Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ °
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы исследования конституционно- правового статуса Республики Бурятия 18
1.1 .Государственность республик в составе Российской Федерации 18
1.2. Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации и его специфика 34
1.3. Сочетание общетерриториальных и национально-территориальных начал в Российской Федерации 59
ГЛАВА 2. Конституционно-правовой статус Республики Бурятия и его особенности 79
2.1. Декларация о государственном Чуверенитете и Конституция Республики Бурятия о конституционно-правовом статусе Республики Бурятия 80
2.2. Соотношение конституционно-правового статуса органов государственной власти Республики Бурятия и органов местного самоуправления 107
2.3. Место и роль органов контроля и защиты конституционно-правового статуса Республики Бурятия 130 ГЛАВА 3. Пути дальнейшего совершенствования конституционно-правового статуса Республики Бурятия на современном этапе 148
3.1. Новый этап развития российского федерализма и республики-субъекта Российской Федерации 148
3.2. Совершенствование регионального законодательства 151
3.3. Развитие договорных отношений 168
3.4. Усиление конституционной ответственности 188
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 201
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 204
Введение к работе
Исследование российского федерализма, как одной из составляющих основ конституционного строя России, объективно выводит на изучение сферы отношений между Федерацией и её субъектами. Урегулирование этих отношений составляет важное условие обеспечения целостности и единства Российской Федерации. Научный поиск в этом направлении связан с нахождением ответов на общие вопросы. Какими должны быть принципы государственного устройства для построения гармоничного общества, его мирное существование в рамках конкретного государства и мирового сообщества? Каковы пределы децентрализации государственной власти, не разрушающие само государство, и каковы пределы её централизации, сохраняющие эффективность власти и близость её к народу?
В настоящие время российская государственность переживает период радикальных реформ. На основе новой Конституции, одобренной на референдуме 12 декабря 1993 года, завершается формирование новой системы власти. Конституция Российской Федерации 1993 года формально отказалась от понятия "национально-государственное и административно-территориальное устройство Российской Федерации", которое содержало предшествующая Конституция Российской Федерации 1978 года (с последующими изменениями), заменив его понятием - "федеративное устройство", что явилось констатацией перехода от прежних квазифедеративных структур к федерации, основанной на равноправии всех её членов, сочетающей национальную и территориальную автономию и стремящейся к сбалансированному соотношению прав и интересов центра и мест1. Идет развитие федеративных отношений. Реформируется система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако есть особенности, которые характерны только для российского общества. Так сущностные изменения общественного обустройства России, её государственного строя не изменили национально-территориальный принцип устройства республик-государств в составе Российской Федерации. Вместе с тем серьезные, качественные изменения произошли в общественных отношениях последних с Россией. На взгляд автора, одной из причин такого общественного положения является новое качественное состояние государственности как республик, так и Российской Федерации. В настоящее время по мнению отдельных ученых понятие государственности для отечественной науки и практики явля-ется новой категорией (выделено мною - Д.А.). Закономерно возникает и вопрос о преемственности в развитии государственности, о влиянии её на общественные отношения. Проблема преемственности в сфере государственности в юридической литературе также практически не разработана . А ведь несомненно, что для государственности России (её развития) важное значение имеет преемственность процессов 7 идущих в обществе, накопление определенных традиций, соответствующих материальным и духовным основам тех или иных регионов страны. Актуальной проблемой, которая концентрирует на себе пристальное внимание как представителей юридической науки и практики, так и других ученых, политиков, общественности, является также проблема организации государственной власти в целом и в частности урегулирование общественных отношений между республиками в составе Российской Федерации с Федерацией. В силу особенностей политического и экономического развития России в советский и постсоветский период, в условиях кризисных явлений политического, экономического и социального характера правосознание федеральных властей и властей субъектов Федерации не совпадает по целому ряду позиций с ценностями, установленными в Конституции Российской Федерации. Узловые вопросы, вокруг которых возникают разногласия; связаны с разным осмыслением содержания конституционных принципов федерализма, с различным пониманием степени самостоятельности субъектов Федерации, принципов, форм и процедур разделения и реализации государственной власти по вертикали и конституционной ответственности за её осуществление4.
Все эти процессы требуют тщательного осмысления как с точки зрения их соответствия мировому политическому и правовому опыту, так и с точки зрения соответствия новых реформ российской государственности реальной действительности страны. В мировой практике в настоящее время наблюдается возрождение веры в то, что федерализм или некая его современная модификация поможет многим странам разрешить свои политические проблемы, а федеральная система государственного устройства при этом будет являться средством достижения полученного единства при сохранении многообразия. Причем нынешний интерес к федеративному устройству имеет не идеологический, а . практический характер, при этом федерализм рассматривается как гибкая и многообразная форма государственного устройства5.
В государственном праве под федерацией обычно понимают сложное (союзное) государство, которое обеспечивает равноправие субъектов федерации, прежде всего в отношениях с федеральной властью, верховенство федеральной конституции и федерального права, представление каждому гражданину федерации на территории каждого субъекта федерации тех же прав, что имеют проживающие здесь граждане6, а также как форма государственно-территориального устройства единого государства7 и отличается от унитарного государства в той мере, в какой составные части последнего лишены суверенитета как важного отличительного критерия8, а также наличие государственности на двух уровнях9. Федерации в большинстве случаев имеют республикан скую форму правления, являются целостными, суверенными, демократическими государствами.
Североамериканская и западноевропейская научные школы рассматривают сущность федерализма как особый тип политического устройства общества, основанный на неразрывном сочетании двух базовых взаимодействующих компонентов, один из которых - это механизм разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви на всей территории государства по горизонтали, а второй - долевое участие центральных органов государственной власти, органов государственного управления административно-территориальных единиц и местного самоуправления в управлении обществом на основе договора о разграничении предметов ведения (компетенции) между ними, взаимной ответственности и сочетании корреспондирующихся прав и обязанностей10.
Значительный вклад в осмысление проблем формирования современной российской государственности и развития федеративных отношений внесли российские ученые Р.Г. Абдулатипов, А.Н. Аринин, Г.В. Атаманчук, В.Е. Чир-кин, М.В. Баглай, Л.Н. Морозова, М.Ю. Тихомиров, Э.В. Тадевасян, Л.М. Кара-петян, В.А. Кряжков, Л.Ф. Болтенкова, В.Л. Каганский, В.Б. Пастухов, И.А. Умнова, СМ. Шахрай, М.Н. Губогло, Ю.А. Дмитриев, Р.В. Енгибарян, И.П. Ильинский, А. И. Лепешкин, Б.С. Эбзеев, М.Х. Фарукшин" и мн. др.
Многие теоретические положения, сформулированные этими исследователями, легли в основу объяснения протекающих в России процессов в формировании государственности, сущности складывающегося государственно-территориального устройства: федеративные государства основываются и способны функционировать только при отлаженной системе разграничения полномочий, гарантирующей отсутствие конфликтов и урегулирование противоречий между уровнями государственной власти.
Федеративное государство (федерация) наряду с унитарным и конфедеративным государствами представляет собой одну из классических форм государственного устройства12. Федерализм основан на принципе территориальной организации государства, предполагающей его устройство в форме федерации13, как форма государственности 14,одна из основ государственного устройства15. Федерализм призван выполнить две важнейшие функции: децентрализовать власть посредством её разделения по вертикали и интегрировать территориальные (порой разнородные) сообщества16.
Под формой государственного устройства понимают административно-территориальную организацию государственной власти, характер взаимоотношений между государством и составляющими его частями, между отдельными частями государства, между центром и местными органами . В то же время положение федерации и субъектов в каждом отдельном случае имеет свои особенности. Анализ таких особенностей дал основание ученым - государствове 1Я дам выделить различные концепции модели федерализма . Среди них: первая -концепция координированного федерализма (в основе - идея разделения полномочий между федерацией и её субъектами таким образом, что оба уровня рассматриваются как независимые друг от друга и обладающие в принципе неодинаковым статусом в пределах конституционной компетенции); вторая -концепция кооперативного федерализма (в основе - взаимодействие, взаимозависимость федерации и её субъектов при осуществлении ими своих конституционных полномочий). В странах, где имеются сепаратистские тенденции, преобладают договорная концепция федерализма, концепция дуалистического федерализма, концепция особого статуса отдельных частей государства. Что касается моделей федерализма, то мнения ученых о их классификации расходятся19. Например, называются такие, как централизованные и относительно децентрализованные федерации, симметричные и асимметричные федерации, федерации, основанные на национально-территориальном и территориальном (общетерриториальном) началах. В США появилась формула под названием "принудительный федерализм". Эта форма федерализма предполагает наделение федерального центра приоритетом над органами власти в штатах и на местах, а также перекладывание расходов на местные органы власти, через наделение их полномочиями, для осуществления которых выделяется недостаточно средств или они не выделяется совсем .
Таким образом, проблематика данного диссертационного исследования имеет свою источниковую и исследовательскую базу. В то же время следует обратить внимание на то, что к системному, целостному взгляду на развитие российской государственности, федеративных отношений наша наука обратилась довольно поздно. В современной российской литературе речь идет, в основном, о структурно-функциональном видении общественных отношений.
Объектом данного исследования является правое положение субъектов Федерации (правосубъектности, конституционно-правовой статус, компетенция политико-территориальных образований и отношения с федеральными органами государственной власти), сложившиеся в процессе реализации конституционных полномочий Федерации и её субъектов, федеративное устройство Российской Федерации как динамичная система объективных федеративных отношений, урегулированных соответствующим конституционно-правовым образом.
Предметом исследования является анализ состояния и путей дальнейшего совершенствования конституционно-правового статуса Республики Бурятия в плане сравнительного конституционного исследования статуса республик и других субъектов Российской Федерации.
При этом автор исходит из той точки зрения, что российское государство -многонациональное государство, имеющее свои традиции и теоретический спор о двух концепциях строительства государственно-территориального устройства - национально-территориальной и территориальной - вызывает определенную неустойчивость в межнациональных отношениях, проявление правового, экономического сепаратизма, снижение уровня конституционной ответственности за состояние и укрепление единства Российской Федерации.
В данном исследовании изучение конституционно-правового статуса республики в составе Российской Федерации построено на основе признания федерализма как гибкой и многообразной формы государственного устройства. Известно, что на формирование российской государственности воздействует многообразие факторов и условий. На взгляд автора, одними из главных являются такие, как наличие преемственности государственности республик в составе Российской Федерации, определение места и роли республик - государств в системе российского федерализма, их национальный аспект. Осмыслению этих проблем и выработке предложений по развитию их позитивной роли в укреплении Российского государства посвящена первая глава диссертационной работы.
Вторая глава написана на основе "местного" материала, в контексте становления и развития конституционно-правового статуса Республики Бурятия, при реализации федеративных отношений между республикой - субъектом и Россией. В целом раскрывается роль Декларации о государственном суверенитете Республики Бурятия (октябрь 1990 года), Конституции Республики Бурятия (февраль 1994 года) в укреплении единого правового пространства Российской Федерации, а также в становлении конституционного статуса республики как составной части Российской Федерации и местного самоуправления. Описана практика организации работы по контролю и защите конституционного статуса республики.
Телеобращение Президента России В.В. Путина к гражданам страны, его Послание Федеральному Собранию "Государство Россия. Путь к эффективному государству", а в последующем принятие ряда нормативно-правовых документов (Указ "О полномочном Представи геле Президента Российской Федерации в федеральном округе" от 13 мая 2000 года, федеральные законы "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 29 июля 2000 года, "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 4 августа 2000 года", "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 августа 2000 года, Указ "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" от 10 августа 2000 года) явились звеньями одной цепи, они показали необходимость и потребность в обеспечении единого правового пространства, усилении конституционной ответственности за исполнение федеральных законов, судебных решений, соблюдении Конституции Российской Федерации, в обеспечении целостности Российской Федерации. Время вынужденных компромиссов, ведущих к нестабильности, прошло.
Обобщение результатов проводимой Минюстом России юридической экспертизы позволило выделить наиболее типичные нарушения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которые условно объединяются в три группы:
1) в сфере прав и свобод человека и гражданина. К числу таких нарушений относятся ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина, избирательных прав граждан Российской Федерации и др. Достаточно типичным нарушением являются: введение ценза оседлости, возрастною ценза, ценза гражданства соответствующей республики в составе Российской Федерации, языкового ценза как оснований для приобретения пассивного избирательного права, изменение порядка создания и деятельности избирательных комиссий, сроков и порядка проведения выборов и подсчета голосов;
2) в сфере государственного устройства Российской Федерации. В числе таких нарушений - отступление от принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, нарушение конституционных основ федеративных отношений, принципа равноправия народов, установление иного порядка создания и деятельности судов и прокуратуры, регулирование вопросов судоустройства. Так, в частности, конституции отдельных республик определяют их статус как суверенных государств, закрепляют права на самостоятельное определение своего конституционно-правового статуса, устанавливают порядок их выхода из состава Российской Федерации или запрета на такой выход, устанавливают преимущества населения соответствующей территории в реализации отдельных полномочий;
3) в области разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами. Конституция Российской Федерации и Федеративный договор создали предпосылки для правовой реформы и реализации принципов федерализма. Однако до сих пор не сформирована необходимая законодательная база для регулирования федеративных отношений, отсутствует четкое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.
Пробелы и несовершенство федерального законодательства приводят к тому, что нередко субъекты Российской Федерации принимают акты по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации. В частности, некоторыми актами субъектов Российской Федерации устанавливаются: право приостанавливать на территории соответствующего субъекта Российской Федерации полностью или частично федеральные акты, определять сферу действия федеральных законов; осуществлять мероприятия по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности; заключать и ратифицировать международные договоры, представлять соответствующий субъект в международных отношениях; вводить чрезвычайное положение; управлять федеральной собственностью.
Третья глава диссертационной работы раскрывает пути дальнейшего совершенствования конституционно-правового статуса Республики Бурятия для развития договорных отношений, совершенствования регионального законодательства, повышения конституционной ответственности и укрепления единства Российской Федерации, становления в стране сильной государственной власти.
Временные рамки работы ограничены последним десятилетием (1990-2000гг.), когда осуществлялось формирование . Российской Федерации.
Цели и задачи работы.
Целью работы является научно-практическое обоснование необходимости совершенствования конституционно-правового статуса республик в составе Российской Федерации с использованием материалов по Республике Бурятия.
Данная цель исследования предполагает решение следующих задач: 1)Углубление теоретико-методологических основ исследования конституционно-правового статуса республик - субъектов Российской Федерации. Определение места и роли республик в системе российского федерализма. 2) Изучение и описание конституционно-правового статус Республики Бурятия с учетом его особенностей. 3) Определение путей дальнейшего совершенствования конституционно-правового статуса республик - субъектов Российской Федерации в укреплении единства Российской Федерации.
Источники информации, на основе которых была написана работа, можно разделить на несколько групп.
Нормативно - правовые акты. Документы данной группы включают три вида нормативно-правовых актов. К первому относятся нормативно-правовые акты, принимаемые на федеральном уровне (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Пре 9 I зидента Российской Федерации , постановления Правительства Российской Федерации и законодательные акты, принятые Верховным Советом в 1990-1993гг. и Федеральным собранием в 1994 - 2000 гг.), характеризующие направленность региональной политики Центра. Ко второму - нормативно-правовые акты, принимаемые субъектами Федерации (конституции республик, уставы областей и краев в составе Российской Федерации), отражающие деятельность региональной власти по формированию нового типа государственно-территориального устройства и позволяющие проследить эволюцию политической системы регионов24. В третий, особый тип документов, следует выделить Федеративный Договор (1992 г.) и договоры, регулирующие отношения феде 9 рального Центра и субъектов Федерации (1994 - 1998 гг.) .
Парламентские документы. В работе использовались протоколы заседаний "Конференция по федерализму - федеративное устройство Российской Федерации и реализация принципов плюралистической демократии, правового го сударства и прав человека." Москва, 15-18 февраля 1994 года; материалы информационно-аналитического бюллетеня "Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации" (Практика. Мнения. Проблемы) Выпуск 1(13) 1999 года; материалы парламентских слушаний Государственной Думы "Республики в составе Российской Федерации: правовой статус и перспективы развития" 17 февраля 1998 года; материалы Всероссийского совещания по вопросам развития федеративных отношений. Москва, 26 января 1999 года; материалы семинара - совещания представителей комитетов (комиссий) законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации по бюджету, налогам и финансам. Москва, 25 мая 2000 года.
Региональный мониторинг. Важный эмпирический материал содержится в обзорах социально-экономической и политической ситуации в субъектах Федерации. Наибольшее значение имели отчеты экспертов и респондентов в регионах, ежемесячно подготавливаемые для Международного Института гума-нитарно-политических исследований (ИГПИ) и ряда периодических изданий . Отдельные проблемы, поставленные в исследовании, изучались через анализ статистических данных. В работе использовались статистические данные о перераспределении финансовых ресурсов между федеральными и региональными уровнями; показатели экономического и социального положения регионов.
Материалы средств массовой информации. Материалы прессы - центральной и региональной - дали возможность проследить основные шаги федерального и регионального руководства в сфере региональной политики.
Методология исследования.
Провозглашение конституционного строя (Конституцией Российской Федерации 1993 года), обозначавшее признание идеологического многообразия, в российской науке вызвало теоретический дискомфорт , так как возникла потребность в новых идеологических ориентирах.
Фундаментальный демонтаж советской государственности проходил в условиях отсутствия соответствующей российским историческим и правовым традициям методологии обновления, необходимой для проведения реформ в российской государственности. В результате констатирование проблем в реформировании государственности, бессилие государственной власти, слепое копирование западных образцов. Поэтому совершенно справедливо отметил Ю.К. Краснов, что отсутствие фундаментальных научных заделов по изучению специфики отечественного государства, его преемственности стало существенным тормозом в практике реформ.
Вот почему одной из важнейших задач науки конституционного права должно стать осмысление особенностей и направлений развития российского государства и права, изучение его государственности как самостоятельного исторического явления, имеющего свою логику развития28. Тенденции развития российской государственности необходимо рассматривать через призму национально-исторической и культурно-типологической природы Российского государства.
В настоящее время в науке существенно расширилась источниковая база исследований, появились исследования с более широким, чем прежде, взглядом на мир, на природу государства и права. Вместе с тем познание сущности российской государственности и права в определении перспектив их развития идет через выявление исторической специфики и закономерности развития Российской Федерации, как единого государства.
Методологическую основу диссертации составляют современные методы познания и теоретические описания общественных явлений, в частности государственных и правовых.
Важное значение для раскрытия темы имеет системный подход, который позволяет показать генезис, правовой статус и проблемы становления и развития республик - субъектов в составе Российской Федерации как результат изменяющейся системы общественных отношений в целом, борьбы различных тенденций и политических сил в российском обществе. Поскольку в работе проводится правоведческий анализ и рассматриваются прежде всего институционально-правовые аспекты совершенствования государственного устройства, были использованы и другие исследовательские методы - в частности политологический, социологический, сравнительно-правовой, метод контент - анализа.
Научная новизна исследования.
Проведен анализ процессов конституционно-правового развития Республики Бурятия, выявлены различные формы его проявления, а также определены мнимые и реальные противоречия, обоснованы возможные направления их актуализации и совершенствования. Проблемы становление развития и пути совершенствования конституционно-правового статуса Республики Бурятия, введение в научный оборот конкретного материала республиканского законотворчества о гражданстве, языках, национальных административных единицах Республики Бурятия, а также введение понятия государственности Республики Бурятия и её преемственности в составе Российской Федерации как предмета специального юридического исследования рассматриваются впервые с учетом развития федеральных отношений, проблем модернизации Российской государственности, таких как внедрение института конституционной ответственности, создание правового механизма регулирования общественных отношений Федерации с её субъектами вплоть до федерального вмешательства.
Положения, вынесенные на защиту:
- Республика Бурятия как субъект Российской Федерации, развитие её конституционного статуса, отражает общие тенденции развития государственности в России, в целом имеет свою государственную преемственность, которая име ет специфические особенности отличные от других республик-субъектов Федерации, определяемые историческими традициями, политической культурой, ментальностью народа. Основной особенностью государственности Республики Бурятия является её национально-территориальный принцип образования, а также проявление политического и социального плюрализма, основанного на экономическом интересе, который не всегда учитывает исторический опыт и традиции России.
Имеется объективная необходимость обеспечения приоритета Конституции Российской Федерации и федерального законотворчества, подчинения им договорной практики, а также суверенности действий субъектов Российской Федерации.
Выражая общие тенденции развития государственности России, Республика Бурятия в составе Российской Федерации имеет, как и другие республики, свои особенности, которые определяются историческими традициями, политической культурой и наличием преемственности своей государственности и выражаются в ограниченной суверенности государственной власти республики.
Республика Бурятия в ходе своего развития создала самостоятельную государственно-правовую систему, которая является составной частью государственно-правовой системы России. Совершенствование конституционно-правовой системы республики является составной частью процесса модернизации российской государственности;
Конституционная модель Республики Бурятия имеет переходный характер в своем развитии, что является проявлением современного состояния Российской Федерации, выражающегося в неоднородности её территориального расселения, различиях в реальном правовом статусе республик-субъектов Федерации.
Конституционно-правовой статус Республики Бурятия накладывает на республику большую ответственность в соблюдении и сохранении равно правил всех проживающих на её территории граждан, поддержании их уровня жизни в соответствии с государственными социальными стандартами России.
При всех издержках переходного периода Республика Бурятия представляет собой синтез наиболее ценных результатов российского опыта федеративного государственного строительства, гармонично сочетающий в себе исторические и современные реалии. Задача органов государственной власти Республики Бурятия, как и других субъектов Федерации, наполнить эффективным содержанием национально-территориальные и общетерриториальные компоненты государственного устройства России.
Правовая база взаимоотношений Российской Федерации и её субъектов нуждается в серьезном конструктивном изменении. Внесены предложения по совершенствованию механизма обеспечения конституционной ответственности во взаимоотношениях Российской Федерации и её субъектов.
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно направлено на решение современных задач в сфере укрепления конституционно-правового статуса Республики Бурятия, поиска новых, адекватных форм и средств правового воздействия на отношения с Федерацией, определение места и роли Бурятии в федеративном устройстве России. Ряд выводов и предложений по укреплению конституционно-правового статуса Республики Бурятия реализованы в Законе Республики Бурятия "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Бурятия" № 526-И от 26 декабря 2000 года.
Диссертационное исследование может быть применено при решении проблем российского конституционного права, оптимизации отношений между Российской Федерацией и её субъектами, а также быть использовано в работе органов государственной власти и управления в научной работе, в преподавании учебных курсов конституционного права, публикации учебных пособий по юридическим дисциплинам.
