Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и развитие правового статуса Республики Алтай 13
1. Горный Алтай в XVIII - начале XX веков: становление государственности и правовой статус 13
2. Правовой статус Горно-Алтайской автономной области и его развитие 28
3. Преобразование Горно-Алтайской автономной области в Республику Алтай и развитие конституционно-правового статуса Республики Алтай в начале 90-х годов XX века 58
Глава 2. Республика Алтай - субъект Российской Федерации 71
1. Особенности конституционно-правового статуса Республики Алтай в современный период 71
2. Предметы ведения и полномочия органов государственной власти как основы конституционно-правового статуса Республики Алтай 149
3. Проблемы реализации конституционно-правовых механизмов укрупнения субъектов Российской Федерации (на примере Республики Алтай) 167
Заключение 184
Список использованных источников и литературы 189
- Горный Алтай в XVIII - начале XX веков: становление государственности и правовой статус
- Правовой статус Горно-Алтайской автономной области и его развитие
- Особенности конституционно-правового статуса Республики Алтай в современный период
- Предметы ведения и полномочия органов государственной власти как основы конституционно-правового статуса Республики Алтай
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важное место на современном этапе развития Российского государства занимает вопрос государственного устройства и организации государственной власти.
В начале XX века в результате революционных событий под влиянием факторов идеологического, политического, национального, географического характера произошло радикальное изменение территориального устройства России, были основаны автономные образования как субъекты федерации, построенные на национальной автономии. Их правовой статус нашел свое закрепление в Конституции РСФСР 1918 года. Последующее изменение территориального устройства России было закреплено в Конституциях РСФСР 1925, 1937, 1978 годов и Конституцией Российской Федерации 1993 года.
Значительное изменение конституционно-правовой природы автономных образований связано с реформированием экономической и политической систем Российского государства, крахом тоталитарной системы и становлением институтов демократии на рубеже 80-х, 90-х годов, что привело к изменению правового положения национально-территориальных и административно-территориальных образований в России.
Федеративный Договор от 31 марта 1992 года, а в последующем Конституция Российской Федерации учредили федеративные отношения, равноправными субъектами которых стали республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Особое положение среди них заняли республики в составе Российской Федерации, чей правовой статус был определен Конституцией Российской Федерации 1993 года как государств в составе Российской Федерации (ч.2.ст.5.).
В настоящее время государственность России переживает период административной реформы и реформы федеративных отношений. На уровне федерального центра ведется поиск новых устойчивых федеративных отношений. Одной из очевидных тенденций развития федерализма является идея объединения
сложносоставных субъектов Российской Федерации. При этом, в качестве главного обоснования в пользу объединения указывают социально-экономические причины. Как отметил Президент России В. В. Путин, в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации «...следует помнить, что субъекты объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики...»1 В этой связи, на сегодняшний день особенно актуальной представляется проблема конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации в свете новых федеративных отношений и укрепления Российского федерализма.
Республика Алтай является одной из тех республик в составе Российской Федерации, которая за свое существование претерпела значительные изменения в правовом статусе. В современных условиях многообразие и сложность происходящих в Республике социально-экономических, политических и правовых перемен определили необходимость теоретико-методологического осмысления перспектив конституционного развития Республики Алтай. Особую практическую значимость при этом приобретает эффективность реализации особенностей конституционно-правового статуса Республики, таких как государственность, наличие конституционно-правовой системы, права народа, проживающего на ее территории, на самоопределение. Указанными обстоятельствами объясняются выбор темы исследования и его содержание, привлекаемые нормативные и литературные источники, а также изложенные выводы и рекомендации.
Степень разработанности темы исследования.
Исследованием вопросов становления государственности на территории Сибири, в том числе и Горного Алтая, а также самоопределения коренного народа, в большей степени с исторической точки зрения, занимались В.К.Андриевич, А.В. Анохин, П.А. Гельмерсен, П.Гордиенко, A.M. Горохов, Л.П. Мамет, А. Михайлович, Н.С. Модоров, Г.Н. Потанин, А.П. Потапов, В.В. Русанов, Г.П. Самаев, И.Э. Фишер и другие.
1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год // Российская Газета. 2005. 26 апреля.
Значительный вклад в осмысление федеративных отношений внесли известные российские государствоведы Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, Л.Ф. Болтенкова, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, Н.А. Михалева, В.В. Невинский, И.А. Умнова. Указанную тематику затрагивали в своих работах Н.В. Варламова, Д.Л. Златопольский, В.Г. Ермаков, В.В. Иванов, О.Е. Кутафин, Д.А. Керимов, В.О. Лучин, М.А. Митюков, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев. С точки зрения теории вопроса, представляют интерес работы А.В. Безрукова, СВ. Вавилова, Б.И. Гогурчунова, Г.В. Дегтева, Н.М. Добрынина, М.С. Джунусова, Д.А. Ивайловского, Т.С. Иванова, Л.М. Карапетяна, А.Н. Кима, А.А. Ливеровского, Д.Н. Миронова, И.Ш. Муксинова, А.С. Пиголкина, В.К. Самигуллина, С.С. Собянина, Т.Я. Хабриевой, В.А. Хышиктуева, СМ. Шахрая, В.А. Черепанова, В.И. Чистякова, Э.С Юсубова и других.
Подготовлено и защищено серьезное диссертационное исследование на соискание ученой степени доктора юридических наук В.К. Самигуллина на тему «Конституционное развитие Башкирии» (М., 1998 г.). Директор Западно-Сибирского филиала Российской академии правосудия Э.С Юсубов защитил кандидатскую диссертацию на тему «Республика - субъект Российской Федерации» (ТГУ, 1997 г.). На тему «Конституционно-правовой статус Республики Бурятия и пути его совершенствования на современном этапе» защитил кандидатскую диссертацию в 2001 году Д.А. Ивайловский. Защищены и готовятся другие работы на тему правового статуса республик в составе России.
Несмотря на то, что сегодня многими учеными ведется активная исследовательская работа в области федеративных отношений в России и, в частности, по исследованию вопросов о статусе субъектов Российской Федерации, динамично развивающиеся новые федеративные отношения требует глубокого их переосмысления и анализа с целью выработки новых подходов для решения возникающих проблем.
В работе раскрыта история формирования конституционно-правового статуса республик в составе Российской Федерации на примере Республики Алтай, в сравнении с правовым положением других субъектов в составе Российской
6 Федерации. Выявлены юридические особенности федеративных отношений, складывающихся между Российской Федерацией и ее субъектами; горизонтальные взаимоотношения, складывающиеся между субъектами России; конституционно-правовые признаки республики в составе Российской Федерации; актуальные вопросы развития Российского федерализма на примере Республики Алтай.
С учетом изложенного, в качестве объекта исследования выступают конституционно-правовые и иные связанные с ними отношения, определяющие правовое положение субъектов Федерации, сложившееся в процессе правового регулирования взаимоотношений Российской Федерации и её субъектов на принципах государственной целостности, федерализма и равноправия статуса субъектов Федерации.
Предмет исследования составляют нормы федерального и регионального законодательства, регулирующие федеративные отношения и конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации.
Целью исследования является выявление причин и условий становления, развития и изменения конституционно-правового статуса Республики Алтай как субъекта Российской Федерации, определение современного положения Республики Алтай в системе новых федеративных отношений с привлечением общетеоретических, историко-правовых и сравнительно-правовых изысканий, а также выработка предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства в сфере государственного устройства России.
Исходя из намеченной цели, сформулированы следующие основные задачи:
провести анализ правовых, экономических, социально-политических условий и предпосылок становления правового статуса Республики Алтай;
проанализировать теоретические разработки по вопросам государственного устройства, федерализма, автономных образований и правового статуса субъектов Российской Федерации;
выявить основные черты и особенности правового статуса Горно-Алтайской автономной области в Советский период;
установить основные тенденции реформирования правового статуса Горно-Алтайской автономной области на рубеже 80-х, 90-х годов;
исследовать современный правовой статус Республики Алтай в составе Российской Федерации;
проанализировать развитие законодательства в регионах России, в том числе на примере Республики Алтай, исследовать проблемы соответствия регионального законодательства федеральному законодательству;
проанализировать развитие федерального законодательства в свете тенденций объединения ряда субъектов Российской Федерации, выработать предложения о возможности укрупнения ряда субъектов России;
выработать подходы и дать рекомендации по разрешению наиболее проблемных вопросов в сфере конституционно-правового статуса Республики Алтай, а также обосновать необходимость укрепления и повышения статуса Республики Алтай.
Методологическая основа исследования. Методологической основой диссертационного исследования выступили системный, сравнительно-правовой подходы к анализу вопросов конституционного правового статуса субъектов Российской Федерации.
Диссертант использовал различные методы познания: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, формально-юридический, а также общетеоретические положения в области теории государства и права и отраслевых юридических наук.
Эмпирическую базу исследования составило изучение и анализ архивных источников по вопросам становления государственности в Сибири и в Горном Алтае (Государственный архив РФ, Архив Внешней Политики РФ, Российский государственный военно-исторический архив, Российский государственный архив древних актов, Российский государственный исторический архив, Государственный Архив Новосибирской области, Государственный Архив
Алтайского края, Центр хранения Архивного Фонда Алтайского Края, Государственная архивная служба Республики Алтай, Текущий архив Государственного Собрания-Эл Курултай Республики Алтай). Диссертант использовал аналитические справки и обзоры о динамике развития законодательства в субъектах Российской Федерации, а также результаты анкетирования и интервьюирования депутатов Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай по вопросам законодательства Республики, проведенные в период с 2001 по 2005 годы.
При написании диссертации использован личный опыт работы соискателя в Аппарате Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай в качестве юриста-консультанта Государственно-правового управления.
Нормативной базой исследования являются Конституции СССР и РСФСР, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, в частности Федеральный Закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», подзаконные акты Российской Федерации, акты Конституционного Суда Российской Федерации, в частности Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Конституции (Уставы) и законы субъектов Российской Федерации, акты органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации, Конституция, законы и подзаконные акты Республики Алтай.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые в отечественной юридической науке выявлены особенности становления государственности Горного Алтая; определены исторические этапы конституционного развития правового положения Республики Алтай; предложены пути совершенствования конституционно-правового статуса Республики Алтай с
учетом проводимой федеральным центром административной реформы и реформы федеративных отношений.
На защиту выносятся следующие выводы и положения:
1. Вывод о том, что элементы государственности на территории
современной Республики Алтай зародились в середине XVIII века. Особую роль в
жизни народа, проживающего на территории Горного Алтая, наряду с указаниями
и инструкциями Кабинета министров, играла система обычного права, нормы
которого имели силу закона. В конце XIX века неоценимый вклад в развитие идей
по вопросам федерализма внесли областники (А.И. Герцен, Г.Н. Потанин, и др.), в
начале XX века - дореволюционные юристы (МЛ.Лазерсон, Ф.Ф.Кокошкин и др.)
и основоположники научного социализма (К.Маркс, В.И.Ленин). Их учения были
положены в основу построения федерации в России.
2. Заключение о том, что в начале 20-х годов XX века федеративные начала
будущей Федерации были реализованы в том числе, через автономные области,
правовой статус которых получил развитие в Конституциях РСФСР 1924, 1937,
1978 годов, а также в текущем законодательстве об автономных областях. Яркий
пример - конституционно-правовое развитие Ойротской (Горно-Алтайской)
автономной области. На основе анализа законодательства об автономных
областях, обосновывается позиция, что правовое положение Горно-Алтайской
автономной области выражалось, с одной стороны, в наличии федеративных
отношений, связанных с представительством в органах СССР и РСФСР; в
обладании некоторыми элементами учредительной власти и территориальным
верховенством; в учете национальных и иных особенностей автономной области в
законодательстве; в социально-политической и культурной жизни, с другой
стороны, вхождением в состав Алтайского края и подчинением ему.
3. Вывод о том, что Республика Алтай имеет общие признаки,
характеризующие её конституционно-правовой статус как субъекта Российской
Федерации. Это собственная правовая система, система органов государственной
власти, исключительная сфера предметов ведения и полномочий, ограниченная
международная правосубъектность, финансовая и налоговая системы,
республиканская собственность, территория, в пределах которой осуществляется государственная власть.
Заключение о том, что Республика Алтай, помимо общих признаков, имеет свои отличительные особенности. Они обусловлены историко-национальными традициями, политической культурой, наличием соответствующей преемственности своей государственности и выражаются в специфической регламентации прав и свобод человека и гражданина в Конституции Республики Алтай, в статусе приграничной зоны территории Республики Алтай, в наличии ограниченного суверенитета, собственного государственного языка и государственных символов.
Положение о том, что в целях соответствия нормативных правовых актов Республики Алтай Конституции Республики Алтай, официального толкования норм Конституции Республики Алтай, а также в целях разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Республики Алтай, в том числе между органами местного самоуправления, наряду с федеральным конституционным контролем, необходим республиканский конституционный контроль. В этой связи, на основе анализа норм действующего законодательства и с учетом опыта развития конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации обосновывается позиция о необходимости создания Конституционного суда Республики Алтай.
6. Вывод о том, что в построении федеративных отношений между
Российской Федерацией и Республикой Алтай важную роль должны играть
правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти. При перераспределении полномочий по
предметам совместного ведения, необходимо обеспечить материальную сторону
этого процесса. В целях реализации конституционного принципа о равноправии
субъектов Российской Федерации, учитывая невысокий уровень социально-
экономического развития Республики Алтай, на современном этапе развития
правового статуса Республики Алтай существует необходимость заключения
договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами
11 государственной власти Российской Федерации и Республики Алтай.
7. Положение о том, что на данном этапе развития федеративных отношений объединение Республики Алтай и Алтайского края представляется невозможным и необоснованным, поскольку сегодня отсутствует комплексный подход для решения указанного вопроса. Этот подход должен найти свое отражение в концепции модернизации федеративных отношений в России и учитывать: во-первых, уровень социально-экономического развития и бюджетной зависимости от федерального бюджета объединяемых регионов; во вторых, предполагаемую степень эффективности управления объединяемыми субъектами; в третьих, возможные последствия межнациональных отношений в указанных субъектах; имеющийся опыт по укрупнению сложносоставных субъектов Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования заключается в разработке многих важных понятий, на которые существуют самые различные взгляды и подходы: конституционно-правовой статус, государство, законодательство субъекта, суверенитет, другие важные конституционно-правовые категории. Содержащиеся в исследовании выводы представляют собой определенный вклад в изучение государственного устройства как важного раздела конституционного права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что предлагаемые в нем отдельные выводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов России, в частности органов государственной власти (Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай, Правительством Республики Алтай) Республики Алтай, а также в правоприменительной практике органов судебной власти на территории Республики.
Диссертационная работа может быть использована в научно-исследовательской и преподавательской деятельности, в частности при подготовке комментариев к Конституции Республики Алтай, чтении лекций по
Конституционному праву Российской Федерации, спецкурсам по федерализму и Конституционному праву Республики Алтай, а также на проводимых конференциях и семинарах органами государственной власти Республики Алтай по вопросам укрепления статуса Республики. Выводы сделанные в диссертационном исследовании могут быть полезны в качестве ориентиров по проведению политики государственного строительства в Республике Алтай.
Ряд выводов могут представлять интерес в рамках правоприменительной и политической деятельности на уровне как общероссийском, так и региональном.
Апробация результатов исследования.
В процессе проведения исследования автором было подготовлено 9 научных статей и публикаций общим объемом 3,5 печатных листа. Основные положения диссертации докладывались автором на теоретических, научно-практических конференциях и семинарах, в том числе на всероссийских: «Правовые проблемы укрепления российской государственности». Томск. 2002 г., «Межрегиональная научно-практическая конференция, посвященная 70-летию исторического факультета Томского государственного педагогического университета». Томск.
2002 г., «Государственная власть и безопасность российской государственности».
Томск. 2003 г., «Человек, его права и свободы, высшая ценность». Горно-Алтайск.
2003 г., «Всероссийская научно-практическая конференция, посвященная 10-
летию Конституции РФ». Москва. 2003 г.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, были использованы в практической деятельности Государственно-правового управления Аппарата Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, внедрены в учебный процесс Горно-Алтайского государственного университета.
В 2004 году диссертант принимал участие в качестве исполнителя по разработке проекта Закона Республики Алтай «О выборах депутатов в Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай».
Структура диссертации. Работа включает в себя введение, две главы, которые включают в себя 6 параграфов, заключение, список использованных источников и литературы.
Горный Алтай в XVIII - начале XX веков: становление государственности и правовой статус
Политико-территориальное устройство современного Горного Алтая до вхождения алтайского народа в состав Российской империи (1756 г.) по настоящее время является недостаточно исследованным. Исследованием некоторых вопросов государственно-территориального устройства и управления Горного Алтая, но лишь в контексте исторических позиций, а не юридических, занимались многие историки и государственные деятели. Одним из первых исследований, которым затронуты некоторые вопросы статуса Горного Алтая в XVII - середине XIX веков является «Сибирская история» И.Э. Фишера, где упоминается, что в указанный период политико-административное устройство характеризовалось расчлененностью множества отоков (территориально-родовых единиц) во главе с зайсанами (главами территориально-родовых единиц), которые в свою очередь делились на более мелкие территориально-родовые единицы (дючины), во главе которых стояли демючи1. Отдельные моменты, характеризующие устройство Горного Алтая можно проследить в дореволюционных работах В.К.Андриевича, П. А. Гельмерсена2. Ряд вопросов, касающихся территориального устройства в период присоединения3 Алтая к России исследуются в работах Г.Н. Потанина, СП. Швецова, а также в работах других дореволюционных авторов. После революции вопросами административного устройства Сибири занимался А.В. Анохин1. Вопросы становления государственности на территории Горного Алтая, существование и влияние обычного права на его развитие, а также вопросы национально-освободительного движения на Алтае исследовал один из первых историков Горного Алтая советского периода Л.П. Мамет в своей книге «Ойротия» . Следует отметить исторический очерк П.Гордиенко . Исследованием вопросов государственного и общественного развития Горного Алтая с исторических позиций занимались Л.П. Потапов4, в более поздние периоды Г.П. Самаев5. В 2004 году защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук В.В. Русанова (Горно-Алтайский госуниверситет) на тематику самоопределения алтайского народа. Автор указанной диссертации исследовал вопросы самоопределения алтайского народа также с исторической точки зрения. Интересной и достаточно глубокой является работа Н.С. Модорова «Россия и Горный Алтай: политические, социально-экономические и культурные отношения (XVII-XX вв.)». Вместе с тем, несмотря на достаточно большое количество работ по указанной тематике, нет ни одной юридической работы, направленной на исследование политико-правового статуса Горного Алтая, его конституционно-правового развития с момента вхождения в состав России, а также научных работ, направленных на исследование проблем современного правового положения Республики Алтай в условиях новых федеративных отношений в России. Автор настоящего исследования не ставит перед собой целью отследить все этапы исторического развития правового статуса Горного Алтая, начиная с присоединения его к России. Одной из главных задач в работе является анализ Ф современного конституционно-правового статуса Республики Алтай, поэтому события имперского и советского периодов рассматриваются лишь с позиций влияния их на становление современного правового положения Республики. Невозможно проанализировать современное состояние статуса Республики Алтай и сделать адекватные развивающимся федеративным отношениям рекомендации по совершенствованию правового положения Республики без глубокого исследования вопросов конституционного становления регионов России и в частности Республики Алтай. Поэтому изучение вопросов конституционного развития Республики Алтай в настоящем диссертационном исследовании играет важнейшую и отправную роль. Необходимо отметить, что в развитии форм феодального государства в России XVII веке основными тенденциями в управлении страной были централизация и усиление царской власти. Страна делилась на уезды, во главе которых стояли воеводы1. Формирование уездов шло по мере подчинения Русским государством сибирских территорий. Территории Горного Алтая, попавшие в XVII веке «под высокую русского государя руку», были включены в состав Кузнецкого уезда. Особой административной единицей в составе сибирских уездов, в том # числе и Кузнецкого, являлись ясачные волости. Разгромив татарские ханства в Поволжье, а затем в Сибири, русские власти позаимствовали от них эту специфическую административную единицу2. В составе волостей оказались те северные алтайцы, которые в XVII веке попали в сферу влияния Русского государства, они были учтены и внесены в ясачные книги Кузнецкого уезда. Местные социально-экономические особенности и удаленность от центра обусловили некоторую специфику управления Сибири, в том числе и управления алтайским народом. По мнению некоторых авторов, царское правительство не разрушало внутреннюю организацию местных народов, а стремилось опереться на нее, привлекая на свою сторону родо-племенную знать1. Отсюда, уездное деление Сибири опиралось, с одной стороны, на систему русских военно-административных центров (Приказов - органов центрального управления) и крестьянских поселений, с другой - на родоплеменную организацию местного населения. На сочетание административных и родоплеменных элементов в управлении алтайцами указывает множество исторических источников.
Правовой статус Горно-Алтайской автономной области и его развитие
Накануне Февральской революции административная структура России была сложной: 74 губернии, 20 областей, 2 округа, 9 градоначальств, 8 генерал -губернаторов.
В начале XX века формировались различные подходы построения государственного устройства России.
Сторонники единого централизованного российского государства, например Б.Э. Нольде, усматривали нарушение государственного единства в том, что в стране существовали наряду с высшими органы местной власти2.
Другие выступали за децентрализацию государственной власти. Так, Н.И. Лазаревский допускал функционирование нескольких органов власти в едином государстве3. Выступая за создание автономий известные государствоведы дореволюционной России, такие как М.Я. Лазерсон, 3. Авалов, М.Д. Загряцков, Ф.Ф Кокошкин утверждали, что статус автономии должен предоставляться национальным регионам, имеющим бытовые, культурные особенности .
Будучи активным политиком областничества в Сибири в начале XX века Н.Г. Потанин выступал за идею сибирской автономии (областничества), которая возникла еще в XIX веке5. Областники добивались автономии в рамках федеративной России.
Более глубоко и детально к вопросам автономии подходил М.А. Рейснер. Он видел Россию федерацией областей, обладающих законодательными правами, своими конституциями, исполнительными органами просвещения и здравоохранения1. Необходимо отметить, что в дальнейшем идеи М.А. Рейснера были реализованы при образовании советских «губернских» республик в 1918 году и в проекте Конституции РСФСР 1918 года.
Известную роль в развитии национальной автономии сыграли идеи теоретических разработок известных основоположников научного социализма К.Маркса, Ф.Энгельса, В.И.Ленина. Так, некоторые положения В.И.Ленина об отношении к федерализму были сформулированы им еще до Октябрьской революции 1917 года. В то время он пытался теоретически обосновать и соединить два принципа - сохранения единства унитарной России и право наций на самоопределение. Однако, он, в то же время, отрицал существование в России такой формы государственного устройства как федерация. С федерацией он связывал раздробленность государства, что, по его мнению, противоречит интересам единства классовых сил пролетариата в борьбе за социализм .
Однако в последствии, под влиянием событий, связанных с Октябрьской революцией 1917 года, В.И.Ленин приходит к выводу о необходимости федерации . Эволюция взглядов В.И.Ленина на федерацию как возможную форму устройства России связана с изменением конкретных исторических обстоятельств. Среди них особо выделяется усиление национальных движений и центробежные тенденции на окраинах России. Вопрос объединения оставался открытым: будет ли Россия федерацией автономных образований или в ее составе объединятся национальные советские союзные республики. В науке советского государственного права по этой проблеме существовало несколько мнений. Так, Д.Л. Златопольский исходил из того, что «РСФСР с момента своего учреждения строилась как федерация, основанная на автономии...»4. Другие, считали, что в состав РСФСР первоначально должны были входить суверенные республики и автономные образования. Третьи отмечали, что, провозглашая Федерацию, советская власть оставила вопрос о форме и субъектном составе РСФСР открытым1. Высказывалось мнение и том, что Конституция РСФСР 1918 года «законодательно завершила переход от плана создания союзного государства к плану построения федерации на основе автономии»2. Однако, если провести анализ политических документов партии большевиков и Конституции РСФСР 1918 года, то они дают основания утверждать, что РСФСР предполагалась как союзное государство, не связанное с автономными образованиями. Её субъектами должны были стать суверенные национальные республики .
С приходом советской власти в Сибири возникли предпосылки создания таких форм национальной государственности, которые соответствовали бы национальным интересам.
Вопрос о самоопределении Горного Алтая начал решаться на уровне губернии. 7 мая 1917 года на Томском Народном Собрании было определено, чтобы предоставить инородцам Алтая в силу их особой культуры, быта и уклада жизни, в силу совершенно особых географических, этнографических и почвенных условий тех местностей, которые они населяют, полную возможность самоопределения и создавать свое самоуправление4.
Официально о самоопределении Горного Алтая было заявлено на Съезде представителей инородческих волостей Горного Алтая, который проходил 1-6 июля 1917 года в г. Бийске5. По вопросу о самоуправлении съезд постановил «обратиться в надлежащие инстанции о признании самоопределения в самостоятельную земскую единицу, а на переходное время организовать свой собственный исполнительный орган, назвав его Алтайской Горной Думой»1.
Политическая программа Думы основывалась на идеях сибирского областничества и эсеров .
Один из активных политических деятелей того времени, сподвижник областничества В.И. Анучин, высказывал, в связи с проводимыми мероприятиями по самоопределению свои мысли. Он утверждал, что Алтай должен быть самостоятельным штатом с присоединением к нему минусинцев и Урянхая3. Член Сибирского национального совета Г.М. Токмашев придерживался аналогичных позиций4. Необходимо отметить, что вопрос о выделении Горного Алтая в самостоятельную административную единицу в работе Горной Думы стоял на первом месте. Несмотря на сопротивление руководящих органов Бийского уезда, было вынесено решение выделиться в самостоятельную единицу - Горно-Алтайский уезд.
Особенности конституционно-правового статуса Республики Алтай в современный период
Конституция Российской Федерации, отражая реалии нынешнего этапа развития федерализма в России, наделила республики в составе России правом иметь свою Конституцию (ч.2.ст.5.). Согласно Конституции Российской Федерации (ст.66.), статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики. Статья 65 федеральной конституции определяет именной состав субъектов в составе Российской Федерации, из которых выделяются республики - государственно-национальные образования, в том числе и Республика Алтай.
Каждая республика в составе Российской Федерации имеет свои конституционно-правовые признаки, которые характеризуют её как субъект и государственно-подобное образование в составе России.
В юридической литературе сложилась доминирующая точка зрения о том, что конституционно-правовой статус республики в составе России составляют такие элементы как учредительная власть, территориальная верховенство, республиканская конституционно-правовая система, республиканские легитимные структуры власти, республиканская собственность, ограниченная международная правосубъектность, государственный язык, собственная государственная символика1. Следует согласиться с точкой зрения В.К. Самигуллина, который помимо вышеуказанных элементов выделяет также такие признаки конституционно-правового статуса как: административно-территориальное устройство, местное самоуправление, республиканскую избирательную систему, республиканскую финансово-бюджетную систему1.
В соответствии со статьей 1 Конституции Республики Алтай «Республика Алтай имеет свою Конституцию, законодательство, территорию, государственные языки, систему органов государственной власти и местного самоуправления, государственные символы»2. Однако, объем перечисленных признаков не является исчерпывающим. Остальные признаки вытекают из текста самой Конституции, которые необходимо выделить. К ним относятся: республиканская собственность, ограниченная международная правосубъектность, ограниченный суверенитет, административно-территориальное деление, бюджет республики и налоговая система.
Теория и практика зарубежных Федераций (США, Германия, Бразилия и др.) говорят о том, что «члены Федерации могут быть государствами, республиками, иные из них могут обладать суверенностью и влиять на характер федеральных отношений...».
Так, конституционно-правовой статус любой республики в составе Российской Федерации характеризуется, прежде всего, тем, что она является государством в составе Российской Федерации, обладает всей полнотой власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Федеральной Конституцией находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Часть 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации наделила республики в составе Российской Федерации статусом государств в составе Федерации. До февраля 2001 года статья 1 Конституции Республики Алтай определяла Республику Алтай как демократическое государство с республиканской формой правления, входящее в состав Российской Федерации на правах субъекта Федерации и неотделимое от нее. Несмотря на провозглашение себя государством, необходимо заметить, что ярко подчеркивалась органическая связь между Республикой и Федерацией, а государственно-правовой статус Республики Алтай в части этого был определен в строгом соответствии с Федеральной Конституцией и Федеративным Договором1. Однако, 14 февраля 2001 года, на 20-й сессии депутатов Государственного Собрания-Эл Курултай Республики Алтай второго созыва по рекомендации Полномочного Представителя Президента Российской Федерации Л.В. Драчевского, в статью 1 Конституции Республики Алтай Конституционным законом Республики Алтай от 14 февраля 2001 года2 были внесены поправки. В настоящее время, статья 1 Конституции Республики Алтай определяет её как равноправный субъект Российской Федерации. Следует заметить, что некоторые республики в составе Российской Федерации долгое время не вписывались в рамки текста Федеральной Конституции. Так, например, не было упоминания о связи между Российской Федерацией и республикой в первой Чеченской Конституции. Чеченская республика провозглашала себя не только суверенным государством, но и «равноправным субъектом в системе мирового сообщества», указывалось также, что Чечня «строит свои отношения с Российской Федерацией на основе норм международного права»3. Что касается Конституции Республики Алтай, то в ней не содержалось и не содержится в части этого положений, противоречащих Конституции Российской Федерации.
Предметы ведения и полномочия органов государственной власти как основы конституционно-правового статуса Республики Алтай
Необходимо отметить, что нельзя отождествлять разграничение предметов ведения между Федерацией и её субъектами с разграничением полномочий между органами государственной власти федерации и её субъектов. Полномочия органов государственной власти федерации и её субъектов вытекают из предметов ведения федерации и её субъектов.
В науке предметы ведения понимаются как определенные сферы общественных отношений, в рамках которых действует орган государственной власти. Предметы ведения - обобщенное юридическое определение той сферы общественных отношений, в которой надлежит действовать органам государственной власти, наделенными соответствующими полномочиями2. Предметы ведения указывают на сферы публично-правовой жизни, в которых осуществляется деятельность государства3.
Утративший силу Федеральный закон от 4 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»1 попытался дать определение предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения России и её субъектов, и предметов ведения субъектов России. Федеральным законом были определены принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом от 4 июля 2003 годаЫ95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации » была введена новая глава IV. 1, направленная на регламентацию разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, в частности, ст. 26.3 закона устанавливает полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). При этом, осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствие с федеральными целевыми программами.
Так, Л. Б. Болтенкова считает необходимым осуществление государственной власти на основе договорного распределения функций, полагая, что двустороннее регулирование государственно-властных полномочий участниками федеративных отношений создает гибкую модель федерализма, позволяет учитывать и согласовывать как интересы Федерации в целом, так и ее субъектов3. Аналогичной позиции придерживаются также ряд известных политиков российского уровня. Так, СМ. Шахрай считает, что «договоры и соглашения используются как дополнительный инструмент учета экономической, национальной и региональной специфики тех или иных субъектов Федерации»1. Экс-Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.Н. Селезнев пишет о том, что «необходимость таких договоров и соглашений объективно обусловлена тем, что ни Конституция Российской Федерации, ни федеральные законы не могут учесть особенностей каждого из 88 субъектов Российской Федерации, существенно различающихся по национальному составу, уровню социально-экономического развития, своеобразию стоящих перед ними проблем» . Существуют и противоположные позиции. Так, Г. Марченко придерживается мнения, что договорный процесс положил начало «эрозии российского государства как конституционной федерации» и постепенно превращает его в «договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств».
На наш взгляд, обе эти позиции очень крайние. Дело в том, что как у договорной, так и конституционной федераций есть свои плюсы и минусы. Огромный плюс заключения договоров состоит в том, что они при правильном их применении могут способствовать к выравниванию статусов субъектов нашей асимметричной федерации. Кроме того, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий создают предпосылки для решения проблем, возникающих в ходе развития федеративных отношений. Однако, при неправильном их применении, толковании и противоречиях федеральному законодательству, они могут привести к разрушению российской государственности. Важно, чтобы договорный процесс проистекал строго в рамках федерального законодательства и только в случаях особой необходимости.
Органы государственной власти для выполнения возложенных на них задач и функций наделяются правами и иными средствами выражения и проведения в жизнь государственных интересов. Для их реализации они обладают властными полномочиями. Известно, что эти полномочия предоставляют огранам право в определенных пределах издавать акты, обязательные к исполнению, обеспечивать их исполнение и решать различные вопросы общественной и государственной жизни.
