Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционные основы современного российского федерализма 18
1.1 Понятие и структура конституционных основ российского федерализма 18
1.2 Конституционные принципы российского федерализма 42
Глава 2. Пути совершенствования российского федерализма на современном этапе 100
2.1 Совершенствование формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 100
2.2 Некоторые аспекты проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации 128
2.3 Оптимизация субъектного состава Российской Федерации 160
Заключение 178
Список использованных источников и литературы
- Понятие и структура конституционных основ российского федерализма
- Конституционные принципы российского федерализма
- Совершенствование формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
- Некоторые аспекты проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Конституция Российской Федерации 1993 года утвердила новую форму Российского государства. Россия стала демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ст.1 Конституции РФ). Однако это не означает одномоментного превращения России в вышеозначенное государство. Впереди у Российской Федерации долгий путь становления, для того чтобы стать по-настоящему демократическим правовым государством. И хотя для России федеративное государственное устройство и республиканская форма правления не являются инновациями, данные составляющие формы государства вызывают оживленные споры среди политиков и ученых, как в России, так и за рубежом. При этом наибольшее внимание притягивает проблема реализации в Российской Федерации федеративного государственного устройства.
Проблемы федеративного государственного устройства должны решаться с учетом исторических, экономических, политических, социальных, национальных, культурных и территориальных особенностей Российской Федерации. И вопрос становления российского федеративного государства является вопросом не только времени, но и вопросом правильно избранного дальнейшего пути развития.
Главной проблемой федеративного государственного устройства является проблема власти, то есть проблема ее разделения на федеральную государственную власть и государственную власть субъектов федерации. Разделение двух уровней государственной власти основано на разграничении предметов ведения и полномочий между ними. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации служит основной причиной споров и конфликтов внутри государства уже на протяжении более десяти лет. Отсюда пристальное внимание к этой проблеме со стороны политиков и ученых. При этом принятие
новых нормативно-правовых актов, связанных с этой проблемой, заставляет ученых возвращаться к этой проблеме вновь и вновь.
Для демократического федеративного государства свойственно разделение государственной власти, по меньшей мере, на три ветви. Отсюда проистекает проблема формирования органов государственной власти этих ветвей. Для Российской Федерации, со времени принятия Конституции РФ, актуальна проблема формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, и это несмотря на то, что для него в Конституции РФ определены более жесткие рамки формирования, нежели для Государственной Думы. Данное обстоятельство объясняется зависимостью положения верхней палаты в системе «сдержек и противовесов» единой государственной власти от порядка формирования органов законодательной (представительной) и исполнительной государственных властей субъектов Российской Федерации. Вследствие этого, изменение порядка формирования глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации влечет за собой рассмотрение предложений по изменению порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания.
Спектр предложений по совершенствованию государственно-территориального устройства Российской Федерации начинается с оптимизации количественного и качественного состава субъектов Российской Федерации и заканчивается переходом к унитарному государственному устройству. Многие политики и ученые обычно связывают свои предложения с какими-нибудь изменениями в экономической и политической структуре Российского государства. Так, например, создание ассоциаций экономического взаимодействия и образование семи федеральных округов повлекли за собой предложения о создании субъектов федерации на этой основе. Ограничение сроков пребывания у власти глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации породили предложения об объединении или разделении субъектов федерации. Объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край вдохновило руководителей других
сложноорганизованных субъектов Российской Федерации форсировать процесс объединения, не дожидаясь практических результатов объединения субъектов в Пермский край, которые должны показать целесообразность такого объединения. Все это заставляет обратить пристальное внимание и исследовать цели и результаты предложений по оптимизации субъектного состава Российской Федерации.
Все вышеуказанные проблемы должны решаться с учетом основ российского федерализма заложенных в Конституции Российской Федерации. Знание конституционных основ российского федерализма позволит не только избежать ошибок при принятии законодательства по тем или иным вопросам, касающимся федеративного устройства Российской Федерации, но и выбрать верные пути развития и укрепления федеративных отношений. Научное определение конституционных основ российского федерализма является теоретической стороной вопроса разрешения проблем связанных с федеративным государственным устройством Российской Федерации. И от того, каким образом будет определена теоретическая база, зависят и практические решения проблем. А это в свою очередь обязывает обращаться к теории федерализма и к рассмотрению принципов федеративного государственного устройства закрепленных в Конституции Российской Федерации.
Степень разработанности проблемы.
Совершенствованию российского федерализма посвящено немало трудов российских ученых. Существенный вклад в исследование проблем, рассмотренных в данной диссертации, внесли работы С.А.Авакьяна, А.И.Багбы, А.В.Безрукова, С.Ю.Биджевой, С.В.Бородина, Е.Бухвальда, Конюхова И.А. В.Н.Кудрявцева, А.А.Вихарева, М.В.Глигич-Золотаревой, Н.М.Добрынина, Д.Н.Козака, А.Н.Кокотова, В.Н.Лысенко, Т.Я.Хабриевой, С.П.Хурсевича, В.А.Черепанова, А.Н.Черткова, В.Е.Чиркина и других ученых.
Проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами посвящены научные статьи
А.В.Безрукова, Т.Я.Хабриевой, В.А.Черепанова, А.Н.Черткова \ В них данная проблема рассмотрена уже с учетом Федерального закона от 4 июля 2003г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Серьезным исследованием по проблеме формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является монография «Совет Федерации: Эволюция статуса и функций» , подготовленная коллективом авторов. В ней отражены место и роль верхней палаты в политическом процессе современной России, конституционные полномочия палаты и практика их реализации. Особое внимание уделено эволюции Совета Федерации и перспективам его дальнейшего развития. Слабым местом монографии является обоснование перспективных тенденций развития Совета Федерации. Всего представлено 5 моделей возможного реформирования Совета Федерации.
Проблемами Совета Федерации давно и регулярно занимается С.А.Авакьян. Одной из последних его работ по этой теме является статья «Совет Федерации: эволюция и перспективы» 3. В ней он не дает ответа о перспективе Совета Федерации, но ставит вопросы, которые, по его мнению, необходимо решать при обсуждении будущего Совета Федерации.
Укрупнению субъектов Российской Федерации и будущему федеральных округов посвятили свои статьи А.Багин, Е.Бухвальд, М.В.Глигич-Золотарева, В.Дадалко, Н.М.Добрынин, В.Н.Лысенко, А.А.Муравьев, В.Сенчагов,
См.: Безруков А.В. Конституция Российской Федерации и институт совместной компетенции. // Федерализм. 2003. № 4; Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ. // Федерализм. 2003. № 2; Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. // Журнал российского права. 2003. № 9; Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. // Журнал российского права. 2004. № 8.
2 См.: Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В.Смирнягин. - М, 2003.
3 См.: Авакьян С.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы. // Федерализм. 2003. № 1.
А.Н.Чертков \ Эти авторы рассматривают различные способы укрупнения субъектов Российской Федерации. Предлагается также довольно широкий спектр количества субъектов федерации, которое будет оптимальным для Российской Федерации. Общим недостатком всех предложений является отсутствие научного обоснования для широкомасштабного укрупнения субъектов Российской Федерации.
Одной из первых статей, посвященных конституционным основам российского федерализма, была статья Г.Т.Тавадова «Конституционные принципы российского федерализма» 2. В ней довольно туманно описаны принципы российского федерализма и рассмотрены даже не все принципы федеративного устройства, упомянутые статье 5 Конституции РФ. Тем не менее, все труды, посвященные конституционным принципам российского федерализма, упоминают эту статью.
Одно из последних исследований, основное внимание которого уделяется анализу эволюции и современного этапа развития Российской Федерации, было сделано Л.М.Карапетяном 3. В нем подробно рассматриваются вопросы конституционных основ федеративного устройства Российской Федерации, политико-правового статуса и равноправия субъектов Федерации, суверенитета Российской Федерации и суверенности ее субъектов, статуса национальных меньшинств и малочисленных народов. Л.М.Карапетян придерживается концепции И.А.Умновой, касающейся конституционных основ российского
См.: Бухвальд Е. Укрупнение регионов: песпективы или суррогат реформирования федеративных отношений. // Федерализм. 2004 № 4; Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: pro et contra. II Федерализм. 2002. № 1; Глигич-Золотарева М. Конституция России о федеративном устройстве: былое и думы. // Федерализм. 2003. № 2; Добрынин Н.М. Российский федерализм: проблемы и перспективы. // Государство и право. 2003. №11; Лысенко В. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России. // Федерализм. 2002. № 3; Муравьев А. А. К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. // Журнал российского права. 2003. № 8; Сенчагов В., Дадалко В., Батин А. Укрупнение регионов: цели и реальность. // Федерализм. 2004. № 3.
2 См.: Тавадов Г.Т. Конституционные принципы российского федерализма. // Социально-
политический журнал. 1995. № 6.
3 См.: Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М., 2001.
федерализма.
Нельзя не упомянуть про труды И.А.Умновой (И.А.Конюховой) по проблемам российского федерализма \ На ее учебно-практическое пособие «Конституционные основы современного российского федерализма» ссылаются практически все авторы работ последних лет по российскому федерализму.
В своем пособии И.А.Умнова дает общие характеристики конституционных основ современного российского федерализма и определяет конституционные принципы российского федерализма. Ею рассматриваются проблемы конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в свете политического, экономического и правового состояния того времени. При этом И.А.Умнова определяет свою позицию следующим образом: «Автор данной работы является сторонником зарубежных и отечественных научных школ, признающих актуальность и ценность исследования федерализма на основе анализа различных его моделей, исходя из разнообразия признаков, идентифицирующих особенности федеративных отношений» 2.
И.А.Умнова не дифференцирует принципы, определяющие федеративное устройство государства от принципов, обуславливающих особенности территориального устройства, разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов и т.д. Она объединяет их под единым названием конституционные принципы федерализма. При этом «единство конституционно-правовой системы» отнесено И.А.Умновой к конституционным принципам федеративного устройства, но в главе 3, где подробно определены и описаны все предложенные конституционные принципы российского федерализма о
1 См.: Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции. // Государство и право. 1999. № 11, Умнова И. А. Совместное ведение РФ и ее субъектов как предмет конституционного регулирования. // Журнал российского права. 1999. № 11 и другие статьи. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 2000. 2См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 2000. С.29.
принципе «единства конституционно-правовой системы» нет даже упоминания.
В последней своей монографии И.А.Конюхова (И.А.Умнова) приводит основные принципы российского федерализма, которые можно оценить как конституционно-правовые принципы. Отдельные главы монографии посвящены формированию Совета Федерации и проблеме оптимизации субъектного состава Российской Федерации \
На рубеже веков в Российской Федерации появились труды, посвященные федеративным отношениям. В основном в этих работах уделено внимание общей теории федерализма, хотя в некоторых из них рассмотрены проблемы, касающиеся Российской Федерации.
Свой подход к определению принципов построения федеративного государства предложили А.В.Киселева и А.В.Нестеренко. Они претендуют на то, что их монография «Теория федерализма» «представляет собой научное исследование, в котором комплексно рассмотрены проблемы теории и практики федеративных отношений, изучены все основные понятия и принципы построения федеративного государства» 2. В этой монографии довольно основательно рассмотрена проблема суверенитета в федеративном государстве. Принципы построения федеративного государства исследуются на основе деления федеративных государств на модели. Не мало места отводится в монографии и федеративному устройству Российской Федерации. Авторы монографии не делают различия между принципами, определяющими федеративное государственное устройство и принципами, подчеркивающими особенности данного государственного устройства.
В монографии Д.Тэпса «Концептуальные основы федерализма» предпринята попытка рассмотреть федерализм как единое системное целое, характеризующее государственность в определенных условиях и в определенный исторический период. При этом автор старается обосновать
См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы. - М., 2004. 2 См.: Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. - М., 2002.
«специфику и особое содержание российского федерализма, обусловленного не только обширными территориями, но и многонациональным характером российского народа». Что касается конституционных принципов российского федерализма, то здесь автор к принципам, предложенным И.А.Умновой, предлагает добавить «принцип унитаризма, дополняющий принцип федерализма» \
Монография «Федерализм: теория, институты, отношения» под редакцией Б.Н.Топорнина по мнению авторов «представляет собой обобщение мирового опыта современного федерализма, включая опыт России, содержит анализ достоинств и недостатков его различных форм» . В этой работе отведено довольно много места юридической семантике федерализма, принципы федеративного устройства в ней затронуты лишь вскользь.
В труде «Конституционное право» Р.В.Енгибаряна и Э.В.Тадевосяна не мало внимания уделено политико-территориальной организации государств и федеративному государственному устройству Российской Федерации в частности. Положение о том, что «любая реальная модель федерализма представляет собой неразрывное единство общего и особенного в теории и практике федерализма» 3, выдвинутое в этой работе, получило свое развитие в данной диссертации.
В.В.Гошуляк в своей работе «Конституционно-правовые основы современного российского федерализма» 4, рассматривая конституционные основы федеративного устройства Российской Федерации, ограничивается частью 3 статьи 5 Конституции РФ.
Говоря о состоянии разработанности проблемы, связанной с конституционными основами российского федерализма, необходимо привести выдержку из 1 главы 2 «Конституционных основ российского федерализма»
1 См.: Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. - СПб., 2002. С.24.
2 См.: Федерализм: теория, институты, отношения. / Отв. ред. Б.Н.Топорнин. - М., 2001.
3 См.: Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право. - М., 2002. С.309.
4 См.: Гошуляк В.В. Конституционно-правовые основы современного российского
федерализма. -М., 1999.
И.А.Умновой, которая остается актуальной и сегодня: «конституционные основы российского федерализма нуждаются в тщательном структурно-содержательном анализе и в настоящее время требуют определенного совершенствования, в том числе в связи с необходимостью восполнения недостающих элементов в системе разделения государственной власти по вертикали» 1.
Юбилей принятия Конституции Российской Федерации породил немало статей посвященных Конституции РФ , и в этих статьях также затрагиваются вышеуказанные проблемы.
Если рассматривать проблему разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с точки зрения глубины научной ее разработки, то нужно отметить, что не полностью решен вопрос о конституционных основах данного разграничения. В основном ученые ограничиваются рассмотрением только трех статей Конституции РФ (ст.ст.71-73). Такое состояние проблемы дает повод для основательного изучения основ разграничения предметов ведения и полномочий, заложенных в Конституции РФ.
Несмотря на обилие и разнообразие предложений по совершенствованию российского федерализма главным недостатком для большинства предложений является либо полное отсутствие, либо слабая мотивация и аргументация предлагаемых изменений. Эти обстоятельства и предопределили необходимость исследования проблем связанных с совершенствованием российского федерализма. И в данном исследовании уделено первостепенное
1 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М.,
2000. С.29.
2 См.: Авакьян С.А. Политические отношения и конституционное регулирование в современ
России: проблемы и перспективы. // Журнал российского права. 2003. №11; Зорькин В.Д.
Россия и ее Конституция. // Журнал российского права. 2003. № 11; Столяров М. Интерес к
конституционной реформе связан с поиском выхода из кризиса. // Федерализм. 2003. № 2;
Страшун Б.А. Десять лет конституционных прав и свобод. // Журнал российского права.
2003. № 11; Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации:
возможность и необходимость. // Журнал российского права. 2003. №11.
внимание аргументации предлагаемых решений проблем связанных с федеративным устройством Российской Федерации.
Объектом исследования выступают общественные отношения, порождаемые федеративным государственным устройством Российской Федерации и регулируемые законодательством Российской Федерации и международными нормативно-правовыми актами.
Предметом исследования является конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; порядок формирования верхней палаты российского парламента и его связь с особенностями федеративного устройства Российской Федерации; проблема оптимизации субъектного состава Российской Федерации; конституционные основы российского федерализма.
Цель и задачи исследования.
Данное исследование направлено на совершенствование российского федерализма с учетом особенностей Российской Федерации и опыта других федеративных государств, на основе разрешения некоторых теоретических и практических проблем стоящих перед российским федерализмом.
Исходя из цели, в диссертации поставлены следующие задачи:
- определить конституционные основы российского федерализма, опираясь
на новейшие исследования в области российского федерализма, учитывая
историю и практику России и зарубежных федераций;
выделить общие принципы построения федеративного государства и особенные принципы, присущие Российской Федерации, обозначив индивидуальность воплощения общих и особенных принципов при федеративном государственном устройстве;
- предложить пути совершенствования формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации, беря во внимание историю
Совета Федерации, особенности федеративного устройства Российской
Федерации, теорию и практику построения двухпалатных парламентов в федеративных государствах;
исследовать разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на конституционной основе и установить соответствие действующего федерального закона, относящегося к данному разграничению, Конституции РФ;
рассмотреть конституционно-правовые основы и перспективы оптимизации субъектного состава Российской Федерации.
Методологическая, теоретическая и нормативная основа исследования.
Теоретико-методологическую основу диссертации составляет система концепций и взглядов опирающаяся на диалектический метод познания и представленная в трудах российских и зарубежных ученых по теории государства и права, конституционному (государственному) праву, теории государственного управления. В работе использованы общие и специальные методы познания: абстрагирования, анализа и синтеза (прямой, возвратный и структурно-генетический), индукции и дедукции, исторический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие современные методы.
При работе над диссертацией автор опирался на российские и международные нормативно-правовые акты, имеющие отношение к федеративному государственному устройству Российской Федерации.
В ходе работы над диссертацией были изучены и обобщены труды видных российских и зарубежных ученых связанных с федерализмом вообще, и с российским федерализмом в частности. А именно, труды: Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, С.Д.Валентея, В.В.Гошуляка, Р.В.Енгибаряна, Л.М.Карапетяна, Ю.К.Краснова, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, Ю.И.Лейбо, А.В.Малько, Н.И.Матузова, М.Н.Марченко, Б.А.Страшуна, Э.В.Тадевосяна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, И.А.Конюховой
(И.А.Умновой), Т.Я.Хабриевой, В.Е.Чиркина, С.М.Шахрая, Б.СЭбзеева, Л.М.Энтина, А.Ященко, а также А.Гальминтона, Дж.Джея, Дж.Мэдисона, Д.Елазара.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что предлагаются пути совершенствования российского федерализма на современном этапе, с учетом новейшего законодательства Российской Федерации и последних работ ученых в области федерализма. Становление федеративных отношений в Российской Федерации заставляет ученых регулярно обращаться к проблемам связанным с этими отношениями, искать новые пути решения этих проблем, определять оптимальную модель российского федерализма. В связи с этим в данной работе были по-новому рассмотрены и определены конституционные основы российского федерализма, и было предложено практическое решение некоторых проблем связанных с государственным устройством Российской Федерации.
В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы: 1. Предложена семантика отдельных понятий, относящихся к федеративному государственному устройству:
«федерация» - это форма политико-территориального устройства государства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований (субъектов федерации). При этом государственная власть федеративного государства представлена федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации;
«конституционные основы российского федерализма» - это совокупность норм Конституции Российской Федерации, которые утверждают федеративное государственное устройство и регулируют федеративные отношения;
«общие конституционные принципы российского федерализма» представляют собою общие принципы федерализма, которые определяют федеративное устройство государства и закреплены в нормах Конституции
Российской Федерации;
«особенные конституционные принципы российского федерализма» — это принципы, отражающие особенности реализации федеративного устройства в Российской Федерации и закрепленные в нормах Конституции Российской Федерации.
К положению о том, что федеративные отношения в Российской Федерации регулируются на пяти базовых уровнях \ добавлен еще один уровень. Помимо уровней состоящих из законодательства Российской Федерации было аргументировано существование уровня, основанного на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договоров Российской Федерации.
На основании концепции существования общих и особенных принципов, а также индивидуальности при построении государства с федеративным устройством предложена и обоснована система конституционных основ российского федерализма, опирающаяся на общие и особенные конституционные принципы российского федерализма.
Общие конституционные принципы российского федерализма представляются следующим образом:
государственная целостность;
единство системы государственной власти;
разделение государственной власти;
равноправие и самоопределение народов.
Особенные конституционные принципьі российского федерализма имеют следующий состав:
демократия;
республиканская форма правления;
национальная и территориальная организация субъектов федерации;
остаточный принцип разграничения предметов ведения между Российской
1 См.: Умнова И.А. Указ. соч. С. 44.
2См.: Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Указ. соч. С. 318.
Федерацией и ее субъектами;
5. равноправие субъектов федерации.
Представлено исследование на предмет, каким образом общие и особенные конституционные принципы российского федерализма закреплены в нормах Конституции Российской Федерации.
4. На основании опыта федеративных государств и с учетом особенностей
Российской Федерации предложен новый порядок формирования Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, избираемые на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Российской Федерации. Выборы осуществляются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Членом Совета Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет. Член Совета Федерации избирается сроком на 6 лет. Совет Федерации обновляется каждые три года на половину. Право выдвигать кандидатов в члены Совета Федерации Федерального Собрания предоставляется группам избирателей, избирательным объединениям, а также использовать путь самовыдвижения.
5. Анализ конституционного разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации показал
сложность системы такого разграничения, которая не вписывается в схему
остаточного принципа установленного для разграничения предметов ведения
между Российской Федерацией и ее субъектами Конституцией РФ. На
основании этого выявлено несоответствие отдельных норм Федерального
закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ (ред. от 11.12.2004) «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» Конституции Российской Федерации. Для устранения несоответствия предложены следующие поправки (выделены курсивом) в Федеральный закон от 06.10.1999г. № 184-ФЗ в статью 26.1. «Определение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации».
«Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации» (ч. 1 ст.26.1).
«Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями» (ч.З ст.26.1).
6. Исследование проблемы оптимизации субъектного состава Российской Федерации показало, что радикальное изменение государственного устройства путем укрупнения субъектов Российской Федерации или перехода к унитарному государственному устройству не имеет под собой правовых оснований. Изменения в субъектном составе возможны только на основе взвешенного подхода к объединению субъектов, учитывающего не только волю народов, населяющих субъекты, но и экономическую и правовую стороны такого объединения. Предлагается дождаться конкретных результатов образования Пермского края и на их основе рассматривать дальнейшие перспективы оптимизации субъектного состава Российской Федерации.
Практическая значимость диссертации состоит в том что, отталкиваясь от научно-обоснованных конституционных основ российского федерализма можно решать актуальные проблемы, стоящие на пути
становления федеративного российского государства. В данном исследовании предложены решения некоторых проблем российского федерализма, а также пути его совершенствования.
Материалы диссертации могут быть использованы не только в научно-исследовательских и учебных целях, но и в законодательной практике.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО (У) МИД РФ. Там же были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Понятие и структура конституционных основ российского федерализма
Обсуждая проблемы государственного устройства, ученые и политики по-разному толкуют такие понятия как: «федеративное государственное устройство», «федерализм» и другие. Однозначность понятийного аппарата приводит к взаимопониманию не только между исследователями проблем федерализма, но и к правильной интерпретации этих понятий в законах и других нормативных документах. Однако однозначность понятийного аппарата не является односторонним взглядом на проблему, она включает в себя оценку явления со всех ракурсов. Вышесказанное делает наличие понятийного аппарата неотъемлемой частью каждого научного исследования. В данном исследовании определения приводятся из наиболее известных источников.
Большой юридический словарь приводит два определения «федерализма»: 1) Одна из двух форм территориальной организации государства, предполагающая его сложный, союзный характер. 2) С 1992г. - одна из основ конституционного строя Российской федерации, основополагающий принцип государственно-территориального устройства РФ, за счет которого обеспечиваются единство страны, децентрализация государственной власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, а также равноправие и самоопределение народов в составе Федерации1.
Энциклопедический словарь по федерализму дает следующее определение. «Федерализм» - форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территорий членов (субъектов) федерации; субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции; компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной конституцией; каждый субъект федерации имеет свою правовую и судебную системы; одновременно существует единое федеративное (союзное) гражданство и гражданство союзных единиц1.
По определению В.Е.Чиркина, в отличие от термина «федерация», который характеризует, прежде всего, статическое, организационное, институциональное состояние, федерализм соотносится с динамикой, процессом, определенного рода отношениями и в целом обозначает более широкое явление. Однако во многих аспектах эти понятия совпадают: федерация создается путем установления определенных отношений между государством в целом и его составными частями, а федерализм неизбежно включает федеративную организацию государства2.
«Федерализм» содержит философию качественно-определенного государственного устройства, оно составляет теоретико-методологическую основу организации федеративного устройства. А «федерация» - тип реальной государственной организации, соответствующий всем принципам федерализма и являющийся воплощением его философии. Другими словами, «федерализм» содержит теорию определенной формы государственного устройства, а «федерация» - реальный институциональный механизм ее организации и функционирования3.
С более узких позиций подходит к этому понятию Ю.А. Тихомиров. Он пишет: «Федерализм - способ сочетания централизации и самостоятельности звеньев государства»1.
Существуют и другие определения «федерализма», но все они, так или иначе, делают акцент на взаимоотношениях федерации и ее субъектов.
И хотя британский юрист Дж. Канн отмечает, что «среди ученых так и не появилось единого взгляда на то, что же в точности понимается под термином «федеративный», «федерализм», и «федерация» , думается, что совокупность различных точек зрения и дает более ясное представление о данном понятии.
В современной юридической литературе термин «конституционные основы» широко используется применительно к характеристике регулирования Конституцией РФ системы государственной власти и государственных властеотношений. В качестве предмета исследования конституционных основ используются нормы Конституции РФ и система их изложения в Основном законе. Что же касается категории «конституционные основы российского федерализма», то она представляет собою совокупность норм Конституции РФ, которые утверждают федеративное государственное устройство и регулируют федеративные отношения.
Рассматривая понятия, правовые основы и конституционные основы российского федерализма, необходимо отметить, что они соотносятся как целое и часть, причем часть является фундаментом целого.
Если закрепление конституционных основ российского федерализма -прерогатива федеральной Конституции, то правовые основы российского федерализма включают в себя, наряду с Конституцией РФ, Федеративный договор, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституции, уставы и акты текущего законотворчества субъектов Российской Федерации.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью правовых основ российского федерализма на основании части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, в которой говорится, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы».
Примерами таких международных правовых актов может служить Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.1966г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966г., «Московская декларация о защите интересов многонациональных государств» от 30.06.1994г., «Декларация о недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств», принятая 09.12.1981г. на 36-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН и другие международные правовые акты.
В литературе можно встретить различные подходы к сопоставлению таких двух категорий, как основы конституционного строя Российской Федерации и конституционные основы российского федерализма. Однако представляется целесообразным рассматривать основы конституционного строя и конституционные основы российского федерализма как институты права входящие в отрасль конституционного права и пересекающиеся между собой нормами Конституции РФ, касающимися федеративного устройства.
Конституционные принципы российского федерализма
Рассматривая конституционные принципы российского федерализма необходимо отметить, что многие из них настолько взаимосвязаны между собой, что, говоря об одном нельзя не затронуть другой. Это указывает на то, что общие и особенные конституционные принципы образуют единую систему конституционных принципов российского федерализма.
Будут рассмотрены не только положения Конституции РФ, которые закрепляют общие и особенные конституционные принципы, а также некоторые правовые проблемы, связанные с этими принципами.
Государственная целостность. В современной научной литературе государственной целостности федеративного государства уделяется слишком мало внимания. Между тем в Конституции Российской Федерации (и вполне обосновано) первым принципом федеративного устройства Российской Федерации упомянут именно принцип ее государственной целостности (ч.З ст.5). Многие ученые, политики и государственные деятели, решая те или иные задачи, относящиеся к федеральному устройству государства, обходят стороной этот основополагающий конституционный принцип построения государства российского. Но, рассматривая разделение государственной власти, взаимоотношения субъектов, суверенитет или другие жизненно важные государственные вопросы необходимо при этом стоять на позициях государственной целостности государства.
Принцип государственной целостности является основополагающим принципом федерализма вообще и конституционным принципом российского федерализма в частности. Он устанавливает единство и целостность федеративного государства, несмотря на его территориальное деление и разделение государственной власти между федерацией и ее субъектами. В международном праве федеративное государство выступает как единый
субъект, единое государство, которое представляет единую территорию, население, проживающее на этой территории и единую государственную власть. То есть то, что представляет государство в его классическом определении.
Государственная целостность закреплена в Конституции РФ совокупностью норм. Она находит свое отражение в следующих нормах Конституции РФ: часть 1 статьи 1, статья 4, часть 3 статьи 5, часть 1 статьи 8, части 1 и 2 статьи 67.
Часть 3 статьи 5 утверждает, что «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности». Остальные вышеуказанные нормы раскрывают, на чем же основывается государственная целостность Российской Федерации.
Часть 1 статьи 1 провозглашает: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Эта норма подчеркивает, что Россия есть государство и, причем, единое государство, а не какая-либо совокупность государств. И естественно, что из этого можно сделать вывод, что в международном праве и международных отношениях оно рассматривается как единое государство, единый субъект международного права.
В Конституции Российской Федерации довольно четко обозначен государственный суверенитет, как единый и неделимый, и распространяемый на всю ее территорию согласно статье 4. Об этом также говорит то, что действующая Конституция изъяла из оборота понятие «суверенные» в отношении республик в составе Российской Федерации, использованное в Федеративном договоре. И хотя разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами, Конституция РФ определяет верховенство норм Конституции над положениями Федеративного и иных договоров. Тем самым, Конституция РФ не дает ни какого повода для разделения суверенитета в той или иной форме.
Статья 4 Конституции РФ о государственном суверенитете Российской Федерации непосредственно тесно связана со статьей 3, в которой объявляется о том что, «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Это говорит о провозглашении демократического государственного режима в Российской Федерации.
Стоит добавить, что статья 4 Конституции России концептуально верно объединяет в себе как положение о государственном суверенитете Российской Федерации, так и положение о том, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.
Обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации есть прямое воплощение ее государственного суверенитета и полностью соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права. Положения статьи 67 подкрепляют и конкретизируют часть 3 статьи 4, гарантируя единство, целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации, допуская изменения границ ее субъектов не иначе как конституционным путем.
Суверенитет государства является важным свойством государства и его необходимо рассматривать с государственной точки зрения, а не с точки зрения политической конъюнктуры. А государственная точка зрения заключается в единстве государственной власти и государственной целостности, и вытекающим из этого едином и неделимом государственном суверенитете для федеративного государственного устройства.
Государственная целостность Российской Федерации, кроме единого территориального и правового пространства, обеспечивается единым экономическим пространством. А нормальное и эффективное функционирование рыночной экономики требует этого единства экономического пространства, которое обеспечивается свободным перемещением товаров, услуг и финансовых средств, поддержкой конкуренции и свободой экономической деятельности. Конституционные гарантии единого экономического пространства установлены в части 1 статьи 8.
Рассматривая государственную целостность, как общий конституционный принцип российского федерализма, нельзя не коснуться вопроса права сецессии (права выхода из состава государства какой-либо его части). Право сецессии непосредственно связано с правом народов на самоопределение, и соответственно с общим конституционным принципом российского федерализма, который обеспечивает равноправие и самоопределение народов России.
Вопрос права сецессии рассматривается в том плане, что целесообразно ли право сецессии отражать в конституционных нормах. Некоторые ученые ссылаются на страны социализма, которые по конституциям имели право сецессии, выхода из состава федерации, куда они добровольно вступили. И хотя, по общему мнению, практически осуществить это право в условиях тоталитарной системы и господства коммунистической партии было невозможно, заложенное взрывное устройство (имеется в виду право сецессии) все-таки сработало.
Совершенствование формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Проблема формирования Совета Федерации является актуальной вот уже более десяти лет. За это время были опробованы три разных способа формирования верхней палаты Федерального Собрания РФ. Это говорит, во-первых, о том, что Конституция РФ дает определенные возможности изменять порядок формирования Совета Федерации и, во-вторых, что порядок формирования играет не маловажную роль в федеративном государственном устройстве. Кроме того, как показала история становления России, как федеративного государства, Совет Федерации может оказывать сильное влияние на политическую обстановку в государстве. Такое влияние Совета Федерации обуславливается, прежде всего, его положением в структуре федеративного государства.
Совет Федерации Федерального Собрания РФ является верхней палатой парламента федеративного государства. В свою очередь парламент Российской Федерации относится к законодательной ветви государственной власти Российской Федерации. Следовательно, согласно Конституции РФ (ч.2 ст.95), в федеральной законодательной ветви государственной власти находятся представители государственной власти субъектов федерации. При этом эти представители относятся и к законодательной, и к исполнительной государственной власти субъектов федерации. Таким образом, в системе государственной власти Российской Федерации существует обратная связь между федеральной законодательной ветвью государственной власти и законодательной и исполнительной ветвями государственной власти субъектов федерации. И порядок формирования Совета Федерации существенно влияет на силу этой обратной связи.
Главный вопрос, который должен ставится при обсуждении порядка формирования Совета Федерации, звучит следующим образом: «Должны ли члены Совета Федерации быть представителями государственной власти субъектов федерации или они должны представлять население субъектов федерации?».
При всей самостоятельности, независимости и равновесии каждой из всех трех ветвей государственной власти исходное, основополагающее значение и приоритетная роль принадлежит законодательной власти. Это определяется тем, что законы, принимаемые именно этой властью, лежат в основе деятельности всей системы власти в демократическом государстве. Важнейшим законотворческим органом страны является парламент. Двухпалатные парламенты присущи федеративным государствам, в которых наряду с общенациональным (общегосударственным) представительством в одной (нижней) палате обеспечивается также представительство субъектов федерации в другой (верхней) палате1. В тоже время многонациональный народ России является носителем суверенитета и единственным источником власти (ч.1 ст.З Конституции РФ). К тому же Федеральное Собрание является представительным органом Российской Федерации (ст.94) и формирование Совета Федерации из представителей государственной власти субъектов федерации умоляет представительские функции российского парламента.
Исходя из принципа демократии, необходимо формировать Совет Федерации Федерального Собрания РФ из представителей населения субъектов федерации, а не из представителей государственной власти субъектов Российской Федерации.
Практическая сторона решения вопроса о порядке формирования Совета Федерации требует как изучения опыта формирования верхней палаты российского парламента, так и обращения к опыту других федераций.
На кануне выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва многие политики и ученые затронули такую важную тему политической жизни России, как формирование Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме того, в 2003 году исполнилось 10 лет со дня опубликования Указа Президента № 1400 от 21.09.1993г. «О поэтапной Конституционной реформе в Российской Федерации», в котором говорится о том, что Совет Федерации наделяется функциями палаты Федерального Собрания Российской Федерации со всеми полномочиями предусмотренными «Положением о федеральных органах власти на переходный период»1. Оставим в покое часто поднимаемый в научных кругах и прессе вопрос о законности вышеупомянутого Указа Президента и рассмотрим историю становления Совета Федерации Федерального Собрания РФ в плоскости его формирования.
В постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.06.1990г. «О Федеративном договоре» сказано: «для координации работы по заключению Федеративного договора сформировать совет Федерации в количестве 63 человек в составе Председателя Верховного Совета РСФСР, председателей Верховных Советов автономных республик, председателей Совета народных депутатов автономных областей и автономных округов и 31 представителя от краев, областей и городов республиканского подчинения, определяемых Председателем Верховного Совета РСФСР»2. 30 января 1991г. Президиум Верховного Совета РСФСР утвердил постановление «О положении «О Совете Федерации РСФСР» в котором говорилось, что «Совет Федерации РСФСР образуется в составе Председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), Председателей Верховных Советов республик, входящих в состав РСФСР, Председателей Советов народных депутатов автономных областей и округов, краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов. Статья 4 Положения говорит, что «Совет Федерации является координирующим органом. Основные направления его деятельности: установление и развитие федеративных отношений; обсуждение наиболее важных законопроектов в сфере государственного устройства и межнациональных отношений; определение и согласование основных направлений социально-экономической политики; выработка общей позиции по отношению к союзному договору; обеспечение участия субъектов федерации в реализации конституционных положений о национально-государственном устройстве РСФСР; выработка рекомендаций по разрешению межнациональных и территориальных споров; дача конкретных заключений о включении новых субъектов в федеративные отношения»1.
После избрания Б.Н.Ельцина Президентом РФ в июне 1991г. и августовского путча того же года, когда многие руководители Советов народных депутатов субъектов РФ поддержали не Президента РФ, а ГКЧП, Президент РФ издает Указ № 75 от 22.08.1991г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» в котором объявляется, что все эти органы образуют систему исполнительной власти Российской Федерации2. Руководители региональных администраций назначаются лично Президентом. Поэтому сохранять Совет Федерации в прежнем составе не было нужды, а налаживать тесные отношения с руководителями субъектов РФ было просто необходимо. И 23 октября 1992г.
Некоторые аспекты проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации имеет несколько аспектов, в том числе правовой и финансовый. Финансовая составляющая проблемы исследуется в трудах посвященных бюджетному федерализму, который именуется в работах зарубежных авторов как финансовый федерализм (fiscal federalism). В данном исследовании будет рассмотрена только небольшая часть правового аспекта вышеупомянутой проблемы. А именно, конституционно-правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации..
Понятийный аппарат, используемый в данном параграфе, основан на определениях представленных в утратившем силу Федеральном законе № 119-ФЗ от 24.06.1999г. «Предмет ведения» - сфера общественных отношений. «Компетенция органа государственной власти» - совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения. «Полномочия органа государственной власти» - права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий1.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации будет рассматриваться через разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, так как именно это разграничение устанавливается в Конституции РФ.
Способы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами были рассмотрены в Главе 1 данной работы. В ней указано, что согласно Конституции РФ у Российской Федерации и ее субъектов имеется три сферы предметов ведения, а именно предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.72) и предметы ведения субъектов Российской Федерации (ст.73).
Что касается полномочий по предметам ведения указанным в статьях 71, 72, 73, то Конституция РФ прямо наделяет отдельными полномочиями федеральный уровень государственной власти, а также государственную власть субъектов федерации. Но наделение полномочиями двух уровней государственной власти представляет собой более сложную систему, нежели остаточный способ разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.
Один из аспектов проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве состоит в определении принципов, положенных в основу отнесения соответствующих предметов ведения и полномочий к тому или иному уровню власти. Произвольное, не обоснованное теоретически разграничение предметов ведения и полномочий служит источником конфликтов в федеративном государстве. Ниже рассматриваемые принципы относятся к российской модели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Первый принцип. К ведению Федерации должны быть отнесены предметы, которые представляют общегосударственное значение, их регулирование должно происходить с учетом общих интересов народов Российской Федерации.
Второй принцип. К совместному ведению Федерации и ее субъектов необходимо относить те предметы, которые являются жизненно важными для каждого субъекта федерации в отдельности, но при этом их правовое регулирование не должно идти в разрез с общегосударственными интересами или ущемлять интересы других субъектов федерации. При разделении полномочий между Федерацией и ее субъектами необходимо опираться на принцип субсидиарности.
Третий принцип. Остаточный способ разграничения предметов ведения должен быть подкреплен институтом взаимного делегирования полномочий между Федерацией и ее субъектами. Ибо нельзя оставлять субъект федерации один на один со своими проблемами, которые он не в состоянии решить из-за трудностей экономического или политического характера.
Определение исключительных предметов ведения федерации обычно не вызывает трудностей. Во всех федерациях это практически один и тот же перечень, с небольшими вариациями. Наибольшую проблему создает выделение предметов совместного ведения федерации и ее субъектов, а также определение предметов ведения субъекта федерации. Причем в последнем случае можно выделить три крайности, которые имели и до сих пор имеют место в Российской Федерации. Первая из них заключается в присвоении полномочий Федерации ее субъектами по предметам исключительного ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Вторая проявляется во взваливании предметов ведения субъекта федерации на Федерацию в виду экономической или политической нерентабельности этих предметов ведения. А третья выражается в отстранения от решения задач предметов исключительного ведения субъекта федерации, и передачи своих полномочий местному самоуправлению, которое как известно мало что может решить в обстановке сложившейся на сегодняшний день в Российском государстве. Ярким примером последних двух крайностей может служить состояние жилищно-коммунального хозяйства страны.
В связи с тем, что последнее время учеными уделяется большое внимание принципу субсидиарности в отношениях между федерацией и ее субъектами, и в связи с достаточно разным вкладыванием смысла в это понятие, разумно будет определиться с принципом субсидиарности.
Считается, что определил смысл принципа субсидиарное в современном его значении Папа Римский Пий XI в энциклике «Куадрагесимо Анно» (15 мая 1931 г.): «Было бы несправедливо и одновременно очень досадно нарушить социальный порядок, если забрать у объединений низового уровня функции, которые они способны выполнить сами, и поручить их выполнение более обширной группе, имеющий более высокий ранг»1.
По мнению автора диссертации, наиболее верно принцип субсидиарности для теории федерализма сформулировал представитель Комиссии Европейского Сообщества в России М.Эммерсон: «субсидиарность - это своего рода взаимодополняемость властей, в соответствии с которой в круг полномочий верхнего уровня власти введено ограниченное число функций, которые они могут выполнить наилучшим образом, нисколько не вторгаясь при этом в полномочия низлежащих уровней, безусловно, более компетентных в решении местных вопросов».
