном образовании (принцип народовластия, принцип разделения власти, принцип этничности, принцип политического и экономического многообразия, принцип гласности, принцип законности и другие) должны не только быть реализованными в законодательных актах Республики Бурятия, но и выступать основой для толкования правовых норм, инструментом устранения пробелов и противоречий действующего законодательства;
об обязательном соответствии целей и содержания законов и иных нормативных актов в сфере государственного управления в Республике Бурятия: 1) конституционности и законности как предметном и содержательном соответствии нормативного акта другим источникам федерального законодательства; 2) адекватности нормативного документа тем задачам, которые он должен выполнять как правовой акт, при этом его содержание должно отвечать концепции принятого нормативного документа; 3) форме изложения содержания нормативного документа, обеспечивающей его точность и ясность, удобство в использовании нормативно-правового акта как юридического документа;
влияние права на межнациональные отношения, складывающиеся в Бурятии; на решение проблем бурят, русских, эвенков, сойотов и представителей других национальностей; требования его адаптации к реально сложившемуся уровню правосознания, законности, религиозному восприятию, национальной морали и укладу жизни.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что предложено понятие этногосударственного образования; определена сущность правового регулирования государственного управления в этногосударственных образованиях; раскрыто содержание основных принципов правового регулирования государственного управления в этногосударственных образованиях;
исследованы конституционные основы и особенности государственного управления в таких образованиях, что существенным образом позволило раскрыть проблему конституционно-правового регулирования государственного управления в этногосударственных образованиях на примере Республики Бурятия.
Практическая значимость работы определяется предложениями и рекомендациями, которые могут быть использованы в законотворческой и правоприменительной деятельности. Содержащиеся в диссертации выводы и положения, а также фактический материал способствует более полному и глубокому пониманию основ конституционно-правового регулирования государственного управления в этногосударственных образованиях на примере Республики Бурятия.
Апробация результатов исследования отражена в научных статьях, подготовленных диссертантом. Основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, обсуждены и одобрены на учебно-практических семинарах, заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в тезисах, представленных на Всероссийской научно-практической конференции «Модернизация политико-правовой системы Российской Федерации: прошлое, настоящее, будущее» (Волгоград, 2004) и других публикациях автора.
Структура диссертации определяется предметом, целью и задачами исследования, которое состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы.
Сущность правового регулирования государственного управления в этногосударственных образованиях
Государственное управление императивно оказывает организующее - регулирующее воздействие на общественные отношения в этногосударственных объектах. В связи с тем, что оно всегда направлено на упорядочение совместного существования людей и создание благоприятных для этого условий, оно всегда связано с ними, с их интересами. Государственное управление - это сложный, постоянно изменяющийся и развивающийся процесс. Согласно работам ученых можно выделить следующие основные черты государственного управления: 1. Государственное управление есть исполнительно-распорядительная деятельность.
2. Государственное управление носит ярко выраженный организационный характер\ это организация деятельности людей. В процессе государственного управления организуются отношения между людьми и коллективами, осуществляется объединение и координация общественного труда в масштабе государственного управления. Организационный характер проявляется также в том, что ставится и решается вопрос, как лучше организовать деятельность людей по ускорению экономического и социального развития и обеспечения наиболее полного использования людей в процессе и т.п.
3. Это практически организующая деятельность. Деятельность практически выражается в разработке органами государственного управления программ управления, установления основных направлений функций всех элементов системы, оперативно -руководящих связей, налаживании оперативного контроля за системой.
4. Государственное управление осуществляется непрерывно, это обусловлено объективно-экономическими факторами. Производство должно быть непрерывным, также как общество не может перестать потреблять, также оно не может не производить.
5. Государственное управление является активной и целенаправленной деятельностью. Подобные качества она приобретает благодаря тому, что осуществляется применительно к важным сферам жизни общества.
6. Государственное управление имеет в качестве непосредственных объектов отрасли хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.
7. Оно носит юридически властный характер. Управление — это административная деятельность, предполагающая подчинение объекта субъекту управления. Юридически властный характер государственного управления определяется как властностью, присущей управлению вообще, так и тем, что оно реализуется от имени государства. Для этого органы государственного управления наделены распорядительно- властными правами (каждый субъект управления), с помощью которых и достигаются цели управленческой деятельности.
8. Динамизм государственного управления По мнению, Г.В. Атаманчука, правовое регулирование государственного управления включает в себя единую систему юридических элементов и мер, позволяющих оказывать результативное правовое воздействие государства на общественные отношения в сфере властно-управленческой деятельности государственных органов в этих объектах. Необходимо уяснить, что взаимосвязь субъекта государственного управления с управляемыми объектами, а она такова «субъект управления — воздействия - управляемые объекты, где преимущество на стороне субъекта управления, а управляемые объекты воспринимают его решения и действия и используют их в процессе собственного функционирования»2. Поэтому в данном исследовании субъект Российской Федерации, такой как Республика Бурятия, рассматривается как этногосударственное образование, как этногосударственный объект государственного управления.
Поскольку почти три четверти субъектов Российской Федерации не обладают статусом государственности в составе Российской Федерации, а 33 субъекта образованы по этническому признаку, то нетрудно определиться с понятием этногосударств енного образования. Этногосударственное образование - это субъект Российской Федерации, образованный по этническому признаку3, на национальной основе.
В каждом управленческом акте, издаваемом субъектом управления, существуют три элемента: это сам субъект управления или его отдельного управляющего компонента (государственного органа, должностного лица); это создаваемое и реализуемое им управляющее воздействие; это, наконец, сам объект воздействия, существующий главным образом в виде деятельности организаций, учреждений, в нашем случае, в виде деятельности органов в многонациональном субъекте
Российской Федерации - объекте управления . Правовое регулирование общественных отношений, составляющих сферу государственно-властной деятельности, в условиях национального государственного устройства, служит важнейшим средством выполнения государством в сфере управления задач, целей и функций.
Принципы правового регулирования государственного управления в этногосударственных образованиях
Принцип (от лат principium - первоначало, основа) как понятие теории отражает в системе государственного управления закономерности, отношения взаимосвязи между ее элементами \
Исследование проблемы принципов правового регулирования способствует улучшению нормотворческои практики, правильному применению законодательства, усилению активной, творческой роли права в регулировании государственного управления.
Представители общей теории права и отраслевых наук неоднократно касались этой проблемы. Здесь нет единой трактовки понятия правового принципа. Говоря о принципах, подразумевают существенные отправные (а не второстепенные и несущественные) идеи. Принципы правового регулирования характеризуются прежде всего государственно-волевой и нормативно-правовой чертами42.
По мнению ряда отечественных ученых, правовой принцип есть прямо закрепленное юридическими нормами или выводимое из них путем толкования и развиваемое ими руководящее отправное полооюение (идея), отражающее закономерности правового регулирования соответствующей области однородных общественных отношений .
Исследование принципов правового регулирования государственного управления в этногосударственных образованиях не может ограничиваться формально-юридическими вопросами. Нормы права - это лишь одна из абстрактных форм его бытия, к которым принадлежит и правосознание44. Конкретным проявлением права, главным свидетельством его существования выступают не они, а правоотношения. Поэтому, не отрицая значимости воплощения принципов в содержании юридических норм и их законодательной фиксации, нельзя оставить без внимания их связей с правосознанием и правоотношениями.
Сложное многогранное содержание права, которое не может быть сведено только к законодательству, требует детального подхода к принципам правового регулирования в этногосударственньгх образованиях. Такой подход предполагает под собой их анализ в нескольких ракурсах, условно обозначенных как генетический, гносеологический, онтологический и функциональный4 .
В генетическом аспекте принципы правового регулирования характеризуются смешанной социально-юридической природой и являются результатом отражения как общесоциальных этнических, так и специфических его закономерностей.
В гносеологическом плане они выступают особыми юридическими понятиями, адекватно выражающими сущность права в соответствии с достигнутым уровнем ее познания.
С онтологической позиции принципами правового регулирования являются основополагающие идеи, закрепленные в различных формальных источниках его норм, а также хотя и не имеющие такого закрепления, но получившие общее признание в устойчивой юридической практике, в правоотношениях.
В функциональном аспекте принципы правового регулирования выступают, с одной стороны, исходными началами правового регулирования, обеспечивающими согласованность и эффективность системы юридических норм, а с другой - непосредственными регуляторами поведения участников общественных отношений при ее пробельности и противоречивости.
На основании изложенного можно предложить следующее определение: принципы правового регулирования в эшогосударственных образованиях - это закрепленные в различных его источниках или выраженные в устойчивой юридической практике общепризнанные основополагающие идеи, адекватно отражающие уровень познания общесоциальных этнических и специфических закономерностей права и служащие для создания внутренне согласованной и эффективной системы юридических норм, а также для непосредственного регулирования общественных отношений при ее пробельности и противоречивости.
Будучи одним из отправных положений в юридической политике государства, принципы правового регулирования активно воздействуют на соответствующую область социальных процессов. Принцип права необходимо четко отличать от категорий закона и закономерности (в философском смысле) . Принцип отражает закономерности, требования законов. При этом принципы правового регулирования отличаются от закономерностей развития общества своим волевым элементом, выражающим те цели, которые ставятся при регулировании поведения людей в обществе
Конституционные основы правового регулирования государственного управления в Республике Бурятия
Бурятский народ представляет собой одну из определенных территориально зафиксированных социокультурных общностей в России. Буряты еще в XIX веке окончательно сложились в самостоятельную народность со своим языком, самобытной культурой, традиционным образом жизни. Как и другие народы, он имеет свою специфику, свою особенность, свою автономность, которые не совпадают со спецификой других этнических общностей. Поэтому он имеет свои определенные национальные интересы, реализация которых является целью и сущностью его национальной жизни путем грамотного и всеобъемлющего государственного управления.
Для уяснения сложных общественных процессов государственного управления, происходящих в Республике Бурятия, необходимо, в первую очередь раскрыть в комплексе внешние условия жизни в Республике. Последние в нашем понимании - это два плотно взаимодействующих социальных пространства. Первое, внешнее - это бывший СССР, ныне Российская Федерация, второе, внутреннее - это бывшая Бурятская АССР, ныне Республика Бурятия. При этом всегда определяющий структурообразующий характер имела большая социальная среда, главное ее выражение - государственная система Союза ССР . Как известно, в радикально-перестроечной литературе 80-90-х годов, посвященной распаду СССР принято обозначать советское государство как колониальную империю нового типа. Ряд исследователей считают, что оно было уникальным в силу идеократическои природы и совершенства военно-полицейского аппарата подавления народов.
Однако это было одностороннее, во многом искаженное определение природы советского государства, социалистической системы в СССР. У него была двойственная, противоречивая социально-политическая природа, причем ее основная сущностная субстанция выражала коренные интересы раннее угнетенных малых народов88. Только этим фактором можно объяснить тот исторический феномен, что именно государство Союза ССР на всем протяжении своей истории выступало гарантом национального возрождения, национально-государственного строительства ранее угнетенных, отсталых народностей, обеспечивало достижение ими юридического, правового, затем фактического экономического и культурного равенства с господствующей нацией страны.
С другой стороны, это государство базировалось на общественной системе, унаследовавшей достаточно глубокие национальные противоречия от старой российской колониальной империи, и в эпоху своего существования не только не смогло их до конца преодолеть, но и породило новые противоречия. Прямо пропорционально процессу деформации, извращениям в природе и функциях государства разрасталась тенденция той политики и практики, которая повлекла за собой насильственную ассимиляцию, повсеместное разрушение национального языка и национальной культуры народов Государственная система автономной республики представляла из себя аналогичную модель. Современная социальная природа бурятского народа заключает в себе все следствия этого противоречивого социального воздействия, и в ней произошли существенные изменения. Отметим, что в советскую эпоху бурятский народ сформировался в общность нового типа - в национальную общность90. Признаком нации является появление во внутренней социальной структуре этноса типичных для индустриальных сообществ компонентов: 1) политически-управленческой, научной, инженерной и культурной интеллигенции; 2) национальной государственности; 3) индустриального отряда рабочего класса; 4) высокого уровня среднего и высшего образования и производственно-технической подготовки всего населения; 5) развитых внутренних культурно-информационных связей; 6) общенационального менталитета.
Вместе с тем, консолидация нации характеризуется очевидной незавершенностью, можно говорить о складывании нации только в основном ядре, т.е. это еще далеко незаконченный процесс. В числе множества факторов, тормозящих консолидацию нации и срывающих процесс ее возрождения и свободного развития, наиболее тяжкими явились политическая и уголовная репрессии сталинского тоталитарно-бюрократического режима 30-х годов, уничтожившие цвет бурятского народа и расколовшие его единую государственность на три части, отторгнувшие многочисленные группы бурятского населения в другие области и районы Восточной Сибири.
Особенности правового регулирования государственного управления в Республике Бурятия
Республика Бурятия; - многонациональный субъект Российской Федерации, в котором проживают представители более ста национальностей. Наиболее многочисленными их них являются русские и буряты, составляющие примерно 93,9% всего населения, которые вместе с эвенками стали основой многонационального народа Бурятии120. Их численный состав и взаимоотношения оказывают влияние на этнополитическую ситуацию в Республике, а значит и на любые отношения, складывающиеся здесь, в том числе и на государственное управление, в целом.
Буряты - народ в Российской Федерации, коренное население Республики Бурятия, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа Иркутской области и Агинского Бурятского автономного округа Читинской области. Живут также в некоторых районах этих областей; за пределами России - в Монголии (70 тыс.чел.), небольшие группы на северо-востоке Китая и в других странах. Общая численность около 500 тысяч человек121. Относятся к централизованному типу большой монголоидной расы. Говорят на бурятском языке монгольской группы алтайской семьи. Выделяются западные и восточные группы диалектов. Большая часть бурят (забайкальские) пользовалась до 1930 г. старомонгольской письменностью, с 1931 г. - письменностью на основе латинской графики, с 1939 г. - на основе русского алфавита122. В последнее десятилетие прошлого столетиия, начиная с конца 80 п\, в Бурятии, как и во всей России, в корне изменилась социально- политическая ситуация. В ходе радикальных перемен в обществе необычайно возросло национальное самосознание, и в сфере политики резко выдвинулся этнический фактор. Общий кризис, охвативший все сферы жизни, ухудшение материального благосостояния, образовавшийся духовно-идеологический вакуум вызвали проблему выживания, обустройства и возрождения. Начавшийся переход к рыночным отношениям и общая демократизация общества изменили ход и содержание этнокультурных процессов. В переходный период (1986-1997 гг.) произошел ряд важных событий и процессов, определились новые тенденции в социокультурной жизни бурятского этноса: рост национального самосознания и формирования менталитета, пересмотр исторического прошлого народа, переоценка культурно-духовного наследия, новое осмысление сегодняшнего бытия, места и роли этноса в российском сообществе, значительное восстановление исторической и культурной памяти, преемственности в поколенных связях, активное возрождение религии — буддизма и шаманизма, повышение их роли в жизни этноса, поиски путей и форм возрождения и дальнейшего развития
Проблемы, с которым столкнулся в настоящее время бурятский народ, имеют глубокие корни, уходящие далеко в его историю. Этой теме посвящены многочисленные публикации, выступления и статьи Основной проблемой, которой уделяется особое внимание в настоящее время, является проблема дальнейшего развития этноса. Решение данной проблемы главным образом, по нашему мнению, зависит от государственного управления в Республике.
Одна из причин сложившейся ситуации заключается в том, что в основном имеющиеся работы ограничиваются рассмотрением отдельных аспектов данной проблемы. Для выработки эффективных мер, направленных на разрешение существующих проблем этноса, необходим глубокий и всесторонний анализ его истории и современного состояния, на основе которого определяются ориентиры его развития на ближайшую и отдаленную перспективу.
Для правильного решения данной проблемы необходимо проанализировать некоторые исторические аспекты становления бурятской нации с учетом изменений ее внутренних структурных элементов и институтов государственности. Важность этого состоит в том, что вопрос внутренней структуризации нации имеет принципиальное значение при оценке ее внутренних резервов саморазвития в будущем.
Процесс формирования бурятской народности, и в дальнейшем нации, неразрывно связан с развитием родоплеменной организации и системы национального самоуправления.
Родоплеменная организация бурят прошла длительный путь своей эволюции от низших патриархальных форм, основанных на близком кровном родстве, до более развитых территориальных объединений. Она составляла структурную основу этноса и в системе экономических, политичесішх, правовых, религиозных и родовых отношений, создавала механизм самоорганизации, саморазвития и жизнедеятельности этноса125. В дальнейшем родоплеменная организация послужила основой национального самоуправления. Национальное самоуправление у бурят, узаконенное в 1822 году в виде инородческого управления, не было просто формальным институтом власти
